1

Με Διάταξη της 18ης Μαρτίου 1970, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 26 Μαρτίου 1970, το Verwaltungsgericht της Frankfurt am Main υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, δύο ερωτήματα σχετικά με το κύρος του συστήματος των πιστοποιητικών εξαγωγής και της συστάσεως ασφαλείας που συνδέεται με αυτά — αποκαλουμένου στο εξής «σύστημα συστάσεως ασφαλείας» — το οποίο προβλέπεται από τον κανονισμό 120/67/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 1967, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα των σιτηρών (ABl. 1967, σελ. 2269) και τον κανονισμό 473/67/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 21ης Αυγούστου 1967, σχετικά με τα πιστοποιητικά εισαγωγής και εξαγωγής (ABl. 1967, αρ. 204, σελ. 16).

2

Από το σκεπτικό της Διάταξης περί παραπομπής προκύπτει ότι το Verwaltungsgericht αρνήθηκε μέχρι τώρα να δεχτεί το κύρος των εν λόγω διατάξεων και ότι, για το λόγο αυτό, θεωρεί απαραίτητο να τεθεί τέρμα στην υπάρχουσα νομική ανασφάλεια.

Κατά την κρίση του παραπέμποντος δικαστηρίου, το σύστημα συστάσεως ασφαλείας είναι αντίθετο σε μερικές αρχές δομών του εθνικού συνταγματικού δικαίου που πρέπει να προστατευθούν στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου, έτσι ώστε η υπεροχή του υπερεθνικού δικαίου να πρέπει να υποχωρήσει ενώπιον των αρχών του γερμανικού Θεμελιώδους Νόμου.

Ειδικότερα, το σύστημα συστάσεως ασφαλείας θα προσέβαλε τις αρχές της ελευθερίας δράσεως και διαθέσεως, της οικονομικής ελευθερίας και της αναλογίας που προκύπτουν ιδίως από τα άρθρα 2, παράγραφος 1 και 14 του Θεμελιώδους Νόμου.

Η υποχρέωση εισαγωγής ή εξαγωγής που απορρέει από τη χορήγηση των πιστοποιητικών, μαζί με τη σύσταση ασφαλείας που συνδέεται μ' αυτή, αποτελεί υπερβολική παρέμβαση στην ελευθερία διαθέσεως του εμπορίου, ενώ ο σκοπός των κανονισμών μπορεί να επιτευχθεί με επεμβάσεις που θα είχαν λιγότερο βαριές συνέπειες.

3

Η προσφυγή σε κανόνες ή νομικές έννοιες εθνικού δικαίου, για την εκτίμηση του κύρους πράξεων που εκδόθηκαν από τα όργανα της Κοινότητας, θα είχε ως αποτέλεσμα να θίξει την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου.

Το κύρος τέτοιων πράξεων δεν θα μπορούσε να κριθεί παρά με βάση το κοινοτικό δίκαιο.

Πράγματι, δεν θα ήταν δυνατό, λόγω της φύσεώς του, ν' αντιταχθούν δικαστικώς στο δίκαιο που γεννάται από τη Συνθήκη, αφού απορρέει από αυτόνομη πηγή, κανόνες εθνικού δικαίου, όποιοι κι αν είναι, χωρίς το δίκαιο αυτό να χάσει τον κοινοτικό του χαρακτήρα και χωρίς να τεθεί υπό αμφισβήτηση η νομική βάση της ίδιας της Κοινότητας.

Επομένως, η επίκληση προσβολής είτε των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως έχουν διατυπωθεί από το Σύνταγμα ενός κράτους μέλους, είτε των αρχών μιας εθνικής συνταγματικής δομής δεν θα μπορούσε να θίξει το κύρος μιας πράξης της Κοινότητας ή την ισχύ της στο έδαφος του κράτους αυτού.

4

Εντούτοις πρέπει να εξετασθεί μήπως αγνοήθηκε κάποια ανάλογη εγγύηση του κοινοτικού δικαίου.

Πράγματι, ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα των γενικών αρχών του δικαίου, των οποίων το σεβασμό εξασφαλίζει το Δικαστήριο.

Η προάσπιση των δικαιωμάτων αυτών, αν και εμπνέεται από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, πρέπει να εξασφαλίζεται μέσα στο πλαίσιο της δομής και των στόχων της Κοινότητας.

Επομένως πρέπει να εξετασθεί, υπό το φως των αμφιβολιών που εξέφρασε το Verwaltungsgericht, αν το σύστημα συστάσεως ασφαλείας προσβάλλει δικαιώματα θεμελιώδους χαρακτήρα, ο σεβασμός των οποίων πρέπει να εξασφαλίζεται στην κοινοτική έννομη τάξη.

5

Το πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht αφορά το αν είναι σύμφωνες με το δίκαιο η υποχρέωση εξαγωγής που βασίζεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, εδάφιο 3 του κανονισμού 120/67, ή η σύσταση ασφαλείας με την οποία συνοδεύεται η υποχρέωση αυτή και η απώλεια της ασφαλείας στην περίπτωση που η εξαγωγή δεν θα χωρήσει κατά το χρόνο ισχύος του πιστοποιητικού εξαγωγής.

6

Κατά το γράμμα της δέκατης τρίτης αιτιολογικής σκέψης του προοιμίου του κανονισμού 120/67 «οι αρμόδιες αρχές πρέπει να είναι σε θέση να παρακολουθούν συνεχώς την κίνηση των εμπορικών ανταλλαγών, ώστε να μπορούν να εκτιμήσουν την εξέλιξη της αγοράς και να εφαρμόσουν ενδεχομένως τα μέτρα… που θα απαιτούνταν και για το σκοπό αυτό πρέπει να προβλεφθεί η χορήγηση πιστοποιητικών εισαγωγής ή εξαγωγής συνοδευομένων με τη σύσταση ασφαλείας που να διασφαλίζει την πραγματοποίηση των εμπορικών πράξεων ενόψει των οποίων ζητήθηκαν αυτά τα πιστοποιητικά».

Από τις αιτιολογικές αυτές σκέψεις, καθώς και από το γενικό σύστημα του κανονισμού, προκύπτει ότι το σύστημα συστάσεως ασφαλείας προορίζεται να εξασφαλίσει την πραγματοποίηση των εισαγωγών και εξαγωγών για τις οποίες ζητήθηκαν τα πιστοποιητικά, ώστε να εξασφαλιστεί τόσο στην Κοινότητα όσο και στα κράτη μέλη ακριβής γνώση των σχεδιαζομένων συναλλαγών.

7

Η γνώση αυτή, μαζί με τις άλλες διαθέσιμες πληροφορίες για την κατάσταση της αγοράς, είναι απαραίτητη για να μπορέσουν οι αρμόδιες αρχές να χρησιμοποιήσουν σωστά τα συνήθη και τα εξαιρετικά μέσα παρέμβασης που διαθέτουν για να εξασφαλίζουν τη λειτουργία του συστήματος τιμών που καθιερώνει ο κανονισμός, όπως πράξεις αγοράς, αποθήκευσης και διάθεσης των αποθεμάτων, καθορισμός πριμοδοτήσεων μετουσίωσης, καθορισμός της επιστροφής λόγω εξαγωγής, εφαρμογή προστατευτικών μέτρων και επιλογή μέτρων προς αποφυγή εκτροπών του εμπορίου.

Η ανάγκη αυτή καθίσταται ακόμη πιο επιτακτική από το γεγονός ότι η εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής επιφέρει βαριές οικονομικές ευθύνες σε βάρος της Κοινότητας και των κρατών μελών.

8

Είναι επομένως σημαντικό να διαθέτουν οι αρμόδιες αρχές όχι μόνο στατιστικές πληροφορίες για την κατάσταση της αγοράς, αλλά επίσης συγκεκριμένες προβλέψεις για τις μέλλουσες εισαγωγές και εξαγωγές.

Λαμβάνοντας υπόψη την υποχρέωση που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 12 του κανονισμού 120/67, για τη χορήγηση πιστοποιητικών εισαγωγής ή εξαγωγής σε κάθε ενδιαφερόμενο, η προβολή μελλοντικών στόχων θα στερείτο νοήματος αν τα πιστοποιητικά δεν περιελάμβαναν, για τους κατόχους τους, την υποχρέωση να ενεργήσουν ανάλογα.

Εξάλλου, η υποχρέωση αυτή δεν θα ήταν αποτελεσματική αν η τήρησή της δεν εξασφαλιζόταν με κατάλληλα μέσα.

9

Δεν θα μπορούσε να επικριθεί η επιλογή, για το σκοπό αυτό, του μέσου της συστάσεως ασφαλείας από τον κοινοτικό νομοθέτη, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι ο μηχανισμός αυτός είναι προσαρμοσμένος στον προαιρετικό χαρακτήρα των αιτήσεων χορηγήσεως πιστοποιητικών και ότι διαθέτει, συγκριτικά με τα άλλα πιθανά συστήματα, το διπλό πλεονέκτημα να είναι απλός και αποτελεσματικός.

10

Ένα σύστημα απλής δήλωσης των εξαγωγών που πραγματοποιήθηκαν και των πιστοποιητικών που δεν χρησιμοποιήθηκαν, όπως υποστηρίχθηκε από την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, δεν θα μπορούσε, λόγω του αναδρομικού του χαρακτήρα και ελλείψει κάθε εγγυήσεως εφαρμογής, να προμηθεύσει στις αρμόδιες αρχές ασφαλή στοιχεία για την εξέλιξη της κίνησης των προϊόντων.

11

Ομοίως, ένα σύστημα προστίμων επιβαλλομένων εκ των υστέρων θα επέφερε σημαντικές διοικητικές και δικαστικές επιπλοκές στο στάδιο τόσο της απόφασης όσο και της εκτέλεσης, επιδεινούμενες από το γεγονός ότι οι ενδιαφερόμενοι επιχειρηματίες μπορούν να διαφύγουν από τους οργανισμούς παρέμβασης χάρη στη διαμονή τους στο έδαφος ενός άλλου κράτους μέλους, αφού το άρθρο 12 του κανονισμού επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να χορηγούν τα πιστοποιητικά σε κάθε ενδιαφερόμενο που υποβάλλει σχετική αίτηση, «όποιος κι αν είναι ο τόπος εγκατάστασής του στην Κοινότητα».

12

Επομένως, είναι φανερό ότι η απαίτηση πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής που να περιέχουν, για τους κατόχους τους, την υποχρέωση εκτέλεσης των σχεδιαζόμενων πράξεων, διασφαλιζόμενη με σύσταση ασφαλείας, αποτελεί μέτρο αναγκαίο και συγχρόνως κατάλληλο για να επιτραπεί στις αρμόδιες αρχές να καθορίσουν με τον πιο αποτελεσματικό τρόπο τις παρεμβάσεις τους στην αγορά σιτηρών.

13

Δεν μπορεί, συνεπώς, να τεθεί υπό αμφισβήτηση η αρχή του συστήματος συστάσεως ασφαλείας.

14

Πρέπει, εντούτοις, να εξεταστεί, μήπως ορισμένες λεπτομέρειες του συστήματος συστάσεως ασφαλείας θα μπορούσαν να τεθούν υπό αμφισβήτηση, υπό το πρίσμα των αρχών που διακήρυξε το Verwaltungsgericht, ενώ άλλωστε η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ισχυρίστηκε ότι η επιβάρυνση της συστάσεως ασφαλείας είναι υπερβολική για το εμπόριο, σε σημείο που να θίγει θεμελιώδη δικαιώματα.

15

Για να εκτιμηθεί η πραγματική επιβάρυνση της συστάσεως ασφαλείας που επιβάλλεται στο εμπόριο, πρέπει να ληφθούν υπόψη όχι τόσο το ύψος της ασφαλείας που, άλλωστε, αποδίδεται — δηλαδή 0,5 λογιστική μονάδα ανά 1000 χλγρ.— όσο τα έξοδα και οι επιβαρύνσεις που προκαλεί η σύστασή της.

Δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη, για την εκτίμηση αυτής της επιβάρυνσης, η ίδια η κατάπτωση της ασφαλείας, διότι οι έμποροι προστατεύονται κατά πρόσφορο τρόπο από τις διατάξεις του κανονισμού σχετικά με τις περιστάσεις που αναγνωρίζονται ως περιπτώσεις ανωτέρας βίας.

16

Τα έξοδα της συστάσεως ασφαλείας δεν αποτελούν ποσό δυσανάλογο προς τη συνολική αξία των εν λόγω εμπορευμάτων και των άλλων εμπορικών εξόδων.

Είναι επομένως φανερό ότι οι επιβαρύνσεις που προκύπτουν από το σύστημα συστάσεως ασφαλείας δεν είναι υπερβολικές και αποτελούν φυσική συνέπεια ενός συστήματος οργανώσεως των αγορών που έχει συλληφθεί σύμφωνα με τις απαιτήσεις του γενικού συμφέροντος, καθοριζόμενου από το άρθρο 39 της Συνθήκης, το οποίο στοχεύει να εξασφαλίσει δίκαιο βιοτικό επίπεδο στο γεωργικό πληθυσμό, διασφαλίζοντας συγχρόνως λογικές τιμές κατά την προσφορά αγαθών στους καταναλωτές.

17

Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης εκθέτει ακόμη ότι η κατάπτωση της ασφαλείας ως συνέπεια της μη εκτέλεσης της υποχρέωσης εισαγωγής ή εξαγωγής, θα συνιστούσε πράγματι πρόστιμο ή ποινή, για την καθιέρωση των οποίων η Συνθήκη δεν εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο και την Επιτροπή.

18

Το επιχείρημα αυτό στηρίζεται σε εσφαλμένη ανάλυση του συστήματος συστάσεως ασφαλείας που δεν μπορεί να εξομοιωθεί με ποινική κύρωση, διότι δεν αποτελεί παρά εγγύηση εκτέλεσης μιας υποχρέωσης που ανελήφθη προαιρετικά.

19

Τέλος, δεν είναι πειστικά τα επιχειρήματα που αντλεί η προσφεύγουσα της κύριας δίκης αφενός από το γεγονός ότι οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν θα ήταν, από τεχνική άποψη, σε θέση να εκμεταλλευτούν τις πληροφορίες που παρέχει το επικρινόμενο σύστημα και συνεπώς αυτό θα στερείτο κάθε πρακτικής χρησιμότητας, αφετέρου δε από το γεγονός ότι τα εμπορεύματα που αποτελούν το αντικείμενο της διαφοράς υποβάλλονται στο καθεστώς της τελειοποιήσεως προς επανεξαγωγή.

Στην πραγματικότητα οι αμφισβητήσεις αυτές δεν μπορούν να θέσουν σε αμφιβολία την ίδια την αρχή του συστήματος συστάσεως ασφαλείας.

20

Από το σύνολο των σκέψεων αυτών προκύπτει ότι το σύστημα των πιστοποιητικών, το οποίο συνεπάγεται, γι' αυτούς που υποβάλλουν τη σχετική αίτηση, την υποχρέωση εισαγωγής ή εξαγωγής, που διασφαλίζεται με ασφάλεια, δεν προσβάλλει κανένα δικαίωμα θεμελιώδους χαρακτήρα.

Ο μηχανισμός συστάσεως ασφαλείας συνιστά κατάλληλο μέτρο, κατά την έννοια του άρθρου 40, παράγραφος 3 της Συνθήκης, για την κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών, και εκτός αυτού σύμφωνο με τις απαιτήσεις του άρθρου 43.

21

Το δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht αφορά το αν, στην περίπτωση που το Δικαστήριο θα επιβεβαίωνε το κύρος της επίμαχης διάταξης του κανονισμού 120/67, το άρθρο 9 του κανονισμού 473/67 της Επιτροπής, που εκδόθηκε σε εφαρμογή του πρώτου κανονισμού, είναι σύννομο λόγω του ότι δεν αποκλείει την κατάπτωση της ασφάλειας παρά μόνο στην περίπτωση ανωτέρας βίας.

22

Από το σκεπτικό της Διατάξεως περί παραπομπής προκύπτει ότι το δικαστήριο κρίνει υπερβολική και αντίθετη στις προαναφερθείσες αρχές τη διάταξη του άρθρου 1 του κανονισμού 473/67, του οποίου το αποτέλεσμα είναι ο περιορισμός της άρσεως της υποχρεώσεως εισαγωγής ή εξαγωγής και της ελευθερώσεως της ασφαλείας μόνο στις «περιστάσεις που πρέπει να θεωρηθούν ως περιπτώσεις ανωτέρας βίας».

Το Verwaltungsgericht, με την πείρα που διαθέτει, θεωρεί ότι η διάταξη αυτή είναι πολύ στενή και ότι επιβαρύνει τους εξαγωγείς με την κατάπτωση της ασφαλείας σε περιστάσεις όπου μία εξαγωγή δεν θα είχε χωρήσει για λόγους που μπορούν μεν να δικαιολογηθούν, όχι όμως και να εξομοιωθούν με περίπτωση ανωτέρας βίας κατά την αυστηρή έννοια του όρου.

Από την πλευρά της, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης θεωρεί πολύ αυστηρή αυτή τη διάταξη, γιατί περιορίζει την ελευθέρωση της ασφαλείας στις περιπτώσεις ανωτέρας βίας, χωρίς να λάβει υπόψη της τη συμπεριφορά των εισαγωγέων ή εξαγωγέων που δικαιολογείται από σκέψεις εμπορικού χαρακτήρα.

23

Η έννοια της ανωτέρας βίας που προβλέπεται στους γεωργικούς κανονισμούς λαμβάνει υπόψη της την ιδιαίτερη φύση των σχέσεων δημοσίου δικαίου μεταξύ επιχειρηματιών και εθνικής διοικήσεως, καθώς και τους σκοπούς αυτής της ρύθμισης.

Από τους σκοπούς αυτούς καθώς και από τις θετικές διατάξεις των εν λόγω κανονισμών προκύπτει ότι η έννοια της ανωτέρας βίας δεν περιορίζεται σ' αυτήν της απόλυτης αδυναμίας, αλλά πρέπει να νοείται ως έννοια μη φυσιολογικών περιστάσεων, ξένων προς τον εισαγωγέα ή εξαγωγέα, οι συνέπειες των οποίων δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν παρά με το τίμημα υπερβολικών θυσιών, παρά την καταβολή κάθε επιμέλειας.

Η έννοια αυτή είναι αρκετά ελαστική όσον αφορά, όχι μόνο τη φύση του γεγονότος που επικαλείται, αλλά ακόμη και την επιμέλεια που θα έπρεπε να κατα-βάλει ο εξαγωγέας για να το αντιμετωπίσει και την έκταση των θυσιών τις οποίες θα έπρεπε, για το σκοπό αυτό, να αποδεχτεί.

24

Οι περιπτώσεις κατάπτωσης της ασφαλείας, τις οποίες επικαλέστηκε το δικαστήριο, ως επιβαρύνουσες αδικαιολόγητα και υπερβολικά τον εξαγωγέα, φαίνονται ότι αφορούν περιπτώσεις όπου μία εξαγωγή δεν πραγματοποιήθηκε είτε από υπαιτιότητα του ίδιου του εξαγωγέα, είτε κατόπιν σφάλματός του, είτε λόγω σκέψεων καθαρά εμπορικών.

Οι επικρίσεις κατά του άρθρου 9 του κανονισμού 473/67 τείνουν συνεπώς πράγματι να αντικαταστήσουν ένα σύστημα που έχει καθοριστεί για το δημόσιο συμφέρον της Κοινότητας με σκέψεις που αντλούνται αποκλειστικά από το συμφέρον και τη συμπεριφορά ορισμένων επιχειρηματιών.

Το σύστημα που καθιερώθηκε, βάσει των αρχών του κανονισμού 120/67, από τον εκτελεστικό κανονισμό 473/67, τείνει να ελευθερώσει τους επιχειρηματίες από την υποχρέωσή τους μόνο στις περιπτώσεις όπου η επιχείρηση εισαγωγής ή εξαγωγής δεν μπόρεσε να πραγματοποιηθεί κατά το χρόνο ισχύος του πιστοποιητικού λόγω των γεγονότων που αναφέρονται στα προαναφερθέντα νομοθετικά κείμενα.

Εκτός από τέτοια γεγονότα, για τα οποία δεν θα ήταν δυνατόν ν' αναλάβουν την ευθύνη, οι εισαγωγείς και εξαγωγείς πρέπει να συμμορφώνονται προς τις διατάξεις των γεωργικών κανονισμών, χωρίς να μπορούν να τις αντικαταστήσουν με σκέψεις που εξυπηρετούν το προσωπικό τους συμφέρον.

25

Είναι, συνεπώς, φανερό ότι, περιορίζοντας στις περιπτώσεις ανωτέρας βίας την άρση της υποχρέωσης εξαγωγής και την ελευθέρωση της ασφαλείας, ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε μία διάταξη η οποία, χωρίς να επιβάλει αδικαιολόγητη επιβάρυνση στους εισαγωγείς ή στους εξαγωγείς, είναι κατάλληλη να εξασφαλίσει τη φυσιολογική λειτουργία της οργάνωσης της αγοράς σιτηρών, για το γενικό συμφέρον, όπως αυτό ορίζεται στο άρθρο 39 της Συνθήκης.

Από τις σκέψεις αυτές προκύπτει ότι κανένα επιχείρημα κατά του κύρους του συστήματος συστάσεως ασφαλείας δεν μπορεί ν' αντληθεί από τις διατάξεις που περιορίζουν την ελευθέρωση της ασφαλείας στις περιπτώσεις ανωτέρας βίας.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

έχοντας υπόψη τα διαδικαστικά έγγραφα,

αφού άκουσε την έκθεση του εισηγητή δικαστή, τις προφορικές παρατηρήσεις της προσφεύγουσας της κύριας δίκης και της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθώς και τις προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα,

έχοντας υπόψη τη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος και ιδίως τα άρθρα 2, 39, 40, 43 και 177, τον κανονισμό 120/67/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 1967, και τον κανονισμό 473/67/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 21ης Αυγούστου 1967, το Πρωτόκολλο περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος, ιδίως το άρθρο 20, καθώς και τον κανονισμό διαδικασίας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με Διάταξη της 18ης Μαρτίου 1970 το Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, αποφαίνεται:

Από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος: