1.

Ausbildungsmaßnahmen haben in der Regel positive externe Effekte für die gesamte Gesellschaft, weil sie das Fachkräfteangebot für die Unternehmen erhöhen, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen stärken und eine Wissensgesellschaft fördern, die innovativere Entwicklungswege beschreiten kann.

2.

In Anbetracht der Mobilität der Arbeitsnehmer besteht allerdings die Gefahr, dass Unternehmen nicht das für die Gesellschaft optimale Ausbildungsniveau bieten, weil andere Unternehmen durch die Einstellung bereits ausgebildeter Mitarbeiter von ihren Maßnahmen profitieren könnten. Dies gilt insbesondere für Ausbildungsmaßnahmen, die auf den Erwerb übertragbarer Fertigkeiten abzielen. Hier können staatliche Beihilfen ansetzen, die für die Arbeitgeber zusätzliche Anreize bieten, ein gesellschaftlich wünschenswertes Ausbildungsangebot bereitzustellen.

3.

Dieses Kapitel erläutert die Kriterien, die die EFTA-Überwachungsbehörde (nachstehend als die „Überwachungsbehörde“ bezeichnet) bei der beihilferechtlichen Würdigung anwenden wird. Diese Erläuterungen sollen die Erwägungen der Überwachungsbehörde transparent machen und für Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit sorgen. Nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe g des in Anhang XV Nummer 1j des EWR-Abkommens aufgeführten Rechtsakts (Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) (2), an das EWR-Abkommen angepasst durch Protokoll 1 (3) (nachstehend als die „Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung“ bezeichnet), werden diese Erläuterungen bei der Würdigung jeder Ausbildungsbeihilfe mit einem Subventionsäquivalent von mehr als 2 Mio. EUR je Maßnahme herangezogen, und zwar unabhängig davon, ob die Beihilfe ad hoc oder im Rahmen einer Beihilferegelung gewährt wird.

4.

Allerdings werden die in diesen Erläuterungen festgelegten Kriterien nicht schablonenhaft angewendet. Je höher das Risiko einer Wettbewerbsverzerrung, desto detaillierter werden die vorzunehmende Würdigung und die der Überwachungsbehörde zu übermittelnden Angaben sein. Der Umfang der Untersuchung wird von den Gegebenheiten des Einzelfalls abhängen.

5.

Fachkräfte tragen zu einer höheren Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen bei. Dennoch verzichten Arbeitgeber und Arbeitnehmer aus verschiedenen Gründen auf Ausbildungsmaßnahmen: Arbeitnehmer beschränken ihre Investitionen in Ausbildungsmaßnahmen, weil sie kein Risiko eingehen möchten, es sich finanziell nicht leisten können oder künftigen Arbeitgebern ihre erworbenen Kenntnisse nur unzureichend darlegen können.

6.

Unternehmen wiederum verzichten eventuell darauf, das Ausbildungsniveau ihrer Beschäftigten auf ein soziales Optimum zu bringen. Die Gründe sind ein mit den positiven externen Effekten von Ausbildung verknüpftes Marktversagen und die Schwierigkeiten der Unternehmen, sich die Ausbildungsrenditen anzueignen, weil die Arbeitnehmer möglicherweise den Arbeitgeber wechseln. Unternehmen investieren weniger in Ausbildungsmaßnahmen, weil sie befürchten, dass die Mitarbeiter das Unternehmen verlassen, bevor sich die Investition amortisiert hat. So sind Unternehmen meist nur dann bereit, ihren Beschäftigten ausreichende Ausbildungsmöglichkeiten anzubieten, wenn sich die Ausbildung binnen kurzem bezahlt macht, einen spezifischen Bedarf des betroffenen Unternehmens deckt oder der Beschäftigte vertraglich daran gehindert wird, das Unternehmen zu verlassen, bevor sich seine Ausbildungskosten amortisiert haben oder (teilweise) erstattet worden sind.

7.

Unterinvestitionen in Ausbildungsmaßnahmen können sogar in den Fällen auftreten, in denen das Unternehmen seine Investitionen in vollem Umfang amortisieren kann, der private Nutzen jedoch geringer ist als der soziale Nutzen der Gesellschaft. So führen Ausbildungsmaßnahmen insbesondere dann zu positiven externen Effekten, wenn sie übertragbare Fertigkeiten, also in mehreren Unternehmen anwendbare Fertigkeiten verbessern. Demgegenüber führen spezifische Ausbildungsmaßnahmen nur in einem bestimmten Unternehmen zu Produktivitätssteigerungen, die sich das betreffende Unternehmen zudem leicht aneignen kann (4). Bei spezifischen Ausbildungsmaßnahmen sind daher die positiven externen Effekte weniger ausgeprägt als bei allgemeinen Ausbildungsmaßnahmen.

8.

Höhere Kosten und unsichere Ertragsaussichten von Ausbildungsmaßnahmen für benachteiligte oder behinderte Arbeitnehmer (5) können dazu führen, dass die Unternehmen diesen Beschäftigten tendenziell weniger Ausbildungsmaßnahmen anbieten. Dabei kann davon ausgegangen werden, dass Ausbildungsmaßnahmen für benachteiligte oder behinderte Arbeitnehmer aus gesamtgesellschaftlicher Sicht in der Regel positive externe Effekte haben (6).

9.

Die EFTA-Staaten sollten ein Marktversagen nachweisen, das die Gewährung der Beihilfe rechtfertigt. Die Überwachungsbehörde prüft bei ihrer Würdigung unter anderem folgende Aspekte:

10.

Neben staatlichen Beihilfen verfügen die EFTA-Staaten noch über andere Instrumente zur Förderung von Ausbildungsmaßnahmen. Einen Großteil der Ausbildung erbringt das Bildungssystem (z. B. Universitäten, Schulen, staatlich organisierte oder geförderte Berufsausbildung). Zudem kann der einzelne Arbeitnehmer mit oder ohne Unterstützung durch seinen Arbeitgeber an Ausbildungsmaßnahmen teilnehmen.

11.

Wenn der EFTA-Staat politische Alternativen in Betracht gezogen und die Vorteile eines selektiven Instruments wie einer staatlichen Beihilfe für ein bestimmtes Unternehmen nachgewiesen hat, gelten die betreffenden Maßnahmen als geeignete Instrumente. Die Überwachungsbehörde wird insbesondere eine etwaige Folgenabschätzung berücksichtigen, die der EFTA-Staat für die angemeldete Beihilfemaßnahme unter Umständen durchgeführt hat.

12.

Staatliche Ausbildungsbeihilfen müssen das Verhalten der Beihilfeempfänger dahingehend beeinflussen, dass mehr und/oder bessere Ausbildungsmaßnahmen durchführt werden als es ohne Beihilfe der Fall gewesen wäre. Können derartige Quantitäts- oder Qualitätssteigerungen für die geplanten Ausbildungsmaßnahmen nicht nachgewiesen werden, so hat die Beihilfe keinen Anreizeffekt.

13.

Der Anreizeffekt wird im Wege einer kontrafaktischen Analyse ermittelt, bei der der Umfang der geplanten Ausbildungsmaßnahmen mit und ohne Beihilfe verglichen wird. Die meisten Unternehmen erachten eine Ausbildung ihrer Beschäftigten für den reibungslosen Betrieb ihres Unternehmens als erforderlich. Somit kann nicht unterstellt werden, dass staatliche Ausbildungsbeihilfen grundsätzlich erforderlich sind, insbesondere nicht wenn es sich um spezifische Ausbildungsmaßnahmen handelt.

14.

Der EFTA-Staat sollte der Überwachungsbehörde gegenüber nachweisen, dass die Beihilfe einen Anreizeffekt hat und erforderlich ist. Erstens muss die Beihilfe vor Beginn der Ausbildungsmaßnahme beim betreffenden EFTA-Staat beantragt worden sein. Zweitens muss der EFTA-Staat mittels Vergleich mit der kontrafaktischen Situation nachweisen, dass die staatliche Beihilfe eine Zunahme der Intensität, der Qualität oder des Umfangs bzw. eine Erweiterung der intendierten Zielgruppe der Ausbildungsmaßnahme bewirkt. Die auf die Beihilfe zurückzuführende Ausweitung des Ausbildungsangebots kann anhand verschiedener Faktoren dargelegt werden, beispielsweise der höheren Anzahl von Ausbildungsstunden oder -kursen, der höheren Teilnehmerzahl, der Schwerpunktverlagerung von unternehmensspezifischer zu allgemeiner Ausbildung oder der häufigeren Einbeziehung benachteiligter oder behinderter Beschäftigter.

15.

Die Überwachungsbehörde wird in ihrer Untersuchung unter anderem Folgendes prüfen:

16.

Der EFTA-Staat muss darlegen, dass die Beihilfe erforderlich ist und der Beihilfebetrag auf das zur Erreichung des angestrebten Ziels notwendige Minimum beschränkt bleibt.

Die beihilfefähigen Kosten sind nach Artikel 39 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung zu ermitteln und auf jene Kosten zu beschränken, die durch die Ausbildungsmaßnahmen entstehen, die ohne Beihilfe nicht durchgeführt worden wären.

Der EFTA-Staat sollte nachweisen, dass der Beihilfebetrag jenen Teil der beihilfefähigen Kosten nicht übersteigt, den sich das Unternehmen nicht aneignen kann (7). Keinesfalls dürfen die Beihilfeintensitäten die in Artikel 39 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Werte übersteigen, wobei diese Obergrenzen auf die beihilfefähigen Kosten anzuwenden sind (8).

17.

Ist die Beihilfe im Hinblick auf das intendierte Ziel verhältnismäßig, dürften die negativen Auswirkungen der Beihilfe begrenzt sein, so dass sich eine Untersuchung dieser Auswirkungen unter Umständen erübrigt (9). Zuweilen kann jedoch auch eine Beihilfe, die im Falle eines bestimmten Unternehmens für die Erweiterung des Ausbildungsangebots erforderlich und verhältnismäßig ist, eine Verhaltensänderung des Beihilfeempfängers zur Folge haben, die den Wettbewerb erheblich verfälscht. In diesen Fällen wird die Überwachungsbehörde die Wettbewerbsverzerrung eingehend prüfen. Das Ausmaß der durch die Beihilfemaßnahme bewirkten Wettbewerbsverzerrung variiert je nach Merkmalen der Beihilfe und der jeweils betroffenen Märkten (10).

18.

Die Wahrscheinlichkeit und das Ausmaß der Wettbewerbsverzerrung hängen von folgenden Merkmalen ab:

19.

Eine Regelung zur Gewährung von Ausbildungsmaßnahmen, mit der Unternehmen eines EFTA-Staats allgemein angeregt werden, mehr Ausbildungsmaßnahmen vorzunehmen, dürfte beispielsweise eine andere Wirkung auf den Markt haben als eine umfangreiche Beihilfe, die einem einzelnen Unternehmen zur Förderung seiner Ausbildungsmaßnahmen gewährt wird. Im letztgenannten Fall ist die zu erwartende Wettbewerbsverzerrung sicherlich größer, weil die Wettbewerber des Beihilfeempfängers an Wettbewerbsfähigkeit verlieren (11). Die Wettbewerbsverzerrung ist sogar noch größer, wenn die Ausbildungskosten einen hohen Teil der Gesamtkosten des Beihilfeempfängers ausmachen.

20.

Bei der Untersuchung der Merkmale des betreffenden Marktes, die wesentlich genauere Aussagen über die wahrscheinliche Wirkung einer Beihilfe liefert, prüft die Überwachungsbehörde unter anderem folgende Aspekte:

21.

Die Struktur des Marktes wird anhand der Marktkonzentration, der Unternehmensgröße (12), des Ausmaßes der Produktdifferenzierung (13) sowie der Marktzugangs- und Marktaustrittsschranken ermittelt. Nachdem der relevante Markt definiert worden ist, werden die Marktanteile und der Konzentrationsgrad ermittelt. Je weniger Unternehmen auf dem Markt tätig sind, desto höher ist ihr Marktanteil und desto geringer ist der zu erwartende Wettbewerb (14). Weist der betreffende Markt eine hohe Konzentration sowie hohe Marktzutrittsschranken auf (15) und zählt der Beihilfeempfänger zudem noch zu den Marktführern, so werden die Wettbewerber des Beihilfeempfängers eher gezwungen sein, aufgrund der Beihilfe ihr Verhalten zu ändern.

22.

Bei der Untersuchung der Merkmale des Wirtschaftszweigs prüft die Überwachungsbehörde ferner, welche Bedeutung die Fachkräfte für die Unternehmenstätigkeit haben, ob Überkapazitäten vorhanden sind, ob es sich um wachsende, gesättigte oder schrumpfende Märkte handelt und welche Finanzierungsstrategien die Wettbewerber für ihre Ausbildungsmaßnahmen verfolgen (Finanzierung mittels staatlicher Beihilfen, durch Arbeitnehmer oder Arbeitgeber). So erhöht beispielsweise eine Ausbildungsbeihilfe, die in einem schrumpfenden Markt gewährt wird, möglicherweise das Risiko einer Wettbewerbsverzerrung, weil sie einem unrentablen Unternehmen das Überleben ermöglicht.

23.

Ausbildungsbeihilfen können in Einzelfällen zu Wettbewerbsverzerrungen in Bezug auf Marktschranken, Auswirkungen auf Handelsströme und Verdrängung privater Ausbildungsinvestitionen führen:

24.

In einem wettbewerbsfähigen Markt veräußern die Unternehmen gewinnbringende Produkte. Staatliche Beihilfen wirken sich auf die Kosten und damit auch auf die Rentabilität aus und können daher die Entscheidung eines Unternehmens beeinflussen, ein Produkt anzubieten (oder nicht). Eine staatliche Beihilfe, die beispielsweise laufende Produktionskosten wie Ausbildungsmaßnahmen für die Beschäftigten verringert, würden einen Markteintritt attraktiver machen und Unternehmen mit ansonsten eher bescheidenen Geschäftsausschichten in die Lage versetzen zulasten ihrer effizienteren Konkurrenten in einen Markt einzutreten oder neue Produkte einzuführen.

25.

Die Aussicht auf staatliche Beihilfe kann zudem ein Unternehmen dazu veranlassen, sich von einem Markt, auf dem es bereits tätig ist, zurückzuziehen. Staatliche Beihilfen für Ausbildungsmaßnahmen verringern unter Umständen die Verluste und ermöglichen dem betreffenden Unternehmen, sich länger auf dem Markt zu behaupten, was wiederum andere, effizienter wirtschaftende Unternehmen, die keine Beihilfen erhalten, zwingen könnte, sich vom Markt zurückzuziehen.

26.

Staatliche Ausbildungsbeihilfen können dazu führen, dass die Produktionsbedingungen in einigen Gebieten günstiger sind als in anderen. Dies könnte dazu führen, dass Handelsströme zugunsten der Gebiete, in denen solche Beihilfen gewährt werden, umgeleitet werden.

27.

Unternehmen investieren in die Ausbildung ihrer Beschäftigten, um ihre Marktposition zu sichern und höchstmögliche Renditen zu erwirtschaften. Die Höhe der Ausbildungsinvestitionen, die ein einzelnes Unternehmen bereitwillig vornimmt, hängt auch von den Investitionen seiner Wettbewerber in diesem Bereich ab. Unternehmen, die staatliche Förderung erhalten, könnten ihre eigenen Investitionen in die Ausbildung verringern. Wenn eine Beihilfe den Beihilfeempfänger jedoch zu höheren Investitionen in diesem Bereich veranlasst, so reagieren die Wettbewerber möglicherweise mit einer Kürzung ihrer eigenen Ausbildungsinvestitionen. Wenn der Beihilfeempfänger und seine Wettbewerber bei identischer Zielsetzung im Falle einer Beihilfe weniger investieren als ohne Beihilfe, so werden ihre privaten Investitionen in die Ausbildung ihrer Beschäftigten durch die staatliche Förderung verdrängt.

28.

Bei der Untersuchung wird abschließend von Fall zu Fall geprüft, in welchem Maße die positiven Auswirkungen der Beihilfe ihre negativen Effekte aufwiegen. Dazu würdigt die Überwachungsbehörde die positiven und negativen Auswirkungen und schätzt die Folgen für Hersteller und Verbraucher für jeden der betroffenen Märkte ab. Sind quantitative Angaben nicht ohne weiteres verfügbar, so stützt sich die Überwachungsbehörde zum Zwecke der Würdigung auf qualitative Angaben.

29.

Ist die Beihilfe im Einzelfall erforderlich, zielgerecht ausgestaltet und angemessen, damit das Unternehmen seine Ausbildungsmaßnahmen erweitert, und zieht die Gesellschaft aus den zusätzlich angebotenen Ausbildungsmaßnahmen größeren Nutzen als der Beihilfeempfänger, so wird die Überwachungsbehörde die Beihilfe voraussichtlich positiver betrachten und demzufolge eine stärkere Wettbewerbsverzerrung hinnehmen.