This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017DC0591
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the Single Supervisory Mechanism established pursuant to Regulation (EU) No 1024/2013
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό που θεσπίστηκε δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2013
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό που θεσπίστηκε δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2013
COM/2017/0591 final
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 11.10.2017
COM(2017) 591 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
σχετικά με τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό που θεσπίστηκε δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2013
{SWD(2017) 336 final}
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
σχετικά με τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό που θεσπίστηκε δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2013
I. Εισαγωγή
Όπως τόνισε ο Πρόεδρος Juncker στην ομιλία του για την κατάσταση της Ένωσης στις 13 Σεπτεμβρίου 2017 1 , η τραπεζική ένωση πρέπει να ολοκληρωθεί για να αξιοποιηθούν πλήρως οι δυνατότητες που προσφέρει ως μέρος μιας ισχυρής οικονομικής και νομισματικής ένωσης. Σε συνδυασμό με την Ένωση Κεφαλαιαγορών, η ολοκληρωμένη τραπεζική ένωση θα προωθήσει ένα σταθερό και ολοκληρωμένο δημοσιονομικό σύστημα στην ΕΕ. Θα αυξήσει την ανθεκτικότητα της οικονομικής και νομισματικής ένωσης σε δυσμενείς κλυδωνισμούς και θα διευκολύνει σημαντικά τον ιδιωτικό επιμερισμό των κινδύνων σε διασυνοριακό επίπεδο, ενώ ταυτόχρονα θα μειώσει την ανάγκη δημόσιου επιμερισμού των κινδύνων.
Οι χρηματοπιστωτικές κρίσεις και οι κρίσεις δημόσιου χρέους που αντιμετώπισε η ΕΕ την τελευταία δεκαετία έδειξαν ότι το μη ολοκληρωμένο οικονομικό και δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ δεν αποδείχθηκε επαρκές ώστε να αποτρέψει την ανάδειξη μη βιώσιμων πολιτικών κατά τη διάρκεια της περιόδου άνθησης της οικονομίας, ούτε να συμβάλει στην αποτελεσματική απορρόφηση των αρνητικών κλυδωνισμών κατά τη διάρκεια της επόμενης περιόδου μακροοικονομικής διόρθωσης. Ειδικότερα, οι κρίσεις κατέστησαν σαφές ότι υφίστανται ανεπιθύμητοι δεσμοί μεταξύ των εθνικών τραπεζικών τομέων και των αντίστοιχων κρατών, ο λεγόμενος φαύλος κύκλος. Η τραπεζική ένωση δημιουργήθηκε με στόχο να διασπαστούν αυτοί οι δεσμοί και να αποτραπεί η χρήση εθνικών προϋπολογισμών για τη διάσωση προβληματικών τραπεζών.
Για τους λόγους αυτούς, με βάση το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, ο χάρτης πορείας της Επιτροπής προέβλεπε τρεις πυλώνες για την τραπεζική ένωση: τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό, τον ενιαίο μηχανισμό εξυγίανσης των τραπεζών και το κοινό σύστημα εγγύησης των καταθέσεων.
Σύμφωνα με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 19ης Οκτωβρίου 2012, θεσπίστηκε ενιαίος εποπτικός μηχανισμός για τη διασφάλιση εποπτείας ύψιστης ποιότητας, τη συνεπή και αποτελεσματική εφαρμογή της πολιτικής της Ένωσης όσον αφορά την προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και τη συνεπή εφαρμογή του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων. Ο ενιαίος εποπτικός μηχανισμός (ΕΕΜ) σχεδιάστηκε ως ένα σύστημα που απαρτίζεται από τις εθνικές αρμόδιες αρχές στα συμμετέχοντα κράτη μέλη (τα κράτη μέλη που είναι στη ζώνη του ευρώ και οποιοδήποτε άλλο κράτος μέλος που συνάπτει στενή συνεργασία με τον ΕΕΜ) και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ). Για τον σκοπό αυτό, ανατέθηκαν ειδικά καθήκοντα στην ΕΚΤ όσον αφορά την προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων, μέσω του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2013 του Συμβουλίου (εφεξής: κανονισμός ΕΕΜ).
Στην παρούσα έκθεση αξιολογείται η σύσταση και η λειτουργία του ΕΕΜ, με σκοπό να καθοριστεί η αποτελεσματικότητά του ως πρώτου πυλώνα της τραπεζικής ένωσης. Αποτελεί μέρος της ευρύτερης αξιολόγησης της προόδου που έχει σημειωθεί όσον αφορά την τραπεζική ένωση, όπως προβλέπεται στην Ανακοίνωση της Επιτροπής «Ολοκλήρωση της τραπεζικής ένωσης». Η έκθεση συνιστά επίσης την πρώτη επανεξέταση της εφαρμογής του κανονισμού ΕΕΜ από την Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 32 του εν λόγω κανονισμού.
Σύμφωνα με τον κανονισμό ΕΕΜ, η Επιτροπή αναλαμβάνει να επανεξετάζει διεξοδικά τη συνολική εφαρμογή του κανονισμού ΕΕΜ, με έμφαση στην παρακολούθηση του δυνητικού αντικτύπου στην ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Η παρούσα έκθεση αναλύει συνοπτικά τις βασικές πτυχές του κανονισμού ΕΕΜ και της εφαρμογής του, αναφέροντας τα βασικά πορίσματα. Το συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής παρέχει περισσότερες λεπτομέρειες όσον αφορά τα υπό εξέταση ζητήματα. Δεδομένου του πρώιμου σταδίου εφαρμογής του κανονισμού ΕΕΜ, δεν ήταν δυνατή η αξιολόγηση όλων των πτυχών που αναφέρονται στην εντολή επανεξέτασης της Επιτροπής, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 32 του κανονισμού ΕΕΜ, στο ίδιο επίπεδο λεπτομέρειας. Λόγω του πεδίου εφαρμογής της εντολής επανεξέτασης που προβλέπεται στον κανονισμό ΕΕΜ, η παρούσα έκθεση επικεντρώνεται στο νομοθετικό, θεσμικό και διαδικαστικό πλαίσιο του ΕΕΜ. Η Επιτροπή επικροτεί τις λοιπές αξιολογήσεις που διενεργούνται επί του παρόντος, όπως το τρέχον Πρόγραμμα Αξιολόγησης του Χρηματοπιστωτικού Τομέα (FSAP) του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου, τους ελέγχους σύγκλισης της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (ΕΑΤ) και τις διάφορες αξιολογήσεις από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, τα οποία συμπληρώνουν την παρούσα έκθεση και θα συμβάλουν σε μια ολοκληρωμένη αξιολόγηση του ΕΕΜ ως προς διάφορες πτυχές και προοπτικές.
Βάσει ανάλυσης εγγράφων και συνεντεύξεων με σχετικά ενδιαφερόμενα μέρη, η Επιτροπή αξιολογεί συνολικά θετικά την εφαρμογή του κανονισμού ΕΕΜ και την εποπτεία από την ΕΚΤ κατά τα πρώτα χρόνια. Ο πρώτος πυλώνας της τραπεζικής ένωσης έχει πλέον υλοποιηθεί πλήρως και είναι λειτουργικός, με σαφή οφέλη όσον αφορά την ισότητα των όρων του ανταγωνισμού και την εμπιστοσύνη που προκύπτει από την ολοκληρωμένη εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων.
Σε ορισμένους τομείς υπάρχει περιθώριο περαιτέρω βελτίωσης της λειτουργίας του εποπτικού πλαισίου. Για την αντιμετώπιση ορισμένων δυσκολιών που εντοπίστηκαν, η έκθεση παρέχει ερμηνείες του ρυθμιστικού πλαισίου, παραπέμπει σε εν εξελίξει συζητήσεις περί τροποποιήσεων της συναφούς νομοθεσίας της Ένωσης ή προτείνει τρόπους με τους οποίους η ΕΚΤ θα μπορούσε να ενσωματώσει στη λειτουργία της την εν λόγω παράμετρο. Στην παρούσα συγκυρία, η Επιτροπή δεν θεωρεί απαραίτητη την υποβολή πρότασης για τροποποιήσεις του κανονισμού ΕΕΜ.
Η παρούσα έκθεση αναγνωρίζει ότι ο εποπτικός πυλώνας της τραπεζικής ένωσης έχει εφαρμοστεί επιτυχώς, είναι πλήρως λειτουργικός και αποφέρει σαφή πρόσθετα οφέλη για τη χρηματοοικονομική σταθερότητα και την ολοκλήρωση της αγοράς. Αυτό αποτελεί σημαντική προϋπόθεση για την ολοκλήρωση της τραπεζικής ένωσης πριν από τα τέλη του 2019, όπως προβλέπεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής «Ολοκλήρωση της τραπεζικής ένωσης» η οποία εκδόθηκε την ίδια χρονική στιγμή με την παρούσα έκθεση, και σύμφωνα με τις δηλώσεις που περιλαμβάνονται στην έκθεση των πέντε Προέδρων του 2015 2 και στο έγγραφο προβληματισμού σχετικά με την εμβάθυνση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (εφεξής το «έγγραφο προβληματισμού ΟΝΕ»).
II. Αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού ΕΕΜ
Η επανεξέταση εστιάζεται στις σημαντικότερες πτυχές της λειτουργίας του ΕΕΜ ως ενιαίου εποπτικού μηχανισμού για τις τράπεζες. Η ανάλυση περιστρέφεται γύρω από πέντε ευρείες θεματικές ενότητες που καλύπτουν τα βασικά θέματα τα οποία αναφέρονται στην εντολή επανεξέτασης που προβλέπεται στον κανονισμό ΕΕΜ:
·διακυβέρνηση του ΕΕΜ·
·βασικά εργαλεία που εκπονεί η ΕΚΤ για την άσκηση των εποπτικών καθηκόντων της·
·άσκηση εποπτικών καθηκόντων από την ΕΚΤ·
·αλληλεπίδραση με συναφείς φορείς της ΕΕ και διεθνείς φορείς· και
·σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας του ΕΕΜ.
Μια σειρά γενικών ζητημάτων άπτονται όλων αυτών των πέντε θεματικών ενοτήτων και, ως εκ τούτου, λαμβάνονται υπόψη στην έκθεση, ώστε να συμβάλουν στη διαμόρφωση συνολικής άποψης για τη λειτουργία του ΕΕΜ. Αυτά αφορούν ειδικότερα:
·τη βιωσιμότητα της δομής του ΕΕΜ και την αποτελεσματικότητα των διασφαλίσεων που προβλέπει ο κανονισμός ΕΕΜ·
·την ισορροπία μεταξύ των καθηκόντων και των ευθυνών που έχουν ανατεθεί στα διάφορα μέρη στο πλαίσιο του ΕΕΜ·
·τον αντίκτυπο του ΕΕΜ στην εσωτερική αγορά· και
·την επάρκεια των εργαλείων και των εξουσιών που έχει στη διάθεσή της η ΕΚΤ για την άσκηση των καθηκόντων της.
Δεν ήταν δυνατή η λεπτομερής αξιολόγηση διαφόρων πτυχών της εντολής που δίνεται στην Επιτροπή στο άρθρο 32 του κανονισμού ΕΕΜ, καθώς σε αυτό το στάδιο δεν υπήρχαν διαθέσιμες επαρκείς πληροφορίες για την εξαγωγή ουσιαστικών συμπερασμάτων. Για παράδειγμα, δεδομένου ότι δεν συνάφθηκαν ρυθμίσεις στενής συνεργασίας με κράτη μέλη εκτός της ζώνης του ευρώ, δεν είναι δυνατή η αξιολόγηση του αντικτύπου των εν λόγω άρθρων. Επίσης, όσον αφορά τον πιθανό αντίκτυπο σε εθνικά τραπεζικά συστήματα, αν και μπορεί να παρατηρούνται ορισμένες αναδυόμενες τάσεις, είναι πολύ νωρίς για να αποδοθεί το στοιχείο αυτό σε πιθανό αντίκτυπο του ΕΕΜ και να εντοπιστούν άλλες πιθανές επιπτώσεις στις δομές των εθνικών τραπεζικών συστημάτων. Τέλος, η εντολή για την αξιολόγηση των δημοσιονομικών επιπτώσεων που ενδέχεται να έχουν οι εποπτικές αποφάσεις στα συμμετέχοντα κράτη μέλη και του αντικτύπου των εξελίξεων σε σχέση με τις ρυθμίσεις χρηματοδότησης της εξυγίανσης επηρεάστηκε σημαντικά από τη μετέπειτα θέσπιση του ενιαίου μηχανισμού εξυγίανσης και, επομένως, θα πρέπει να εξεταστεί καταλληλότερα κατόπιν επανεξέτασης του ενιαίου μηχανισμού εξυγίανσης.
Α. Η διακυβέρνηση του ΕΕΜ
Προκειμένου να επιτευχθούν οι γενικοί στόχοι για τη διασφάλιση της ασφάλειας και ευρωστίας του τραπεζικού συστήματος της ΕΕ, ο ΕΕΜ προϋποθέτει αποτελεσματική διακυβέρνηση και αποτελεσματικές εσωτερικές διαδικασίες, που εξισορροπούνται από κατάλληλες ρυθμίσεις περί λογοδοσίας, τήρησης της νομιμότητας και ανεξαρτησίας, που υπόκεινται σε σαφή διαχωρισμό των νομισματικών και εποπτικών καθηκόντων, και αποτελεσματική κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών στο πλαίσιο του ΕΕΜ. Στην παρούσα ενότητα συνοψίζονται τα πορίσματα της Επιτροπής όσον αφορά τη διακυβέρνηση του ΕΕΜ.
Ρυθμίσεις περί λογοδοσίας, τήρησης της νομιμότητας και ανεξαρτησίας
Η Επιτροπή αξιολόγησε τη λογοδοσία της ΕΚΤ λαμβάνοντας υπόψη την πολιτική, δικαστική και διοικητική διάστασή της. Με βάση τις πληροφορίες που αναλύονται, η επανεξέταση αξιολογεί τη συνολική αποτελεσματικότητα των ρυθμίσεων περί λογοδοσίας που ισχύουν για την ΕΚΤ.
Ειδικότερα, στην πράξη συχνά χρησιμοποιούνται διάφορες μέθοδοι και διαδικασίες που εφαρμόζονται για τη διασφάλιση της λογοδοσίας προς πολιτικούς φορείς όπως το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, η Ευρωομάδα και τα εθνικά κοινοβούλια.
Η ΕΚΤ καλείται να λογοδοτήσει ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά συχνά από παραλήπτες εποπτικών αποφάσεων της ΕΚΤ, το οποίο αποδεικνύει ότι οι δικαστικοί κανόνες περί λογοδοσίας εφαρμόζονται στην πράξη. Δεδομένου του καθεστώτος ευθύνης που ισχύει για την ΕΚΤ και της εντολής του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης για επανεξέταση της νομιμότητας των αποφάσεων της ΕΚΤ, η ΕΚΤ παρέχει ευρύτερες δυνατότητες δικαστικού ελέγχου σε σχέση με πολλές εθνικές αρμόδιες αρχές.
Όσον αφορά τη λογοδοσία της διοίκησης, η ΕΚΤ υπόκειται σε ενδελεχή συμπληρωματική επανεξέταση από διάφορους διοικητικούς φορείς στην ΕΕ, ήτοι την Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ), την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών (ΕΑΤ) και τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή. Η ΕΚΤ απέδειξε ότι λαμβάνει σοβαρά υπόψη τις συστάσεις που εκδίδονται σύμφωνα με αυτούς τους ελέγχους, μεταφράζοντάς τες συχνά σε προσαρμογές των δικών της κανόνων ή συμπεριφορών. Επιπλέον, η ΕΚΤ συμβάλλει ενεργά στην άσκηση εποπτείας που διεξάγεται από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) στα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ και διαδραματίζει βασικό ρόλο στο τρέχον Πρόγραμμα Αξιολόγησης του Χρηματοπιστωτικού Τομέα της ΕΕ/ΖΕ. Η εν λόγω επανεξέταση αφορούσε επίσης την αποτελεσματικότητα του εξωτερικού ελέγχου που εφαρμόζεται στην ΕΚΤ, συνυπολογίζοντας ότι το πεδίο εφαρμογής της εντολής ελέγχου του ΕΕΣ επί της ΕΚΤ θα πρέπει να εξετάζεται στο πλαίσιο των συνολικών ρυθμίσεων περί λογοδοσίας που ισχύουν για την ΕΚΤ ως εποπτική αρχή και λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι οι εντολές των εθνικών ελεγκτικών οργάνων επί των εθνικών αρμόδιων αρχών παρουσιάζουν μεγάλες αποκλίσεις. Συγχρόνως, θα πρέπει να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με τη ΣΛΕΕ, η ΕΚΤ υπόκειται στην υποχρέωση υποβολής στο ΕΕΣ κάθε εγγράφου ή πληροφορίας που απαιτείται για την άσκηση των καθηκόντων του ΕΕΣ που απορρέουν από τη νομική εντολή του. Θα ήταν θετικό εάν η ΕΚΤ και το ΕΕΣ συμφωνούσαν στη σύναψη διοργανικής συμφωνίας για να καθοριστούν οι τρόποι ανταλλαγής πληροφοριών, προκειμένου να επιτραπεί η πρόσβαση του ΕΕΣ σε όλες τις πληροφορίες που απαιτούνται για την άσκηση της εντολής ελέγχου που του έχει ανατεθεί.
Οι εκθέσεις σύγκλισης που συντάσσονται από την ΕΑΤ θεωρούνται άλλο ένα αποτελεσματικό εργαλείο επανεξέτασης για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της ΕΚΤ με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων. Αντιθέτως, με βάση ανεπίσημα στοιχεία, οι αρμοδιότητες της ΕΑΤ για δράση σε περίπτωση παράβασης του δικαίου της Ένωσης φαίνονται λιγότερο αποτελεσματικές όσον αφορά την ΕΚΤ, δεδομένου ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων στην ΕΑΤ προϋποθέτει διπλή πλειοψηφία από εθνικές αρμόδιες αρχές συμμετεχόντων κρατών μελών και εθνικές αρμόδιες αρχές μη συμμετεχόντων κρατών μελών, ενώ η πλειοψηφία των εθνικών αρμόδιων αρχών από συμμετέχοντα κράτη μέλη θα είχε ήδη υποστηρίξει την απόφαση της ΕΚΤ κατά την έκδοσή της από το εποπτικό συμβούλιο και το διοικητικό συμβούλιο.
Από την επανεξέταση επίσης προκύπτει ότι εφαρμόζονται επαρκείς ρυθμίσεις περί ανεξαρτησίας και δεν έχουν βρεθεί αποδείξεις που να αμφισβητούν την αποτελεσματικότητά τους.
Η ΕΚΤ θέσπισε μηχανισμούς διαβούλευσης, τήρησης της νομιμότητας και εσωτερικής προσφυγής με βάση λεπτομερή πλαίσια. Είναι θετικό το γεγονός ότι η ΕΚΤ καλλιεργεί πνεύμα διαβούλευσης πέρα από τις τυπικές υποχρεώσεις της και η ΕΚΤ παροτρύνεται να αξιοποιήσει τις διαβουλεύσεις όποτε προτίθεται να συμβάλει περαιτέρω στην εναρμόνιση κανόνων και πρακτικών. Οι κανόνες περί τήρησης της νομιμότητας φαίνεται ότι υποστηρίζονται από ένα σταθερό πλαίσιο. Θεωρείται σημαντικό η ΕΚΤ να επιτυγχάνει τη σωστή ισορροπία κατά τον καθορισμό των χρονοδιαγραμμάτων ή τη σήμανση εγγράφων ως απορρήτων, προκειμένου να αποφεύγονται αδικαιολόγητοι περιορισμοί των δικονομικών δικαιωμάτων των μερών που αφορούν οι αποφάσεις της.
Ο διαθέσιμος μηχανισμός προσφυγών κατά αποφάσεων της ΕΚΤ –το διοικητικό συμβούλιο επανεξέτασης– χρησιμοποιείται ενεργά από τα ενδιαφερόμενα μέρη και η ΕΚΤ υποστηρίζει ότι οι γνώμες του επηρέασαν τις εποπτικές πρακτικές της ΕΚΤ περισσότερο απ’ ό,τι οι επιμέρους σχετικές υποθέσεις. Η παρούσα έκθεση δεν διαπιστώνει στοιχεία ελλείψεων. Θα ήταν χρήσιμη η αξιοποίηση της αυξανόμενης νομολογίας που αναπτύσσεται από το διοικητικό συμβούλιο επανεξέτασης, με τη διασφάλιση μεγαλύτερης διαφάνειας για το έργο που αναλαμβάνει το διοικητικό συμβούλιο επανεξέτασης, για παράδειγμα μέσω δημοσίευσης στον δικτυακό τόπο της ΕΚΤ των περιλήψεων των αποφάσεων του διοικητικού συμβουλίου επανεξέτασης και με τη δέουσα τήρηση των κανόνων περί εμπιστευτικότητας.
Λήψη αποφάσεων
Η Επιτροπή έλεγξε τις ρυθμίσεις διακυβέρνησης στις οποίες βασίζεται η διαδικασία λήψης αποφάσεων της ΕΚΤ όσον αφορά τις εποπτικές δραστηριότητες.
Τα όργανα λήψης αποφάσεων της ΕΚΤ είναι το διοικητικό συμβούλιο και η εκτελεστική επιτροπή. Το διοικητικό συμβούλιο έχει επίσης την τελική ευθύνη για τις αποφάσεις που λαμβάνει ο ΕΕΜ. Ωστόσο, προκειμένου να ληφθούν υπόψη τα ειδικά καθήκοντα του ΕΕΜ, έχουν θεσπιστεί ειδικές εποπτικές δομές (π.χ. το εποπτικό συμβούλιο) και διαδικασίες (π.χ. διαδικασία μη υποβολής αντιρρήσεων) για την υποστήριξη του διοικητικού συμβουλίου, κατά την άσκηση των καθηκόντων που έχουν ανατεθεί στην ΕΚΤ με τον κανονισμό ΕΕΜ.
Δεδομένων των πολυάριθμων αποφάσεων και της ποικιλίας των τυπολογιών τους, η συμμετοχή του εποπτικού συμβουλίου και του διοικητικού συμβουλίου σε κάθε απόφαση φαίνεται ότι αποτελεί σημαντική επιβάρυνση για τους πόρους των δύο οργάνων, καθώς συμπεριλαμβάνει όλες τις εθνικές αρμόδιες αρχές και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες. Υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των εποπτικών αποφάσεων, όσον αφορά την πολυπλοκότητα, τον αντίκτυπο και τη συνάφεια των εποπτευόμενων οντοτήτων. Η εν λόγω ποικιλομορφία υπάρχει σε όλους τους τύπους των αποφάσεων (π.χ. αποφάσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας εποπτικού ελέγχου και αξιολόγησης σε σύγκριση με εγκρίσεις μέσων κεφαλαίου κοινών μετοχών της κατηγορίας 1), καθώς και στο πλαίσιο της ίδιας κατηγορίας αποφάσεων (π.χ. απόφαση αξιολόγησης της καταλληλότητας για το συμβούλιο μεγάλης μητρικής εταιρείας σε σύγκριση με απόφαση αξιολόγησης της καταλληλότητας για τη διοίκηση καθετοποιημένης θυγατρικής). Αυτές οι διαφορές δεν λήφθηκαν υπόψη στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, γεγονός που οδήγησε σε δυσανάλογη χρήση των πόρων της ΕΚΤ σε συνήθεις αποφάσεις ή αποφάσεις με χαμηλότερο συνολικό αντίκτυπο. Η κατάσταση αυτή δεν επέτρεψε στα όργανα λήψης αποφάσεων της ΕΚΤ να επικεντρωθούν σε σημαντικά εποπτικά ζητήματα και συχνά απαιτούσε δυσανάλογες προσπάθειες και πόρους τόσο από την ΕΚΤ όσο και από τις εθνικές αρμόδιες αρχές κατά την προετοιμασία της επίσημης διαδικασίας λήψης αποφάσεων 3 . Για να αντιμετωπίσει τα εν λόγω προβλήματα, η ΕΚΤ προέβη σε εξορθολογισμό της διαδικασίας λήψης αποφάσεων μέσω υποδειγμάτων, γραπτών διαδικασιών και ομαδοποίησης αποφάσεων, και θέσπισε πλαίσιο εξουσιοδότησης για ορισμένες συνήθεις αποφάσεις ή αποφάσεις με μειωμένο πιθανό αντίκτυπο 4 . Απομένει να αποδειχθεί κατά πόσο το πλαίσιο εξουσιοδότησης θα επιτύχει επαρκή ισορροπία μεταξύ των αποφάσεων που λαμβάνονται με εξουσιοδότηση και των αποφάσεων που δεν λαμβάνονται με εξουσιοδότηση και τελικά θα οδηγήσει σε ορθότερη χρήση των πόρων.
Διαχωρισμός μεταξύ εποπτικών και νομισματικών καθηκόντων
Προκειμένου να αποφεύγονται οι περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων μεταξύ των εποπτικών καθηκόντων της ΕΚΤ, αφενός, και των καθηκόντων νομισματικής πολιτικής και όλων των λοιπών καθηκόντων που ασκούνται από την ΕΚΤ, αφετέρου, στον κανονισμό ΕΕΜ απαιτείται διαχωρισμός μεταξύ νομισματικών και εποπτικών καθηκόντων.
Αυτό υλοποιείται από την ΕΚΤ μέσω μιας σειράς διαδικαστικών κανόνων που διασφαλίζουν τον οργανωτικό διαχωρισμό του προσωπικού, διαφοροποιημένες συνεδριάσεις και διαδικασίες λήψης αποφάσεων για το διοικητικό συμβούλιο, διαφοροποιημένους διαύλους αναφοράς, κανόνες εμπιστευτικότητας και διαμεσολάβηση σε περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων. Το μεγαλύτερο μέρος του προσωπικού που ασκεί εποπτικά καθήκοντα βρίσκεται εντός οργανωτικά διαχωρισμένων τμημάτων, διαθέτει σαφείς διαύλους αναφοράς προς το εποπτικό συμβούλιο και υπόκειται σε αυστηρούς κανόνες εμπιστευτικότητας. Ορισμένες υπηρεσίες όπως η νομική υπηρεσία, ο εσωτερικός έλεγχος ή οι ανθρώπινοι πόροι χρησιμοποιούνται από κοινού από τους δύο τομείς καθηκόντων. Αυτό δεν υπονομεύει την αρχή του διαχωρισμού, εφόσον οι εν λόγω υπηρεσίες ασκούν μόνο καθήκοντα υποστήριξης. Ωστόσο, στις περιπτώσεις που αυτές οι κοινές υπηρεσίες παρέχουν συμβουλευτικές υπηρεσίες οι οποίες είναι βασικές για τη λήψη αποφάσεων πολιτικής της ΕΚΤ, θα πρέπει να εξετάζεται το ενδεχόμενο ενισχυμένων διασφαλίσεων.
Οι προπαρασκευαστικές εργασίες για τα μακροπροληπτικά καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στην ΕΚΤ με τον κανονισμό ΕΕΜ εκτελούνται από το τμήμα της ΕΚΤ που είναι υπεύθυνο για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, το οποίο συμμετέχει τόσο σε εποπτικά όσο και σε λοιπά καθήκοντα της ΕΚΤ. Συγχρόνως, η ειδική διαδικασία που αφορά αποκλειστικά την έκδοση μακροπροληπτικών αποφάσεων με βάση το άρθρο 5 του κανονισμού ΕΕΜ δίνει στο διοικητικό συμβούλιο έναν πιο εξέχοντα ρόλο, καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, από τον ρόλο του διοικητικού συμβουλίου για την έκδοση μικροπροληπτικών εποπτικών αποφάσεων. Παρά το γεγονός ότι είναι κατανοητή η απόφαση της ΕΚΤ να αξιοποιήσει την εμπειρογνωσία και τις ικανότητες του υπάρχοντος τμήματος για την εδραίωση των νέων εποπτικών καθηκόντων της που σχετίζονται με μακροπροληπτικές εξουσίες, είναι σημαντικό η ΕΚΤ να διασφαλίζει ότι το εποπτικό συμβούλιο συμμετέχει δεόντως στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και ότι όλες οι αποφάσεις δυνάμει του άρθρου 5 του κανονισμού ΕΕΜ βασίζονται σε ολοκληρωμένα σχέδια αποφάσεων που προτείνει το εποπτικό συμβούλιο.
Κατανομή καθηκόντων και αρμοδιοτήτων μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών
Ο ΕΕΜ είναι ένα σύστημα όπου η ΕΚΤ έχει την ευθύνη για τη διασφάλιση της συνολικής λειτουργίας και αποδοτικότητας του συστήματος σε κεντρικό επίπεδο και οι εθνικές αρμόδιες αρχές συνιστούν το αποκεντρωμένο επίπεδο. Στον κανονισμό ΕΕΜ προβλέπεται σαφής κατανομή των αρμοδιοτήτων. Βάσει του κανονισμού, οι εθνικές αρμόδιες αρχές αναλαμβάνουν την ευθύνη να συνδράμουν την ΕΚΤ σε όλες τις εποπτικές της δράσεις και έχουν την κύρια ευθύνη για την εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων. Η ΕΚΤ, με τη συνδρομή των εθνικών αρμόδιων αρχών, αναλαμβάνει την άμεση εποπτεία σημαντικών ιδρυμάτων, εκδίδει αποφάσεις που αφορούν κοινές διαδικασίες, επιβλέπει τη συνοχή της εποπτείας των εθνικών αρμόδιων αρχών για τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα, απευθύνει οδηγίες στις εθνικές αρμόδιες αρχές και μπορεί να αναλαμβάνει την άμεση εποπτεία λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων.
Η εν λόγω κατανομή καθηκόντων και αρμοδιοτήτων φαίνεται να λειτουργεί καλά στην πράξη και η ΕΚΤ αποκτά γνώσεις και εμπειρογνωσία κατά τη συνεχή αλληλεπίδρασή της με τις εθνικές αρμόδιες αρχές, και οι εθνικές αρμόδιες αρχές ενισχύουν την τεχνογνωσία τους χάρη στην πιο συστηματική αλληλεπίδραση με άλλες αρμόδιες αρχές και την ΕΚΤ. Στο τρέχον στάδιο του ΕΕΜ, η κατανομή ρόλων μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών φαίνεται γενικά ισορροπημένη.
Παρόλο που δεν υπάρχουν αποδείξεις για υπάρχουσα σύγκρουση ή παρεμβατικές προθέσεις από την πλευρά της ΕΚΤ, εκφράζονται ανησυχίες από ορισμένες εθνικές αρμόδιες αρχές όσον αφορά τον ρόλο της ΕΚΤ σε σχέση με τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα. Οι εν λόγω εθνικές αρμόδιες αρχές ζητούν προβλεψιμότητα όσον αφορά τον βαθμό στον οποίο η ΕΚΤ μπορεί να επηρεάσει την εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων ή τελικά να αναλάβει τον έλεγχο. Η εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων ανατίθεται εξ ορισμού στις εθνικές αρμόδιες αρχές και το δικαίωμα της ΕΚΤ να αναλαμβάνει την εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων μπορεί να ασκείται μόνο εφόσον υπάρχει απαραίτητη και επαρκής αιτιολόγηση για παρέκκλιση από αυτόν τον κανόνα. Ωστόσο, οι διατάξεις στον κανονισμό ΕΕΜ που αναθέτουν αρμοδιότητες στην ΕΚΤ όσον αφορά λιγότερο σημαντικά ιδρύματα θα πρέπει να ερμηνεύονται ως παροχή επαρκούς ευελιξίας στην ΕΚΤ, ώστε να παρεμβαίνει κατά περίπτωση για να ασκεί τα καθήκοντά της 5 . Συνεπώς, η δυνατότητα παροχής οδηγιών και καθοδήγησης προς τις εθνικές αρμόδιες αρχές αποτελεί βασικό εργαλείο, ώστε η ΕΚΤ να εξασφαλίζει τη συνεπή και αποτελεσματική εφαρμογή προληπτικής εποπτείας σε ολόκληρη την τραπεζική ένωση. Εξίσου σημαντική είναι η ικανότητα της ΕΚΤ να αναλαμβάνει την εποπτεία λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων, εφόσον κρίνεται απαραίτητο, για να εξασφαλίζει τη συνεπή εφαρμογή υψηλών εποπτικών προτύπων. Η ευελιξία της ΕΚΤ να χρησιμοποιεί αυτά τα εργαλεία δεν θα πρέπει να υπόκειται σε πρόσθετους περιορισμούς.
Προκύπτουν ορισμένα ερωτήματα όσον αφορά τις υπόλοιπες αρμοδιότητες των εθνικών αρμόδιων αρχών και τον τρόπο με τον οποίο μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την παράκαμψη της κατανομής των αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο του ΕΕΜ. Από τις πρόσφατες διαρθρωτικές εξελίξεις της αγοράς προκύπτει ότι ομάδες τρίτων χωρών τείνουν να διαθέτουν ολοένα και πιο περίπλοκες δομές στην Ένωση και να δραστηριοποιούνται μέσω οντοτήτων που διαφεύγουν της εποπτείας της ΕΚΤ. Για παράδειγμα, η ΕΚΤ δεν έχει εξουσίες επί επιχειρήσεων επενδύσεων ή ενωσιακών υποκαταστημάτων ιδρυμάτων που έχουν την έδρα τους σε τρίτες χώρες, πράγμα το οποίο μπορεί να αποτελεί κενό στη συνολική εντολή της και ανοίγει τον δρόμο για την καταχρηστική επιλογή του ευνοϊκότερου καθεστώτος εποπτείας. Ιδιαίτερες ανησυχίες εγείρουν οι μεγαλύτερες επιχειρήσεις επενδύσεων που παρέχουν βασικές εμπορικές υπηρεσίες χονδρικής και υπηρεσίες επενδυτικής τραπεζικής σε ολόκληρη την ΕΕ, οι οποίες προσομοιάζουν με τις τραπεζικές υπηρεσίες. Οι εν λόγω επιχειρήσεις, ως εκ τούτου, εγκυμονούν σαφώς κίνδυνο για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα εξαιτίας του μεγέθους τους και της διασυνδεσιμότητάς τους. Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο υπόκεινται στις ίδιες ουσιαστικά υποχρεώσεις με τα πιστωτικά ιδρύματα. Ωστόσο, δεν αδειοδοτούνται ούτε εποπτεύονται απαραίτητα από τις ίδιες αρχές με τα πιστωτικά ιδρύματα, γεγονός που ενδέχεται να δημιουργήσει άνισους όρους ανταγωνισμού ως προς την εφαρμογή της οδηγίας και του κανονισμού για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις. Αυτή η πτυχή θα μπορούσε να διερευνηθεί στο πλαίσιο της συνεχούς αναθεώρησης της οδηγίας και του κανονισμού για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις και της προληπτικής αντιμετώπισης των επιχειρήσεων επενδύσεων.
Η αξιολόγηση της Επιτροπής αναγνωρίζει την ιδιαιτερότητα του καθήκοντος της ΕΚΤ να εφαρμόζει την εθνική νομοθεσία που μεταφέρει στο εθνικό δίκαιο τις σχετικές οδηγίες και την ικανότητά της να αντλεί συγκεκριμένες εξουσίες από την εν λόγω εθνική νομοθεσία. Απαιτούνται σαφείς αρχές για την αντιμετώπιση αυτής της πρωτοφανούς κατάστασης. Ως εκ τούτου, επισημαίνεται ότι οι εποπτικές εξουσίες της ΕΚΤ στο πλαίσιο του κανονισμού ΕΕΜ θα πρέπει να ερμηνεύονται αρκετά ευρέως, ώστε να περιλαμβάνουν εξουσίες που παρέχονται σε εθνικές αρχές με βάση την εθνική νομοθεσία για την άσκηση εποπτικών καθηκόντων δυνάμει της οδηγίας και του κανονισμού για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις όσον αφορά τα πιστωτικά ιδρύματα. Εντούτοις, δεδομένου ότι η άσκηση των εξουσιών της ΕΚΤ είναι δυνατή μόνο εντός των ορίων των καθηκόντων που έχουν ανατεθεί στην ΕΚΤ, χρειάζεται να βεβαιωθεί κατά περίπτωση κατά πόσο μια συγκεκριμένη εξουσία που παρέχεται κατ’ εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας υπάγεται στο πεδίο των ειδικών καθηκόντων που έχουν ανατεθεί στην ΕΚΤ. Δεδομένου ότι η κατά περίπτωση ανάλυση είναι περίπλοκη και δεν είναι πάντα προβλέψιμη, προτείνεται η σχετική μελλοντική νομοθεσία της ΕΕ να αναφέρει ρητά τις εποπτικές εξουσίες σε άμεσα εφαρμοστέες διατάξεις.
Β. Εποπτικά εργαλεία
Για την άσκηση των εποπτικών καθηκόντων της, η ΕΚΤ ανέπτυξε και εφαρμόζει μια σειρά βασικών εποπτικών εργαλείων με βάση τις εξουσίες που τις έχουν ανατεθεί δυνάμει του κανονισμού ΕΕΜ. Στην παρούσα ενότητα συνοψίζονται τα πορίσματα της Επιτροπής όσον αφορά τα εν λόγω εργαλεία και τη χρησιμότητά τους για την άσκηση των εποπτικών καθηκόντων της ΕΚΤ.
Κατηγοριοποίηση των εποπτευόμενων οντοτήτων
Προκειμένου να προσδιοριστεί ο ακριβής ρόλος της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών σε σχέση με τις επιμέρους εποπτευόμενες οντότητες, η ΕΚΤ πρέπει, βάσει του κανονισμού ΕΕΜ, να προσδιορίζει αν οι οντότητες είναι σημαντικά ή λιγότερο σημαντικά ιδρύματα. Ενώ το σημείο αφετηρίας βάσει του κανονισμού ΕΕΜ είναι η ταξινόμηση με βάση ποσοτικά κριτήρια, η ΕΚΤ λαμβάνει επίσης υπόψη πιθανές «ειδικές περιστάσεις» που θα μπορούσαν να δικαιολογούν απόκλιση από τα εν λόγω κριτήρια. Παρά το γεγονός ότι η ΕΚΤ μόνο κατ’ εξαίρεση παρέκκλινε από την προκαθορισμένη κατανομή, θα κρινόταν θετικά η ύπαρξη περισσότερης διαφάνειας όσον αφορά το σκεπτικό των αποφάσεων επαναταξινόμησης.
Επίσης, η ΕΚΤ συχνά χρησιμοποιεί περαιτέρω υποταξινομήσεις των εποπτευόμενων οντοτήτων για διάφορους σκοπούς, όπως για να καθορίζει τον βαθμό δέσμευσής της, να ασκεί καθημερινή εποπτεία, να εφαρμόζει την αναλογικότητα, να διασφαλίζει τη σύγκριση με ομοτίμους, να καθορίζει ποιες πληροφορίες θα πρέπει να διαβιβαστούν από εθνικές αρμόδιες αρχές κ.λπ. Οι εν λόγω ταξινομήσεις βοηθούν την ΕΚΤ να διασφαλίζει ίσους όρους ανταγωνισμού στο πεδίο της εποπτείας μεταξύ συγκρίσιμων ιδρυμάτων και την αποτελεσματική οργάνωση των δραστηριοτήτων της. Ωστόσο, δεν είναι πάντα σαφής η αλληλεπίδραση μεταξύ των διαφορετικών ταξινομήσεων και η σημασία τους για τις διάφορες εποπτικές δραστηριότητες. Επομένως, συνιστάται η βελτίωση της επικοινωνίας από την πλευρά της ΕΚΤ όσον αφορά τις μεθοδολογίες στις οποίες βασίζονται οι εν λόγω ταξινομήσεις, καθώς και όσον αφορά τις επιπτώσεις των διαφόρων κατηγοριών εποπτικής δράσης.
Μεικτές εποπτικές ομάδες (ΜΕΟ)
Οι μεικτές εποπτικές ομάδες (ΜΕΟ) είναι αντιπροσωπευτικές του ΕΕΜ ως συστήματος· συνιστούν το εργαλείο με το οποίο η ΕΚΤ αξιοποιεί την εμπειρογνωσία του προσωπικού της εθνικής αρμόδιας αρχής για την άσκηση των αρμοδιοτήτων άμεσης εποπτείας έναντι των σημαντικών ιδρυμάτων. Είναι υπεύθυνες για τη συνεχή εποπτεία των σημαντικών ιδρυμάτων και είναι επιφορτισμένες με την εκτέλεση των καθηκόντων που αναφέρονται στο πρόγραμμα εποπτικής εξέτασης, τον συντονισμό των επιτόπιων επιθεωρήσεων και τη συνεργασία με τις εθνικές αρμόδιες αρχές.
Η ανάπτυξη του πλαισίου για τις ΜΕΟ είναι μια διαδικασία εμπειρικής μάθησης που εξακολουθεί να υπόκειται σε προσαρμογές. Οι προκλήσεις αφορούν το γεγονός ότι οι ΜΕΟ αποτελούν μια κατεξοχήν μορφή εποπτικής συνεργασίας που προϋποθέτει ενσωμάτωση των πόρων σε νέο θεσμικό πλαίσιο. Κατά τα πρώτα χρόνια λειτουργίας, οι ΜΕΟ έχουν αποδειχτεί λειτουργικές και αξιόπιστες, αναλαμβάνοντας το μεγαλύτερο μέρος των προκαταρκτικών εργασιών για τις εποπτικές αποφάσεις. Η ΕΚΤ κατέβαλε ουσιαστικές προσπάθειες για να εξελίξει τις ΜΕΟ σε βασικό εργαλείο εναρμονισμένης εποπτείας στη ζώνη του ευρώ. Ωστόσο, εκφράστηκαν ανησυχίες όσον αφορά ορισμένες διαρθρωτικές πτυχές του πλαισίου που θα μπορούσε να επηρεάσει στην πράξη την αποδοτικότητα των ΜΕΟ, όπως οι μη συντονισμένοι δίαυλοι αναφοράς, τα γλωσσικά προβλήματα και η ανεπαρκής κατανομή προσωπικού. Η ΕΚΤ καλείται να διαχειριστεί εγκαίρως όλες τις εν λόγω ανησυχίες προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματική λειτουργία των ΜΕΟ.
Οριζόντιες υπηρεσίες
Ένας από τους στόχους της ΕΕΜ είναι να διασφαλίζεται η εναρμονισμένη εποπτεία στην τραπεζική ένωση. Προς τούτο, μια ειδική Γενική Διεύθυνση φιλοξενεί τις λεγόμενες «οριζόντιες υπηρεσίες» που καθορίζουν τις εποπτικές πολιτικές της ΕΚΤ, διασφαλίζουν τη σύγκλιση των εποπτικών προσεγγίσεων μεταξύ των ΜΕΟ και συντονίζουν την εκτέλεση άλλων βασικών εξειδικευμένων καθηκόντων. Επιδοκιμάζεται η δημιουργία των οριζόντιων υπηρεσιών, καθώς είναι σημαντικές για τη διασφάλιση της συνέπειας στην εφαρμογή εποπτικών προτύπων υψηλής ποιότητας σε όλες τις τράπεζες της τραπεζικής ένωσης.
Για την αποτελεσματική άσκηση των καθηκόντων τους, οι οριζόντιες υπηρεσίες πρέπει να προωθήσουν μια ισορροπημένη συνεργασία με τις εθνικές αρμόδιες αρχές. Η εν λόγω ισορροπία έχει επιτευχθεί κυρίως στον τομέα της χάραξης εποπτικής πολιτικής, ιδίως μέσω της εγκαθίδρυσης άτυπων δομών υποστήριξης με συμβουλευτικό ρόλο (π.χ. δίκτυα εμπειρογνωμόνων). Η χρήση δικτύων από την ΕΚΤ για να ζητείται η συνδρομή των εθνικών αρμόδιων αρχών σε θέματα πολιτικής θα πρέπει να θεωρείται ευέλικτο εργαλείο συνεργασίας στο πλαίσιο του ΕΕΜ. Παρόλο που δεν υπάρχει ανάγκη τυποποίησης όλων αυτών των δομών, ένα σαφέστερο καθεστώς σταθερών και ισχυρών δικτύων θα μπορούσε να παρέχει μια καλύτερη εικόνα της εντολής, της διακυβέρνησης και των διαύλων αναφοράς των ΜΕΟ. Επιπλέον, η αύξηση του αριθμού των δικτύων θα πρέπει να αποφευχθεί με τον εξορθολογισμό των υφιστάμενων δομών και τον εντοπισμό των τομέων που θα μπορούσαν να επωφεληθούν περισσότερο από τα αποτελέσματα αυτών των συνεργατικών δομών.
Ορισμένες εθνικές αρμόδιες αρχές επέκριναν τη συνεργασία με τις οριζόντιες υπηρεσίες, ιδίως όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο η οριζόντια εργασία επηρεάζει το αποτέλεσμα των ΜΕΟ. Για αυξημένη διαφάνεια έναντι των εθνικών αρμόδιων αρχών και για την αποφυγή αδιεξόδων στη λήψη αποφάσεων, η ΕΚΤ θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο υποβολής πιο συστηματικών και έγκαιρων εκθέσεων προς τους οικείους συντονιστές και υποσυντονιστές των ΜΕΟ όσον αφορά αλλαγές που προτείνονται από τις οριζόντιες υπηρεσίες σε σχέδια αποφάσεων που προέρχονται από ΜΕΟ.
Επιτόπιες επιθεωρήσεις
Οι επιτόπιες επιθεωρήσεις αποτελούν για τις εποπτικές αρχές βασικό εργαλείο εξέτασης της συμμόρφωσης και συλλογής των πληροφοριών που απαιτούνται για την άσκηση των καθηκόντων τους, απευθείας στην τοποθεσία όπου βρίσκεται η εποπτευόμενη οντότητα. Η ΕΚΤ έχει σημειώσει σημαντική πρόοδο ως προς τη δημιουργία της υπηρεσίας της για επιτόπιες επιθεωρήσεις. Οι κανόνες και διαδικασίες ήδη προβλέπουν σημαντικό επίπεδο εναρμόνισης των εποπτικών πρακτικών στον τομέα αυτό. Το γεγονός αυτό θα ενισχυθεί περαιτέρω στο εγγύς μέλλον με ένα ευπρόσδεκτο κοινό πρόγραμμα κατάρτισης επιτόπιων επιθεωρητών σχετικά με τον ΕΕΜ. Η ΕΚΤ θα πρέπει να συνεργάζεται στενά με την ΕΑΤ γι’ αυτό το πρόγραμμα κατάρτισης, ώστε να αποφεύγεται η αλληλοεπικάλυψη και να διασφαλίζονται οι συνέργειες των επιθεωρητών σε όλα τα κράτη μέλη.
Ωστόσο, η υλοποίηση των εναρμονισμένων διαδικασιών εξακολουθεί να παρουσιάζει αποκλίσεις, ιδίως όσον αφορά την ποσοτικοποίηση των πορισμάτων των επιθεωρήσεων από ομάδες έρευνας και τις αντιδράσεις των ΜΕΟ στα εν λόγω πορίσματα. Η ΕΚΤ θα πρέπει να προαγάγει τη συνεπή εφαρμογή των κοινών διαδικασιών της για τις επιτόπιες επιθεωρήσεις, διασφαλίζοντας ότι εναρμονίζεται καταλλήλως και το αποτέλεσμα των εν λόγω επιθεωρήσεων.
Επιπλέον, εξακολουθεί να υφίσταται ανάγκη περαιτέρω βελτίωσης όσον αφορά τη στελέχωση των ομάδων επιτόπιας επιθεώρησης. Αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί με αύξηση του ποσοστού του προσωπικού της ΕΚΤ και δημιουργία προβλεψιμότητας για την ΕΚΤ όσον αφορά τη διαθεσιμότητα του προσωπικού των εθνικών αρμόδιων αρχών για επιτόπιες επιθεωρήσεις. Η περιστασιακή ανάθεση εργασιών από την ΕΚΤ σε εξωτερικούς συμβούλους είναι αποδεκτή, ιδίως στις περιπτώσεις που απαιτούνται ειδικές τεχνικές γνώσεις, οι οποίες ορισμένες φορές δεν είναι εύκολο να βρεθούν στο πλαίσιο των πόρων του ΕΕΜ. Ωστόσο, η χρήση εξωτερικών εμπειρογνωμόνων σε επιτόπιες επιθεωρήσεις θα πρέπει να είναι περιορισμένη και να συνοδεύεται από κατάλληλες διασφαλίσεις. Για παράδειγμα, οι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες δεν θα πρέπει να είναι επικεφαλής ομάδων επιτόπιας επιθεώρησης ή δεν θα πρέπει να αντιστοιχούν σε περισσότερα από τα μισά μέλη μιας ομάδας, καθώς αυτό θα μπορούσε να συνιστά δυνητικό κίνδυνο φήμης και να εγείρει ζητήματα εμπιστευτικότητας για τον ΕΕΜ.
Σώματα εποπτείας
Γενικά τα σώματα εποπτείας εξακολουθούν να αποτελούν το φόρουμ συντονισμού της εποπτείας διασυνοριακών τραπεζικών ομίλων που δραστηριοποιούνται εκτός της ζώνης του ευρώ. Επί του παρόντος είναι το κύριο εργαλείο αλληλεπίδρασης με τις εθνικές αρμόδιες αρχές από μη συμμετέχοντα κράτη μέλη, τα οποία φαίνεται να εκτιμούν σε μεγάλο βαθμό την ΕΚΤ ως τον νέο αντισυμβαλλόμενό τους. Η ΕΚΤ έχει αποδειχθεί αξιόπιστος, καλά οργανωμένος επικεφαλής φορέας των σωμάτων και έχει συμβάλει με στοιχεία υψηλής ποιότητας σε συζητήσεις των σωμάτων. Τα σώματα εποπτείας αποτελούν επίσης σημαντικό εργαλείο άσκησης των καθηκόντων της ΕΚΤ όσον αφορά σημαντικά υποκαταστήματα πιστωτικών ιδρυμάτων από χώρες εκτός ζώνης του ευρώ, για τα οποία ενεργεί ως εποπτική αρχή υποδοχής. Οι ρυθμίσεις συνεργασίας που σύναψε η ΕΚΤ σε περιορισμένο χρονικό διάστημα είναι αξιέπαινες και η ΕΚΤ ενθαρρύνεται να ολοκληρώσει τις υπόλοιπες διαπραγματεύσεις με όλες τις αρμόδιες αρχές.
Δικαιώματα και διακριτικές ευχέρειες
Κατά το στάδιο εκκίνησης, η ΕΚΤ κατέβαλε αξιοσημείωτες προσπάθειες για την εναρμόνιση της άσκησης δικαιωμάτων και διακριτικών ευχερειών. Οι εν λόγω προσπάθειες ήταν επιτυχημένες και αξιέπαινες, δεδομένου ότι οι εναρμονισμένοι κανόνες που προέκυψαν για την άσκηση δικαιωμάτων και διακριτικών ευχερειών από αρμόδιες αρχές συνέβαλαν στη βελτίωση των ίσων όρων ανταγωνισμού στη ζώνη του ευρώ, τόσο για τα σημαντικά όσο και για τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα. Είναι θετικό το γεγονός ότι η ΕΚΤ δεν υιοθετεί μια αόριστη προσέγγιση για την εναρμόνιση, αλλά εξετάζει κάθε δικαίωμα και διακριτική ευχέρεια μεμονωμένα στο πλαίσιο των διαφορετικών σημείων αφετηρίας στα συμμετέχοντα κράτη μέλη και των διαφορετικών αναγκών που χαρακτηρίζουν τους εθνικούς τραπεζικούς τομείς. Εκτιμάται επίσης ότι η ΕΚΤ αποσκοπεί στην επίτευξη ίσων όρων ανταγωνισμού διευρύνοντας την προσπάθεια εναρμόνισης στην εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων, ενώ λαμβάνει δεόντως υπόψη την αναλογικότητα. Ωστόσο, είναι λυπηρό το γεγονός ότι για ορισμένα δικαιώματα και διακριτικές ευχέρειες δεν έχει επιτευχθεί ο στόχος της έκδοσης ενός πλήρως εναρμονισμένου προτύπου, καθώς η ΕΚΤ αποδέχεται τη συνύπαρξη διαφορετικών καθεστώτων 6 .
Γ. Άσκηση εποπτικών καθηκόντων
Βάσει του κανονισμού ΕΕΜ, ανατίθεται στην ΕΚΤ μια σειρά συγκεκριμένων εποπτικών καθηκόντων με στόχο τη διασφάλιση της ασφάλειας και ευρωστίας των τραπεζών που βρίσκονται υπό την εποπτεία της. Στο πλαίσιο της παρούσας τρίτης θεματικής ενότητας, η Επιτροπή αξιολόγησε την άσκηση των βασικών εποπτικών καθηκόντων που έχουν ανατεθεί στην ΕΚΤ.
Κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση αδειών λειτουργίας και την αξιολόγηση των αποκτήσεων συμμετοχών
Όσον αφορά το σύνολο των πιστωτικών ιδρυμάτων στην τραπεζική ένωση (σημαντικά και λιγότερο σημαντικά ιδρύματα), τρία καθήκοντα έχουν ανατεθεί στην ΕΚΤ: χορήγηση αδειών λειτουργίας, ανάκληση αδειών λειτουργίας και αξιολόγηση των αποκτήσεων των ειδικών συμμετοχών (εφεξής: κοινές διαδικασίες). Η ιδιαιτερότητα των εν λόγω καθηκόντων έγκειται όχι μόνο στο ευρύ φάσμα όσον αφορά τις οντότητες που καλύπτονται από αυτά, αλλά και στον εξέχοντα ρόλο των εθνικών αρμόδιων αρχών στην εκτέλεση προπαρασκευαστικών εργασιών.
Οι κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση αδειών λειτουργίας και την αξιολόγηση των αποκτήσεων συμμετοχών συνιστούν απαιτητικό καθήκον για την ΕΚΤ, δεδομένων των αυστηρών προθεσμιών που εφαρμόζονται, του μεγάλου αριθμού αποφάσεων και της πολυπλοκότητας της αξιολόγησης των προτάσεων που συντάσσονται από εθνικές αρμόδιες αρχές με βάση 19 διαφορετικά εθνικά νομικά πλαίσια. Οι εν λόγω διαδικασίες κατά βάση στηρίζονται στη στενή συνεργασία μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών. Η συνεργασία αυτή αποτελεί υποχρέωση στο πλαίσιο του ΕΕΜ και θα πρέπει να επιδιώκεται από όλα τα μέρη, καλόπιστα και σε όλα τα στάδια (ήτοι κατά το αρχικό στάδιο της έγκρισης, καθώς και κατά τη διαρκή επαλήθευση της συμμόρφωσης). Η ΕΚΤ και οι εθνικές αρμόδιες αρχές έχουν επιτελέσει αξιόλογο έργο και κατάφεραν να δημιουργήσουν εργαλεία και διαδικασίες για να συμβάλουν στην άσκηση των καθηκόντων της ΕΚΤ στο πλαίσιο του ισχύοντος περιοριστικού χρονοδιαγράμματος. Η εξέλιξη των κοινών διαδικασιών αποδεικνύει ότι αυξάνεται η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών, με αποτέλεσμα να υποστηρίζεται εποικοδομητικά η λειτουργία του ΕΕΜ.
Διαρκής εποπτεία σημαντικών ιδρυμάτων: αξιολόγηση της καταλληλότητας
Προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι τράπεζες διαχειρίζονται τους κινδύνους με κατάλληλο τρόπο, καθήκον της ΕΚΤ είναι να αξιολογεί κατά πόσο κάθε μέλος της διοίκησης των σημαντικών ιδρυμάτων είναι κατάλληλο για την εκτέλεση των καθηκόντων του. Αυτό αποτελεί πολύ μεγάλη επιχειρησιακή επιβάρυνση για το εποπτικό συμβούλιο και το διοικητικό συμβούλιο, κυρίως λόγω του μεγάλου αριθμού διαδικασιών και των αποκλινόντων διαδικαστικών χρονοδιαγραμμάτων που προβλέπονται στα εθνικά συστήματα. Για τον λόγο αυτό, ο εν λόγω τομέας επιλέχτηκε για την πρώτη δοκιμή του επικείμενου πλαισίου εξουσιοδότησης που αναμένεται να επιταχύνει τη λήψη αποφάσεων και να μειώσει τις καθυστερήσεις. Ωστόσο, δεν θα απλουστεύσει την πολυπλοκότητα της ανάλυσης για την ΕΚΤ, στον βαθμό που οι λεπτομέρειες των ουσιαστικών κανόνων αναπτύσσονται κατά τρόπο μη εναρμονισμένο.
Η ΕΚΤ έχει διαδραματίσει ενεργό ρόλο κατά τη σύνταξη από την ΕΑΤ του εγγράφου διαβούλευσης για τις αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την αξιολόγηση της καταλληλότητας. Η ΕΚΤ εξέδωσε συγχρόνως τη δική της διαβούλευση για έναν οδηγό αξιολόγησης της καταλληλότητας, τον οποίο ολοκλήρωσε και δημοσίευσε πριν από την οριστικοποίηση των κατευθυντήριων γραμμών της ΕΑΤ. Κρίνεται θετικά η ύπαρξη σαφούς δέσμευσης από την ΕΚΤ για αναθεώρηση του οδηγού της ΕΚΤ ενόψει των πιθανών τροποποιήσεων των οριστικοποιημένων κατευθυντήριων γραμμών της ΕΑΤ, ώστε να διασφαλιστεί η πλήρης ευθυγράμμιση όσον αφορά το περιεχόμενο.
Διαρκής εποπτεία σημαντικών ιδρυμάτων: εγκρίσεις και απαλλαγές ιδίων κεφαλαίων
Οι εγκρίσεις κεφαλαιακών μέσων αντικατοπτρίζουν τις βασικές εποπτικές ευθύνες που θα πρέπει να εφαρμόζονται με συνέπεια σε ολόκληρη την Ένωση. Ο εν λόγω τομέας ελέγχεται ειδικότερα από την ΕΑΤ που έχει μια γενική εντολή επανεξέτασης της ποιότητας των ιδίων κεφαλαίων. Δεδομένης της ευρείας εμπειρογνωσίας της ΕΑΤ στον έλεγχο της συμβατότητας των κεφαλαιακών μέσων που εκδίδονται σε ολόκληρη την Ένωση με τα κριτήρια επιλεξιμότητας βάσει του κανονισμού για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις για τους σκοπούς των ιδίων κεφαλαίων, είναι σημαντική η στενή συνεργασία των αρμόδιων αρχών με την ΕΑΤ στον εν λόγω τομέα. Επομένως, η ΕΚΤ ενθαρρύνεται να ορίσει ένα πλαίσιο που θα διασφαλίζει, αφενός, τον εσωτερικό οριζόντιο έλεγχο όλων των μέσων ιδίων κεφαλαίων που εκδίδονται από ιδρύματα τα οποία υπόκεινται στην εποπτεία της ΕΚΤ και, αφετέρου, μια αποτελεσματική και συνεπή συνεργασία με την ΕΑΤ όσον αφορά την αξιολόγηση της ποιότητας των εν λόγω μέσων ιδίων κεφαλαίων, σύμφωνα με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στην ΕΑΤ.
Όσον αφορά τη χρήση απαλλαγών, παρατηρείται ότι η ΕΚΤ εφαρμόζει ορισμένες απαλλαγές σχετικά συχνά σύμφωνα με τον ορισμό των προϋποθέσεων γι’ αυτές τις εξαιρέσεις στον οδηγό της ΕΚΤ σχετικά με την άσκηση δικαιωμάτων και διακριτικών ευχερειών. Η συνετή εφαρμογή των απαλλαγών που προβλέπονται στη νομοθεσία κρίνεται θετικά και θα πρέπει να επιδιωχθεί περισσότερο από την ΕΚΤ, μεταξύ άλλων, με την περαιτέρω διευκόλυνση του καθεστώτος άσκησής τους 7 εντός των ορίων του κανονισμού για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις. Το εναρμονισμένο καθεστώς εφαρμογής των απαλλαγών που αναπτύχθηκε από την ΕΚΤ θα μπορούσε να στηριχτεί στο πλαίσιο της συνεχούς προσπάθειας για περαιτέρω ανάπτυξη της τραπεζικής ένωσης που λαμβάνει υπόψη τη δυνατότητα εφαρμογής απαλλαγών σε διασυνοριακό επίπεδο, όταν αυτό οδηγεί σε πιο αποτελεσματική διαχείριση κεφαλαίων ή ρευστότητας χωρίς να εγείρονται ανησυχίες σχετικά με την προληπτική εποπτεία.
Διαρκής εποπτεία σημαντικών ιδρυμάτων: εσωτερικά υποδείγματα
Η ΕΚΤ έχει καθιερώσει με επιτυχία μια αξιόπιστη διαδικασία αξιολόγησης εσωτερικών υποδειγμάτων. Συνολικά, τα διαθέσιμα στοιχεία υποδεικνύουν ότι η διαδικασία της ΕΚΤ για έγκριση εσωτερικών υποδειγμάτων είναι αυστηρή και υπόκειται σε ορθή διαχείριση. Θα βελτιώσει την αξιοπιστία των εσωτερικών υποδειγμάτων που χρησιμοποιούνται από τις τράπεζες στο πλαίσιο της εποπτείας του ΕΕΜ και, συνεπώς, την εμπιστοσύνη των επενδυτών στην επάρκεια των κεφαλαιακών απαιτήσεων των τραπεζών και τελικά στην ανθεκτικότητά τους. Η στοχευμένη αξιολόγηση εσωτερικών υποδειγμάτων (πρόγραμμα TRIM) επίσης θεωρείται καλή επένδυση εποπτείας που θα οδηγήσει στην ενίσχυση των ίσων όρων ανταγωνισμού και στην εναρμόνιση των εποπτικών πρακτικών.
Η δημιουργία των υπηρεσιών έγκρισης και αξιολόγησης υποδειγμάτων ήταν χρονοβόρα, προκάλεσε ορισμένες καθυστερήσεις στην έγκριση υποδειγμάτων και ενδεχομένως αύξησε τη διάρκεια έγκρισης των υποδειγμάτων στο αρχικό στάδιο. Ωστόσο, τα αποδεικτικά στοιχεία που παρείχε η ΕΚΤ υποδεικνύουν ότι αυτό δεν θα αποτελεί πλέον πρόβλημα στο εγγύς μέλλον. Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί ότι η ΕΚΤ προσδίδει πραγματική προστιθέμενη αξία όσον αφορά την ποιότητα της εποπτείας των υποδειγμάτων, δεδομένου του εύρους της εμπειρογνωσίας της ιδίως σε σύγκριση με ορισμένες μικρότερες εθνικές αρμόδιες αρχές. Επίσης σε σύγκριση με μεγαλύτερες εθνικές αρμόδιες αρχές, η ΕΚΤ μπορεί να παρέχει βελτιωμένη εποπτεία λόγω του μεγαλύτερου μεγέθους της ομάδας των ομοτίμων της, που καθιστά δυνατή την πιο λεπτομερή συγκριτική ανάλυση των υποδειγμάτων.
Είναι σημαντικό ο ΕΕΜ να συνεργάζεται με την ΕΑΤ με σκοπό την ανταλλαγή ορθών πρακτικών με τις αρμόδιες αρχές εκτός της ζώνης του ευρώ, συμβάλλοντας έτσι στην εποπτική σύγκλιση όχι μόνο στη ζώνη του ευρώ, αλλά και σε ολόκληρη την ενιαία αγορά της ΕΕ.
Διαρκής εποπτεία σημαντικών ιδρυμάτων: διαδικασία εποπτικού ελέγχου και αξιολόγησης (ΔΕΕΑ)
Η ΕΚΤ κατάφερε να εφαρμόσει μέσα σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα ενιαία ΔΕΕΑ σε όλα τα σημαντικά ιδρύματα, με βάση μια κοινή μεθοδολογία που ενσωματώνει βέλτιστες πρακτικές. Η εφαρμογή της ΔΕΕΑ το 2015 και το 2016 συνέβαλε στην αύξηση των κεφαλαιακών επιπέδων των τραπεζών, ενισχύοντας περαιτέρω τη σταθερότητα και την ανθεκτικότητα του τραπεζικού συστήματος της ζώνης του ευρώ. Επιπλέον, η ΕΚΤ έχει αποδειχτεί προσαρμοστικός οργανισμός που αφομοιώνει τις νέες πληροφορίες, αποκαθιστώντας τις ελλείψεις και ενσωματώνοντας ταχέως τις κανονιστικές εξελίξεις στη μεθοδολογία της. Υπό αυτήν την έννοια, τα επιτεύγματα της ΕΚΤ όσον αφορά τη ΔΕΕΑ είναι αξιοσημείωτα και οι προσπάθειες της ΕΚΤ κρίνονται πολύ θετικά.
Η ΕΚΤ θα πρέπει να συνεχίσει να συνεργάζεται εποικοδομητικά με την Επιτροπή και την ΕΑΤ για την περαιτέρω ανάπτυξη των μεθοδολογιών και των διαδικασιών της, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή των οδηγιών για τον πυλώνα 2. Επίσης, η ΕΚΤ καλείται να ενσωματώσει στη μεθοδολογία της ΔΕΕΑ που εφαρμόζει τις παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν από την ΕΑΤ στο πλαίσιο των εργασιών της για την αξιολόγηση της σύγκλισης.
Η επανεξέταση των αποφάσεων στο πλαίσιο της ΔΕΕΑ από τις οριζόντιες υπηρεσίες της ΕΚΤ επιτρέπει τη συνεπή εφαρμογή της ΔΕΕΑ και συμβάλλει στην επίτευξη παρόμοιων αποτελεσμάτων της ΔΕΕΑ για παρόμοια ιδρύματα. Είναι σημαντική η διατήρηση της σωστής ισορροπίας, ώστε η αναζήτηση συνοχής να μην οδηγήσει σε αποτελέσματα που εγκλωβίζονται σε ένα πολύ περιορισμένο φάσμα το οποίο εκ των πραγμάτων αγνοεί τον ειδικό ανά τράπεζα χαρακτήρα της ΔΕΕΑ. Επιπλέον, η ΕΚΤ ενθαρρύνεται να βελτιώσει την επικοινωνία με τις εθνικές αρμόδιες αρχές όσον αφορά τις μεθόδους που χρησιμοποιούνται για την προσαρμογή των αποφάσεων στο πλαίσιο της ΔΕΕΑ οι οποίες προτείνονται από ΜΕΟ σε οριζόντιο επίπεδο.
Ειδικότερα: δυνατότητα επιρροής των προβλέψεων τραπεζών για μη εξυπηρετούμενα δάνεια
Τέλος, η ΕΚΤ ενθαρρύνεται να εφαρμόσει το συνολικό πλέγμα των εποπτικών εξουσιών για να επιτρέψει την αντιμετώπιση των κινδύνων μέσω των καταλληλότερων εποπτικών εργαλείων. Οι υφιστάμενες εξουσίες περιλαμβάνουν τη δυνατότητα της αρμόδιας αρχής να επηρεάζει το επίπεδο προβλέψεων μιας τράπεζας εντός των ορίων του εφαρμοστέου λογιστικού πλαισίου και να εφαρμόζει τις απαραίτητες προσαρμογές (αφαιρέσεις και παρόμοιους χειρισμούς) σε περίπτωση, για παράδειγμα, που οι λογιστικές προβλέψεις δεν επαρκούν από την άποψη της εποπτείας 8 . Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία για την αντιμετώπιση των μη εξυπηρετούμενων δανείων, όπως επισημαίνεται στο σχέδιο δράσης της ΕΕ για τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια 9 .
Διαρκής εποπτεία σημαντικών ιδρυμάτων: επιβολή της συμμόρφωσης και κυρώσεις
Αρχικά η ΕΚΤ επικεντρώθηκε στην απόκτηση γνώσεων σχετικά με την προληπτική κατάσταση των εποπτευόμενων οντοτήτων, ασκώντας τις εξουσίες επιβολής κυρώσεων και επιβολής της συμμόρφωσης σε σχετικά λίγες περιστάσεις. Ως εκ τούτου, η αποτελεσματικότητα του πλαισίου επιβολής κυρώσεων και επιβολής της συμμόρφωσης πρέπει να εκτιμηθεί πιο ενδελεχώς αφού συσσωρευθεί πιο εκτενής πρακτική εμπειρία. Για την αποτελεσματική εφαρμογή του πλαισίου επιβολής κυρώσεων είναι σημαντική η συνέχιση της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών.
Διαπιστώνονται ήδη ορισμένες προφανείς ασυμμετρίες (όπως το διαφορετικό πεδίο εφαρμογής των εξουσιών επιβολής κυρώσεων σε σχέση με τις εποπτικές εξουσίες), η έλλειψη ενός κοινού συνόλου μέτρων επιβολής της συμμόρφωσης και επιβολής κυρώσεων, καθώς και ευρύ περιθώριο ερμηνείας των υφιστάμενων κανόνων επιβολής κυρώσεων της ΕΕ. Τα παραπάνω στοιχεία έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν τους ίσους όρους ανταγωνισμού και χρειάζονται συστηματική παρακολούθηση όσον αφορά τις επιπτώσεις στην αποτελεσματικότητα της εκτέλεσης των εποπτικών καθηκόντων της ΕΚΤ.
Επίβλεψη της εποπτείας των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων από τις εθνικές αρμόδιες αρχές
Ο τομέας των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων είναι ποικιλόμορφος και σκοπίμως ανατέθηκε στις εθνικές αρμόδιες αρχές η άμεση εποπτεία του, ενώ η ΕΚΤ είναι υπεύθυνη να επιβλέπει την άσκηση της εποπτείας από τις εθνικές αρμόδιες αρχές, προκειμένου να διασφαλίζεται η συνοχή των εποπτικών αποτελεσμάτων και η συνεπής εφαρμογή υψηλών εποπτικών προτύπων. Ο εποπτικός ρόλος της ΕΚΤ είναι ουσιαστικός για τη διαμόρφωση αυτής της άσκησης της εποπτείας στον βαθμό που θα διασφαλίζει τη συνεκτική και συνεπή εφαρμογή των κανόνων προληπτικής εποπτείας. Όπου κρίνεται απαραίτητη η διασφάλιση της συνεπούς εφαρμογής υψηλών εποπτικών προτύπων, η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει την άμεση εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων. Δεδομένου του πλαισίου αυτού, η ΕΚΤ πρέπει να επιτύχει ισορροπία μεταξύ της εναρμόνισης, αφενός, και της ευελιξίας και αναλογικότητας, αφετέρου. Εναρμόνιση σημαίνει διασφάλιση επαρκούς επιπέδου σύγκλισης όσον αφορά την εποπτική προσέγγιση που εφαρμόζεται για τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα στα διάφορα συμμετέχοντα κράτη μέλη και μεταξύ των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων και των σημαντικών ιδρυμάτων εντός των συμμετεχόντων κρατών μελών. Αυτό προϋποθέτει την ανάπτυξη κοινών προσεγγίσεων για την εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων όσον αφορά τις βασικές ικανότητες των εθνικών αρμόδιων αρχών.
Η ευελιξία και η αναλογικότητα σημαίνουν ότι οι εθνικές αρμόδιες αρχές μπορούν να προσαρμόζουν τις δραστηριότητες εποπτείας τους στο μέγεθος, την πολυπλοκότητα και την επικινδυνότητα των αντίστοιχων ιδρυμάτων. Στο πλαίσιο αυτό, ιδίως οι προσπάθειες της ΕΚΤ για ανάπτυξη μιας μεθοδολογίας ΔΕΕΑ για τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα, η οποία βασίζεται στη μεθοδολογία της ΔΕΕΑ για τα σημαντικά ιδρύματα, αλλά ενσωματώνει χαρακτηριστικά που επιτρέπουν την αναλογικότητα και την ευελιξία της εποπτείας, κρίνονται ιδιαίτερα θετικές.
Άσκηση μακροπροληπτικών καθηκόντων
Οι μακροπροληπτικές εξουσίες και τα μακροπροληπτικά εργαλεία που προβλέπονται στην οδηγία και τον κανονισμό για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (ΟΚΑ–ΚΚΑ) είναι σχετικά καινούρια, με αποτέλεσμα οι εθνικές αρμόδιες αρχές και οι εντεταλμένες αρχές να έχουν περιορισμένη εμπειρία όσον αφορά την εφαρμογή τους. Η κατάλληλη αξιολόγηση των επιπρόσθετων μακροπροληπτικών εξουσιών της ΕΚΤ είναι δυνατή μόνο στο πλαίσιο διεξοδικότερης ανάλυσης της χρήσης των μακροπροληπτικών εξουσιών από τις εθνικές αρχές. Στο παρόν στάδιο δεν διαφαίνονται σημαντικά εμπόδια για τη συμμετοχή της ΕΚΤ στον συντονισμό μακροπροληπτικών μέτρων εντός της τραπεζικής ένωσης ούτε στην άσκηση των επιπλέον εξουσιών της. Το χρονοδιάγραμμα ολοκλήρωσης των διαδικασιών είναι πολύ απαιτητικό, αλλά, όπως και σε άλλες περιπτώσεις, μπορεί να καταστεί εφικτό με την κατάλληλη έγκαιρη συνεργασία.
Υπάρχουν όμως ορισμένα ανοικτά ερωτήματα όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής των μακροπροληπτικών εργαλείων, καθώς και την αλληλεπίδραση μεταξύ των διαφόρων εργαλείων που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για σκοπούς μακροπροληπτικής εποπτείας και των αντίστοιχων ικανοτήτων των αρμόδιων αρχών. Μία πτυχή, ήτοι η χρήση μέτρων του πυλώνα 2 για σκοπούς μακροπροληπτικής εποπτείας, εξετάζεται επί του παρόντος από τους συννομοθέτες με βάση την πρόταση της Επιτροπής του Νοεμβρίου 2016 για την αναθεώρηση της οδηγίας για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις, όπου οι προτεινόμενες αλλαγές αποσκοπούν στην απαγόρευση της χρήσης των απαιτήσεων του πυλώνα 2 με σκοπό την αντιμετώπιση των μακροπροληπτικών και συστημικών κινδύνων.
Δ. Σχέση με άλλους αρμόδιους φορείς
Η ΕΚΤ, κατά την άσκηση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της, συνεργάζεται στενά με άλλους ευρωπαϊκούς και διεθνείς φορείς. Η αποτελεσματική συνεργασία είναι απαραίτητη προκειμένου να διασφαλίζεται ότι ο ΕΕΜ ασκεί την εντολή του, ενώ παράλληλα συμβάλλει στην αποτελεσματική διαχείριση της τραπεζικής κρίσης και την ευρύτερη εποπτική σύγκλιση τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε διεθνές επίπεδο. Η τέταρτη θεματική ενότητα της επανεξέτασης από την Επιτροπή επικεντρώνεται στην αλληλεπίδραση μεταξύ, αφενός, της ΕΚΤ και της ΕΑΤ, του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου (ΕΣΣΚ), του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης (ΕΣΕ), διεθνών φορέων καθορισμού προτύπων (το Συμβούλιο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (FSB) και την Επιτροπή της Βασιλείας για την τραπεζική εποπτεία (BCBS)) και, αφετέρου, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, λόγω του ρόλου της όσον αφορά τα ζητήματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του ΕΕΜ και των ως άνω άλλων φορέων.
Αλληλεπίδραση με την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών – εποπτική σύγκλιση και προσομοιώσεις ακραίων καταστάσεων
Ο κανονισμός ΕΕΜ δεν μετέβαλε τον ρόλο και τις εξουσίες της ΕΑΤ, η οποία παραμένει ο αρμόδιος ρυθμιστικός οργανισμός για την ολοκλήρωση και διαχείριση του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων του τραπεζικού τομέα στην ΕΕ, καθώς και για τη διασφάλιση της συνεπούς εφαρμογής του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων. Απαιτείται συμμόρφωση της ΕΚΤ με τους κανόνες της ΕΑΤ. Ωστόσο, θα πρέπει να αναγνωριστεί ότι η ΕΚΤ οφείλει να εφαρμόζει τους κανόνες της ΕΑΤ με τα δικά της μέσα, το οποίο μπορεί να επηρεάσει την ΕΑΤ, δεδομένης της διευρυμένης εφαρμογής των μέσων της ΕΚΤ σε 19 κράτη μέλη. Συνιστάται στην ΕΚΤ να αναφέρει συστηματικά στους δικούς της κανόνες, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων που εκδίδονται με τη μορφή κανονισμών, τους αντίστοιχους κανόνες της ΕΑΤ ή τις συναφείς σε εξέλιξη ροές εργασίας της ΕΑΤ. Συνιστάται επίσης στην ΕΚΤ να συντονίζει προσεκτικά τις δικές της πρωτοβουλίες υλοποίησης όσον αφορά το περιεχόμενο και το χρονοδιάγραμμα με τις αντίστοιχες πρωτοβουλίες της ΕΑΤ. Επιπλέον, προκειμένου να αποφευχθούν επικαλύψεις και ασυνέπειες στην ερμηνεία του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων, η ΕΚΤ καλείται να συνεργαστεί στενά με την ΕΑΤ και να καταβάλει κάθε δυνατή προσπάθεια ώστε το δικό της εργαλείο ερωτήσεων και απαντήσεων να μην καλύπτει ζητήματα που θα πρέπει να χειρίζεται η ΕΑΤ ή να μην έρχεται σε αντίθεση με απαντήσεις που δόθηκαν ήδη από την ΕΑΤ.
Η πρόθεση της ΕΚΤ για διασφάλιση πλήρους συμμόρφωσης του ΕΕΜ με τις κατευθυντήριες οδηγίες και τις συστάσεις της ΕΑΤ κρίνεται θετικά. Η ΕΚΤ καλείται να συνεχίσει να καταβάλλει κάθε δυνατή προσπάθεια για επίτευξη πλήρους συμμόρφωσης με τις κατευθυντήριες οδηγίες και τις συστάσεις της ΕΑΤ, μεταξύ άλλων με βάση την ανατροφοδότηση από τις εργασίες σύγκλισης της ΕΑΤ.
Συγχρόνως, η θέσπιση του ΕΕΜ παρέχει τη δυνατότητα να σημειωθεί ταχύτερη πρόοδος προς την κατεύθυνση της εποπτικής σύγκλισης. Η ΕΚΤ συχνά διευκολύνει τον συντονισμό των θέσεων μεταξύ των εθνικών αρμόδιων αρχών του ΕΕΜ κατά την κατάρτιση των ρυθμιστικών παραδοτέων της ΕΑΤ και εξασφαλίζει πολύτιμη εμπειρογνωσία σε όλα τα επίπεδα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Η ΕΚΤ ενθαρρύνεται να είναι προορατική κατά τρόπο συνεπή σε όλες τις ροές εργασίας της ΕΑΤ, ιδίως στις περιπτώσεις που αυτό ζητείται ρητά από την ΕΑΤ.
Επίσης, η ΕΚΤ συμμετέχει ενεργά στην προσομοίωση ακραίων καταστάσεων που διενεργείται σε ολόκληρη την ΕΕ. Δεδομένου ότι η προσομοίωση ακραίων καταστάσεων αποτελεί κοινή άσκηση στην οποία υπάρχει σαφής κατανομή των αρμοδιοτήτων, η στενή συνεργασία μεταξύ όλων των συμμετεχόντων αρμόδιων αρχών (συμπεριλαμβανομένης της ΕΚΤ) και της ΕΑΤ είναι απαραίτητη.
Συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Συστημικού Κινδύνου – σύγκλιση της μακροπροληπτικής εποπτείας
Η συνεργασία μεταξύ της ΕΚΤ στο πλαίσιο του εποπτικού της ρόλου και του ΕΣΣΚ είναι απαραίτητη ώστε να διασφαλίζεται η συνοχή μεταξύ των καθηκόντων της ΕΚΤ και του συνολικού συντονισμού της μακροπροληπτικής εποπτείας στην ΕΕ στους κόλπους του ΕΣΣΚ. Η αλληλεπίδραση και η συνεργασία μεταξύ του ΕΣΣΚ και των τεχνικών επιτροπών του ΕΕΜ έχουν σημειώσει σταδιακή βελτίωση, ιδίως όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών και την αποφυγή της επικάλυψης εργασιών, αλλά το πεδίο εφαρμογής και το σημείο εστίασής τους παραμένουν διαφορετικά. Στο πλαίσιο της επανεξέτασης των κανονισμών ΕΣΣΚ 10 , προτείνεται να επισημοποιηθεί η θεσμική εκπροσώπηση της ΕΚΤ στο πλαίσιο του εποπτικού της ρόλου στη δομή διακυβέρνησης του ΕΣΣΚ και να ενισχυθεί περαιτέρω ο συντονισμός των δραστηριοτήτων τους.
Συνεργασία με το Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης – έγκαιρη παρέμβαση και ενεργοποίηση της εξυγίανσης
Από τη συγκρότηση του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης (ΕΣΕ) τον Ιανουάριο του 2016 ως αρχής εξυγίανσης της τραπεζικής ένωσης, ο ΕΕΜ και το ΕΣΕ πρέπει να συνεργάζονται στενά. Έχει υπογραφεί μνημόνιο συνεννόησης που επιτρέπει την ανταλλαγή πληροφοριών οι οποίες είναι απαραίτητες για την προετοιμασία και την ανάληψη δράσεων εξυγίανσης από το Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης. Οι δράσεις που ανελήφθησαν το 2017 όσον αφορά ορισμένες προβληματικές τράπεζες απέδειξαν ότι η συνεργασία αποδίδει. Η πείρα που έχει αποκομιστεί από πρόσφατες υποθέσεις θα βοηθήσει όλους τους εμπλεκόμενους παράγοντες να βελτιώσουν περαιτέρω την πρακτική εφαρμογή των κανόνων και τη λειτουργία του συστήματος. Όσον αφορά τα ζητήματα που άπτονται του ΕΕΜ, αυτό αφορά, για παράδειγμα, τις πρακτικές λεπτομέρειες της συνεργασίας και της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ όλων των ευρωπαϊκών και των εθνικών φορέων που συμμετέχουν στην έγκαιρη παρέμβαση και εξυγίανση, τις διαδικασίες που οδηγούν στη λήψη απόφασης για το κατά πόσον μια τράπεζα βαδίζει προς πτώχευση ή κινδυνεύει να πτωχεύσει, και τη χρήση ελέγχων ποιότητας των στοιχείων ενεργητικού για να κριθεί κατά πόσον πληρούνται τα κριτήρια για προληπτική ανακεφαλαιοποίηση. Καθώς αποκτάται ολοένα και περισσότερη πείρα στην πράξη, είναι σημαντικό να αξιολογείται διαρκώς και να βελτιώνεται το πλαίσιο συνεργασίας, εφόσον κρίνεται αναγκαίο. Για τον σκοπό αυτόν, η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να συντονίζει τις προσπάθειές της με τον ΕΕΜ και το ΕΣΕ ως προς τη συνολική λειτουργία του μηχανισμού εξυγίανσης και, μεταξύ άλλων, από την άποψη του ενωσιακού πλαισίου κρατικών ενισχύσεων,
Όταν η ΕΚΤ προγραμματίζει τη λήψη μέτρων έγκαιρης παρέμβασης όσον αφορά ένα εποπτευόμενο ίδρυμα για το οποίο το ΕΣΕ ενεργεί ως αρχή εξυγίανσης, τα εν λόγω μέτρα θα πρέπει να γνωστοποιούνται στο ΕΣΕ, το οποίο δύναται να προετοιμαστεί για την εξυγίανση του σχετικού ιδρύματος και, από κοινού με την ΕΚΤ, παρακολουθεί στενά τη συμμόρφωση με τα μέτρα έγκαιρης παρέμβασης. Διαπιστώθηκαν ορισμένες ασυνέπειες στο νομικό πλαίσιο για τα μέτρα έγκαιρης παρέμβασης, οι οποίες θα μπορούσαν να αντιμετωπιστούν με τη διευκρίνιση της χρήσης των εξουσιών έγκαιρης παρέμβασης στις περιπτώσεις που σημειώνεται επικάλυψη με εποπτικές εξουσίες. Επιπλέον, θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο κατοχύρωσης των εξουσιών έγκαιρης παρέμβασης απευθείας στον κανονισμό για τη θέσπιση του ενιαίου μηχανισμού εξυγίανσης, ώστε να μπορεί η ΕΚΤ να χρησιμοποιεί τις εξουσίες που προβλέπονται στο άμεσα εφαρμοστέο ενωσιακό δίκαιο. Έως την ενσωμάτωση αυτών των διευκρινίσεων στη νομοθεσία, συμπεριλαμβανομένων των διευκρινίσεων που αφορούν τις περιπτώσεις έγκαιρης παρέμβασης, συνιστάται η ανάπτυξη στρατηγικής διαχείρισης κρίσεων από την ΕΚΤ, συγκεκριμένα με τον καθορισμό των περιστάσεων που απαιτούν μέτρα έγκαιρης παρέμβασης, και η σαφής κοινοποίηση από την ΕΚΤ στο Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης όλων των μέτρων που αφορούν ιδρύματα σε επιδεινούμενη χρηματοοικονομική κατάσταση, ώστε να επιτευχθεί πιο αποτελεσματική συνεργασία.
Τέλος, η ΕΚΤ ως αρμόδια αρχή είναι εξουσιοδοτημένη να κρίνει πότε ένα ίδρυμα που βρίσκεται υπό την εποπτεία της βαδίζει προς πτώχευση ή κινδυνεύει να πτωχεύσει (failing or likely to fail – FOLF). Η εν λόγω κρίση αποτελεί προϋπόθεση για την ενεργοποίηση της εξυγίανσης και ο τρόπος άσκησής της θα πρέπει να εξεταστεί σε μελλοντικές επανεξετάσεις του ενιαίου μηχανισμού εξυγίανσης.
Συμμετοχή στην Επιτροπή της Βασιλείας για την τραπεζική εποπτεία και στο Συμβούλιο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας – διεθνής ρυθμιστική σύγκλιση
Είναι θετικό το γεγονός ότι η ΕΚΤ έχει εξασφαλίσει και χρησιμοποιεί ενεργά την ιδιότητα μέλους της στους αρμόδιους διεθνείς φορείς καθορισμού προτύπων, ήτοι το Συμβούλιο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας και την Επιτροπή της Βασιλείας για την τραπεζική εποπτεία. Με την εν λόγω ιδιότητα, η ΕΚΤ μπορεί να συμβάλει ενεργά στον καθορισμό διεθνών προτύπων που είναι συναφή για τον τραπεζικό τομέα με πιο καθοριστικό τρόπο απ’ ό,τι η ΕΑΤ ή η Επιτροπή, οι οποίες έχουν μόνο ρόλο παρατηρητή στην Επιτροπή της Βασιλείας για την τραπεζική εποπτεία. Η επίτευξη πλήρους εναρμόνισης των πληροφοριών των ευρωπαϊκών μελών στη Βασιλεία εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση, αλλά οι προσπάθειες της ΕΚΤ προς τον σκοπό αυτό, σε συνεργασία με την Επιτροπή, είναι σημαντικές και συνεπώς θα πρέπει να ενθαρρύνονται.
Ε. Σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας του ΕΕΜ
Στην παρούσα ενότητα εξετάζεται η σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας του ΕΕΜ και αξιολογούνται οι εξελίξεις στην αποτελεσματικότητα της εποπτικής διαδικασίας και στο κόστος της εποπτείας κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας του ΕΕΜ.
Για μια ουσιαστικότερη ανάλυση της συνεισφοράς του ΕΕΜ στην ομαλή λειτουργία της ενιαίας αγοράς θα απαιτούνταν μεγαλύτερο χρονικό διάστημα παρατήρησης. Εντούτοις, παρά τις εγγενείς προκλήσεις κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας του ΕΕΜ, η συντριπτική πλειονότητα των τραπεζών που υπόκεινται στην άμεση εποπτεία της ΕΚΤ διαπίστωσε βελτίωση της ποιότητας της εποπτείας το 2015, ιδίως όσον αφορά την εποπτική συνοχή μεταξύ των διαφόρων οντοτήτων ενός τραπεζικού ομίλου. Αυτή η θετική εξέλιξη επιβεβαιώθηκε επίσης από τις εθνικές αρμόδιες αρχές, οι οποίες παρατήρησαν σημαντικές βελτιώσεις στη λειτουργία των σωμάτων εποπτείας χάρη στον αποτελεσματικό ηγετικό ρόλο της ΕΚΤ. Επιπλέον, σημαντικά ιδρύματα επισήμαναν βελτίωση της αλληλεπίδρασης με την ΕΚΤ το 2016.
Παράλληλα, τα εποπτικά τέλη αυξήθηκαν από τη θέσπιση του ΕΕΜ και έπειτα, καθώς οι συνεισφορές για την ανάπτυξη πόρων σε επίπεδο ΕΚΤ δεν αντισταθμίζονται από μείωση των συνεισφορών για πόρους και δαπάνες στις εθνικές αρμόδιες αρχές. Επίσης, το 2016 τα τέλη σημείωσαν ελαφρά αύξηση σε σύγκριση με το 2015, η οποία αντικατοπτρίζει την αύξηση του προσωπικού στην ΕΚΤ.
Το ισχύον πλαίσιο εποπτικών τελών προβλέπει έναν σαφή, διαφανή και απλό τρόπο κατανομής των τελών στα εποπτευόμενα ιδρύματα. Η χρήση του μέσου όρου των σταθμισμένων βάσει κινδύνου στοιχείων ενεργητικού και των συνολικών στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών ως κλείδας κατανομής των τελών στις εποπτευόμενες τράπεζες αποτελεί την ορθή μελλοντική πορεία, λόγω ύπαρξης υπολειπόμενων αβεβαιοτήτων στον βαθμό που οι σταθμίσεις κινδύνων οι οποίες εφαρμόζονται από τις τράπεζες αντανακλούν την πραγματική επικινδυνότητά τους. Η ισχύουσα μεθοδολογία τελών της ΕΚΤ προβλέπει αναλογικότητα με επιμερισμό του προϋπολογισμού σε σημαντικά ιδρύματα και λιγότερο σημαντικά ιδρύματα, ανάλογα με την κατανομή του κόστους. Ο επιμερισμός του προϋπολογισμού έχει διασφαλίσει ότι τα τέλη, ως μερίδιο των συνολικών καταβληθέντων στοιχείων ενεργητικού, είναι κατά προσέγγιση δύο φορές χαμηλότερα για τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα απ’ ό,τι για τα σημαντικά ιδρύματα.
Στην επικείμενη επανεξέταση της μεθοδολογίας των τελών, η ΕΚΤ θα πρέπει να εξετάσει κατά πόσο θα μπορούσε να εφαρμοστεί περισσότερο η αναλογικότητα, π.χ. ενδεχομένως κάνοντας διάκριση ανάμεσα σε λιγότερο σημαντικά ιδρύματα υψηλής προτεραιότητας, η εποπτεία των οποίων απαιτεί περισσότερους πόρους, και λοιπά λιγότερο σημαντικά ιδρύματα.
Επισημαίνεται ότι η ΕΚΤ έχει θέσει σε εφαρμογή ένα λειτουργικό σύστημα μέτρησης των επιδόσεων το οποίο επιτρέπει την παρακολούθηση της προόδου που επιτυγχάνεται σε διαφορετικές εποπτικές και λοιπές εσωτερικές διαδικασίες και παρέχει την απαραίτητη βάση αξιολόγησης της σχέσης κόστους/αποτελεσματικότητας και κόστους/αποδοτικότητας. Πρόκειται για μια αξιέπαινη πρωτοβουλία που θα μπορούσε να βελτιωθεί περαιτέρω ώστε να περιλαμβάνει όλες τις πτυχές των εποπτικών δραστηριοτήτων της ΕΚΤ και ενδεχομένως να περιλαμβάνει και τις εθνικές αρμόδιες αρχές.
III. Συμπεράσματα
Με βάση την ανάλυση που αποτυπώνεται στην παρούσα έκθεση καθώς και στο συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, η επανεξέταση που πραγματοποίησε η Επιτροπή δείχνει ότι η θέσπιση του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού ήταν συνολικά επιτυχής. Κατά το αρχικό στάδιο σημειώθηκαν ορισμένα οργανωτικά προβλήματα, ωστόσο, η ΕΚΤ και οι εθνικές αρμόδιες αρχές τα αντιμετώπισαν αποτελεσματικά, επιδεικνύοντας σημαντική ικανότητα αντίδρασης και προσαρμογής.
Η ΕΚΤ, με τη στήριξη των εθνικών αρμόδιων αρχών, καθόρισε τις απαραίτητες διαδικασίες και τα απαραίτητα εργαλεία που επέτρεψαν την ομαλή μεταβίβαση των εποπτικών καθηκόντων επί των σημαντικών ιδρυμάτων, καθώς και την άσκηση από την ΕΚΤ των καθηκόντων συντονισμού και επίβλεψης. Με βάση το περιγραφόμενο πλαίσιο, η ΕΚΤ ανέλαβε πλήρως τον εποπτικό ρόλο της και έχει καταφέρει μέσα σε δύο χρόνια να δημιουργήσει καλή φήμη ως αποτελεσματική και σχολαστική εποπτική αρχή. Αυτό συνιστά αξιοσημείωτο επίτευγμα, ιδίως αν ληφθεί υπόψη ότι τα χρονοδιαγράμματα ήταν εξαιρετικά αυστηρά και τα υπό εξέταση εποπτικά καθεστώτα των 19 συμμετεχόντων κρατών μελών παρουσίαζαν μεγάλη διαφοροποίηση.
Με βάση τη δομή διακυβέρνησης της ΕΚΤ που ορίζεται στη Συνθήκη, στόχος του κανονισμού ΕΕΜ είναι να θεσπίσει λειτουργικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων που αποτυπώνουν τα χαρακτηριστικά του ΕΕΜ. Η πτυχή αυτή αναμένεται να βελτιωθεί σημαντικά μέσω του νέου πλαισίου εξουσιοδότησης που θα επιτρέπει την έγκριση από τα μεσαία επίπεδα διοίκησης εντός της ΕΚΤ απλών ή εποπτικών αποφάσεων με μικρότερο αντίκτυπο.
Δεν εντοπίστηκαν σημαντικά προβλήματα σε σχέση με την ανεξαρτησία της ΕΚΤ. Όσον αφορά την αρχή του διαχωρισμού, η ΕΚΤ θα πρέπει να εγγυάται ότι ισχύουν και εφαρμόζονται όλες οι διασφαλίσεις, ιδίως όσον αφορά τις υπηρεσίες που υποστηρίζουν τόσο τα εποπτικά καθήκοντα της ΕΚΤ όσο και όλα τα υπόλοιπα καθήκοντα που εκτελούνται από την ΕΚΤ. Επίσης, η ΕΚΤ καλείται να διασφαλίζει την κατάλληλη συμμετοχή του εποπτικού συμβουλίου στη λήψη αποφάσεων μακροπροληπτικής εποπτείας.
Η αρχική αυτή φάση του ΕΕΜ ήταν σημαντική για να αποκτήσει την εμπιστοσύνη όλων των ενδιαφερόμενων μερών. Για να εδραιωθεί αυτή η εμπιστοσύνη, η ΕΚΤ υποβλήθηκε επανειλημμένα σε αξιολόγηση στο πλαίσιο του εποπτικού της ρόλου και κλήθηκε να λογοδοτήσει σε πολιτικούς, δικαστικούς και διοικητικούς φορείς. Η χρήση μηχανισμών για τη λογοδοσία της ΕΚΤ ήταν συστηματική και τακτική και δεν κατέδειξε σημαντικές ελλείψεις στον τρόπο με τον οποίο η ΕΚΤ ασκεί τα εποπτικά της καθήκοντα. Προέκυψαν ορισμένες διαφωνίες σχετικά με το πεδίο εφαρμογής της εντολής του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για την επανεξέταση της ΕΚΤ – πρόκειται για ένα θέμα που πρόκειται να επιλυθεί μέσω της ρητής δέσμευσης για καλύτερη συνεργασία στο πλαίσιο της δεύτερης επανεξέτασης που θα διεξαχθεί από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.
Μια βασική πτυχή του ΕΕΜ είναι η αλληλεπίδραση μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών. Εκτός από ορισμένες αρχικές αβεβαιότητες όσον αφορά τις εποπτικές εξουσίες που προβλέπονται στην εθνική νομοθεσία, δεν εντοπίστηκαν σημαντικά προβλήματα που να επηρεάζουν την κατανομή των καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων στον κανονισμό ΕΕΜ. Στην πράξη, η συνεργασία εξελίχθηκε σταδιακά, ενώ η εμπιστοσύνη μεταξύ των διαφόρων μερών αυξήθηκε προοδευτικά, παράλληλα με τις ολοένα και περισσότερες κοινές εμπειρίες. Οι εθνικές αρμόδιες αρχές στα συμμετέχοντα κράτη μέλη απέδειξαν την προθυμία τους να συνεργαστούν αποτελεσματικά με την ΕΚΤ και να τη συνδράμουν στη χάραξη πολιτικών εποπτείας και την εφαρμογή πράξεων εποπτείας. Η καλόπιστη συνεργασία μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών αρμόδιων αρχών είναι αναγκαία και όλα τα μέρη καλούνται να συνεχίσουν να συνεργάζονται με αφοσίωση.
Η σχέση μεταξύ της ΕΚΤ και της ΕΑΤ συνιστά άλλη μία σημαντική πτυχή της λειτουργίας του ΕΕΜ στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς. Στην παρούσα επανεξέταση παρατηρείται μια θετική δυναμική αλληλεπίδρασης που είναι αμοιβαία επωφελής και η ΕΚΤ ενθαρρύνεται να συνεχίσει τη συνεργασία και τον συντονισμό με την ΕΑΤ, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων.
Η αποτελεσματικότητα της εποπτείας των τραπεζών της ζώνης του ευρώ έχει βελτιωθεί ήδη κατά τα πρώτα χρόνια λειτουργίας του ΕΕΜ. Όσον αφορά τα σημαντικά ιδρύματα, το ρυθμιστικό πλαίσιο είναι πιο εναρμονισμένο και η εποπτεία στηρίζεται σε κοινές μεθοδολογίες που εφαρμόζονται κατά τρόπο συνεκτικό. Η ποιότητα της εποπτείας θεωρείται ότι έχει αυξηθεί σε σχέση με αρκετούς βασικούς εποπτικούς τομείς, ιδίως τη ΔΕΕΑ, τα εσωτερικά υποδείγματα, την αξιολόγηση της καταλληλότητας και τη λειτουργία των σωμάτων εποπτείας. Επίσης, η ΕΚΤ σημείωσε σημαντική πρόοδο στην εναρμόνιση των πρακτικών εποπτείας για τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα, αλλά χρειάζεται περισσότερος χρόνος για να αυξηθεί το επίπεδο εναρμόνισης και να προαχθεί η χρήση κοινών βέλτιστων πρακτικών στην εποπτεία των λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων. Συνολικά, είναι θετικός ο αντίκτυπος στους ίσους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των σημαντικών ιδρυμάτων στα συμμετέχοντα κράτη μέλη, καθώς και μεταξύ σημαντικών ιδρυμάτων και λιγότερο σημαντικών ιδρυμάτων στα συμμετέχοντα κράτη μέλη. Επιπλέον, δεδομένης της πολύ θετικής αποτίμησης του ρόλου της ΕΚΤ στα σώματα εποπτείας και των ουσιαστικών συνεισφορών της στις συζητήσεις στην ΕΑΤ, υπάρχουν θετικές δευτερογενείς συνέπειες σε ολόκληρη την εσωτερική αγορά.
Γενικά, η εφαρμογή του κανονισμού ΕΕΜ φαίνεται να λειτουργεί καλά στην πράξη, χωρίς να χρειάζονται επί του παρόντος σημαντικές αλλαγές στο νομικό πλαίσιο. Οι ελλείψεις που επισημαίνονται στην παρούσα έκθεση μπορούν να διορθωθούν κυρίως μέσω δράσεων που αναλαμβάνει η ΕΚΤ ή μέσω τροποποιήσεων στη συναφή νομοθεσία της Ένωσης, οι οποίες εξετάζονται επί του παρόντος από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στο πλαίσιο των προτάσεων που κατατέθηκαν από την Επιτροπή τον Νοέμβριο του 2016. Ορισμένες πτυχές της εφαρμογής του κανονισμού ΕΕΜ θα χρειαστούν περαιτέρω παρακολούθηση και πιο αναλυτική αξιολόγηση αφού αποκτηθεί περισσότερη εμπειρία όσον αφορά τον ΕΕΜ.
Η Επιτροπή συμπεραίνει ότι ο εποπτικός πυλώνας της τραπεζικής ένωσης έχει καθιερωθεί επιτυχώς, λειτουργεί εύρυθμα και αποδεικνύεται αποτελεσματικός. Ο ΕΕΜ αποτελεί άρτιο και αξιόπιστο στοιχείο της τραπεζικής ένωσης, οι δε δυνατότητές του μπορούν να αξιοποιηθούν πλήρως στο πλαίσιο μιας ολοκληρωμένης τραπεζικής ένωσης.
