ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ

JEAN MISCHO

της 17ης Ιουνίου 1986 ( *1 )

Κύριε πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

Με την παρούσα προσφυγή η Επιτροπή επιδιώκει κατ' ουσίαν να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει των άρθρων 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ, διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις, οι οποίες δεν τηρούν την αρχή της ισότητας μεταχειρίσεως μεταξύ των ιταλών υπηκόων και αυτών των άλλων κρατών της Κοινότητας, όσον αφορά την πρόσβαση σε ορισμένα επαγγέλματα.

Δυνάμει των εν λόγω διατάξεων:

1)

η εξομοίωση των υπηκόων των άλλων κρατών μελών με τους ιταλούς υπηκόους ως προς την πρόσβαση σε διάφορες επαγγελματικές δραστηριότητες που συνδέονται με τον τουρισμό εξαρτάται από την προϋπόθεση της αμοιβαιότητας (άρθρο 11 του νόμου πλαισίου για τον τουρισμό και τις πρωτοβουλίες χάριν της ενισχύσεως και της βελτιώσεως της προσφοράς στον τουριστικό τομέα)

2)

η εγγραφή των αλλοδαπών υπηκόων στους ειδικούς, καταλόγους που προσαρτώνται στον πίνακα των επαγγελματιών δημοσιογράφων και των διαφημιστών εξαρτάται από την προϋπόθεση της αμοιβαιότητας και η εγγραφή των δόκιμων δημοσιογράφων στο μητρώο των δόκιμων επιφυλάσσεται μόνο στους ιταλούς υπηκόους (άρθρα 28, 29, 31, 33, 35, 36 και 38 του νόμου 69 της 3ης Φεβρουαρίου 1963 περί του δημοσιογραφικού επαγγέλματος )

3)

η έγκριση συμμετοχής στους διαγωνισμούς για τη χορήγηση διαθεσίμων θέσεων φαρμακοποιού για την επί ιδιωτικού επιπέδου άσκηση αυτού του επαγγέλματος επιφυλάσσεται μόνο στους ιταλούς υπηκόους ( άρθρο 3 του νόμου 475 της 2ας Απριλίου 1968 που έχει την επικεφαλίδα «Διατάξεις σχετικά με τις υπηρεσίες φαρμακοποιών » ).

Κατά τη διάρκεια του δευτέρου ημίσεος του έτους 1983, κατόπιν αιτήσεων της Επιτροπής για παροχή εξηγήσεων, η ιταλική κυβέρνηση απέστειλε στην Επιτροπή διάφορα έγγραφα, από τα οποία συνάγεται ότι, μέσω διοικητικών εγκυκλίων προς, το εθνικό συμβούλιο των δημοσιογράφων, καθώς και προς τους εκπροσώπους της κυβερνήσεως στις διάφορες περιοχές, είχε δώσει οδηγίες προς τις αρμόδιες αρχές, να εξομοιώνουν, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών προς τους· ιταλούς υπηκόους όσον αφορά αντιστοίχως την εγγραφή στους καταλόγους των δημοσιογράφων και τη συμμετοχή στους διαγωνισμούς για την παροχή εγκρίσεως λειτουργίας φαρμακευτικών εργαστηρίων.

Παρ' όλα αυτά, η Επιτροπή δεν απέστη από το να ασκήσει την παρούσα προσφυγή λόγω παραβάσεως.

Προς στήριξη της προσφυγής της ανέπτυξε κυρίως δύο λόγους:

1)

τον παράνομο χαρακτήρα των όρων αμοιβαιότητας, όπως επιβεβαιώνεται από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 22ας Ιουνίου 1972 (.Frilli, 1/72, Rec. 1972, σ. 457 ), της 28ης Ιουνίου 1977 ( Patrick, 11/77, Rec. 1977, σ. 1199 ) και της 25ης Οκτωβρίου 1979 (Επιτροπή κατά Ιταλίας, 159/78, Rec. 1979, σ. 3247)

2)	την ανεπάρκεια των διοικητικών εγκυκλίων για να θεραπευθεί το ασυμβίβαστο εθνικών νομοθετικών διατάξεων με το κοινοτικό δίκαιο, όπως συνάγεται από σειρά αποφάσεων ( 1 ).

Η ιταλική κυβέρνηση αντιθέτως θεωρεί ότι:

1)	η προϋπόθεση της αμοιβαιότητας είναι άνευ συνεπειών, επειδή πληρούται πάντοτε και αυτόματα από τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών δυνάμει των διατάξεων της Συνθήκης που έχουν απευθείας εφαρμογή ,

2)	οι διοικητικές εγκύκλιοι αποτελούν το κατάλληλο μέσο, όχι για να καταργηθούν τυπικά οι εν λόγω νομοθετικές διατάξεις, αλλά για να επιβεβαιωθεί ότι δεν μπορούν να υπερισχύσουν των διατάξεων κοινοτικού δικαίου που έχουν απευθείας εφαρμογή.

Η ιταλική κυβέρνηση δεν αμφισβητεί, επομένως, το τυπικώς ασυμβίβαστο των επίδικων νομοθετικών διατάξεων με το κοινοτικό δίκαιο, αλλά ισχυρίζεται ότι οι διατάξεις αυτές δεν αποτελούν κανένα πραγματικό εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και των υπηρεσιών, δεδομένου ιδίως του χαρακτήρα των άρθρων 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ ως διατάξεων απευθείας εφαρμογής.

Μήπως η ιταλική κυβέρνηση έχει δίκαιο θεωρώντας ότι, υπ' αυτές τις περιστάσεις, δεν υπάρχει περίπτωση παραβάσεως της Συνθήκης; Δεν το νομίζω.

Ως προς τον παράνομο χαρακτήρα του όρου αμοιβαιότητας αρκούμαι να παραπέμψω στην απόφαση 159/78, που ήδη αναφέρθηκε, με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ασυμβίβαστη με το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΟΚ νομοθετική διάταξη κράτους μέλους που περιείχε προϋπόθεση αμοιβαιότητας, από την οποία δεν εξαιρούνταν οι υπήκοοι των άλλων κρατών μελών (σκέψη 23, Rec. 1979, σσ. 3247 και 3264). Το Δικαστήριο προσέθεσε ότι « η συνεχής διατήρηση στη νομοθεσία κράτους μέλους διατάξεως ασυμβίβαστης με διάταξη της Συνθήκης, ακόμη και απευθείας εφαρμοζόμενης στην έννομη τάξη των κρατών μελών, δημιουργεί αμφίβολη πραγματική κατάσταση διατηρώντας τα ενδιαφερόμενα υποκείμενα δικαίου σε κατάσταση αβεβαιότητας ως προς τις δυνατότητες που διαθέτουν να επικαλεστούν το κοινοτικό δίκαιο » και ότι « το γεγονός αυτό συνιστά επομένως, ως προς το εν λόγω κράτος, παράβαση των υποχρεώσεων που υπέχει δυνάμει της Συνθήκης ΕΟΚ » ( περίληψη, αριθ. 3, Rec. 1979, σσ. 3247 και 3248, βλέπε επίσης τη σκέψη 22, σ. 3264).

Όμως, μια διοικητική εγκύκλιος, όπως παραδέχεται εξάλλου και η ιταλική κυβέρνηση, δεν μπορεί ασφαλώς να επιφέρει τροποποίηση μιας νομοθετικής διατάξεως.

Ακόμα και αν αληθεύει ότι οι αποφάσεις σχετικά με τις διοικητικές εγκυκλίους, που ανέφερε η Επιτροπή, αφορούν όλες την ατελή εκτέλεση ή την έλλειψη εκτελέσεως των οδηγιών, δεν μπορεί να υπάρξει σχετικώς αμφιβολία ότι οι αρχές που ανέπτυξε με τις αποφάσεις αυτές το Δικαστήριο εφαρμόζονται κατ' αναλογία στην προκειμένη περίπτωση ( 2 ). Από αυτό έπεται ότι αν η προσαρμογή του εθνικού δικαίου σε διατάξεις απευθείας εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου απαιτεί τροποποιήσεις των υφισταμένων νομοθετικών διατάξεων, η προσαρμογή αυτή δεν μπορεί να γίνει παρά μόνο με « διατάξεις εσωτερικού δικαίου αναγκαστικού χαρακτήρος » ( απόφαση 96/81, σκέψη 12, Συλλογή 1982, σσ. 1791 και 1804) και « που έχουν την ίδια νομική αξία » ( απόφαση 102/79, σκέψη 10, Rec. 1980, σσ. 1473 και 1486).

Αυτό βεβαίως δεν συμβαίνει με τις διοικητικές εγκυκλίους οι οποίες, όπως έχει δεχτεί το Δικαστήριο με σειρά αποφάσεων, μπορούν « από τη φύση τους να τροποποιηθούν από τη διοίκηση κατά το δοκούν και στερούνται κατάλληλης δημοσιότητας ».

Να, όμως, που η ιταλική κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο να υπερβεί τα όρια που έχει χαράξει με την απόφασή του 159/78 και, κατά κάποιο τρόπο, να απαλλάξει τα κράτη μέλη, « ενόψει διαυγών και σαφών καταστάσεων που δεν παρουσιάζουν κανένα κίνδυνο συγχύσεως ή ανασφάλειας δικαίου », από την υποχρέωση να καταστήσουν τυπικώς την εθνική τους νομοθεσία σύμφωνη με τις κοινοτικές διατάξεις που εφαρμόζονται απευθείας.

Πράγματι, για την ιταλική κυβέρνηση το θεμελιώδες πρόβλημα της παρούσας διαφοράς δεν είναι νομικής αλλά πρακτικής φύσεως: δεδομένου ότι οι διατάξεις της Συνθήκης που εφαρμόζονται απευθείας υποκαθιστούν τους αντίθετους εθνικούς νομικούς κανόνες, θα ήταν ανωφελές και περιττό να καταργηθούν ή τροποποιηθούν όλοι τυπικώς, αυτό δε ακόμη περισσότερο « καθόσον με την πάροδο του χρόνου κάθε κοινοτικός πολίτης θα έχει βεβαιότητα ως προς τα δικαιώματα που μπορεί να προβάλει εντός των άλλων κρατών μελών εκτός από το δικό του » ( υπόμνημα αντικρούσεως, σ. 7 ). Ειδικότερα, από τις πρώτες αποφάσεις του Δικαστηρίου σχετικά με την απευθείας εφαρμογή των άρθρων 48 ( 3 ),52 ( 4 ) και 59 ( 5 ), η ανασφάλεια δικαίου συνεχώς μειώνεται, έτσι ώστε τα δικαιώματα που συνάγουν οι κοινοτικοί πολίτες από αυτά τα άρθρα διασφαλίζονται επαρκώς ακόμη και ελλείψει ρητής καταργήσεως των αντιθέτων εθνικών νομοθεσιών, η διατήρηση των οποίων δεν αποτελεί, επομένως, πλέον, παράβαση.

Ας σημειωθεί κατά πρώτον ότι στην παρούσα υπόθεση δεν πρόκειται μόνο για τη διατήρηση αλλά επίσης και για τη θέσπιση διατάξεως ασυμβίβαστης με τη Συνθήκη.

Είναι πέραν αμφιβολίας ότι «η βεβαιότητα που έχουν αποκτήσει οι κοινοτικοί πολίτες ως προς τα δικαιώματά τους εντός των άλλων κρατών μελών » πρέπει, τουλάχιστον, να κλονίστηκε, αν όχι να τέθηκε εξ ολοκλήρου εν αμφιβόλω από το γεγονός ότι ακριβώς το 1983, δηλαδή περισσότερο από 13 χρόνια μετά το τέλος της μεταβατικής περιόδου και περίπου 10 χρόνια μετά τις αποφάσεις Van Duyn, Reyners, και Van Binsberghen, το ιταλικό κοινοβούλιο θέσπισε το νόμοπλαίσιο για τον τουρισμό.

Κατά δεύτερο λόγο, θα ήταν παρακινδυνευμένο να υποτεθεί ότι ήδη το μεγαλύτερο μέρος των πολιτών της Κοινότητας έχει ακριβή γνώση των δικαιωμάτων που απορρέουν γι' αυτούς από τη Συνθήκη. Ο συλλογισμός που ακολούθησε το Δικαστήριο στην υπόθεση 159/78 ισχύει ακόμη και σήμερα. Ένας νόμος που περιέχει όρο ιθαγένειας ή προϋπόθεση αμοιβαιότητας μπορεί να έχει ως συνέπεια αποτρεπτικά αποτελέσματα για τους ιδιώτες που θέλουν να ασκήσουν το επάγγελμά τους στη συγκεκριμένη χώρα, επειδή δεν γνωρίζουν αναγκαίως τη νομολογία του Δικαστηρίου, ούτε οπωσδήποτε τις διοικητικές εγκυκλίους των κρατών μελών. Η διατήρηση διατάξεως αντίθετης προς το κοινοτικό δίκαιο συνιστά, επομένως, παράβαση και διότι αποτελεί κίνδυνο να παρεμποδιστεί η πραγματοποίηση των στόχων της Συνθήκης ( άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΟΚ).

Η αρχή κατά την οποία μια διάταξη που εφαρμόζεται απευθείας δεν απαλλάσσει τα κράτη μέλη από την υποχρέωση τους να εναρμονίσουν τη νομοθεσία τους με το κοινοτικό δίκαιο έχει, εξάλλου, επιβεβαιωθεί από το Δικαστήριο — όσον αφορά τους κανονισμούς — τελείως πρόσφατα στις 20 Μαρτίου 1986 ( υπόθεση 72/85, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψη 20, Συλλογή 1986, σσ. 1219 και 1229).

Ας υπενθυμίσω τέλος τον ειδικό χαρακτήρα της διαδικασίας του άρθρου 169 που αποβλέπει στο να αναγνωριστεί και να πάψει κάθε συμπεριφορά κράτους μέλους που είναι αντίθετη με μία από τις υποχρεώσεις που το κράτος αυτό υπέχει δυνάμει της Συνθήκης.

Το Δικαστήριο έχει συνάγει από αυτό, όπως το τόνισε με την απόφαση του της 18ης Μαρτίου 1986 (υπόθεση 85/85, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1986, σ. 1149 ), ότι « η δυνατότητα ασκήσεως ενδίκων μέσων ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων δεν αίρει τη δυνατότητα ασκήσεως της προσφυγής του άρθρου 169 της Συνθήκης, δεδομένου ότι τα δύο ένδικα μέσα επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και παράγουν διαφορετικά αποτελέσματα» (σκέψη 24). Στην απόφαση αυτή αναφέρεται ρητά στην απόφαση του της 17ης Φεβρουαρίου 1970 (υπόθεση 31/69, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Rec. σ. 25 ), με την οποία δεν δέχτηκε, για τον ίδιο λόγο, το επιχείρημα της καθής ότι η κύρωση της μη εφαρμογής από κράτος μέλος κοινοτικών κανόνων που εφαρμόζονται απευθείας δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 169 αλλά είναι της αρμοδιότητας των εθνικών δικαστηρίων, στα οποία προσέφυγαν οι ενδιαφερόμενοι ( σκέψη 7, Rec. 1970, σ. 33 ).

Ήδη από την απόφαση Van Gend και Loos της 5ης Φεβρουαρίου 1963 (υπόθεση 26/62, Rec. 1963, σ. 1 ), που έθεσε τις βάσεις της νομολογίας σχετικά με την απευθείας εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο έκρινε ότι « η επαγρύπνηση των ενδιαφερομένων ιδιωτών για τη διαφύλαξη των δικαιωμάτων τους αποτελεί αποτελεσματικό έλεγχο που προστίθεται στον έλεγχο που κατά τα άρθρα 169 και 170 διαθέτουν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη » ( Rec. 1963, σ. 25 ).

Από τα προηγούμενα συνάγεται λογικά ότι κράτος μέλος δεν μπορεί να χρησιμοποιεί ως πρόσχημα την ύπαρξη διατάξεως κοινοτικού δικαίου που εφαρμόζεται απευθείας για να αφίσταται από το να προσαρμόσει προς αυτό την αντίθετη εθνική του νομοθεσία.

Πώς μπορεί να είναι διαφορετικά ενόψει των ουσιωδών λόγων που ώθησαν το Δικαστήριο να αναγνωρίσει σε ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης χαρακτήρα απευθείας εφαρμογής, να καθορίσει την υποχρέωση κάθε εθνικού δικαστή να μην εφαρμόζει οποιαδήποτε διάταξη εθνικού νόμου αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο, είτε αυτός ο νόμος είναι προγενέστερος ή μεταγενέστερος του κοινοτικού κανόνα ( 6 ) και να δεχτεί ότι υπό ορισμένες ιδιαίτερες περιστάσεις ( 7 ) ορισμένες διατάξεις οδηγιών μπορούν να παράγουν « άμεσα αποτελέσματα» ( 8 ).

Σ' όλες αυτές τις περιπτώσεις πρόκειται για την εξασφάλιση ότι οι ιδιώτες, « ως ελάχιστη εγγύηση » ( 9 ), θα έχουν τη δυνατότητα να επικαλεστούν τα δικαιώματά τους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων παρά τη μη εκτέλεση των υποχρεώσεων τους από τα κράτη μέλη.

Έτσι, θα ήταν τουλάχιστον παράδοξο μια νομολογία που ανέπτυξε το Δικαστήριο για να προστατευθούν οι ιδιώτες από την παράλειψη των κυβερνήσεων τους να μπορεί τώρα να προβάλλεται από τις κυβερνήσεις αυτές για να παραταθεί η παράλειψη τους ή για να απαλλαγούν πλήρως από την υποχρέωση τους να προσαρμόσουν το εθνικό τους δίκαιο προς τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου.

Συνεπεία όλων των προηγουμένων σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει, σύμφωνα με τα αιτήματα της Επιτροπής, ότι η Ιταλική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ τις επίδικες νομοθετικές διατάξεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει των άρθρων 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ και, κατ' εφαρμογή του άρθρου 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

---

( *1 ) Μετάφραση από τα γαλλικά.

( 1 ) Αποφάσεις που εκδόθηκαν στις 6 Μαΐου 1980 στην υπόθεση 102/79, Επιτροπή κατά Βελγίου, Rec. 1980, σ. 1473 στις 25 Μαΐου 1982 στην υπόθεση 96/81, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 1982, σ. 1791 στις 25 Μαΐου 1982 στην υπόθεση 97/81, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 1982, σ. 1819 στις 15 Δεκεμβρίου 1982 στην υπόθεση 160/82, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 1982, σ. 4647 την 1η Μαρτίου 1983 στην υπόθεση 300/81, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1983, σ. 449, και στις 15 Μαρτίου 1983 στην υπόθεση 145/82, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1983, σ. 711.

( 2 ) Στην υπόθεση 159/78η ιταλική κυβέρνηση είχε, εξάλλου, ομοίως προβάλει την ύπαρξη διοικητικής εγκυκλίου που εξομοίωνε τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών με τους δικούς της υπηκόους.

( 3 ) Απόφαση 167/73 της 4ης Απριλίου 1974, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Rec. 1974, σ. 359, ειδικότερα δε η απόφαση Van Duyn της 4ης Δεκεμβρίου 1974, υπόθεση 41/74, Rec. 1974, σ. 1337.

( 4 ) Απόφαση Reyners της 21ης Ιουνίου 1974, υπόθεση 2/74, Rec. 1974, σ. 631.

( 5 ) Απόφαση Van Binsbergen της 3ης Δεκεμβρίου 1974, υπόθεση 33/74, Rec. 1974, α 1299.

( 6 ) Απόφαση της 9ης Μαρτίου 1978, υπόθεση 106/77, Simmenthal, Rec. σ. 629, σκέψη 21.

( 7 ) « Ιδίως στην περίπτωση που κράτος παρέλειψε να θεσπίσει τα απαραίτητα εκτελεστικά μέτρα ή θέσπισε μέτρα που δεν είναι σύμφωνα με μία οδηγία » βλέπε απόφαση της 6ης Μαΐου 1980, υπόθεση 102/79, Επιτροπή κατά Βελγίου, Rec. 1980, σσ. 1473 και 1487, σκέψη 12.

( 8 ) Βλέπε το ειδικό κεφάλαιο που αφιερώνεται στο « άμεσο αποτέλεσμα » των οδηγιών εν γένει στην απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1982, υπόθεση 8/81, Ursula Becker κατά Finanzami Münster-Innenstadt, Συλλογή 1982, σ. 53.

( 9 ) Βλέπε ως προς τους κανονισμούς την προαναφερθείσα απόφαση στην υπόθεση 72/85, σκέψη 20, και ως προς τις οδηγίες την προαναφερθείσα απόφαση στην υπόθεση 102/79, σκέψη 12.