1. 

Με την υπό κρίση αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, αντιμετωπίζουμε ουσιαστικά ένα ζήτημα το οποίο ήδη εξετάσατε διεξοδικά στην υπόθεση 251/78, Denkavit, της 8ης Νοεμβρίου 1979 ( 1 ). Πράγματι, και εδώ, επίσης, τίθεται το ερώτημα ως προς το ακριβές περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων που εξακολουθοόν ακόμη να διατηρούν τα κράτη μέλη, ενόψει του σημερινού σταδίου εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου εν προκειμένω, για να επιβάλουν στις εισαγωγές σύνθετων ζωοτροφών ορισμένα μέτρα προληπτικού ελέγχου, για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας. Αλλά ας επανέλθω στα περιστατικά, τα οποία αποτελούν την αφορμή για την έκδοση της Διάταξης περί παραπομπής.

2. 

Η επιχείρηση Denkavit Futtermittel (εφεξής: Denkavit) εισάγει συνήθως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας σύνθετες ζωοτροφές με βάση το γάλα από τη θυγατρική της εταιρία στις Κάτω Χώρες. Οι εισαγωγές αυτού του είδους υπόκεινται σε ορισμένο έλεγχο από τις γερμανικές αρχές. Μολονότι ο υπουργός διατροφής, γεωργίας και δασοκομίας του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας χορήγησε πράγματι στην Denkavit, με απόφαση της 19ης Αυγούστου 1980, άδεια εισαγωγής απεριορίστων ποσοτήτων τροφίμων, εξήρτησε την εν λόγω άδεια από την προηγούμενη τήρηση των εξής όρων: προσκόμιση στο γερμανικό τελωνείο, για κάθε εισαγωγή, του πρωτότυπου ή επικυρωμένου αντιγράφου της προαναφερθείσας άδειας καθώς και πιστοποιητικό ολλανδού κτηνιάτρου, ισχύος ενός έτους, για το ότι τα εισαγόμενα τρόφιμα έχουν υποστεί μια καθορισμένη επεξεργασία. Πιο συγκεκριμένα, το εν λόγω πιστοποιητικό πρέπει να βεβαιώνει ότι τα τρόφιμα έχουν ως μοναδικά συστατικά ζωικής προέλευσης γαλακτοκομικά προϊόντα σε σκόνη και ζωικά λίπη, ότι τα γαλακτοκομικά προϊόντα έχουν παρασκευαστεί αποκλειστικά από παστεριωμένο γάλα, ότι τα λίπη έχουν θερμανθεί στους 85o C τουλάχιστον και ότι όλη η φάση παρασκευής αποτελεί ολοκληρωμένη διαδικασία επιπλέον η άδεια περιέχει ρήτρα ανακλήσεως σε περίπτωση κινδύνου επιζωοτίας.

Τα εν λόγω μέτρα ελέγχου, τα οποία θεσπίστηκαν στο πλαίσιο της γερμανικής νομοθεσίας περί καταπολεμήσεως των επιζωο-τιών ( 2 ), στηρίζονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, και στο άρθρο 8 της ομοσπονδιακής κανονιστικής ρύθμισης περί της εισαγωγής ζωοτροφών ( 3 ).

Οι διατάξεις που έχουν κατ' αυτό τον τρόπο θεσπιστεί από τις γερμανικές αρχές αποτελούν αναμόρφωση του περισσότερο περιοριστικού συστήματος που ίσχυε προηγουμένως. Πράγματι, ορισμένοι όροι ως προς τις εισαγωγές καταργήθηκαν κατόπιν της προαναφερθείσας απόφασης του Δικαστηρίου 251/78, καθώς και της απόφασης που εξέδωσε το παραπέμπον δικαστήριο.

3. 

Εντούτοις, η επιχείρηση Denkavit θεώρησε ότι ο υπουργός δεν είχε πλέον δικαίωμα να θεσπίζει παρόμοιους ελέγχους στις εισαγωγές ύστερα από τη θέση σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 1981 της οδηγίας 79/373 της 2ας Απριλίου 1979 περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών ( 4 ), η οποία δεν ήταν δυνατό να ληφθεί υπόψη από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της προηγούμενης υπόθεσης, δεδομένου ότι η προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη δεν είχε ακόμη εκπνεύσει. Επομένως, η εταιρία Denkavit προσέφυγε πρωτοδίκως στο Verwaltungsgerichts του Ντύ-σελντορφ, το οποίο απέρριψε την προσφυγή της ως αβάσιμη το Oberverwaltungsgericht του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνα-νίας-Βεστφαλίας, ενώπιον του οποίου προσέφυγε η εφεσείουσα στην κύρια δίκη, σας υπέβαλε το εξής προδικαστικό ερώτημα:

« Πρέπει η οδηγία του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών (79/373/ΕΟΚ), ιδίως τα άρθρα της 3 και 9, σε συνδυασμό με το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να εξαρτούν στηριζόμενα στο άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ την εισαγωγή σύνθετων ζωοτροφών υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο β), της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ, από άλλα κράτη μέλη, από την προσκόμιση έγκρισης εισαγωγής κτηνιατρικής υπηρεσίας ή από πιστοποιητικό κτηνιατρικής υπηρεσίας του κράτους εξαγωγής; »

4. 

Πριν τονίσω τις ουσιώδεις πλευρές των παρατηρήσεων που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο, είναι χρήσιμο, προκειμένου να παρουσιάσω με σαφήνεια τα στοιχεία που είναι αναγκαία για την ερμηνεία που πρόκειται να δώσετε, να διευκρινίσω ότι, στην προκειμένη περίπτωση, το ζήτημα αφορά μόνο τη δυνατότητα που έχει ένα κράτος μέλος, κάνοντας χρήση των παρεκκλίσεων που προβλέπει το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, να διενεργεί ελέγχους σε όλες τις εισαγωγές προκειμένου να διαπιστωθεί αν τα εισαγόμενα τρόφιμα είναι απαλλαγμένα παθογενών παραγόντων.

Κανείς δεν αμφισβητεί ότι το σύστημα ελέγχου που έχει θεσπίσει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρεμβάλλει εμπόδια στο εμπόριο. Το πρόβλημα ερμηνείας που σας υποβλήθηκε αφορά μόνο τη δυνατότητα εφαρμογής για « λόγους... προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων... » της παρεκκλίσεως που προβλέπει το άρθρο 36, λαμβανομένου υπόψη ότι από την 1η Ιανουαρίου 1981 ισχύει η οδηγία 79/373 της 2ας Απριλίου 1979 περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών. Με άλλα λόγια, πρέπει να καθοριστεί αν η εν λόγω οδηγία προβλέπει « την εναρμόνιση των αναγκαίων μέτρων προς εξασφάλιση της προστασίας της υγείας των προσώπων και των ζώων » κατά της παρουσίας παθογόνων παραγόντων και αν καθορίζει « διαδικασίες ελέγχου της τηρήσεως τους » ( 5 )Πράγματι, αν συμβαίνει κάτι τέτοιο, η χρήση από τα κράτη μέλη των εξαιρέσεων που επιτρέπει το άρθρο 36 της Συνθήκης δεν θα ήταν πλέον δικαιολογημένη.

5. 

Συγκεκριμένα, η εφεσείουσα στην κύρια δίκη υποστηρίζει ότι η οδηγία περιλαμβάνει την προστασία κατά των παθογόνων παραγόντων. Το άρθρο της 3 έχει ως αντικείμενο να εξασφαλιστεί η διάθεση στο εμπόριο σύνθετων

ζωοτροφών που να μην παρουσιάζουν « κανέναν κίνδυνο για την υγεία των ζώων ούτε για την υγεία του ανθρώπου ». Άλλωστε, ο εν λόγω στόχος αντιστοιχεί στην όλη αντίληψη που χαρακτηρίζει τη νομοθεσία περί ζωοτροφών: να εξασφαλιστεί η χρησιμοποίηση τροφών εξαίρετης ποιότητας. Εξάλλου, η ερμηνεία αυτή του άρθρου 3 επιβεβαιώνεται από τα άρθρα 1,4, 8 και 12 της ίδιας οδηγίας.

Σε αντίθεση με την οδηγία 80/502 της 6ης Μαΐου 1980 ( 6 ) περί τροποποιήσεως της οδηγίας 74/63 για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές ( 7 ) και την οδηγία 82/471 της 30ής Ιουνίου 1982 σχετικά με ορισμένα προϊόντα που χρησιμοποιούνται στη διατροφή των ζώων ( 8 ), το άρθρο 1 της οδηγίας 79/373 δεν αποκλείει ρητώς το ζήτημα των παθογόνων μικροοργανισμών. Αντιθέτως, η οδηγία 82/471, ορίζοντας ότι εφαρμόζεται:

« χωρίς να θίγει τις κοινοτικές διατάξεις που αφορούν:

παραπέμπει αναγκαστικά σε προϋφιστάμενες κοινοτικές διατάξεις, οι οποίες, κατά την εφεσείουσα, δεν μπορούν να απορρέουν παρά από την οδηγία 79/373.

Όσον αφορά το άρθρο 4, το άρθρο αυτό επιτρέπει την πρόληψη μολύνσεως ορίζοντας ότι η διάθεση στο εμπόριο των τροφών πρέπει να γίνεται σε συσκευασία και σε κλειστά δοχεία. Την ίδιο λειτουργία επιτελεί και το άρθρο 8, το οποίο επιτρέπει στα κράτη μέλη να διατηρήσουν τα εθνικά μέτρα που επιτρέπουν τη διάθεση στο εμπόριο μόνο τροφών που παράγονται από ορισμένα συστατικά ή που είναι απαλλαγμένες από ορισμένα συστατικά. Τέλος, το άρθρο 12 θεσπίζει τα κατάλληλα μέτρα ελέγχου επιτρέποντας στα κράτη μέλη να προβαίνουν σε δειγματοληψίες.

Ως προς την έλλειψη στην οδηγία διατάξεων, οι οποίες να αναφέρονται ρητά στην προστασία κατά των παθογόνων παραγόντων, αυτό δεν έρχεται σε αντίθεση με την εν λόγω ερμηνεία ενόψει του γενικού χαρακτήρα της υποχρέωσης που ορίζει το άρθρο 3 και του συστήματος ελέγχου που προκύπτει από το άρθρο 12.

Σύμφωνα με την παραπάνω ανάλυση, η εφε-σείουσα καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η οδηγία 79/373 ρυθμίζει κατά τρόπο εξαντλητικό το θέμα. Επισημαίνει ότι καμία από τις διατάξεις της δεν αποβλέπει στο να υποβάλλεται η εισαγωγή σύνθετων ζωοτροφών σε περιορισμούς παρόμοιους με αυτούς που επιβάλλουν, για υγειονομικούς λόγους, οι γερμανικές αρχές. Τονίζει ότι το άρθρο 9 της οδηγίας απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν στα εν λόγω προϊόντα περιορισμούς εμπορίας « άλλους από εκείνους που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία ». Από τα προηγούμενα συνάγει ότι οι γερμανικές αρχές δεν μπορούσαν πλέον, μετά την 1η Ιανουαρίου 1981, να επιβάλλουν στις εισαγωγές που διενεργεί από τις Κάτω Χώρες τα μέτρα ελέγχου που έχουν οριστεί, καταλήγοντας έτσι στο συμπέρασμα ότι μετά την ημερομηνία αυτή η εισαγωγή ζωοτροφών θα έπρεπε να γίνεται χωρίς κανέναν περιορισμό: βάσει της οδηγίας 79/373, το κράτος εξαγωγής εγγυάται το αβλαβές των ζωοτροφών που παράγει στο έδαφος του· όσον αφορά το κράτος εισαγωγής, αυτό προβαίνει μόνο στους ελέγχους που επιτρέπει το άρθρο 12. Μόνο σε περίπτωση μολύνσεως εφαρμόζονται οι κατάλληλες εθνικές διατάξεις.

Επικουρικώς, η Denkavit επισημαίνει ότι ακόμα και αν έπρεπε να θεωρηθεί ότι η οδηγία δεν ρυθμίζει το θέμα κατά τρόπο εξαντλητικό όπως αυτή φρονεί, η αναφορά στο άρθρο 36 εξακολουθεί να είναι αδικαιολόγητη, δεδομένου ότι με τη θέση σε ισχύ της οδηγίας ολοκληρώθηκε το πρόγραμμα εναρμόνισης που είχε εξαγγείλει το Συμβούλιο με το ψήφισμα του της 22ας Ιουλίου 1974 ( 9 ).

6. 

Όπως κατέδειξαν με σαφή τρόπο τόσο η εφεσίβλητη στην κύρια δίκη όσο και η δανική κυβέρνηση και η Επιτροπή, η επιχειρηματολογία της εφεσείουσας προσκρούει στο γράμμα, την οικονομία και τους στόχους της οδηγίας 79/373.

7. 

Στην απόφαση σας 251/78 ( 10 ) δεχθήκατε ότι οι προγενέστερες της οδηγίας 79/373 οδηγίες είτε δεν αφορούν την παρουσία παθογόνων παραγόντων είτε δεν αποβλέπουν στον καθορισμό των ουσιαστικών προϋποθέσεων και των ελέγχων που προβλέπονται για να διασφαλιστεί ότι δεν υφίστανται οι παθογόνοι αυτοί παράγοντες. Άλλωστε, ορισμένες οδηγίες περιλαμβάνουν διάταξη η οποία αποκλείει τους παθογόνους μικροοργανισμούς από το πεδίο εφαρμογής τους. Στο σημείο αυτό αναφέρομαι στο άρθρο 1 της οδηγίας 76/371 περί του καθορισμού του τρόπου λήψεως εκ μέρους της Κοινότητας δειγμάτων για τον έλεγχο των ζωοτροφών από τις αρμόδιες αρχές ( 11 ), στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δ), της οδηγίας 74/63 όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 80/502, και, τέλος, στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο ε), της οδηγίας 82/471.

Παρόμοια διάταξη δεν αναφέρεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/373, το οποίο οριοθετεί το πεδίο εφαρμογής της. Αυτό μόνο το περιστατικό δεν είναι δυνατό να σημαίνει, προκειμένου περί ενός τομέα τόσο ευαίσθητου όσο αυτός της καταπολεμήσεως των επιζωο-τιών, ότι η οδηγία περιλαμβάνει τους παθογόνους μικροοργανισμούς. Παρόμοια ερμηνεία θα ευσταθούσε μόνο αν η οδηγία περιελάμβανε διατάξεις σχετικά με « την εναρμόνιση της υγειονομικής πρόληψης και του υγειονομικού ελέγχου της παρουσίας » παθογόνων παραγόντων στις σύνθετες ζωοτροφές ( 12 ).

8. 

Τώρα, θα προβώ σε μια σύντομη ανάλυση των διατάξεων της. Η οδηγία αυτή έχει ως αντικείμενο την εναρμόνιση των αναγκαίων μέτρων για την εξασφάλιση της οιάΟεοης στο εμπόριο σύνθετων ζωοτροφών « κατάλληλων και καλής ποιότητας» (πρώτη αιτιολογική σκέψη ).

Προς το σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη οφείλουν να εξασφαλίσουν οι τροφές ( τρίτη αιτιολογική σκέψη ):

να είναι « υγιεινές, ανόθευτες και σύμφωνες προς τα συναλλακτικά ήθη »,

να μην παρουσιάζουν « κανέναν κίνδυνο για την υγεία ζώων και ανθρώπων »,

να μην προσφέρονται στο εμπόριο « κατά τρόπο που μπορεί να οδηγεί σε πλάνη ».

Η τριπλή αυτή υποχρέωση, που επαναλαμβάνεται αυτούσια στο άρθρο 3 της οδηγίας, αποτελεί το αντικείμενο λεπτομερών διατάξεων που περιλαμβάνονται στα άρθρα 4 έως 8:

το άρθρο 4 εξασφαλίζει ότι η διάθεση στο εμπόριο θα γίνεται καταρχήν σε κλειστές συσκευασίες ή δοχεία, ώστε να μην μπορούν να ξαναχρησιμοποιηθούν (ένατη αιτιολογική σκέψη )

το άρθρο 5 καθορίζει τη φύση των ενδείξεων που πρέπει να αναγράφονται πάνω στη συσκευασία, στο δοχείο ή την ετικέτα ( τέταρτη έως έκτη και όγδοη αιτιολογική σκέψη )·

οι ακόλουθες διατάξεις της οδηγίας, ιδίως με αναφορά στο παράρτημα της, αφορούν τόσο τέτοιου είδους πληροφορίες όσο και ορισμένες ενδείξεις σχετικά με τη σύνθεση των ζωοτροφών (έβδομη αιτιολογική σκέψη ). Ειδικότερα, το άρθρο 8 επιτρέπει στα κράτη μέλη να περιορίσουν τη διάθεση στο εμπόριο των τροφών σε εκείνες που παράγονται ή είναι απαλλαγμένες από ορισμένα συστατικά.

Το σύνολο των παραπάνω διατάξεων καθιστά σαφές το περιεχόμενο και τους στόχους των διατάξεων εναρμόνισης που θεσπίζει η οδηγία 79/373. Κύριος στόχος των εν λόγω διατάξεων είναι « να δίδεται στον καταναλωτή μια πληροφορία ακριβής και σημαντική για τις σύνθετες τροφές, που τίθενται στη διάθεση του» ( τέταρτη αιτιολογική σκέψη ). Για το σκοπό αυτό, προβλέπει μέτρα σχετικά με τη σήμανση και τη συσκευασία των σχετικών προϊόντων. Κανένα από τα παραπάνω μέτρα δεν αποβλέπει στην πρόληψη μολύνσεως από παθογόνους παράγοντες.

9. 

Ελλείψει ρητών διατάξεων, ούτε προδιαγραφή αυτού του είδους είναι ακόμα δυνατό να εξυπονοείται από το άρθρο 3. Πράγματι, η επέκταση των επιζωοτιών αποτελεί έναν πολύ σοβαρό κίνδυνο ώστε ο κοινοτικός νομοθέτης να το αντιμετωπίζει με ηθελημένο κενό. Όπως τόνισαν τόσο η δανική κυβέρνηση όσο και η Επιτροπή, παρόμοιος κίνδυνος καθιστά αναγκαίο να καθορίζονται επακριβώς τόσο η επεξεργασία που πρέπει να υφίστανται οι τροφές για να είναι απαλλαγμένες μικροβίων όσο και οι αναγκαίες λεπτομέρειες εφαρμογής του σχετικού ελέγχου. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν σχετικά οι οδηγίες περί προβλημάτων υγειονομικού ελέγχου για τα προϊόντα με βάση το κρέας και της καταπολέμησης της κλασικής πανώλης των χοίρων ( 13 ). Ας προσθέσω ότι η ερμηνεία που προτείνει η εφεσείουσα έχει ως συνέπεια, κατά το στάδιο της εισαγωγής, να αποστερούνται τα κράτη μέλη κάθε πραγματικού προληπτικού ελέγχου και να μην ανακτούν την ελευθερία δράσεως παρά μόνο όταν θα έχει εκδηλωθεί η μόλυνση.

Επομένως, ο κοινοτικός νομοθέτης, εκδίδοντας την οδηγία 79/373, δεν είχε σκοπό να αποστερήσει τα κράτη μέλη από τη δυνατότητα να λαμβάνουν, βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης, τα κατάλληλα μέτρα υγειονομικού ελέγχου.

10. 

Κατά συνέπεια, απομένει να καθοριστεί αν το σύστημα που έχουν επιβάλει οι γερμανικές αρχές συνιστά « δικαιολογημένο περιορισμό » κατά την έννοια αυτού του άρθρου.

Πρώτον, πρέπει να τονιστεί ότι κατόπιν της αποφάσεως του Δικαστηρίου 251/78η γερμανική κανονιστική ρύθμιση μετρίασε τους περιορισμούς που είχε υποβάλει προηγουμένως. Δεύτερον, ας επισημάνω ότι η εφε-σείουσα στην κύρια δίκη αναγνώρισε ότι οι εν λόγω περιορισμοί δεν ήταν, καθεαυτοί, υπερβολικοί.

Πράγματι, οι ένδικες διατάξεις όχι μόνο δεν θέτουν τις εισαγωγές υπό διπλό έλεγχο αλλά βασίζονται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη των κρατών μελών, δεδομένου ότι οι γερμανικές αρχές αναγνωρίζουν ως επαρκή την προσκόμιση ολλανδικού κτηνιατρικού πιστοποιητικού.

Λαμβανομένου υπόψη του επιδιωκόμενου υγειονομικού στόχου, οι παραπάνω διαπιστώσεις αρκούν για να καταδειχτεί ότι η αμφισβητούμενη κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς την αρχή της αναλογικότητας και ότι δεν αποτελεί « ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών» (άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ).

11. 

Τελειώνοντας τις προτάσεις μου προτείνω να αποφανθείτε ότι:

Η οδηγία, 79/373 του Συμβουλίου της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να εξαρτούν, βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, την εισαγωγή συνθέτων ζωοτροφών προελεύσεως από άλλα κράτη μέλη, α,πό την προσκόμιση πιστοποιητικού, το οποίο εκδίδεται από την κτηνιατρική υπηρεσία του κράτους εξαγωγής και με το οποίο πιστοποιείται ότι οι εισαγόμενες τροφές είναι απαλλαγμένες παθογόνων μικροβίων.