1.

Η αναφορά στις κοινοτικές διατάξεις των οποίων το βελγικό δικαστήριο ζητεί την ερμηνεία επιτρέπει να αντιμετωπιστούν δύο περιπτώσεις, αναλόγως του αν η κατάσταση του ενδιαφερομένου εμπίπτει στο κεφάλαιο της Συνθήκης περί εργαζομένων και ειδικότερα στο άρθρο 48, του οποίου η εφαρμογή πραγματοποιήθηκε με τον κανονισμό 1612/68 του Συμβουλίου και με την οδηγία 68/360 του Συμβουλίου, ή στα κεφάλαια περί δικαιώματος εγκαταστάσεως και περί παροχής υπηρεσιών, ιδίως στα άρθρα 52, 53, 56, 62 και 66 που τέθηκαν σε εφαρμογή με την οδηγία 73/148 του Συμβουλίου.

Τόσο στη μία όσο και στην άλλη περίπτωση, πρέπει καταρχάς να εξεταστεί το νομικό έρεισμα του δικαιώματος διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους των υπηκόων άλλων κρατών μελών, οι οποίοι απολαύουν της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων ή του δικαιώματος εγκαταστάσεως.

Το δικαίωμα αυτό πηγάζει απευθείας από τις διατάξεις της Συνθήκης και, ενδεχομένως, από τις κοινοτικές πράξεις που ελήφθησαν για την εκτέλεσή της, ή παρέχεται μόνο με την άδεια διαμονής που χορηγούν οι εθνικές αρχές του κράτους υποδοχής;

Η απάντηση στο πρώτο αυτό ερώτημα προκύπτει προφανώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Από το τέλος της μεταβατικής περιόδου, τόσο το άρθρο 48 όσο και το άρθρο 52 ισχύουν άμεσα, όπως έκρινε το Δικαστήριο ιδίως με τις αποφάσεις της 4ης Δεκεμβρίου 1974, Van Duyn, και 4ης Ιουλίου 1974, Reyners.

Τα άρθρα αυτά παρέχουν στους ιδιώτες δικαιώματα τα οποία αυτοί μπορούν να επικαλούνται ενώπιον δικαστηρίου και τα οποία τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να διασφαλίζουν.

Η πρώτη από τις διατάξεις αυτές παρέχει ρητά το δικαίωμα στους εργαζομένους να μετακινούνται ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών και να διαμένουν εκεί για να ασκούν ορισμένη εργασία.

Το δικαίωμα εγκαταστάσεως, που παρέχει τη δυνατότητα αναλήψεως μη μισθωτών δραστηριοτήτων και επιτρέπει την άσκησή τους υπό τις ίδιες προϋποθέσεις που ισχύουν για τους ημεδαπούς, προϋποθέτει σιωπηρά αλλά σαφώς το δικαίωμα εισόδου και διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους.

Και στις δύο περιπτώσεις, η ύπαρξη των δκαιωμάτων αυτών επιβεβαιώνεται στις οδηγίες που εξέδωσε το Συμβούλιο δυνάμει των άρθρων 49, 54 και 63 για την κατάργηση των περιορισμών της εισόδου και της διαμονής, τόσο για τους μισθωτούς εργαζομένους όσο και για τους αυτοτελώς απασχολούμενους. Το άρθρο 10 του κανονισμού 1612/68, το άρθρο 1 της οδηγίας 68/360 και το άρθρο 1 της οδηγίας 73/148 εκτείνουν, με την ίδια σχεδόν διατύπωση, την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου όσον αφορά την είσοδο και τη διαμονή στο έδαφος των κρατών μελών στο σύζυγο κάθε προσώπου που εμπίπτει στις διατάξεις αυτές.

Στα νομοθετήματα αυτά διευκρινίζεται ότι τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν στους ενδιαφερόμενους το δικαίωμα εισόδου στο έδα-φός τους με την απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύν τους αναγνωρίζουν επίσης δικαίωμα διαρκούς διαμονής που διαπιστώνεται απλώς με την έκδοση διοικητικού εγγράφου.

Έτσι, το άρθρο 1 του κανονισμού 1612/68 ορίζει ότι κάθε υπήκοος κράτους μέλους, ανεξάρτητα από τον τόπο διαμονής του, «έχει το δικαίωμα να αναλαμβάνει μισθωτή δραστηριότητα και να την ασκεί στο έδαφος άλλου κράτους μέλους»· το άρθρο 10 του ίδιου κανονισμού επεκτείνει το «δικαίωμα εγκαταστάσεως» στα μέλη της οικογενείας του εργαζομένου. Το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 ορίζει ότι τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν «το δικαίωμα διαμονής στην επικράτειά τους» στα ανωτέρω πρόσωπα και ότι το δικαίωμα αυτό «βεβαιώνεται» με την έκδοση ειδικής άδειας διαμονής. Στο προοίμιο της οδηγίας 73/148 διαπιστώνεται ότι η ελευθερία εγκαταστάσεως μπορεί να πραγματοποιηθεί πλήρως μόνο «αν αναγνωρίζεται το δικαίωμα μόνιμης διαμονής στα πρόσωπα που πρόκειται να κάνουν χρήση της ελευθερίας αυτής» και ότι η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών συνεπάγεται την εξασφάλιση, στον παρέχοντα τις υπηρεσίες και στον αποδέκτη τους, «δικαιώματος διαμονής κατά τη διάρκεια της παροχής των υπηρεσιών».

Επομένως, το δικαίωμα διαμονής που πηγάζει απευθείας από τις διατάξεις της Συνθήκης είναι δικαίωμα προσωπικό, συνδεόμενο με το πρόσωπο του κοινοτικού υπηκόου, μισθωτού εργαζομένου ή αυτοτελώς απασχολούμενου. Το δικαίωμα αυτό δεν εξαρτάται κατά κανένα τρόπο από την έκδοση, εκ μέρους των εθνικών αρχών, αδείας διαμονής, η οποία προορισμό έχει να βεβαιώσει απλώς ένα προϋπάρχον δικαίωμα και δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι γεννά το δικαίωμα αυτό. Η επιφύλαξη της δημοσίας τάξεως και ασφαλείας που διατυπώνεται στο άρθρο 48, παράγραφος 3 και στο άρθρο 56, παράγραφος 1 δεν συνιστά προϋπόθεση της κτήσεως του δικαιώματος εισόδου και διαμονής, αλλά παρέχει τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών στην άσκηση δικαιώματος που απορρέει απευθείας από τη Συνθήκη σε περιπτώσεις ατομικές και δεόντως αιτιολογούμενες.

Υπό τις συνθήκες αυτές, στο μέτρο που αφορούν τους κοινοτικούς υπηκόους, οι εθνικές ρυθμίσεις δεν μπορούν να έχουν άλλο αντικείμενο παρά να επιτρέπουν τον έλεγχο της παρουσίας, στο έδαφός τους, αυτής της κατηγορίας προνομιούχων αλλοδαπών και την εξακρίβωση, με την ευκαιρία της περιοδικής ανανεώσεως των αδειών διαμονής, της ιδιότητας των αλλοδαπών ως υπηκόων άλλου κράτους μέλους.

Τι συμβαίνει σχετικά με τη βελγική νομοθεσία περί προσωπικής καταστάσεως αλλοδαπών;

Ας εξετάσουμε καταρχάς τις διατάξεις που ισχύουν όσον αφορά την είσοδο και τη διαμονή των αλλοδαπών στο βελγικό έδαφος.

Το βασικό νομοθέτημα είναι ο νόμος της 28ης Μαρτίου 1952, όπως τροποποιήθηκε με τους νόμους της 30ής Απριλίου 1964 και της 1ης Απριλίου 1969.

Ο νόμος αυτός ορίζει καταρχήν στο άρθρο 2, παράγραφος Α, ότι κανένας αλλοδαπός δεν μπορεί να εισέλθει ή να διαμείνει στο Βέλγιο χωρίς την άδεια του Υπουργού Δικαιοσύνης, υπό τις διατυπώσεις που καθορίζονται με Βασιλικό Διάταγμα, ή αν δεν συγκεντρώνει ορισμένες προϋποθέσεις που τίθενται ιδίως με διεθνείς συμβάσεις.

Ομοίως, δυνάμει της παραγράφου C, κανένας αλλοδαπός δεν μπορεί να εγκατασταθεί εντός του Βασιλείου χωρίς να έχει λάβει προς το σκοπό αυτό την άδεια του Υπουργού Δικαιοσύνης.

Το νομοθέτημα αυτό εισάγει συνεπώς ένα σύστημα προηγουμένης αδείας. Αλλά το Βασιλικό Διάταγμα της 21ης Δεκεμβρίου 1965, όπως τροποποιήθηκε το 1969, περιλαμβάνει στο κεφάλαιο III ειδικές διατάξεις που ισχύουν για τους υπηκόους των χωρών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητος και που λαμβάνουν υπόψη τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου.

Για τους υπηκόους αυτούς, πράγματι, η είσοδος στο Βέλγιο εξαρτάται μόνο, δυνάμει του άρθρου 33 του διατάγματος, από την κατοχή επίσημου διαβατηρίου ή δελτίου ταυτότητας, που εκδίδεται από τις αρχές του κράτους του οποίου οι εν λόγω αλλοδαποί είναι υπήκοοι.

Όσον αφορά την εγκατάσταση τους στο Βέλγιο, το άρθρο 39 ορίζει ότι η «άδεια εγκαταστάσεως» που απαιτείται από το νόμο της 28ης Μαρτίου 1952 χορηγείται αυτοδικαίως. Η έκδοση του εγγράφου αυτού δεν έχει συνεπώς άλλο αντικείμενο παρά τη βεβαίωση του προϋπάρχοντος δικαιώματος διαμονής το οποίο διασφαλίζει στους αλλοδαπούς αυτούς το κοινοτικό δίκαιο.

Το άρθρο 38 προβλέπει ασφαλώς ότι μια βεβαίωση εγγραφής στα μητρώα του πληθυσμού καλύπτει, επί τρεις μήνες από την ημερομηνία εισόδου στο Βέλγιο, τη διαμονή τους στη χώρα αυτή, υπό την προϋπόθεση ότι εισήλθαν εκεί κανονικά. Η βεβαίωση αυτή χορηγείται στους εν λόγω αλλοδαπούς υπηκόους από τη δημοτική διοίκηση κατά τη δήλωση αφίξεώς τους, η δε ισχύς της δεν μπορεί να παραταθεί παρά μία μόνο φορά για διάρκεια επίσης τριών μηνών.

Αν και δεν προβλέπεται από τις κοινοτικές οδηγίες, η απαίτηση εκδόσεως του εγγράφου αυτού δεν μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη προς τους κανόνες που περιλαμβάνονται σ' αυτές. Δικαιολογείται από την πρακτική ανάγκη να χορηγηθεί η αναγκαία προθεσμία για την έκδοση της αδείας εγκαταστάσεως, αλλά δεν επιβάλλει καμία προϋπόθεση για την άσκηση του δικαιώματος διαμονής, το οποίο εγγυάται το κοινοτικό δίκαιο στον υπήκοο άλλου κράτους μέλους που εγκαθίσταται στο Βέλγιο για να ασκήσει εκεί μια από τις δραστηριότητες στις οποίες αναφέρονται τα άρθρα 48 ή 52 της Συνθήκης.

Όσον αφορά την υποχρέωση που επιβάλλει το άρθρο 15 του ίδιου βασιλικού διατάγματος σε κάθε αλλοδαπό να εγγραφεί στα μητρώα του πληθυσμού της δημοτικής διοικήσεως του τόπου διαμονής του εντός 8 ημερών από την είσοδό του στο Βέλγιο, εφόσον προτίθεται να διαμείνει εκεί για μακρότερο χρονικό διάστημα, στηρίζεται στις διατάξεις του νόμου της 2ας Ιουνίου 1856 περί γενικών απογραφών και μητρώων του πληθυσμού, δεν συνιστά δε, όσον αφορά τους κοινοτικούς υπηκόους, προϋπόθεση από την οποία εξαρτάται το δικαίωμα διαμονής τους. Επιπλέον, οι παραβάσεις του νόμου αυτού έχουν το χαρακτήρα αστυνομικής παραβάσεως και τιμωρούνται μόνο με απλές αστυνομικές ποινές.

Υπό τις συνθήκες αυτές, η παράλειψη υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας να εκπληρώσει την υποχρέωση αυτή και το γεγονός ότι δεν είναι κάτοχος είτε βεβαιώσεως εγγραφής στα μητρώα του πληθυσμού είτε αδείας εγκαταστάσεως δεν αρκούν για να τον στερήσουν από το δικαίωμα διαμονής το οποίο απορρέει απευθείας από τη Συνθήκη.

Το κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει εντούτοις στις εθνικές αρχές να προβλέψουν κατάλληλες κυρώσεις σε περίπτωση παραβάσεως των εσωτερικών διατάξεων περί ελέγχου των αλλοδαπών, για να εξασφαλίσουν την αποτελεσματικότητα των διατάξεων αυτών. Αλλά, λαμβανομένης υπόψη της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων που διατυπώνεται στα άρθρα 7 και 48 της Συνθήκης, οι κυρώσεις αυτές δεν μπορούν να βαίνουν πέρα από εκείνες που ισχύουν για τους υπηκόους του οικείου κράτους μέλους όταν δεν συμμορφώνονται προς τις διοικητικές υποχρεώσεις που προβλέπονται σε περίπτωση αλλαγής διαμονής. Ειδικότερα, ένα μέτρο τής βαρύτητας της συλλήψεως ή της κρατήσεως ενόψει απομακρύνσεως ή απελάσεως από το εθνικό έδαφος φαίνεται δυσανάλογη προς την παράβαση που προσάπτεται στον κατηγορούμενο και δεν συνιστά μέσο θεμιτού καταναγκασμού έναντι προσώπου που έκανε απλώς χρήση του παρεχόμενου από τη Συνθήκη δικαιώματος να εισέρχεται στο έδαφος κράτους μέλους καν να διαμένει εκεί, έστω και αν το πρόσωπο αυτό παρέλειψε να εκπληρώσει τις διατυπώσεις όσον αφορά τον έλεγχο των αλλοδαπών.

Αν και η Ευρωπαϊκή Σύμβαση περί προστασίας των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών, που υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950, δεν μπορεί να θεωρηθεί, υπό στενή έννοια, ως κοινοτικό κείμενο του οποίου τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να εξασφαλίζουν την απευθείας εφαρμογή υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου, πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο της 5, παράγραφος 1, στοιχείο στ, ενισχύει, εφόσον είναι αναγκαίο, το συμπέρασμα στο οποίο φρονώ ότι πρέπει να καταλήξουμε.

2.

Πάντως, πρέπει ακόμη να εξεταστεί αν η παράλειψη εκπληρώσεως υποχρεώσεως εγγραφής στα μητρώα του πληθυσμού που απαιτείται από την εθνική νομοθεσία αποτελεί «προσωπική συμπεριφορά» ικανή να δικαιολογήσει, για λόγους δημοσίας τάξεως, την επιβολή μέτρου απομακρύνσεως από την επικράτεια.

Πρέπει κατ' αρχάς να υπομνηστεί ότι σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1 της οδηγίας 64/221, που ισχύει τόσο όσον αφορά τους μισθωτούς όσο και τους αυτοτελώς απασχολούμενους, τέτοια μέτρα πρέπει να βασίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου που αφορούν, στη δε παράγραφο 2 διευκρινίζεται ότι «προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν δύνανται καθεαυτές να αιτιολογήσουν τη λήψη παρομοίων μέτρων». Με τις αποφάσεις Bonsignore και Rutili, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο λόγος της «γενικής προλήψεως», που υποκρύπτεται στην απέλαση υπηκόου κράτους μέλους με σκοπό να αποτραπούν άλλοι αλλοδαποί να διαπράξουν αδικήματα παρόμοια με αυτά που διέπραξε ο εν λόγω υπήκοος, δεν συμβιβαζόταν με το άρθρο 3 της οδηγίας αυτής.

Πολλές προγενέστερες ποινικές καταδίκες είτε στο κράτος διαμονής είτε στο κράτος καταγωγής ή σε άλλο κράτος αποτελούν βέβαια σημαντικό στοιχείο εκτιμήσεως, το δε άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει σχετικές συνεννοήσεις μεταξύ των αρμοδίων αρχών και επιβάλλει την υποχρέωση στο κράτος μέλος από το οποίο ζητούνται πληροφορίες να απαντήσει εντός προθεσμίας δύο μηνών. Η συνεννόηση αυτή δεν μπορεί να έχει όμως συστηματικό χαρακτήρα. Προπάντων, στο στοιχείο το οποίο συνιστά προγενέστερη ποινική καταδίκη πρέπει να προστίθεται ένα σύνολο στοιχείων που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη πριν από τη λήψη μέτρου απελάσεως ή αρνήσεως χορηγήσεως αδείας διαμονής: τέτοιο μέτρο πρέπει να έχει ως αντικείμενο να τιμωρεί την αντικοινωνική συμπεριφορά και τη σοβαρή και ενεστώσα διατάραξη της δημοσίας τάξεως. Τα μέτρα που λαμβάνονται έναντι των αλλοδαπών για λόγους δημοσίας τάξεως πρέπει να στηρίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του οικείου ατόμου· με άλλα λόγια, τα μέτρα αυτά πρέπει να είναι εξατομικευμένα.

Βάσει των όσων ελέχθησαν, η παράλειψη συμμορφώσεως προς τις διατάξεις περί ελέγχου των αλλοδαπών δεν μπορεί, έστω και αν συνδυάζεται με προγενέστερες ποινικές καταδίκες, να αποτελέσει καθεαυτή προσβολή της δημοσίας τάξεως και ασφαλείας που δικαιολογεί τη λήψη τόσο αυστηρού μέτρου όπως η απέλαση, όταν η τωρινή συμπεριφορά του αλλοδαπού στο κράτος μέλος διαμονής δεν αποκάλυψε κανένα αρνητικό στοιχείο.

Στην ίδια σειρά σκέψεων, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 3 της οδηγίας, απόφαση περί απομακρύνσεως δεν μπορεί να στηρίζεται μόνο στο γεγονός ότι έληξε η ισχύς του εθνικού δελτίου ταυτότητας που επέτρεψε την είσοδο και τη διαμονή του αλλοδαπού ή την εγκατάστασή του. Επίσης (άρθρο 3, παράγραφος 4), το κράτος που εξέδωσε το εν λόγω δελτίο ταυτότητας αναλαμβάνει την υποχρέωση να επιτρέψει χωρίς διατυπώσεις την επάνοδο του ενδιαφερομένου στο έδαφός του, έστω και αν αργότερα αμφισβητήθηκε η ιθαγένεια του προσώπου αυτού. Αυτό επιβεβαιώνει τον παρεπόμενο ή δευτερογενή χαρακτήρα της αδείας διαμονής.

Τέλος, όσον αφορά το ρόλο των εθνικών διοικητικών εγγράφων εν σχέσει προς τα δικαιώματα που παρέχει η Συνθήκη, μπορεί να γίνει παραλληλισμός με τις άδειες ή τα πιστοποιητικά που χορηγούν οι εθνικές αρχές στον τομέα της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.

Από τις 13 Οκτωβρίου 1970, το Bundesfinanzhof έκρινε ότι το πιστοποιητικό κυκλοφορίας των εμπορευμάτων δεν αποτελεί πράξη που γεννά δικαιώματα, αλλά συνιστά απλή δήλωση με την οποία οι αρχές του κράτους μέλους εξαγωγής πιστοποιούν την ακρίβεια ορισμένων στοιχείων του εξαγωγέα που είναι ικανά να δικαιολογήσουν προτιμησιακή συμπεριφορά. Πριν από το Bundesfinanzhof, το Finanzgericht της 'Εσ-σης είχε κρίνει στις 12 Αυγούστου 1968 ότι οι διατάξεις σχετικά με το πιστοποιητικό κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, που έχουν καθαρά τυπικό χαρακτήρα, δεν έχουν επίπτωση στη διενέργεια των κοινοτικών εμπορικών συναλλαγών.

Το Δικαστήριο έκρινε εξάλλου στις 6 Ιουνίου 1972, στην υπόθεση 94/71, Schlüter και Maack (Recueil, σ. 307), ότι η δήλωση στην οποία είναι υποχρεωμένος να προβεί ο εξαγωγέας και, ιδίως, η χορήγηση του πιστοποιητικού εξόδου αποτελούν επαρκή δήλωση της βουλήσεως του εξαγωγέα να λάβει την επιστροφή και ανταποκρίνονται προς τις απαιτήσεις της κοινοτικής ρυθμίσεως.

Αν και τα κράτη μέλη μπορούν, για λόγους που αφορούν την οργάνωση των υπηρεσιών τους, να επιβάλλουν στους εξαγωγείς να υποβάλλουν επίσης αίτηση διατυπωμένη υπό μορφή που καθορίζεται από το κοινοτικό δίκαιο, δεν μπορούν αντίθετα να επιβάλλουν ως κύρωση την έκπτωση από το δικαίωμα επιστροφής λόγω μη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως αυτής.

Το Δικαστήριο έκρινε επίσης την 1η Φεβρουαρίου 1972 στην υπόθεση 49/71, Hagen (Recueil, σ. 23), ότι μια ελλιπής αρχικά προσφορά παρεμβάσεως μπορούσε να συμπληρωθεί στη συνέχεια.

α)

το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εισέρχονται στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και να διαμένουν εκεί απορρέει απευθείας από τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης και από τις κοινοτικές διατάξεις που εκδόθηκαν για την εφαρμογή τους, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε άδεια διαμονής που χορηγεί το κράτος υποδοχής

β)

το γεγονός ότι υπήκοος κράτους μέλους παρέλειψε να εκπληρώσει τις διατυπώσεις σχετικά με τον έλεγχο των αλλοδαπών δεν συνιστά απειλή για τη δημοσία τάξη και ασφάλεια και δεν μπορεί επομένως να δικαιολογήσει μόνο του την επιβολή μέτρου απομακρύνσεως ή κρατήσεως -