6.8.2014   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 255/3

1.

Ο προτεινόμενος κανονισμός αποτελεί τμήμα μιας πρόσφατης ευρύτερης διεθνούς προσπάθειας για την ανάπτυξη ενός κανονιστικού πλαισίου για τις σκιώδεις τραπεζικές οντότητες. Όπως τονίζεται στην απάντηση του Ευρωσυστήματος στην πράσινη βίβλο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με το σκιώδες τραπεζικό σύστημα (εφεξής η «απάντηση του Ευρωσυστήματος»), η ΕΚΤ ενδιαφέρεται έντονα για τις εξελίξεις σχετικά με το σκιώδες τραπεζικό σύστημα λόγω της δυνητικής του σημασίας για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα (2).

2.

Ειδικά όσον αφορά τη ρύθμιση των αμοιβαίων κεφαλαίων της χρηματαγοράς (ΑΚΧΑ), η Διεθνής Οργάνωση Επιτροπών Εποπτείας Χρηματιστηρίων (IOSCO) εξέδωσε συστάσεις τον Οκτώβριο 2012 (3), οι οποίες στη συνέχεια εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΣΧΣ), ενώ το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Συστημικού Κινδύνου (ΕΣΣΚ) υιοθέτησε συστάσεις πολιτικής που απευθύνονται στην Επιτροπή τον Δεκέμβριο 2012 (4). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ρυθμιστικών Αρχών των Αγορών Κινητών Αξιών (CESR), προκάτοχος της Ευρωπαϊκής Αρχής Κινητών Αξιών και Αγορών (ΕΑΚΑΑ), υιοθέτησε το 2010 κατευθυντήριες γραμμές για έναν ενιαίο ορισμό των ευρωπαϊκών αμοιβαίων κεφαλαίων της χρηματαγοράς (εφεξής οι «κατευθυντήριες γραμμές της CESR») (5), τις οποίες ακολούθησε η ΕΚΤ, προσαρμόζοντας τον ορισμό των ΑΚΧΑ για στατιστικούς σκοπούς (6).

2.1.

Ο προτεινόμενος κανονισμός συνάδει με τα διεθνή πρότυπα πολιτικής που προωθούνται για τα ΑΚΧΑ (12). Όπως αναφέρεται στην απάντηση του Ευρωσυστήματος, η χρηματοπιστωτική κρίση ανέδειξε συγκεκριμένα ζητήματα που σχετίζονται με τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και τους συστημικούς κινδύνους που απορρέουν από τον τομέα των ΑΚΧΑ, τα οποία απαιτούν προσεκτική εξέταση.

2.2.

Όπως συμβαίνει με τις τράπεζες καταθέσεων απέναντι στους καταθέτες τους, τα ΑΚΧΑ αναλαμβάνουν έναντι των μετόχων τους να παρέχουν άμεση ρευστότητα κατόπιν αιτήματος, καθιστώντας έτσι δυνητικά ασαφή της διάκρισή τους από τις τράπεζες. Δεδομένου ότι τα ΑΚΧΑ συμμετέχουν επίσης στο μετασχηματισμό ωριμότητας (13), μια ξαφνική και μεγάλης έκτασης εξαγορά από τους μετόχους μπορεί να καταλήξει να εξαναγκάσει τα ΑΚΧΑ να περιορίσουν τις επενδυτικές τους δραστηριότητες σε μέσα χρηματαγοράς. Εφόσον τα ΑΚΧΑ, σε αντίθεση με τις τράπεζες, δεν έχουν πρόσβαση σε δημόσια δίκτυα ασφάλειας, όπως η χρηματοδότηση από κεντρική τράπεζα και η ασφάλιση των καταθέσεων, το χειρότερο σενάριο θα συνεπαγόταν την απώλεια της εμπιστοσύνης των μετόχων ΑΚΧΑ που αναζητούν το πλεονέκτημα της πρώτης κίνησης. Αυτό θα μπορούσε εντέλει να οδηγήσει σε κύμα μαζικής φυγής από τα ΑΚΧΑ, με τις συμμετοχές του ενεργητικού να πρέπει να πωλούνται με έκπτωση. Ο κίνδυνος αυτός είναι ιδιαίτερα έντονος στην περίπτωση των ΑΚΧΑ σταθερής καθαρής αξίας ενεργητικού (ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ), στο βαθμό που, λόγω του επιχειρηματικού τους μοντέλου, θα μπορούσε να εκληφθεί ότι αποτυγχάνουν να εξαγοράσουν τα μερίδια ή τις μετοχές τους στο άρτιο.

2.3.

Από άποψη χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, η μαζική φυγή επενδυτών από τα ΑΚΧΑ θα είναι επιζήμια για τη λειτουργία των αγορών χρήματος, θα συμβάλει στη διάδοση και ενίσχυση των χρηματοοικονομικών κινδύνων σε όλο το σύστημα και θα επηρεάσει κυρίως αυτούς τους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς, όπως οι τράπεζες, που βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στα ΑΚΧΑ ως πηγή βραχυπρόθεσμης χρηματοδότησης.

2.4.

Επιπλέον, ένας μεγάλος αριθμός ευρωπαϊκών τραπεζών είναι χορηγοί των ΑΚΧΑ. Αυτό το γεγονός δημιουργεί οικονομικούς κινδύνους καθώς και κινδύνους για τη φήμη των χρηματοδοτούντων ιδρυμάτων, που ενδέχεται κατά συνέπεια να χρειαστεί να στηρίξουν και εντέλει να διασώσουν τα εν λόγω ΑΚΧΑ. Αυτή η μορφή διασύνδεσης των ΑΚΧΑ με άλλους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς παρέχει επίσης το σκεπτικό για τη μεταρρύθμιση του κανονιστικού πλαισίου των ΑΚΧΑ.

3.1.

Στο πλαίσιο αυτό, δεν υπάρχει διεθνής συναίνεση σχετικά με τη σημασία της αντιμετώπισης των κινδύνων που απορρέουν από τα ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ (14). Το ΣΧΣ ενέκρινε το έργο της IOSCO (15), προτείνοντας δύο εναλλακτικές επιλογές για την αντιμετώπιση των ανωτέρω κινδύνων: α) αίροντας τα χαρακτηριστικά των ΑΚΧΑ που αυξάνουν την ευαισθησία τους στη φυγή επενδυτών απαιτώντας μετατροπή του μοντέλου σταθερής ΚΑΕ∙ ή β) επιτρέποντας στα ΑΚΧΑ να χρησιμοποιούν το μοντέλο σταθερής ΚΑΕ, υπό την προϋπόθεση ότι συμμορφώνονται με απαιτήσεις λειτουργικά ισοδύναμες προς την προληπτική ρύθμιση των τραπεζικών εργασιών.

3.2.

Σε γενικές γραμμές, ενώ τα συγκεκριμένα μέτρα πολιτικής που λαμβάνονται, μπορεί να διαφέρουν ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των αγορών, είναι σημαντικό να επιτευχθεί ουσιαστική σύγκλιση σε διεθνές επίπεδο, προκειμένου να αποφευχθεί η δημιουργία ενός δυνητικού αρμπιτράζ λόγω των διαφορών στις ρυθμίσεις ανάμεσα σε σημαντικές δικαιοδοσίες, κυρίως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών (όπου είναι εγκατεστημένη μια πολύ μεγάλη μερίδα της βιομηχανίας των ΑΚΧΑ παγκοσμίως). Στις Ηνωμένες Πολιτείες οι αρμόδιες αρχές εξακολουθούν να αξιολογούν εναλλακτικές προσεγγίσεις, που εκτείνονται από την υποχρεωτική μετατροπή των κεφαλαίων σταθερής ΚΑΕ έως την εισαγωγή τελών ρευστότητας και πυλών εξαγοράς (16).

3.3.

Στο πλαίσιο αυτό, ο προτεινόμενος κανονισμός θα θεσπίσει ένα αποθεματικό ασφαλείας καθαρής αξίας ενεργητικού (αποθεματικό ασφαλείας ΚΑΕ) για ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ για την αντιμετώπιση κινδύνων χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, αποφεύγοντας έτσι τη μετατροπή σε κυμαινόμενη ΚΑΕ. Η ΕΚΤ επισημαίνει ότι το αποθεματικό ασφαλείας ΚΑΕ που απαιτείται από τον προτεινόμενο κανονισμό (17), έχει ως στόχο να βελτιώσει την ανθεκτικότητα των ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ και την ικανότητά τους να εξοφλούν επενδυτές που ζητούν απόσυρση σε σύντομο χρονικό διάστημα. Η ΕΚΤ υπενθυμίζει ότι το ΕΣΣΚ νωρίτερα συνέστησε την υποχρεωτική μετατροπή των ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ (18) και απέκλεισε την εναλλακτική λύση της εφαρμογής των κεφαλαιακών απαιτήσεων για το λόγο ότι η τελευταία μπορεί να οδηγήσει σε περαιτέρω εδραίωση της ήδη σημαντικά συγκεντρωμένης βιομηχανίας και, ως εκ τούτου, σε μεγαλύτερη συγκέντρωση κινδύνου από μακρο-προληπτική άποψη (19). Η ΕΚΤ σημειώνει ότι η επιλογή του αποθεματικού ασφαλείας ΚΑΕ υποκινείται από την Επιτροπή με την ανάγκη να αποφευχθεί η πρόκληση μιας ενδεχόμενης διακοπής της χρηματοδότησης της πραγματικής οικονομίας (και ιδίως οντοτήτων που εξαρτώνται από την έκδοση βραχυπρόθεσμου χρέους που διακρατείται από ΑΚΧΑ) (20) λόγω της γενικής διακύμανσης της ΚΑΕ όλων των ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ. Η ΕΚΤ θεωρεί την πρόταση αυτή ως ένα βήμα για την αντιμετώπιση των κινδύνων που απορρέουν από τα ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ, το οποίο βρίσκεται σε συμφωνία με τις εγκεκριμένες από το FSB συστάσεις IOSCO, και σημειώνει ότι η προβλεπόμενη αναθεώρηση από την Επιτροπή της επάρκειας των προτεινόμενων κανόνων τρία χρόνια μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού (21) παρέχει τη ευκαιρία επανεξέτασης του ζητήματος και της εφαρμογής της σύστασης του ΕΣΣΚ.

3.4.

Ωστόσο, υπάρχουν ορισμένες πτυχές του αποθεματικού ασφαλείας που ενδέχεται να δικαιολογούν περαιτέρω αξιολόγηση.

4.1.

Η ΕΚΤ επικροτεί το γεγονός ότι ο προτεινόμενος κανονισμός περιορίζει την παροχή εξωτερικής στήριξης για τα ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ στο αποθεματικό ασφαλείας ΚΑΕ (23). Η ΕΚΤ επικροτεί επίσης το ότι ΑΚΧΑ εκτός των ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ μπορούν να λάβουν εξωτερική στήριξη μόνο για τη διασφάλιση της ρευστότητάς τους σε ορισμένες εξαιρετικές περιστάσεις με τη σύμφωνη γνώμη της αρμόδιας αρχής του σχετικού ΑΚΧΑ και, στην περίπτωση που ο πάροχος της στήριξης υπόκειται σε προληπτική εποπτεία, τη σύμφωνη γνώμη της εποπτικής αρχής του τελευταίου (24).

Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να διασφαλιστεί ότι τα συστήματα διαχείρισης κινδύνων των μητρικών εταιρειών λαμβάνουν κατάλληλη και τακτική ενημέρωση από τους διαχειριστές των ΑΚΧΑ και ότι κάθε πληροφορία για ένα σχετικό πρόβλημα ρευστότητας που θα μπορούσε να προκαλέσει την ανάγκη στήριξης, γνωστοποιείται αμέσως στις αρμόδιες εποπτικές αρχές.

Η ΕΚΤ θεωρεί ότι η εν λόγω εξωτερική στήριξη θα πρέπει να είναι αυστηρά εξαιρετική. Προκειμένου να αποφευχθούν αλυσιδωτές επιπτώσεις, οι δυσκολίες με ΑΚΧΑ στην εξαγορά μεριδίων ή μετοχών θα πρέπει να αντιμετωπίζονται κατά κύριο λόγο με άλλα μέσα, όπως η προσωρινή αναστολή αιτημάτων εξαγοράς που προβλέπεται στην οδηγία ΟΣΕΚΑ (25), είτε μέσω των λεγόμενων πυλών εξαγοράς (26).

4.2.

Επιπλέον, οι εθνικές αρχές μπορεί να εκτιμούν διαφορετικά τις εξαιρετικές περιστάσεις υπό τις οποίες μπορεί να επιτραπεί σε ΑΚΧΑ πλην των ΑΚΧΑ σταθερής ΚΑΕ να λάβουν εξωτερική υποστήριξη (27), ειδικά όταν ο κίνδυνος είναι υπερεθνικός ή ευρείας έκτασης. Διότι οι απόψεις των αρμόδιων αρχών ΑΚΧΑ που αφορούν τη σταθερότητα του ΑΚΧΑ μπορεί να υπερισχύουν εκείνων που αφορούν τη σταθερότητα της χορηγού τράπεζας. Προκειμένου να διασφαλιστεί η συνοχή κατά την εφαρμογή αυτής της διάταξης στα κράτη μέλη, θα μπορούσε να εξεταστεί η εισαγωγή ενός στοιχείου συντονισμού σε επίπεδο Ένωσης.

6.1.

Η ΕΚΤ επισημαίνει τις εξαιρέσεις όσον αφορά τα κριτήρια επιλεξιμότητας για υψηλής πιστωτικής ποιότητας χρηματοπιστωτικά μέσα που εκδίδονται ή είναι εγγυημένα από μια κεντρική αρχή ή κεντρική τράπεζα κράτους μέλους, την ΕΚΤ, την Ένωση, τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας ή την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (28). Οι εξαιρέσεις αυτές είναι επίσης σύμφωνες με παρόμοιες που αφορούν οντότητες συνδεόμενες με την κυβέρνηση και υποστηρίζονται από τις πρόσφατες προτάσεις του ΣΧΣ σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές κουρέματος που πρέπει να εφαρμόζονται σε συναλλαγές χρηματοδότησης τίτλων (29). Η ΕΚΤ επισημαίνει ότι οι εν λόγω εξαιρέσεις θα πρέπει να μεταφέρονται με συνέπεια στις εσωτερικές διαδικασίες της διοίκησης για την αξιολόγηση της πιστοληπτικής ικανότητας (30).

6.2.

Ενώ επικροτεί τον προτεινόμενο κανονισμό από την άποψη της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, η ΕΚΤ επισημαίνει, ωστόσο, την ανάγκη προσεκτικής αξιολόγησης των συνδυασμένων επιπτώσεων των προτεινόμενων μέτρων ως προς τον διαμεσολαβητικό ρόλο των ΑΚΧΑ στο χρηματοπιστωτικό σύστημα της Ένωσης. Συγκεκριμένα, είναι πιθανό ότι η ικανότητα διαμεσολάβησης των ΑΚΧΑ ενδέχεται να είναι μειωμένη, αφού τα ΑΚΧΑ θα πρέπει να κατέχουν ένα σημαντικό μέρος του ενεργητικού τους (30 %) σε ημερησίως και εβδομαδιαίως ληξιπρόθεσμα περιουσιακά στοιχεία (31), ενώ επί του παρόντος δεν υπάρχουν τέτοιοι περιορισμοί. Επιπλέον, ο πρόσφατα θεσπισθείς Δείκτης Κάλυψης Ρευστότητας (32), ο οποίος αντιμετωπίζει τη χρηματοδότηση από επιχειρήσεις ευνοϊκότερα από τη χρηματοδότηση που συγκεντρώνεται μέσω διαχειριστών περιουσιακών στοιχείων, μπορεί να αυξήσει τα κίνητρα για τις τράπεζες να αντλήσουν χρηματοδότηση από επιχειρήσεις άμεσα. Μελλοντικοί κανόνες καθαρής σταθερής χρηματοδότησης μπορούν επίσης να επηρεάσουν τη σχέση μεταξύ τραπεζών και ΑΚΧΑ. Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΚΤ προτείνει την περαιτέρω αξιολόγηση των επιπτώσεων του προτεινόμενου κανονισμού σχετικά με το πρότυπο τραπεζικής διαμεσολάβησης και τα ζητήματα που μπορεί να ανακύψουν κατά τη διάρκεια της μετάβασης από το ένα καθεστώς διαμεσολάβησης στο άλλο. Ειδικότερα, θα πρέπει να αξιολογηθεί κατά πόσο η ανακατανομή των πόρων από ΑΚΧΑ στο τραπεζικό σύστημα είναι σημαντική και αν αυτό στην πραγματικότητα θα επηρεάσει τις βραχυπρόθεσμες αγορές χρήματος (33).

6.3.

Περαιτέρω, τα ΑΚΧΑ διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο ως ένας από τους κύριους επενδυτές στην αγορά βραχυπρόθεσμων τιτλοποιημένων στοιχείων ενεργητικού, όπως τα Asset Backed Commercial Papers (ABCPs). Η αγορά ABCP είναι σημαντική για τη διαμεσολάβηση των βραχυπρόθεσμων πιστώσεων προς την πραγματική οικονομία, π.χ. των εμπορικών πιστώσεων. Ο προτεινόμενος κανονισμός καθορίζει τις απαιτήσεις για την επιλεξιμότητα των τιτλοποιημένων στοιχείων ενεργητικού για τις επενδύσεις των ΑΚΧΑ, συμπεριλαμβανομένων των απαιτήσεων για την υποκείμενη δέσμη περιουσιακών στοιχείων σχετικά με τον τύπο, τον κίνδυνο πίστωσης και ρευστότητας και την προθεσμία διάρκειας (34). Αν και η ΕΚΤ αναγνωρίζει ότι οι απαιτήσεις αυτές θα αυξήσουν τη διαφάνεια των επενδυτικών χαρτοφυλακίων ΑΚΧΑ και θα βελτιώσουν τη διαχείριση του κινδύνου πίστωσης και ρευστότητας, προτείνει την αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων των σχεδιαζόμενων περιορισμών στις επενδύσεις σε ABCPs έναντι των επιπτώσεών τους στη λειτουργία και το βάθος των αγορών τιτλοποίησης.

6.4.

Η Επιτροπή έχει ήδη επισημάνει ότι το κόστος της εφαρμογής της μεταρρύθμισης μπορεί να οδηγήσει έναν αριθμό υφιστάμενων κεφαλαίων σε έξοδο από την αγορά (35), που με τη σειρά της μπορεί να οδηγήσει σε περαιτέρω συγκέντρωση σε μια ήδη συγκεντρωμένη αγορά (36). Αν μια τέτοια κατάσταση υλοποιηθεί, τα εναπομείναντα ΑΚΧΑ μπορεί να καταστούν συστημικά σημαντικότερα, εξαιτίας της συμμετοχής των ΑΚΧΑ στη βραχυπρόθεσμη χρηματοδότηση των τραπεζών. Αυτές οι πτυχές επίσης δικαιολογούν περαιτέρω αξιολόγηση.

8.1.

Με την έναρξη ισχύος του προτεινόμενου κανονισμού, μόνον οι επιχειρήσεις συλλογικών επενδύσεων που έχουν αδειοδοτηθεί σύμφωνα με τις διατάξεις που προβλέπονται στον κανονισμό αυτό, μπορούν να εγκαθιδρυθούν, να προωθηθούν στην αγορά ή να βρίσκονται υπό διαχείριση στην Ένωση ως ΑΚΧΑ (40). Ο ισχύων ορισμός των ΑΚΧΑ για τους σκοπούς της συλλογής των στατιστικών στοιχείων της ΕΚΤ για τα νομισματικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ευθυγραμμίζεται με τις κατευθυντήριες γραμμές της CESR, η οποία διασφαλίζει την ενιαία μεταχείριση των ΑΚΧΑ για στατιστικούς και εποπτικούς σκοπούς. Έτσι, μετά την έναρξη ισχύος του προτεινόμενου κανονισμού (41) και εν αναμονή περαιτέρω τροποποιήσεων στο στατιστικό πλαίσιο της ΕΚΤ, μπορεί ενδεχομένως να υπάρξει μια περίοδος κατά την οποία θα εφαρμόζονται διαφορετικοί ορισμοί για εποπτικούς σκοπούς και στατιστικούς σκοπούς από την ΕΚΤ. Στο πλαίσιο αυτό, ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1071/2013 (ΕΚΤ/2013/33) περιέχει κριτήρια για τον προσδιορισμό των ΑΚΧΑ που είναι υποχρεωτικά για στατιστικούς σκοπούς, ανεξάρτητα από το εάν εφαρμόζονται για εποπτικούς σκοπούς σε εθνικό επίπεδο.

8.2.

Ο προτεινόμενος κανονισμός προβλέπει ότι οι διαχειριστές των ΑΚΧΑ διαβιβάζουν πληροφορίες στις αρμόδιες αρχές σε τριμηνιαία βάση. Αυτές οι πληροφορίες στη συνέχεια διατίθενται στην ΕΑΚΑΑ για τη δημιουργία κεντρικής βάσης δεδομένων για όλα τα ΑΚΧΑ που εδρεύουν, βρίσκονται υπό διαχείριση ή προωθούνται εμπορικά στην Ένωση. Η ΕΚΤ έχει πρόσβαση σε αυτή τη βάση δεδομένων αποκλειστικά για στατιστικούς σκοπούς (42). Ενώ η ΕΚΤ υποστηρίζει αυτή τη ρητή αναφορά, ενδέχεται να είναι αναγκαία μεγαλύτερη πρόσβαση σε άλλα δεδομένα ΑΚΧΑ, προκειμένου να διασφαλιστεί η συμβολή του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών i) στην ομαλή άσκηση πολιτικών που αφορούν τη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος και ii) στην αναλυτική και στατιστική υποστήριξη του ΕΣΣΚ από την ΕΚΤ (43).