—

η Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, εκπροσωπούμενη από τον F. Ramos Cea, procurador, και τον M. Sánchez Blanco, abogado,

—

η Ισπανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον M. Muñoz Pérez,

—

η Βελγική Κυβέρνηση, αρχικώς εκπροσωπούμενη από την A. Hubert, στη συνέχεια, από την C. Pochet,

—

η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Σ. Σπυρόπουλο καθώς και τις I. Πουλή και Σ. Τρεκλή,

—

η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον I. M. Braguglia, επικουρούμενο από τον P. Gentili, avvocato dello Stato,

—

η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενη από τη C. Wissels και τον M. de Grave,

—

η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον R. Vidal Puig,

1

Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 3, παράγραφος 2, και 10, παράγραφος 1, της οδηγίας 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία πλαίσιο) (ΕΕ L 108, σ. 33, στο εξής: οδηγία-πλαίσιο), σε συνδυασμό με την ενδέκατη και δωδέκατη αιτιολογική της σκέψη.

2

Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο εκδικάσεως προσφυγής με την οποία η Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (στο εξής: CMT) ζήτησε την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση του βασιλικού διατάγματος 2296/2004 περί θεσπίσεως του κανονισμού για τις αγορές ηλεκτρονικών τηλεπικοινωνιών, της προσβάσεως στα δίκτυα και της αριθμοδοτήσεως (Real Decreto 2296/2004 por el que se aprueba el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración), της 10ης Δεκεμβρίου 2004 (BOE αριθ. 314, της 30ής Δεκεμβρίου 2004, σ. 42372), καθώς και ορισμένες παραγράφους του εθνικού σχεδίου τηλεφωνικής αριθμοδοτήσεως, το οποίο περιλαμβάνεται ως παράρτημα στο εν λόγω βασιλικό διάταγμα, επειδή αντίκεινται στον γενικό νόμο 32/2003, της 3ης Νοεμβρίου 2003, περί των τηλεπικοινωνιών (Ley General 32/2003 de Telecomunicaciones, BOE αριθ. 264, της 4ης Νοεμβρίου 2003, σ. 38890, στο εξής: LGT), ο οποίος μετέφερε την οδηγία-πλαίσιο στο εθνικό δίκαιο.

3

Η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας-πλαισίου προβλέπει:

«Σύμφωνα με την αρχή του διαχωρισμού κανονιστικών και εκτελεστικών αρμοδιοτήτων, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εγγυώνται την ανεξαρτησία της εθνικής κανονιστικής αρχής ή αρχών ούτως ώστε να εξασφαλίζεται η αμεροληψία των αποφάσεών τους. Αυτή η απαίτηση ανεξαρτησίας εφαρμόζεται με την επιφύλαξη της θεσμικής αυτονομίας και των συνταγματικών υποχρεώσεων των κρατών μελών, ή της αρχής της ουδετερότητας όσον αφορά τους κανόνες των κρατών μελών που διέπουν το καθεστώς ιδιοκτησίας, που ορίζεται στο άρθρο 295 της συνθήκης. Οι εθνικές κανονιστικές αρχές θα πρέπει να διαθέτουν όλους τους απαραίτητους πόρους, όσον αφορά το προσωπικό, την εμπειρία και τα οικονομικά μέσα, για να διεκπεραιώνουν τα καθήκοντά τους.»

4

Η εικοστή αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής αναφέρει:

«Η πρόσβαση σε πόρους αριθμοδοτήσεως βάσει διαφανών, αντικειμενικών και αμερόληπτων κριτηρίων, είναι απαραίτητη για τον ανταγωνισμό των επιχειρήσεων στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Η διαχείριση όλων των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως θα πρέπει να πραγματοποιείται από τις εθνικές κανονιστικές αρχές, συμπεριλαμβανομένων των κωδίκων σημείων που χρησιμοποιούνται στη διευθυνσιοδότηση δικτύου. […]»

5

Το άρθρο 2, στοιχείο ζ΄, της οδηγίας-πλαισίου καθορίζει την «εθνική κανονιστική αρχή» ως «τον ή τους φορείς στους οποίους ένα κράτος μέλος έχει αναθέσει οποιαδήποτε από τα κανονιστικά καθήκοντα που καθορίζονται στην παρούσα οδηγία και τις ειδικές οδηγίες».

6

Δυνάμει του άρθρου 2, στοιχείο ιγ΄, της οδηγίας αυτής, η «παροχή δικτύου ηλεκτρονικών υπηρεσιών» καθορίζεται ως η σύσταση, η λειτουργία, ο έλεγχος και η διάθεση τέτοιου δικτύου.

7

Το άρθρο 3 της οδηγίας-πλαισίου, με τίτλο «Εθνικές κανονιστικές αρχές», έχει ως εξής:

«1.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι καθένα από τα καθήκοντα που ανατίθενται στις εθνικές κανονιστικές αρχές βάσει της παρούσας οδηγίας και των ειδικών οδηγιών, αναλαμβάνεται από αρμόδιο φορέα.

2.   Τα κράτη μέλη εγγυώνται την ανεξαρτησία των εθνικών κανονιστικών αρχών εξασφαλίζοντας ότι οι εθνικές κανονιστικές αρχές είναι νομικά διακριτές και λειτουργικά ανεξάρτητες από όλους τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμού ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Τα κράτη μέλη τα οποία διατηρούν την κυριότητα ή τον έλεγχο επιχειρήσεων παροχής δικτύων ή/και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, εξασφαλίζουν τον αποτελεσματικό διαρθρωτικό διαχωρισμό της κανονιστικής λειτουργίας, αφενός, από τις δραστηριότητες που έχουν σχέση με την κυριότητα ή τον έλεγχο, αφετέρου.

3.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την αμεροληψία και τη διαφάνεια των εθνικών κανονιστικών αρχών κατά την άσκηση των εξουσιών τους.

4.   Τα κράτη μέλη δημοσιεύουν τα καθήκοντα που ανατίθενται στις εθνικές κανονιστικές αρχές κατά τρόπον ώστε να είναι εύκολα προσιτά, ιδίως στην περίπτωση που τα καθήκοντα αυτά ανατίθενται σε δύο ή περισσότερους φορείς. Ανάλογα με την περίπτωση, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη διαβούλευση και τη συνεργασία μεταξύ των αρχών αυτών, καθώς και μεταξύ αυτών και των εθνικών αρχών στις οποίες ανατίθεται η εφαρμογή του δικαίου περί ανταγωνισμού και των εθνικών αρχών στις οποίες ανατίθεται η εφαρμογή του δικαίου του καταναλωτή, σε ζητήματα κοινού ενδιαφέροντος. Όταν περισσότερες της μιας αρχές έχουν αρμοδιότητα να χειρίζονται τα θέματα αυτά, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι τα αντίστοιχα καθήκοντα κάθε αρχής δημοσιεύονται σε εύκολα προσιτή μορφή.

[…]

6.   Τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή όλες τις εθνικές κανονιστικές αρχές στις οποίες ανατίθενται καθήκοντα βάσει της παρούσας οδηγίας και των ειδικών οδηγιών, καθώς και τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους.»

8

Το άρθρο 10, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, με τίτλο «Αριθμοδότηση, ονοματοδοσία και διευθυνσιοδότηση», προβλέπει:

«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι εθνικές κανονιστικές αρχές ελέγχουν την παραχώρηση όλων των εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως και τη διαχείριση του εθνικού σχεδίου αριθμοδοτήσεως. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την παροχή επαρκούς πλήθους αριθμών και σειρών αριθμών, σε όλες τις υπηρεσίες ηλεκτρονικών υπηρεσιών που είναι διαθέσιμες στο κοινό. Οι εθνικές κανονιστικές αρχές καθορίζουν αντικειμενικές, διαφανείς και αμερόληπτες διαδικασίες για την παραχώρηση εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως.»

9

Στις 9 Δεκεμβρίου 2005, η CMT άσκησε, ενώπιον του Tribunal Supremo, προσφυγή με την οποία ζήτησε να κριθούν άκυρα και χωρίς έννομο αποτέλεσμα τα άρθρα 27, παράγραφοι 1 και 3, 28, παράγραφος 2, 34, 36, 38, 40, παράγραφοι 1 και 3, 49 και 55 του βασιλικού διατάγματος 2296/2004, καθώς και οι παράγραφοι 5.4 και 10.1 του εθνικού σχεδίου τηλεφωνικής αριθμοδοτήσεως, το οποίο περιλαμβάνεται ως παράρτημα στο εν λόγω διάταγμα, ως αντίθετα προς τις διατάξεις του LGT.

10

Η CMT ισχυρίστηκε ότι με τις διατάξεις αυτές δεν τηρείται ο καταμερισμός αρμοδιοτήτων σε θέματα διαχειρίσεως των πόρων αριθμοδοτήσεως των άρθρων 16 και 48 του LGT. Συγκεκριμένα, η εναπομένουσα στο Υπουργείο Βιομηχανίας, Τουρισμού και Εμπορίου συναφής αρμοδιότητα, η οποία προβλέπεται από τις προγενέστερες νομοθετικές διατάξεις και από τις διατάξεις του LGT, διευκρινίστηκε σε τέτοιο βαθμό με τις διατάξεις του βασιλικού διατάγματος 2296/2004 ώστε τα καθήκοντα της CMT περιορίζονται σε απλή εκτέλεση των αποφάσεων που λαμβάνει το υπουργείο αυτό. Επιπλέον, η CMT υποστήριξε ότι το βασιλικό αυτό διάταγμα παρακάμπτει τον LGT κατά παράβαση των αρχών της νομιμότητας, της ιεραρχήσεως των κανόνων και της ασφάλειας δικαίου και παραβιάζει τις διατάξεις του άρθρου 10, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου.

11

Με απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 2007, το Tribunal Supremo αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:

12

Επιβάλλεται, προκαταρκτικώς, η διαπίστωση ότι, σύμφωνα με την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας-πλαισίου, το νέο κανονιστικό πλαίσιο για τις τηλεπικοινωνίες, ήτοι οι οδηγίες-πλαίσιο, 2002/20/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την αδειοδότηση δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία για την αδειοδότηση) (ΕΕ L 108, σ. 21), 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία καθολικής υπηρεσίας) (ΕΕ L 108, σ. 51), και 2002/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και με τη διασύνδεσή τους (οδηγία για την πρόσβαση) (ΕΕ L 108, σ. 7), θεσπίστηκε μολονότι το προγενέστερο κανονιστικό πλαίσιο είχε πετύχει να δημιουργήσει συνθήκες αποτελεσματικού ανταγωνισμού στον τομέα των τηλεπικοινωνιών κατά τη μετάβαση από μονοπωλιακό περιβάλλον σε περιβάλλον πλήρους ανταγωνισμού.

13

Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να εκτιμηθεί η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας-πλαισίου ότι, σύμφωνα με την αρχή του διαχωρισμού κανονιστικών και εκτελεστικών αρμοδιοτήτων, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την ανεξαρτησία της ή των εθνικών κανονιστικών αρχών (στο εξής: κανονιστική/ές αρχή/ές) ούτως ώστε να εξασφαλίζεται η αμεροληψία των αποφάσεών τους.

14

Το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας-πλαισίου διευκρινίζει τις λεπτομέρειες βάσει των οποίων καθίσταται δυνατή η εγγύηση της ανεξαρτησίας των κανονιστικών αρχών, προβλέποντας ότι οι κανονιστικές αρχές είναι νομικά διακριτές και λειτουργικά ανεξάρτητες από όλους τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμού ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Τα κράτη μέλη, τα οποία διατηρούν την κυριότητα ή τον έλεγχο επιχειρήσεων παροχής δικτύων ή/και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, μεριμνούν ιδιαίτερα για τον αποτελεσματικό διαρθρωτικό διαχωρισμό της κανονιστικής λειτουργίας, αφενός, και των δραστηριοτήτων που έχουν σχέση με την κυριότητα ή τον έλεγχο των επιχειρήσεων αυτών, αφετέρου.

15

Όσον αφορά τα καθήκοντα παραχωρήσεως εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως και διαχειρίσεως των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως, διευκρινίζεται, εισαγωγικώς, ότι δεν αποτελούν μέρος των καθηκόντων που ασκούν οι οργανισμοί παροχής υπηρεσιών και/ή δικτύων, όπως καθορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο ιγ΄, της οδηγίας-πλαισίου. Επομένως, δεν πρέπει να θεωρούνται ως «εκτελεστικές αρμοδιότητες» υπό την έννοια της ενδέκατης αιτιολογικής σκέψης της οδηγίας αυτής, αλλά ως «ρυθμιστικές αρμοδιότητες».

16

Περαιτέρω, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται προφανώς περί του αν βάσει της οδηγίας-πλαισίου τα κράτη μέλη δύνανται να αναθέτουν σε διαφορετικές κανονιστικές αρχές, αφενός, κανονιστικές αρμοδιότητες και, αφετέρου, αρμοδιότητες διαχειρίσεως σε θέματα παραχωρήσεως εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως και των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως.

17

Συναφώς, από τον συνδυασμό των άρθρων 10, παράγραφος 1, και 3, παράγραφος 2, της οδηγίας-πλαισίου προκύπτει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να αναθέτουν σε μία ή διάφορες κανονιστικές αρχές την αρμοδιότητα της παραχωρήσεως όλων των εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως καθώς και τη διαχείριση των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως· οι κανονιστικές αυτές αρχές είναι νομικά διακριτές και λειτουργικά ανεξάρτητες από όλους τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμού ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, και τα κράτη μέλη, τα οποία διατηρούν την κυριότητα ή τον έλεγχο επιχειρήσεων παροχής δικτύων ή/και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, εξασφαλίζουν τον αποτελεσματικό διαρθρωτικό διαχωρισμό των δραστηριοτήτων που έχουν σχέση με την κυριότητα ή τον έλεγχο των επιχειρήσεων αυτών, αφενός, και των κανονιστικών αρμοδιοτήτων, περιλαμβανομένης της παραχωρήσεως εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως και της διαχειρίσεως των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως, αφετέρου.

18

Η διαπίστωση αυτή ενισχύεται από την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας-πλαισίου, που υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν την ανεξαρτησία τής ή των κανονιστικών αρχών, και από το άρθρο 3, παράγραφος 4, της ίδιας οδηγίας, που ορίζει ότι τα κράτη μέλη δημοσιοποιούν τα καθήκοντα που ανατίθενται στις κανονιστικές αυτές αρχές, ιδίως στην περίπτωση που τα καθήκοντα αυτά ανατίθενται σε δύο ή περισσότερους φορείς.

19

Επιπλέον, το γεγονός ότι οι κανονιστικές αρχές είναι ενδεχομένως διάφορες προκύπτει από τον ορισμό της εθνικής κανονιστικής αρχής του άρθρου 2, στοιχείο ζ΄, της οδηγίας αυτής.

20

Αντιθέτως, διαπιστώνεται ότι καμία διάταξη της οδηγίας-πλαισίου δεν επιβάλλει ότι η κανονιστική αρχή, στην οποία ανατίθενται οι αρμοδιότητες παραχωρήσεως εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως και διαχειρίσεως των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως, πρέπει να είναι διαφορετική ή ανεξάρτητη των λοιπών κανονιστικών αρχών και, συγκεκριμένα, από την αρχή στην οποία εναπόκειται η θέσπιση του εθνικού σχεδίου αριθμοδοτήσεως ή των διαδικασιών ελέγχου και διαχειρίσεως του σχεδίου αυτού.

21

Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 3, παράγραφοι 2 και 4, και 10, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, σε συνδυασμό με την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής, έχουν την έννοια ότι οι αρμοδιότητες παραχωρήσεως εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως και διαχειρίσεως των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως πρέπει να θεωρούνται κανονιστικές αρμοδιότητες. Τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να αναθέτουν τις διαφορετικές αυτές αρμοδιότητες σε διαφορετικές κανονιστικές αρχές.

22

Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να μάθει αν ένα κράτος μέλος μπορεί να αναθέσει τις κανονιστικές αρμοδιότητες του άρθρου 10, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου σε διάφορες κανονιστικές αρχές.

23

Από τη διατύπωση των άρθρων 2, στοιχείο ζ΄, και 10, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου προκύπτει σαφώς ότι διάφορες κανονιστικές αρχές δύνανται να έχουν την αρμοδιότητα της παραχωρήσεως εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως καθώς και της διαχειρίσεως των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως.

24

Μολονότι τα κράτη μέλη διαθέτουν συναφώς θεσμική αυτονομία στην οργάνωση και διάρθρωση των κανονιστικών αρχών τους υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ζ΄, της οδηγίας-πλαισίου, η αυτονομία πάντως αυτή υλοποιείται μόνον εφόσον τηρούνται πλήρως οι σκοποί και υποχρεώσεις που θέτει η οδηγία αυτή.

25

Επομένως, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφοι 2, 4 και 6, της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη δεν πρέπει μόνο να εξασφαλίζουν τη λειτουργική ανεξαρτησία των κανονιστικών αρχών σε σχέση με τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμών ή υπηρεσιών τηλεφωνικών επικοινωνιών, αλλά και να δημοσιεύουν, κατά τρόπον ώστε να είναι εύκολα προσιτά, τα καθήκοντα των εν λόγω κανονιστικών αρχών και να κοινοποιούν στην Επιτροπή το όνομα των κανονιστικών αρχών στις οποίες ανατίθενται τα καθήκοντα αυτά, καθώς και τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους.

26

Κατά συνέπεια, όταν η ανάθεση των αρμοδιοτήτων αυτών εμπίπτει, έστω και εν μέρει, σε υπουργικές αρχές, εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να μεριμνά ώστε οι υπουργικές αρχές να μην εμπλέκονται άμεσα ή έμμεσα σε «εκτελεστικές αρμοδιότητες», υπό την έννοια της οδηγίας-πλαισίου.

27

Από όλα τα προαναφερθέντα προκύπτει ότι στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 10, παράγραφος 1, καθώς και 3, παράγραφοι 2, 4 και 6, της οδηγίας-πλαισίου έχουν την έννοια ότι δεν απαγορεύουν τον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων παραχωρήσεως εθνικών πόρων αριθμοδοτήσεως και διαχειρίσεως των εθνικών σχεδίων αριθμοδοτήσεως μεταξύ διαφόρων ανεξαρτήτων κανονιστικών αρχών, υπό την επιφύλαξη ότι ο καταμερισμός των καθηκόντων δημοσιοποιείται, κατά τρόπον ώστε να είναι εύκολα προσιτά, και κοινοποιείται στην Επιτροπή.

28

Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται: