28.5.2010   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 138/11

(1)

Στις 26 Απριλίου 2010 το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Φινλανδίας που καλύπτει την περίοδο 2009-2013.

(2)

Ενώ η Φινλανδία εισήλθε στην παγκόσμια κρίση το 2008 από σχετικά ισχυρή θέση, αφού δημιούργησε σημαντικό πλεόνασμα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών και στα δημόσια οικονομικά, η παγκόσμια κρίση είχε εξαιρετικά ισχυρή επίπτωση στη βιομηχανία της χώρας που είναι έντονα προσανατολισμένη προς τις εξαγωγές καθώς και στους εγχώριους τομείς, επηρεάζοντας αρνητικά το δείκτη εμπιστοσύνης. Η Φινλανδία επέτρεψε την πλήρη εφαρμογή των αυτόματων σταθεροποιητών και, επιπλέον, προέβλεψε σχετικά μεγάλη διακριτική ευχέρεια δημοσιονομικών μέτρων ώθησης. Έτσι, τα δημόσια οικονομικά επιδεινώθηκαν κατά ποσοστά άνω του 6,5 % του ΑΕΠ το 2009. Αν και η εμπιστοσύνη των καταναλωτών ανέκαμψε γρήγορα κατά τη διάρκεια του 2009 σε επίπεδα που υπερβαίνουν το μακροπρόθεσμο μέσο όρο και οι δείκτες εμπιστοσύνης στη βιομηχανία παρουσίασαν επίσης σχετική βελτίωση, ο ρυθμός βελτίωσης της πραγματικής οικονομίας είναι πιο αργός. Η αντίδραση της αγοράς εργασίας στην κρίση ήταν μέχρι σήμερα περισσότερο συγκρατημένη απ’ ό,τι θα αναμενόταν λόγω της απότομης πτώσης της παραγωγής.

(3)

Μολονότι η παρατηρούμενη μείωση του πραγματικού ΑΕΠ στο πλαίσιο της κρίσης είναι σε μεγάλο βαθμό κυκλικού χαρακτήρα, το επίπεδο της δυνητικής παραγωγής επηρεάστηκε επίσης αρνητικά. Επιπλέον, η κρίση μπορεί να επηρεάσει και τη δυνητική ανάπτυξη μεσοπρόθεσμα λόγω μείωσης των επενδύσεων, πιστοδοτικών περιορισμών και ανόδου της διαρθρωτικής ανεργίας. Πέραν αυτού, ο αντίκτυπος της οικονομικής κρίσης συνδυάζεται με τις αρνητικές επιπτώσεις που θα έχει η δημογραφική γήρανση στη δυνητική παραγωγή και στη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Στη βάση αυτή, είναι σημαντικό να επιταχυνθεί ο ρυθμός των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων με σκοπό τη στήριξη της δυνητικής ανάπτυξης. Συγκεκριμένα, είναι σημαντικό για τη Φιλανδία να προβεί σε μεταρρυθμίσεις προκειμένου να αυξηθεί η προσφορά εργασίας μακροπρόθεσμα, με στόχο να αντισταθμιστούν οι αρνητικές επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης στην αγορά εργασίας.

(4)

Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο στηρίζεται το πρόγραμμα προβλέπει ότι μετά από μια απότομη συρρίκνωση κατά 7,6 % το 2009, το ΑΕΠ θα αυξηθεί και πάλι κατά 0,7 % το 2010, και ο ρυθμός αύξησης θα επιταχυνθεί σε 2,4 % και 3,5 % το 2011 και το 2012 αντίστοιχα, και στη συνέχεια θα μειωθεί ελαφρά σε 3 % το 2013. Το σενάριο αυτό, που αξιολογήθηκε με βάση τα διαθέσιμα στοιχεία επί του παρόντος (2), φαίνεται να βασίζεται σε λογικές παραδοχές για την ανάπτυξη μέχρι το 2011 και σε ιδιαίτερα ευνοϊκές για το μετέπειτα διάστημα, δεδομένου ότι οι προβλεπόμενοι ρυθμοί ανάπτυξης είναι σημαντικά υψηλότεροι από την εκτιμώμενη μεσοπρόθεσμη αναπτυξιακή δυναμική. Οι προβλέψεις του προγράμματος για τον πληθωρισμό φαίνονται ρεαλιστικές κατά την περίοδο του προγράμματος.

(5)

Το πρόγραμμα εκτιμά το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης το 2009 σε 2,2 % του ΑΕΠ. Η σημαντική επιδείνωση από πλεόνασμα 4,4 % του ΑΕΠ το 2008 αντανακλά σε μεγάλο βαθμό την επίπτωση της οικονομικής κρίσης στα δημόσια οικονομικά και των μέτρων ώθησης σχεδόν της τάξης του 2 % του ΑΕΠ που υιοθέτησε η κυβέρνηση σύμφωνα με το ευρωπαϊκό σχέδιο για την ανάκαμψη της οικονομίας (ΕΣΑΟ). Η επιδείνωση των δημόσιων οικονομικών οφειλόταν κατά κύριο λόγο στα χαμηλότερα έσοδα, που οφείλονται κυρίως στην απότομη μείωση των εσόδων από τη φορολογία εισοδήματος, και ιδίως από τον εταιρικό φόρο εισοδήματος. Σύμφωνα με το πρόγραμμα, η δημοσιονομική πολιτική προγραμματίζεται να παραμείνει υποστηρικτική το 2010 και στη συνέχεια να αποκτήσει ουδέτερο χαρακτήρα τα τελευταία έτη του προγράμματος. Εφόσον τα δημοσιονομικά μέτρα ώθησης έχουν σε μεγάλο βαθμό μόνιμο χαρακτήρα, η ολοκλήρωσή τους δεν θα επιφέρει αυτόματα τη δημοσιονομική εξυγίανση. Σύμφωνα με τη στρατηγική εξόδου που εισηγήθηκε το Συμβούλιο, και ενόψει της επανόδου σε κατάσταση διατηρήσιμων δημόσιων οικονομικών πρέπει να εφαρμοστεί αυστηρότερη δημοσιονομική πειθαρχία. Το πρόγραμμα αναφέρει ότι η κυβέρνηση θα αποφασίσει τα μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης αργότερα, τα οποία προβλέπεται να προσδιοριστούν στον επόμενο προϋπολογισμό του 2011 και στο επόμενο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας.

(6)

Το πρόγραμμα προβλέπει ότι το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης θα διευρυνθεί στο 3,6 % του ΑΕΠ το 2010, με αποτέλεσμα να υπερβεί προσωρινά το όριο του 3 % του ΑΕΠ που ορίζεται στο σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης. Η προβλεπόμενη αύξηση του ελλείμματος οφείλεται σε ένα περαιτέρω κίνητρο ύψους άνω του 1 % του ΑΕΠ, κυρίως υπό μορφή φορολογικών περικοπών, αλλά και υψηλότερων επιδομάτων κοινωνικής πρόνοιας, κυρίως λόγω της αναμενόμενης αύξησης της ανεργίας. Το διαρθρωτικό ισοζύγιο, δηλ. το κυκλικά προσαρμοσμένο ισοζύγιο μείον έκτακτα και λοιπά προσωρινά μέτρα, που έχει υπολογιστεί εκ νέου με βάση την από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία, προβλέπεται να μειωθεί κατά ποσοστό άνω του 1 % το 2010 σε σχέση με το προηγούμενο έτος, σε γενικές γραμμές σύμφωνα με το μέγεθος των μέτρων ώθησης που τίθενται σε εφαρμογή το 2010.

(7)

Ο κύριος στόχος της μεσοπρόθεσμης δημοσιονομικής στρατηγικής του προγράμματος είναι να στηρίξει την οικονομική δραστηριότητα και την αγορά εργασίας την περίοδο της οικονομικής κρίσης, λαμβάνοντας ταυτόχρονα υπόψη τη δημοσιονομική στενότητα που υπαγορεύεται από τις ανάγκες της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας. Ενώ το πρόγραμμα δίνει έμφαση στη σημασία του να επιτευχθεί μια βιώσιμη δημοσιονομική κατάσταση, αναφέρει επίσης ότι οι τρέχουσες δημοσιονομικές προβλέψεις που βασίζονται στις υφιστάμενες πολιτικές δεν πληρούν αυτό το στόχο. Το πρόγραμμα προβλέπει ότι το ονομαστικό και το πρωτογενές έλλειμμα θα μειώνονται σταδιακά από το 2011 και μετά, ενώ το ονομαστικό έλλειμμα θα ανέλθει σε περίπου 2 % του ΑΕΠ το 2013. Από την αντίστοιχη πορεία του διαρθρωτικού ισοζυγίου προκύπτει ότι ο προσανατολισμός της δημοσιονομικής πολιτικής θα είναι ουδέτερος από το 2011 και μετά. Αυτό είναι σύμφωνο με το σενάριο του προγράμματος που βασίζεται στην παραδοχή ότι δεν θα υπάρξει μεταβολή πολιτικής και δεδομένου ότι η κυβέρνηση δεν έχει ακόμη εξαγγείλει κανένα σημαντικό μέτρο μεσοπρόθεσμης εξυγίανσης. Η επικαιροποίηση του προγράμματος ορίζει το μεσοπρόθεσμο στόχο για τη δημοσιονομική θέση σε διαρθρωτικό πλεόνασμα 0,5 % του ΑΕΠ. Δεδομένων των πλέον πρόσφατων προβλέψεων και του επιπέδου του χρέους, ο μεσοπρόθεσμος στόχος φαίνεται ότι αντικατοπτρίζει τους στόχους του Συμφώνου. Όμως, με τις σημερινές πολιτικές, το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας δεν προβλέπει την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου εντός της περιόδου του προγράμματος.

(8)

Τα δημοσιονομικά αποτελέσματα θα μπορούσαν να είναι χειρότερα από αυτά που προβλέπει το πρόγραμμα. Ενώ οι κίνδυνοι για τις πιο άμεσες προοπτικές ανάπτυξης είναι περιορισμένοι, εφόσον οι τελευταίοι δείκτες προσδοκώμενων μελλοντικών εξελίξεων επιβεβαιώνουν μια σχετικά ισχυρή και διαρκή ανάκαμψη της εμπιστοσύνης των καταναλωτών και, έστω και σε μικρότερο βαθμό, της εμπιστοσύνης των επιχειρήσεων, το δημοσιονομικό αποτέλεσμα κατά τα τελευταία έτη ενδέχεται να είναι χειρότερο από το προβλεπόμενο, επειδή οι δημοσιονομικές προβλέψεις βασίζονται σε ιδιαίτερα ευνοϊκές παραδοχές για την ανάπτυξη. Οι κίνδυνοι ως προς την επίτευξη των στόχων αντισταθμίζονται ως ένα βαθμό από τη δέσμευση της κυβέρνησης να προσδιορίσει μέτρα εξόδου στον προϋπολογισμό του 2011 και στο επόμενο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας.

(9)

Το ακαθάριστο δημόσιο χρέος εκτιμάται στο 41,8 % του ΑΕΠ το 2009 έναντι 34,2 % το προηγούμενο έτος. Αυτό οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην ταχεία αύξηση του ελλείμματος και την καθίζηση του ΑΕΠ. Ο δείκτης χρέους προβλέπεται να αυξηθεί περαιτέρω κατά 14,6 % κατά την περίοδο του προγράμματος και να φθάσει στο 56,4 % του ΑΕΠ έως το 2013, κυρίως λόγω των συνεχιζόμενων υψηλών δημόσιων ελλειμμάτων. Ενόψει των κινδύνων για τους δημοσιονομικούς στόχους, ο δείκτης χρέους ενδέχεται να αυξηθεί ακόμα περισσότερο σε σχέση με την πρόβλεψη στο πρόγραμμα. Σύμφωνα με την ανάλυση ευαισθησίας του προγράμματος, ο δείκτης χρέους εκτιμάται ότι δεν θα υπερβεί το όριο του 60 % του ΑΕΠ που ορίζεται στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Όπως και τα προηγούμενα έτη, τα ταμεία κοινωνικής ασφάλισης συνεχίζουν να συσσωρεύουν χρηματοπιστωτικά στοιχεία ενεργητικού που ανήλθαν περίπου στο 52,4 % του ΑΕΠ το 2008 και υπερβαίνουν σήμερα το ακαθάριστο δημόσιο χρέος.

(10)

Από τις μεσοπρόθεσμες προβλέψεις για το χρέος που βασίζονται στην παραδοχή ότι τα ποσοστά αύξησης του ΑΕΠ θα επιστρέψουν μόνο βαθμιαία στις τιμές που προβλέπονταν πριν από την κρίση και ότι οι δείκτες φορολόγησης θα επανέλθουν στα επίπεδα πριν από την κρίση και οι οποίες περιλαμβάνουν την προβλεπόμενη αύξηση των δαπανών που σχετίζονται με την ηλικία, συνάγεται ότι η προβλεπόμενη στο πρόγραμμα δημοσιονομική στρατηγική, εκ πρώτης όψεως και χωρίς περαιτέρω αλλαγή πολιτικής, δεν επαρκεί για τη σταθεροποίηση του δείκτη χρέους προς το ΑΕΠ μέχρι το 2020.

(11)

Ενώ ο μακροπρόθεσμος δημοσιονομικός αντίκτυπος της δημογραφικής γήρανσης είναι ελαφρώς υψηλότερος από το μέσο όρο της ΕΕ, οι μεταρρυθμίσεις των συστημάτων συνταξιοδότησης που τέθηκαν σε εφαρμογή συνέβαλαν στο να συγκρατηθεί η προβλεπόμενη αύξηση των δαπανών για συντάξεις κατά τις επόμενες δεκαετίες. Επιπλέον, τα μεγάλα στοιχεία ενεργητικού που συσσώρευσαν τα δημόσια ταμεία συντάξεων θα συμβάλουν στο να χρηματοδοτηθεί ένα μέρος της μελλοντικής αύξησης των δαπανών για συντάξεις. Η δημοσιονομική θέση το 2009, όπως εκτιμάται στο πρόγραμμα, επιτείνει τη δημοσιονομική επίπτωση της δημογραφικής γήρανσης στο κενό διατηρησιμότητας. Η εξασφάλιση υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων μεσοπρόθεσμα και η εφαρμογή των κατάλληλων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων θα συμβάλει στον περιορισμό των κινδύνων οι οποίοι θεωρήθηκαν μέτριοι στην έκθεση της Επιτροπής του 2009 για τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών (3).

(12)

Το βασικό εργαλείο για τον έλεγχο των δαπανών της κεντρικής κυβέρνησης εξακολουθεί να είναι τα πολυετή ανώτατα όρια δαπανών, τα οποία αποκλείουν τα ευαίσθητα σε κυκλικές διακυμάνσεις στοιχεία δαπανών και συνεπώς επέτρεψαν την πλήρη λειτουργία αυτόματων σταθεροποιητών. Ενώ αυτή η ρύθμιση έχει ενισχύσει την οικονομική δραστηριότητα και την κοινωνική συνοχή κατά την περίοδο της κρίσης, έχει οδηγήσει και σε σχετικά απότομη πτωτική τροχιά τα δημόσια οικονομικά. Δεδομένων των ικανοποιητικών επιδόσεών του, το σύστημα των ανώτατων ορίων δαπανών εκτιμάται ότι μπορεί να εξακολουθήσει να αποτελεί αποτελεσματικό εργαλείο για τη συγκράτηση των μη κυκλικών δαπανών της κεντρικής κυβέρνησης. Το πρόγραμμα αναγνωρίζει ότι πρέπει να δοθεί έμφαση στη στρατηγική εξόδου και στην ανάπτυξη κανόνων δημοσιονομικής πολιτικής που θα διασφαλίζουν την μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Η κεντρική κυβέρνηση προσπαθεί επίσης να επιτύχει αυξήσεις της παραγωγικότητας για υπηρεσίες παρεχόμενες από δημοτικούς φορείς, οι οποίες θα μπορούσαν με τη σειρά τους να συγκρατήσουν τις πιέσεις στις δαπάνες. Για το σκοπό αυτό, το Κοινοβούλιο ψήφισε το 2007 ένα νόμο πλαίσιο.

(13)

Η κυβέρνηση δεν έχει μεταβάλλει ουσιαστικά την τρέχουσα στρατηγική για τις μεταρρυθμίσεις όσον αφορά την αναδιοργάνωση της παροχής υπηρεσιών στο επίπεδο τόσο της κεντρικής κυβέρνησης όσο και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, και όλα εξελίσσονται σύμφωνα με τον προγραμματισμό. Εντούτοις, η προσδοκώμενη αύξηση της παραγωγικότητας στο επίπεδο των δήμων θα επιτευχθεί ουσιαστικά μόνο σε μεσομακροπρόθεσμο πλαίσιο.

(14)

Συνολικά, αν ληφθούν υπόψη οι προαναφερθέντες κίνδυνοι για τους δημοσιονομικούς στόχους, η στρατηγική για τη διατήρηση υποστηρικτικών δημοσιονομικών πολιτικών μπορεί να θεωρηθεί και το 2010 σύμφωνη με το ΕΣΑΟ. Μετά τις αρνητικές επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης, προβλέπεται ότι το 2010 θα υπάρξει προσωρινή υπέρβαση του ορίου του 3 % του ΑΕΠ για το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης, ενώ στη συνέχεια αυτό θα μειωθεί σταδιακά κάτω από την τιμή αναφοράς. Εντούτοις, ενόψει των προβλεπόμενων κινδύνων για τις προβλέψεις ανάπτυξης κατά τα τελευταία χρόνια του προγράμματος, ενδέχεται να μην επιτευχθεί ακόμη και η προγραμματιζόμενη ελαφρά μείωση του ελλείμματος. Από τον προβλεπόμενο δημοσιονομικό προσανατολισμό, όπως υπολογίζεται με την αλλαγή των διαρθρωτικών ισοζυγίων, δεν συνάγεται ότι θα υπάρξει δημοσιονομική εξυγίανση μεσοπρόθεσμα και το πρόγραμμα δεν προβλέπει ότι θα υπάρξει πρόοδος προς την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου στόχου του εντός της προγραμματικής περιόδου. Ενώ το πρόγραμμα αναφέρει ότι σχεδιάζεται η στρατηγική δημοσιονομικής εξυγίανσης, δεν προσδιορίζει τους ακριβείς στόχους της ούτε τα βασικά στοιχεία της. Θα ήταν απαραίτητη η έγκαιρη εφαρμογή μιας συνολικής στρατηγικής που θα αποσκοπεί στη διαρθρωτική δημοσιονομική εξυγίανση, έτσι ώστε η δημοσιονομική στρατηγική να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του συμφώνου.

(15)

Όσον αφορά τις απαιτήσεις περί πληροφοριακών στοιχείων που περιλαμβάνονται στον κώδικα δεοντολογίας για τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, το πρόγραμμα παρουσιάζει ορισμένα κενά όσον αφορά τόσο τα υποχρεωτικά όσο και τα προαιρετικά στοιχεία (4).

i)

να εφαρμόσει τη δημοσιονομική πολιτική του 2010 όπως έχει προγραμματισθεί σύμφωνα με το ΕΣΑΟ, διασφαλίζοντας ότι η προβλεπόμενη υπέρβαση της τιμής αναφοράς του 3 % του ΑΕΠ θα παραμείνει συγκρατημένη και θα είναι προσωρινή

ii)

να αναλάβει έγκαιρα δράση ώστε να καθορίσει μια συνολική και συγκεκριμένη μεσοπρόθεσμη στρατηγική δημοσιονομικής εξυγίανσης από το 2011 και μετά, έτσι ώστε να διασφαλιστεί η επίτευξη του μεσοπρόθεσμου στόχου και να αποκατασταθεί η μεσοπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών.