Στις 29 Μαΐου 1985, 39 άνθρωποι έχασαν τη ζωή τους και εκατοντάδες τραυματίστηκαν κατά τη διάρκεια βίαιων συγκρούσεων μεταξύ οπαδών ποδοσφαίρου στον τελικό του κυπέλλου Πρωταθλητριών Ευρώπης στο στάδιο Heysel των Βρυξελλών. Στον απόηχο αυτής της καταστροφής, το Συμβούλιο της Ευρώπης συνέταξε την Ευρωπαϊκή σύμβαση για τη βία και την ανάρμοστη συμπεριφορά των θεατών σε αθλητικές συναντήσεις και ιδιαίτερα στους ποδοσφαιρικούς αγώνες (ΣΣΣΕ αριθ. 120) (εφεξής «σύμβαση αριθ. 120»). Η σύμβαση αριθ. 120 επικεντρώνεται στην πρόληψη, την αποτροπή και την αντιμετώπιση περιστατικών βίας και ανάρμοστης συμπεριφοράς εντός των σταδίων ή πλησίον αυτών. Η σύμβαση αριθ. 120 τέθηκε σε ισχύ την 1η Νοεμβρίου 1985 και έχει κυρωθεί από 41 συμβαλλόμενα μέρη, συμπεριλαμβανομένης της πλειονότητας των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Τον Δεκέμβριο του 2013, η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης κατέληξε στο συμπέρασμα, βάσει μελέτης σχετικά με τα οφέλη και τη σκοπιμότητα της επικαιροποίησης της σύμβασης αριθ. 120, ότι η τελευταία είχε καταστεί παρωχημένη: το περιεχόμενό της - ιδίως όσον αφορά την έμφαση που πρέπει να δίνεται πρωτίστως στα μέτρα ασφαλείας - διαπιστώθηκε ότι δεν συμβάδιζε με την πείρα και τις ορθές πρακτικές και στερούνταν συνοχής με τις πιο πρόσφατες συστάσεις της μόνιμης επιτροπής της σύμβασης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή των Υπουργών έδωσε εντολή στην μόνιμη επιτροπή για την αναθεώρηση της σύμβασης αριθ. 120. Αντί της αναθεώρησης της ως άνω σύμβασης, η μόνιμη επιτροπή αποφάσισε να προβεί στην επεξεργασία νέου κειμένου. Αποτέλεσμα αυτών των προσπαθειών ήταν η ΣΣΣΕ αριθ. 218.

Η ΣΣΣΕ αριθ. 218 αποσκοπεί στην παροχή ασφαλούς, προστατευμένου, και φιλικού περιβάλλοντος στο πλαίσιο ποδοσφαιρικών αγώνων και άλλων αθλητικών διοργανώσεων (άρθρο 2). Στη Σύμβαση γίνεται διάκριση μεταξύ «μέτρων για την ασφάλεια», «μέτρων για την προστασία» και «μέτρων για την παροχή υπηρεσιών» (άρθρο 3).

Η Σύμβαση απαιτεί από τα συμβαλλόμενα μέρη να υιοθετήσουν μια «ολοκληρωμένη, πολυπαραγοντική και ισορροπημένη προσέγγιση ως προς την ασφάλεια, την προστασία και την παροχή υπηρεσιών» (άρθρο 2 στοιχείο α)), δηλαδή μια προσέγγιση βασισμένη στην ιδέα ότι «τα μέτρα για την ασφάλεια, την προστασία και την παροχή υπηρεσιών σε ποδοσφαιρικούς αγώνες και σε άλλες αθλητικές διοργανώσεις είναι πάντοτε διασυνδεδεμένα, αλληλένδετα όσον αφορά τον αντίκτυπο, πρέπει να είναι ισορροπημένα και δεν είναι δυνατή η χάραξη ή η εφαρμογή τους μεμονωμένα» (άρθρο 3 στοιχείο στ)).

Η Σύμβαση απαιτεί από τα συμβαλλόμενα μέρη να διασφαλίζουν μέτρα συντονισμού σε εθνικό και τοπικό επίπεδο με σκοπό την ανάπτυξη και εφαρμογή μιας πολυπαραγοντικής, ολοκληρωμένης προσέγγισης για την ασφάλεια, την προστασία και την παροχή υπηρεσιών (άρθρο 4). Τα συμβαλλόμενα μέρη οφείλουν να λάβουν σειρά μέτρων με σκοπό την κατοχύρωση της ασφάλειας, της προστασίας και της παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό των σταδίων (άρθρο 5)·για παράδειγμα, πρέπει να διασφαλίσουν ότι οι κανόνες λειτουργίας των σταδίων προβλέπουν αποτελεσματική συνεργασία με την αστυνομία και με τις υπηρεσίες έκτακτης ανάγκης και με άλλους οργανισμούς-εταίρους, και συμπεριλαμβάνουν πολιτικές και διαδικασίες σχετικά με θέματα όπως είναι η ρατσιστική συμπεριφορά ή η συμπεριφορά που εισάγει διακρίσεις (άρθρο 5 παράγραφος 5). Τα συμβαλλόμενα μέρη οφείλουν επίσης να ενθαρρύνουν όλες τις συναφείς υπηρεσίες και τους ενδιαφερόμενους φορείς να συνεργάζονται με στόχο τη δημιουργία ενός προστατευμένου, ασφαλούς και φιλικού περιβάλλοντος στους δημόσιους χώρους εκτός των σταδίων (άρθρο 6). Τα συμβαλλόμενα μέρη πρέπει να εξασφαλίζουν ότι οι συναφείς υπηρεσίες αναπτύσσουν σχέδια έκτακτης ανάγκης (άρθρο 7) και ενθαρρύνουν όλους τους οργανισμούς να συνεργάζονται ενεργά με τους οπαδούς και τις τοπικές κοινότητες (άρθρο 8).

Όσον αφορά την αστυνόμευση, το άρθρο 9 της Σύμβασης απαιτεί από τα συμβαλλόμενα μέρη να εξασφαλίσουν ότι «στρατηγικές αστυνόμευσης αναπτύσσονται, αξιολογούνται και βελτιώνονται σε τακτά διαστήματα», οι οποίες λαμβάνουν υπόψη τις ορθές πρακτικές και συνάδουν με την ολοκληρωμένη προσέγγιση για την ασφάλεια, την προστασία και την παροχή υπηρεσιών· τα συμβαλλόμενα μέρη πρέπει επίσης να εξασφαλίσουν τη συνεργασία της αστυνομίας με τους συναφείς ενδιαφερόμενους φορείς.

Σε ό, τι αφορά την πρόληψη και την επιβολή κυρώσεων, το άρθρο 10 της Σύμβασης απαιτεί από τα μέρη να «λαμβάνουν κάθε μέτρο με το οποίο δύναται να διασφαλιστεί η μείωση του κινδύνου περιστατικών βίας και διατάραξης της τάξης και να διασφαλίζουν, σύμφωνα με το εθνικό και το διεθνές δίκαιο, την ύπαρξη «αποτελεσματικών μέτρων αποκλεισμού, ανάλογων προς το χαρακτήρα και την τοποθεσία του κινδύνου» με στόχο την αποτροπή και την πρόληψη παρόμοιων συμβάντων. Τα συμβαλλόμενα μέρη οφείλουν επίσης να «συνεργάζονται προκειμένου να διασφαλίζουν ότι επιβάλλονται οι δέουσες κυρώσεις σε πρόσωπα που διαπράττουν αδικήματα στο εξωτερικό» (άρθρο 10 παράγραφος 3) και να «εξετάσουν το ενδεχόμενο ενδυνάμωσης των δικαστικών ή διοικητικών αρχών που είναι αρμόδιες για την επιβολή κυρώσεων σε πρόσωπα που έχουν προκαλέσει περιστατικά βίας και/ή διαταραχής με αφορμή το ποδόσφαιρο ή έχουν συμβάλει σε αυτά, με τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών σχετικά με ταξίδια για τη συμμετοχή σε ποδοσφαιρικές εκδηλώσεις που πραγματοποιούνται σε άλλη χώρα» (άρθρο 10 παράγραφος 4).

Το άρθρο 11 της Σύμβασης φέρει τον τίτλο «διεθνής συνεργασία». Υποχρεώνει τα μέρη να προβούν στην ίδρυση εθνικού γραφείου πληροφοριών ποδοσφαίρου (NFIP) που θα ενεργεί ως ο μοναδικός ορισθείς δίαυλος για την ανταλλαγή όλων των πληροφοριών και στοιχείων σχετικά με ποδοσφαιρικούς αγώνες με διεθνή διάσταση και για τη ρύθμιση άλλων θεμάτων που αφορούν τη διεθνή αστυνομική συνεργασία (άρθρο 11 παράγραφοι 2 έως 4). Το κείμενο του άρθρου 11 παράγραφοι 2 έως 4, εμπνέεται από την απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 2002 σχετικά με την ασφάλεια κατά τη διεξαγωγή ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση, και βασίζεται στην ορολογία της ως άνω απόφασης.

Οι τελικές ρήτρες της σύμβασης αφορούν την υπογραφή (άρθρο 16), την έναρξη ισχύος (άρθρο 17), την προσχώρηση κρατών που δεν είναι μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης (άρθρο 18), τις επιπτώσεις της σύμβασης σε ό, τι αφορά τη σύμβαση αριθ. 120 (άρθρο 19), την εδαφική εφαρμογή (άρθρο 20), την καταγγελία (άρθρο 21) και τις ανακοινώσεις (άρθρο 22). Οι εν λόγω ρήτρες «βασίζονται κυρίως» στα πρότυπα τελικών ρητρών για συμβάσεις και συμφωνίες που συνήφθησαν στο Συμβούλιο της Ευρώπης τον Φεβρουάριο του 1980 και στις τελικές ρήτρες της σύμβασης αριθ. 120.

Η Ένωση έχει εγκρίνει σειρά μέτρων σχετικά με την αστυνομική συνεργασία και την ανταλλαγή αστυνομικών πληροφοριών. Όσον αφορά, ειδικότερα, την αστυνομική συνεργασία και ανταλλαγή αστυνομικών πληροφοριών σχετικά με την ασφάλεια και την προστασία κατά τη διάρκεια ποδοσφαιρικών αγώνων, η Ένωση εξέδωσε την απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 2002, σχετικά με την ασφάλεια κατά τη διεξαγωγή ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση 1 . Η απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου βασίστηκε στο άρθρο 30 παράγραφος 1 στοιχείο α) της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, νυν άρθρο 87 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), καθώς και στο άρθρο 34 παράγραφος 2 στοιχείο γ) της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), το οποίο καταργήθηκε.

Η απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου επιβάλλει σε κάθε κράτος μέλος να «ιδρύει ή ορίζει ένα αστυνομικού χαρακτήρα εθνικό γραφείο πληροφοριών ποδοσφαίρου» (NFIP), το οποίο να «λειτουργεί ως άμεσο και κεντρικό σημείο επαφής για να εξασφαλίζει την ανταλλαγή χρήσιμων πληροφοριών και να διευκολύνει τη διεθνή αστυνομική συνεργασία στον τομέα των ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση» (άρθρο 1). Η απόφαση του Συμβουλίου καθορίζει τα καθήκοντα των NFIP (άρθρο 2), τις αστυνομικές πληροφορίες που θα ανταλλάσσονται μεταξύ αυτών (άρθρο 3) και τη διαδικασία επικοινωνίας μεταξύ των NFIP (άρθρο 4). Με την απόφαση 2007/412/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 2007, για την τροποποίηση της απόφασης 2002/348/ΔΕΥ σχετικά με την ασφάλεια κατά τη διεξαγωγή ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση 2 προστέθηκαν διατάξεις σχετικά με περιοδικές εθνικές αξιολογήσεις ταραχών στο ποδόσφαιρο (άρθρο 2 παράγραφος 6) και τα έντυπα για την ανταλλαγή πληροφοριών (άρθρο 3 παράγραφος 4).

Στο ψήφισμα του Συμβουλίου της 17ης Νοεμβρίου 2003 σχετικά με την απαγόρευση από τα κράτη μέλη της εισόδου στις εγκαταστάσεις όπου διεξάγονται ποδοσφαιρικοί αγώνες με διεθνή διάσταση 3 καθώς και στο Εγχειρίδιο της ΕΕ για το ποδόσφαιρο 4 γίνεται αναφορά στην απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου. Το εγχειρίδιο, το οποίο εγκρίθηκε για πρώτη φορά τον Ιούνιο του 1999 και επικαιροποιήθηκε τελευταία φορά τον Νοέμβριο του 2016, περιέχει λεπτομερείς συστάσεις για τη διεθνή αστυνομική συνεργασία και για μέτρα πρόληψης και καταπολέμησης της βίας και των ταραχών εξ αφορμής ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση, συμπεριλαμβανομένων κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με την ανταλλαγή αστυνομικών πληροφοριών και σχετικά με τον ρόλο και τα καθήκοντα των NFIP.

Ενώ η Σύμβαση περιλαμβάνει διατάξεις στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας (87 ΣΛΕΕ), συνάδει επίσης, γενικότερα, με τους στόχους πολιτικής της Ένωσης σε σχέση με θέματα στον χώρο του αθλητισμού (άρθρο 165 ΣΛΕΕ). Σύμφωνα με το άρθρο 165 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ η Ένωση και τα κράτη μέλη ευνοούν τη συνεργασία με τρίτες χώρες και με τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς σε θέματα παιδείας και αθλητισμού, και ειδικότερα με το Συμβούλιο της Ευρώπης. Η παροχή κινήτρων σε επίπεδο ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της στήριξης για έργα στο πλαίσιο του κεφαλαίου «Αθλητισμός» του προγράμματος Erasmus +, εκστρατειών ευαισθητοποίησης οπαδών και επιβολής αθλητικών κυρώσεων δεν επαρκούν για την αντιμετώπιση των προβλημάτων των πράξεων βίας και διακρίσεων που σημειώνονται στο πλαίσιο αθλητικών αγώνων. Στον βαθμό που αυτό αποτελεί ζήτημα δημόσιας τάξης, οι εθνικές δημόσιες αρχές έχουν συμπληρώσει τις εν λόγω πρωτοβουλίες με δραστηριότητες πρόληψης και στοχευμένα μέτρα καταναγκασμού. Πρόκειται για ένα πολύπλοκο εγχείρημα, λόγω της διεθνούς φύσης ορισμένων αθλητικών συναντήσεων και των διαφορών που υφίστανται μεταξύ των σχετικών διατάξεων και πρακτικών που σχετίζονται με τη διατήρηση της τάξης, της ασφάλειας και της προστασίας στα διάφορα κράτη μέλη της ΕΕ. Είναι απαραίτητη η ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων φορέων που εμπλέκονται στην καταπολέμηση της βίας και των διακρίσεων κάθε είδους. Τα μέτρα επιβολής του νόμου πρέπει να συντονίζονται καλύτερα και η ΕΕ μπορεί να διευκολύνει τη διαδικασία αυτή, ιδίως στηρίζοντας τη Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης.

Η ίδια η ΕΕ δεν μπορεί να καταστεί συμβαλλόμενο μέρος της Σύμβασης. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η Σύμβαση αναφέρεται αποκλειστικά σε «κράτη» ή σε «συμβαλλόμενα κράτη» και δεν περιέχει κάποια διατύπωση που να επιτρέπει στην ΕΕ ή σε άλλους οργανισμούς περιφερειακής ολοκλήρωσης την προσχώρηση σε αυτή.

Ωστόσο, η ΕΕ έχει θεσπίσει τόσο γενικά όσο και ειδικά μέτρα όσον αφορά τη συνεργασία και την ανταλλαγή πληροφοριών από τις αστυνομικές αρχές που ισχύουν όσον αφορά το αντικείμενο της ασφάλειας και της προστασίας κατά τη διάρκεια ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση, καθώς και λεπτομερείς, πρόσφατα επικαιροποιημένες συστάσεις σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής των εν λόγω μέτρων.

Επιπλέον, οι δεσμεύσεις που αναλαμβάνονται βάσει του άρθρου 11 της Σύμβασης, σε σχέση με το εθνικό γραφείο πληροφοριών ποδοσφαίρου (NFIP), ενδέχεται να επηρεάσουν τους κοινούς κανόνες κατά την έννοια του άρθρου 3 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Αυτό ισχύει επειδή η υποχρέωση, για κάθε κράτος, να ιδρύει ή ορίζει NFIP, περιέχεται ήδη στην απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου, η οποία προσδιορίζει τα καθήκοντα των NFIP και ορίζει κανόνες για τη μεταξύ τους συνεργασία, ιδίως όσον αφορά την ανταλλαγή αστυνομικών πληροφοριών. Οι δεσμεύσεις που περιλαμβάνονται στα άρθρα 11 παράγραφοι 2 έως 4 της Σύμβασης αριθ. 218 συμπίπτουν σχεδόν πλήρως με τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στην απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου. Πράγματι, σύμφωνα με την επεξηγηματική έκθεση της Σύμβασης αριθ. 218, «τα εθνικά γραφεία πληροφοριών ποδοσφαίρου συστάθηκαν βάσει του ενωσιακού δικαίου» και το κείμενο των άρθρων 11 παράγραφοι 2 έως 4 εμπνέεται από την απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου και βασίζεται στην ορολογία της.

Με βάση τα προαναφερόμενα, υπογραμμίζεται η ανάγκη για τα κράτη μέλη να ενεργούν στο πλαίσιο των οργάνων της ΕΕ κατά την ανάληψη διεθνών δεσμεύσεων στον τομέα της συνεργασίας και της ανταλλαγής αστυνομικών πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών, ιδίως σε ό, τι αφορά την ασφάλεια και την προστασία κατά τη διεξαγωγή ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση.

Μολονότι οι παράγραφοι 2 έως 4 του άρθρου 11 της Σύμβασης βασίζονται στην απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου, με στόχο, συγκεκριμένα, την αποφυγή σύγκρουσης με το ενωσιακό δίκαιο, παραμένει το γεγονός ότι η απόφαση 2002/348/ΔΕΥ του Συμβουλίου προβλέπει ένα σύστημα συνεργασίας και την ανταλλαγή αστυνομικών πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών στον τομέα της ασφάλειας και της προστασίας των ποδοσφαιρικών αγώνων με διεθνή διάσταση, μέσω ενός δικτύου των αρχών που έχουν συσταθεί για τον συγκεκριμένο αυτό σκοπό. Μόνον η ΕΕ είναι σε θέση να αναλάβει την υποχρέωση έναντι τρίτων χωρών για τη συνέχιση της εφαρμογής του ως άνω συστήματος εντός της ΕΕ και την επέκταση της εφαρμογής του και στις ενδιαφερόμενες τρίτες χώρες.

Δεδομένου ότι η ίδια η ΕΕ δεν μπορεί να καταστεί συμβαλλόμενο μέρος της ΣΣΣΕ αριθ. 218, και εφόσον τα κράτη μέλη δύνανται να καθίστανται συμβαλλόμενα μέρη στην ως άνω Σύμβαση μόνον εφόσον λάβουν εξουσιοδότηση από την ΕΕ (άρθρο 2 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ), ενδείκνυται να εγκριθεί η απόφαση για την εξουσιοδότηση των κρατών μελών να υπογράψουν και να επικυρώσουν τη Σύμβαση, προς το συμφέρον της ΕΕ.

Η προτεινόμενη απόφαση του Συμβουλίου βασίζεται στο άρθρο 218 παράγραφος 6 στοιχείο α) σημείο v) και στο άρθρο 218 παράγραφος 8 της ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 87 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, που προβλέπει την κύρια νομική βάση για τη νομοθεσία της ΕΕ σχετικά με την αστυνομική συνεργασία.