(1)

Seit Mitte 2007 ist die Funktionsfähigkeit des Marktes für Großkundenkredite erheblich beeinträchtigt. Die Folgen waren Liquiditätsengpässe im Bankensektor und Kreditzurückhaltung sowohl im Interbankengeschäft als auch gegenüber der Wirtschaft im Allgemeinen. Da sich die Störungen auf den Kreditmärkten in den letzten achtzehn Monaten noch zugespitzt haben, hat sich die Finanzkrise verschärft und die Weltwirtschaft ist in eine schwere Rezession geraten.

(2)

Es ist schwer vorstellbar, dass sich die Finanzkrise bewältigen lässt und die Weltwirtschaft sich wieder erholt, ohne dass die Stabilität des Bankensektors und des Finanzsystems insgesamt garantiert ist. Nur dann werden die Investoren wieder Vertrauen fassen und die Banken zu ihrem normalen Kreditgebaren zurückkehren. Die EWR-Staaten haben deshalb Maßnahmen zur Stabilisierung des Bankensektors und des Kreditflusses ergriffen. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um aus Staatsmitteln finanzierte Rekapitalisierungsmaßnahmen und staatliche Garantien für Bankverbindlichkeiten.

(3)

Mehrere EWR-Staaten haben angekündigt, dass sie ihre bisherigen Unterstützungsmaßnahmen durch Entlastungsmaßnahmen für wertgeminderte Aktiva ergänzen wollen. Diese Ankündigungen, die parallel zu einer vergleichbaren Initiative der Vereinigten Staaten erfolgten, haben im EWR eine umfassendere Diskussion über den Nutzen einer staatlichen Unterstützung in Form von Entlastungsmaßnahmen für Aktiva von Banken ausgelöst. Im Rahmen dieser Diskussion haben die Dienststellen der Europäischen Kommission in Abstimmung mit der Europäischen Zentralbank (EZB) und auf der Grundlage der Empfehlungen des Eurosystems vom 5. Februar 2009 (siehe Anhang I) die Mitteilung der Europäischen Kommission, die dem Kapitel dieser Leitlinien der EFTA-Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen entspricht, ausgearbeitet.

(4)

Gegenstand dieses Kapitels sind die Problemstellungen, mit denen sich die EFTA-Staaten befassen müssen, wenn sie Entlastungsmaßnahmen für die betroffenen Aktiva erwägen, konzipieren und durchführen. Dazu gehören ganz allgemein die Frage der Legitimation solcher Entlastungsmaßnahmen zur Sicherung der Finanzstabilität und Stabilisierung der Kreditvergabe, die bei der Erwägung von Entlastungsmaßnahmen der zu berücksichtigenden längerfristigen Ziele der Lebensfähigkeit des Bankensektors und der Tragfähigkeit der Staatsfinanzen und die Notwendigkeit eines gemeinsamen, koordinierten Konzepts des EWR, um für alle Beteiligten gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten. Im Hinblick auf ein solches gemeinsames EWR-Konzept enthält dieses Kapitel außerdem genauere Leitlinien für die Anwendung der beihilferechtlichen Vorschriften auf Entlastungsmaßnahmen, und zwar insbesondere in Bezug auf i) die Transparenz- und Offenlegungspflichten, ii) die Lastenverteilung zwischen Staat, Anteilseignern und Gläubigern, iii) die Ausrichtung der Anreize für die begünstigten Banken am Gemeinwohlinteresse, iv) die bei der Ausgestaltung von Entlastungsmaßnahmen anzuwendenden Grundsätze betreffend Förderfähigkeit, Bewertung und Management der wertgeminderten Aktiva und v) die Beziehung zwischen Entlastungsmaßnahmen, anderen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen und Umstrukturierung der Banken.

(5)

Das kurzfristige Ziel der Rettungspakete, die die EWR-Staaten im Jahr 2008 ankündigten, ist die Sicherung der Finanzstabilität und die Unterstützung der Kreditvergabe an die Realwirtschaft. Auch wenn es noch zu früh ist, die Wirksamkeit dieser Pakete abschließend zu bewerten, kann doch festgehalten werden, dass sie die Gefahr eines totalen Zusammenbruchs der Finanzmärkte gebannt und die Funktionsfähigkeit wichtiger Interbankenmärkte aufrechterhalten haben. Die Kreditvergabe an die Realwirtschaft hat sich allerdings seit Ankündigung der Rettungspakete ungünstig entwickelt, und jüngste Statistiken zeigen eine deutliche Verlangsamung des Kreditwachstums (2). In vielen EWR-Staaten klagen Unternehmen zunehmend darüber, dass sie von den Banken keine Kredite mehr erhalten, und es scheint, als sei die Kreditbremse stärker angezogen worden als es die Entwicklung der Konjunktur allein rechtfertigen würde.

(6)

Ein Hauptgrund für den unzureichenden Kreditfluss ist die Unsicherheit über die Bewertung der notleidenden Aktiva und die Frage, wo noch weitere Problemaktiva vorhanden sind — seit Beginn der Krise eine der Ursachen für die Probleme des Bankensektors. Die Unsicherheit in Bezug auf die Bewertung der Vermögenswerte hat nicht nur kontinuierlich das Vertrauen in den Bankensektor untergraben, sondern auch die Wirksamkeit der bisherigen staatlichen Rettungsmaßnahmen beeinträchtigt. So konnte beispielsweise mit der Rekapitalisierung der Banken zwar ein Polster gegen Wertminderungen geschaffen werden, doch wurde ein Großteil dieses Kapitalpuffers von den Banken benutzt, um sich gegen künftige Wertminderungen abzusichern. Die Banken haben bereits konkrete Schritte unternommen, um das Problem der wertgeminderten Aktiva anzugehen. So haben sie erhebliche Wertberichtigungen (3) vorgenommen und versucht, weitere Verluste durch Umbuchungen innerhalb ihrer Bilanzen zu begrenzen, und schrittweise mehr Kapital zurückgelegt, um ihre Solvabilität zu verbessern. Dies hat jedoch nicht gereicht, um das Problem zu lösen, und der unerwartet dramatische Konjunktureinbruch lässt eine weitere, noch umfassendere Minderung der Kreditqualität der Bankaktiva erwarten.

(7)

Eine Entlastung von den Problemaktiva würde direkt dazu beitragen, die Zweifel an der Qualität der Bankbilanzen zu zerstreuen, und damit das Vertrauen in den Sektor stärken. Auch ließe sich auf diese Weise verhindern, dass immer neue Rekapitalisierungsrunden nötig werden, wenn bei einer weiteren Verschlechterung der Lage der Realwirtschaft Problemaktiva weiter an Wert verlieren. Angesichts dieser Sachlage ziehen verschiedene EWR-Staaten für die wertgeminderten Vermögenswerte ernsthaft Entlastungsmaßnahmen in Betracht.

(8)

Entlastungsmaßnahmen müssen so konzipiert und durchgeführt werden, dass sie die angestrebten kurzfristigen Ziele, d. h. Sicherung der Finanzstabilität und Stabilisierung der Kredittätigkeit der Banken, so wirksam wie möglich erreichen. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass durch geeignete Preise und Konditionen und — falls nötig auch durch eine Teilnahmepflicht — eine angemessene Teilnahme an den Entlastungsmaßnahmen sichergestellt wird. Dennoch sollten bei der Ausgestaltung und Durchführung von Entlastungsmaßnahmen nicht nur diese kurzfristigen Ziele im Mittelpunkt stehen. Es müssen unbedingt auch längerfristige Erwägungen berücksichtigt werden.

(9)

Erfolgt die Entlastung nicht in einer Weise, die schwerwiegende Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Banken (sowohl innerhalb der EFTA-Staaten als auch grenzübergreifend) im Einklang mit den Leitlinien der EFTA-Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen und unter Umständen mittels Umstrukturierung der unterstützten Banken vermeidet, wird der Bankensektor des Europäischen Wirtschaftsraumes am Ende strukturell geschwächt aus der Krise hervorgehen, mit allen negativen Folgen, die dies für das produktive Potenzial der Volkswirtschaften haben kann. Außerdem könnten wiederholte staatliche Eingriffe im Bankensektor nötig werden, was die Staatshaushalte immer stärker belasten würde. Diese Risiken sind angesichts des voraussichtlichen Umfangs der staatlichen Beteiligung beträchtlich. Um das Risiko eines solchen langfristigen Schadens zu begrenzen, sollten die staatlichen Maßnahmen zugunsten des Bankensektors zielgenau konzipiert sein und Verhaltensmaßregeln enthalten, die dafür sorgen, dass sich die Anreize für die Banken an denen des Gemeinwohlinteresses orientieren. Diese Maßnahmen sollten Teil einer auf den unumgänglichen Umstrukturierungen basierenden Gesamtanstrengung zur Wiederherstellung der Lebensfähigkeit des Bankensektors sein. Die Notwendigkeit von Umstrukturierungen im Bankensektor als Pendant zur staatlichen Unterstützung wird in den Abschnitten 5 und 6 im Zusammenhang mit den Beihilfevorschriften ausführlicher erörtert.

(10)

Bei der Ausgestaltung und Durchführung von Entlastungsmaßnahmen müssen die EFTA-Staaten auf jeden Fall auch die Haushaltslage berücksichtigen. Schätzungen der insgesamt zu erwartenden Wertberichtigungen sprechen dafür, dass die mit einer Entlastung verbundene Belastung der Staatshaushalte (tatsächliche oder potenzielle Kosten oder beide) sowohl absolut als auch prozentual zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EFTA-Staaten erheblich sein dürften. Die staatliche Hilfe in Form von Entlastungs- und anderen Rettungsmaßnahmen sollte nicht einen solchen Umfang erreichen, dass die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch Überschuldung oder Finanzierungsengpässe gefährdet wird. Diese Erwägungen sind in Anbetracht sich ausweitender Haushaltsdefizite, steigender öffentlicher Schuldenstände und der Schwierigkeiten bei der Ausgabe von Staatsanleihen von ganz besonderer Bedeutung.

(11)

Konkret bedeutet dies, dass die Haushaltslage der EFTA-Staaten ein wichtiges Kriterium dafür sein wird, in welcher Form die Entlastung für die Problemaktiva erfolgt: durch Erwerb der Aktiva, eine Versicherungslösung, einen Asset-Swap oder eine Mischform (4). Die Folgen dieser verschiedenen Entlastungskonzepte für die Glaubwürdigkeit der Haushaltspolitik werden sich wahrscheinlich nicht wesentlich unterscheiden, da davon auszugehen ist, dass die Finanzmärkte die potenziellen Verluste auf vergleichbarer Basis vorwegnehmen (5). Dennoch würde sich ein Konzept, das den unmittelbaren Erwerb der wertgeminderten Aktiva vorsieht, schneller auf Defizit- und Schuldenquote und auf die Staatsfinanzierung auswirken. Auch wenn die Entscheidung über die Form des Managements der wertgeminderten Aktiva Sache jedes einzelnen EFTA-Staats ist, könnten Mischformen, bei denen die notleidenden Aktiva aus der Bilanz der Banken herausgelöst und in eine andere Einheit (innerhalb oder außerhalb der Banken) überführt werden, für die staatliche Garantien gewährt werden, erwogen werden. Ein solches Konzept ist attraktiv, denn im Hinblick auf die Wiederherstellung des Vertrauens in das Bankensystem bietet es viele Vorteile des Erwerbskonzepts, hat aber kurzfristig nur begrenzte Auswirkungen auf den Staatshaushalt.

(12)

Angesichts knapper Haushaltsmittel sollten Entlastungsmaßnahmen auf eine begrenzte Anzahl von Banken mit systemischer Bedeutung beschränkt werden. Einige EFTA-Staaten dürften aufgrund ihrer Haushaltslage und/oder der Höhe der Bilanzsumme der Banken im Verhältnis zum BIP nur sehr wenig Handlungsspielraum für eine Entlastung der Banken haben.

(13)

Bei der Erwägung möglicher Entlastungsmaßnahmen muss ein Gleichgewicht gefunden werden zwischen den kurzfristigen Zielen — Finanzstabilität und Aufrechterhaltung der Kreditversorgung — und der Notwendigkeit, längerfristigen Schaden vom Bankensektor des Europäischen Wirtschaftsraums, vom EWR-Markt und von der Wirtschaft im Allgemeinen abzuwenden. Dies lässt sich am besten durch ein gemeinsames, abgestimmtes Konzept innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums erreichen, das an folgenden allgemeinen Zielen orientiert ist:

(14)

Eine Abstimmung zwischen den EWR-Staaten wäre nur auf allgemeiner Ebene notwendig, so dass genügend Flexibilität gewährleistet bliebe, um etwaige Maßnahmen genau auf die Lage der jeweiligen Bank zuzuschneiden. Ohne ausreichende Abstimmung im Vorfeld können viele der genannten Ziele nur ex post durch zusätzliche Anforderungen bei der Beihilfenkontrolle durchgesetzt werden. Konkrete Anweisungen zur Vorgehensweise bei Entlastungsmaßnahmen würden deshalb helfen, den Korrektur- und Anpassungsbedarf aufgrund der beihilferechtlichen Würdigung so gering wie möglich zu halten. Die folgenden Abschnitte enthalten solche Leitlinien.

(15)

Es gehört zu den normalen Aufgaben einer Bank, die Risiken der von ihr erworbenen Vermögenswerte zu bewerten und sicherzustellen, dass sie alle mit diesen Vermögenswerten verbundenen Verluste tragen kann (6). Dennoch können Entlastungsmaßnahmen erwogen werden, um die Finanzstabilität zu sichern. Staatliche Entlastungsmaßnahmen sind insofern staatliche Beihilfen, als sie der begünstigten Bank den Ausweis von Verlusten bzw. Rückstellungen für potenzielle Ausfälle ihrer wertgeminderten Vermögenswerte ersparen (oder diese ausgleichen) und/oder Eigenkapital für andere Zwecke freisetzen. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn wertgeminderte Aktiva zu einem Wert über dem Marktpreis erworben oder versichert werden, oder wenn das Garantieentgelt den Staat nicht für den Fall maximaler Haftung vergütet (7).

(16)

Bei jeder Beihilfe zur Entlastung von wertgeminderten Aktiva sollte jedoch gewährleistet sein, dass die allgemeinen Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit erfüllt sind und Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum beschränkt werden. Solche Beihilfen bewirken ernsthafte Verzerrungen des Wettbewerbs zwischen begünstigten und nicht begünstigten Banken sowie zwischen begünstigten Banken mit unterschiedlichem Stützungsbedarf. Nicht begünstigte Banken, die grundsätzlich gesund sind, könnten sich gedrängt fühlen, die Inanspruchnahme staatlicher Hilfe zu erwägen, weil sie um ihre Wettbewerbsposition auf dem Markt fürchten. Ähnliche Wettbewerbsverzerrungen könnten zwischen den EWR-Staaten entstehen, so dass ein Subventionswettlauf (bei dem einzelne EWR-Staaten versuchen, ihre Banken zu retten, ohne die Folgen für die Banken in anderen EWR-Staaten zu bedenken), ein Rückfall in finanziellen Protektionismus sowie eine Fragmentierung des Binnenmarkts droht. Die Inanspruchnahme einer Entlastungsregelung sollte daher von klar definierten, objektiven Kriterien abhängig gemacht werden, um ungerechtfertigte Vorteile für einzelne Banken zu vermeiden.

(17)

Die EFTA-Überwachungsbehörde (nachstehend als „die Überwachungsbehörde“ bezeichnet) hat die Grundsätze für die Anwendung der Beihilfevorschriften, insbesondere von Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe b des EWR-Abkommens auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise, in den Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Stützung von Finanzinstituten (8) festgelegt. Die Behörde gab daraufhin in einem neuen Kapitel zu den Leitlinien für staatliche Beihilfen (9) genauere Orientierungshilfen für die praktische Umsetzung dieser Grundsätze bei Rekapitalisierungsmaßnahmen. Auf der Grundlage derselben Grundsätze stellen die folgenden Leitlinien die wichtigsten Merkmale von Entlastungsmaßnahmen bzw. -regelungen zusammen, die nicht nur über die Wirksamkeit dieser Instrumente, sondern auch über ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb entscheiden. Diese Leitlinien gelten auch für alle Banken, die Entlastung von ihren notleidenden Aktiva erhalten, unabhängig von ihrer konkreten Lage; die praktischen Auswirkungen der Anwendung können sich jedoch je nach Risikoprofil und Lebensfähigkeit der begünstigten Bank unterscheiden. Die in diesen Leitlinien formulierten Grundsätze gelten sinngemäß, wenn zwei oder mehr EWR-Staaten Maßnahmen koordinieren, um grenzübergreifend tätige Banken zu entlasten.

(18)

Ziel dieser Leitlinien ist die Festlegung koordinierter Grundsätze und Kriterien, um die Wirksamkeit von Entlastungsmaßnahmen im EWR-Markt so weit wie möglich zu garantieren, dabei gleichzeitig auf das langfristige Ziel der Wiederherstellung normaler Marktbedingungen hinzuwirken und genügend Spielraum zu lassen, damit es möglich ist, aus Gründen der Finanzstabilität auf Banken- oder einzelstaatlicher Ebene spezielle Gesichtspunkte zu berücksichtigen oder zusätzliche Maßnahmen und Verfahren vorzusehen. Entlastungsmaßnahmen sind dann wirksam, wenn sie im Ergebnis eine Stabilisierung der Kreditvergabe an die Realwirtschaft bewirken.

(19)

Voraussetzung für jegliche Entlastungsmaßnahme ist eine genaue Bestimmung des Umfangs der mit den Problemaktiva der Bank verbundenen Probleme, ihres Substanzwerts vor der Entlastung sowie der Aussichten auf Wiederherstellung ihrer Rentabilität unter angemessener Berücksichtigung aller sich bietenden Alternativen; dies ist erforderlich, um den notwendigen Umstrukturierungsprozess zu erleichtern, eine Verzerrung der Anreize für alle Beteiligten zu vermeiden und zu verhindern, dass Staatsgelder vergeben werden, ohne dass der normale Kreditfluss in die Realwirtschaft wieder in Gang kommt.

(20)

Um möglichst auszuschließen, dass der Staat mehrmals zugunsten derselben Begünstigten eingreifen muss, sollte eine Entlastung nur dann gewährt werden, wenn die folgenden Kriterien erfüllt sind:

(21)

Grundsätzlich sollten die Banken die mit den wertgeminderten Aktiva verbundenen Verluste so weit wie möglich selbst tragen. Dies erfordert erstens uneingeschränkte Transparenz und volle Offenlegung ex ante, zweitens die korrekte Bewertung der Aktiva vor Eingreifen des Staates und drittens eine angemessene Vergütung des Staates für die — in welcher Form auch immer — gewährte Entlastung, damit ungeachtet des gewählten Modells eine gleichwertige Verantwortung und Kostenbeteiligung der Anteileigner sichergestellt ist. Zusammengenommen müssten diese Elemente für alle Formen der staatlichen Unterstützung und unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten der verschiedenen Formen der Hilfe insgesamt eine kohärente Lastenverteilung gewährleisten (12).

(22)

Nach der ordnungsgemäßen Bewertung der Aktiva und genauer Ermittlung der Verluste (13) sollte die Bank, sofern sie ohne staatliche Hilfe in die technische Insolvenz geraten würde, entweder unter Zwangsverwaltung gestellt oder nach EWR- und nationalem Recht abgewickelt werden. In einer solchen Situation könnten im Interesse der Finanzstabilität und der Vertrauenswahrung Schutzmaßnahmen oder Garantien für Obligationäre (14) angebracht sein.

(23)

Erscheint es aus Gründen der Finanzstabilität (15) nicht ratsam, eine Bank unter Zwangsverwaltung zu stellen oder ordentlich abzuwickeln, könnte ihr eine auf das absolut notwendige Minimum begrenzte Beihilfe in Form einer Garantie oder einer Übernahme der Aktiva gewährt werden, damit sie so lange weiter arbeiten kann, bis ein Plan für ihre Umstrukturierung oder ihre ordentliche Abwicklung ausgearbeitet worden ist. In solchen Fällen sollte von den Anteilseignern verlangt werden, dass sie die Verluste mindestens so weit tragen, bis die Grenzen der gesetzlich vorgeschriebenen Kapitaladäquanz erreicht sind. Es könnten auch Verstaatlichungslösungen erwogen werden.

(24)

Ist eine vollständige Lastenverteilung ex ante nicht möglich, sollte von der Bank verlangt werden, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt für einen Teil der Verluste oder Risiken aufkommt, z. B. durch eine Rückholklausel (sog. „Claw-Back“-Klausel) oder, im Falle einer Versicherungslösung, durch eine Erstverlust-Klausel, wonach der Erstverlust (normalerweise bis zu einer Höhe von mindestens 10 %) von der Bank getragen wird, und eine Restverlust-Klausel, wonach die Bank alle zusätzlichen Verluste bis zu einem bestimmten Prozentsatz (in der Regel mindestens 10 %) trägt (16).

(25)

Grundsätzlich gilt Folgendes: Je geringer der Beitrag der Anteilseigner zu Beginn der Maßnahme ist, desto höher muss ihr Beitrag zu einem späteren Zeitpunkt sein, und zwar entweder in Form einer Umwandlung staatlicher Verluste in Bankaktien und/oder in Form zusätzlicher Ausgleichsmaßnahmen, um die Wettbewerbsverzerrungen bei Prüfung der notwendigen Umstrukturierungen zu minimieren.

(26)

Generell sollte bei Entlastungsprogrammen für wertgeminderte Vermögenswerte die Frist für einen Antrag auf Entlastung auf sechs Monate ab Einführung des Programms durch die Regierung beschränkt werden. Dies beugt der Gefahr vor, dass Banken die erforderliche Offenlegung in der Hoffnung auf eine später womöglich höhere Entlastung hinauszögern, und ermöglicht eine rasche Lösung der Probleme im Bankensektor, bevor der wirtschaftliche Abschwung zu einer weiteren Verschärfung der Lage führt. Während dieses 6-Monats-Zeitraums können die Banken für Körbe entlastungsfähiger Vermögenswerte Entlastungsmaßnahmen beantragen mit der Möglichkeit eines Rollover (17).

(27)

Möglicherweise müssen geeignete Mechanismen vorgesehen werden, damit die Banken, die Entlastungsmaßnahmen am dringendsten benötigen, auch tatsächlich daran teilnehmen. Denkbar wäre beispielsweise eine Teilnahmepflicht für Banken, zumindest sollten die Banken aber zur Offenlegung gegenüber den Aufsichtsbehörden verpflichtet werden. Wenn alle Banken das Ausmaß ihrer Schwierigkeiten in Verbindung mit Vermögenswerten offen legen müssen, lassen sich der Bedarf und der erforderliche Umfang von Entlastungsregelungen auf Ebene der EFTA-Staaten einfacher bestimmen.

(28)

Besteht keine Teilnahmepflicht, dann könnte die Regelung geeignete Anreize vorsehen (z. B. Ausgabe von Optionsscheinen oder Bezugsrechten an die derzeitigen Anteilseigner, so dass sich diese später zu Vorzugsbedingungen an privaten Kapitalerhöhungen beteiligen können), um die Banken zur Teilnahme zu bewegen, ohne allerdings von den Grundsätzen der Transparenz und der Offenlegung, der angemessenen Bewertung und der Lastenaufteilung abzuweichen.

(29)

Eine Teilnahme nach Ablauf der sechsmonatigen Antragsfrist ist nur bei Eintreten außergewöhnlicher und unvorhersehbarer Umstände möglich, die sich dem Einfluss der Bank entziehen (18). Dann gelten jedoch strengere Bedingungen wie höhere an den Staat zu entrichtende Vergütungssätze und/oder umfangreichere Ausgleichsmaßnahmen.

(30)

Die Teilnahme an Entlastungsmaßnahmen sollte stets von der Erfüllung einer Reihe geeigneter Verhaltensmaßregeln abhängig gemacht werden. Insbesondere sollten Vorkehrungen getroffen werden, durch die sichergestellt wird, dass die begünstigten Banken die Eigenkapitalwirkung der Entlastung dazu nutzen, die Kreditnachfrage auf dem Markt nach wirtschaftlichen Kriterien und diskriminierungsfrei zu bedienen, und nicht zur Finanzierung einer Wachstumsstrategie (insbesondere nicht zum Erwerb solider Banken) zulasten der Wettbewerber.

(31)

Es sollten auch Beschränkungen in Bezug auf die Dividendenpolitik und Obergrenzen für die Managementvergütungen in Betracht gezogen werden. Die genaue Ausgestaltung der Verhaltensmaßregeln sollte auf der Grundlage einer Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgen, bei der den verschiedenen Faktoren Rechnung getragen wird, die die Beurteilung der Erforderlichkeit einer Umstrukturierung beeinflussen (siehe Abschnitt 6).

(32)

Bei der Bestimmung der für eine Entlastung in Betracht kommenden Arten von Vermögenswerten muss ein Gleichgewicht zwischen dem kurzfristigen Ziel der Finanzstabilität und der Notwendigkeit einer mittelfristigen Wiederherstellung der normalen Funktionstüchtigkeit des Marktes gefunden werden. Die so genannten „toxischen“ Vermögenswerte (wie US-amerikanische Mortgage-Backed Securities und damit verbundene Hedge-Geschäfte und Derivate), die die Finanzkrise ausgelöst haben und größtenteils illiquide sind bzw. stark an Wert verloren haben, sind offenbar der Hauptgrund für die Unsicherheit und Skepsis in Bezug auf die Lebensfähigkeit der Banken. Würde ein Entlastungsprogramm nur solche Vermögenswerte erfassen, so wäre das staatliche Verlustrisiko beschränkt, und die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen wäre gering (19). Eine zu stark beschränkte Entlastungsmaßnahme könnte jedoch angesichts der unterschiedlichen Problemlagen in den einzelnen EWR-Staaten und Banken sowie in Anbetracht des Umstands, dass inzwischen auch andere Vermögenswerte in Mitleidenschaft gezogen sind, dazu führen, dass das Vertrauen in den Bankensektor nicht vollkommen wiederhergestellt wird. Das würde für ein pragmatisches, flexibles Konzept sprechen, durch das gewährleistet würde, dass Entlastungsmaßnahmen bei hinreichender Rechtfertigung auch für andere Vermögenswerte in angemessenem Maße in Anspruch genommen werden können.

(33)

Ein gemeinsames und abgestimmtes Konzept innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums zur Festlegung der entlastungsfähigen Vermögenswerte ist notwendig, um zum einen Wettbewerbsverzerrungen zwischen den EWR-Staaten und innerhalb des Bankensektors des Europäischen Wirtschaftsraums vorzubeugen und zum anderen die Anreize für grenzübergreifend tätige Banken zu begrenzen, aus den verschiedenen einzelstaatlichen Entlastungsmaßnahmen die für sie günstigsten Lösungen auszuwählen (eine Art „Entlastungs-Shopping“). Um Kohärenz bei der Festlegung der entlastungsfähigen Vermögenswerte in den einzelnen EWR-Staaten zu gewährleisten, sollten Kategorien („Körbe“) von Vermögenswerten entwickelt werden, die den Grad der Wertminderung wiedergeben. Weitere Orientierungshilfen zur Abgrenzung dieser Kategorien finden sich in Anhang 3. Wenn derartige Kategorien verwendet würden, könnten die Banken im Europäischen Wirtschaftsraum und ihre Risikoprofile besser miteinander verglichen werden. Anschließend müssten die EFTA-Staaten entscheiden, welche Kategorien von Vermögenswerten in welchem Maße abgedeckt werden könnten, wobei die Überwachungsbehörde den Grad der Wertminderung der betreffenden Vermögenswerte überprüfen wird.

(34)

Es müsste ein angemessenes Konzept entwickelt werden, damit EFTA-Saaten, deren Bankensektor zusätzlich durch andere Faktoren (etwa das Platzen einer Immobilienblase im Heimatmarkt) so schwer belastet wird, dass die Finanzstabilität gefährdet ist, die Möglichkeit haben, bei hinreichender Rechtfertigung die Entlastungsfähigkeit auch auf diejenigen klar definierten Kategorien von Vermögenswerten ohne quantitative Beschränkung auszudehnen, mit denen dieses systemische Risiko zusammenhängt.

(35)

Zusätzliche Flexibilität ließe sich erreichen, wenn vorgesehen würde, dass Banken angesichts der unterschiedlichen Umstände in den verschiedenen EFTA-Staaten und Banken ohne besondere Rechtfertigung von wertgeminderten Vermögenswerten entlastet werden können, die nach den oben genannten Ausführungen eigentlich nicht entlastungsfähig wären, aber nicht mehr als 10-20 % der gesamten von der Entlastung erfassten Vermögenswerte einer Bank ausmachen. Vermögenswerte, die derzeit nicht als wertgemindert anzusehen sind, sollten hingegen nicht von Entlastungsprogrammen abgedeckt werden. Entlastungsmaßnahmen sollten keine unbefristete Versicherung gegen künftige Folgen der Rezession beinhalten.

(36)

Generell ist folgender Grundsatz zu beachten: Je weiter die Kriterien der Entlastungsfähigkeit gefasst sind und je größer der Anteil der betreffenden Vermögenswerte am Portfolio einer Bank ist, desto umfangreicher müssen die Umstrukturierung und die Maßnahmen zum Ausgleich unangemessener Wettbewerbsverzerrungen sein. Vermögenswerte, die nach einem bestimmten Stichtag vor der Ankündigung des Entlastungsprogramms in die Bilanz der begünstigten Bank eingestellt wurden, wird die Überwachungsbehörde keinesfalls als entlastungsfähig ansehen (20). Andernfalls könnte es zu „Entlastungs-Shopping“ und zu inakzeptablem Moral Hazard kommen, weil die Banken dazu verleitet werden könnten, bei künftigen Kreditgeschäften und anderen Investitionen keine ordnungsgemäße Risikobewertung durchzuführen und somit genau die Fehler, die die gegenwärtige Krise verursacht haben, zu wiederholen (21).

(37)

Ein korrektes und kohärentes Konzept für die Bewertung von Vermögenswerten einschließlich der komplexeren und weniger liquiden Aktiva ist von zentraler Bedeutung, um ungebührliche Wettbewerbsverzerrungen und Subventionswettläufe zwischen den EWR-Staaten zu verhindern. Die Bewertung sollte auf der Grundlage einer auf EWR-Ebene festgelegten einheitlichen Methode erfolgen und vorab von der Überwachungsbehörde für den gesamten Europäischen Wirtschaftsraum koordiniert werden, damit die Entlastung so wirksam wie möglich ist und die Gefahr von Verzerrungen und schädlichem „Entlastungs-Shopping“, insbesondere bei grenzübergreifend tätigen Banken, verringert wird. Bei besonderen Umständen etwa in Bezug auf die rechtzeitige Verfügbarkeit relevanter Daten müssen möglicherweise Alternativmethoden angewandt werden. Voraussetzung ist jedoch, dass diese dasselbe Maß an Transparenz gewährleisten. Die entlastungsfähigen Banken sollten ihre Portfolios in jedem Fall täglich bewerten und den zuständigen einzelstaatlichen Behörden und Aufsichtsbehörden die relevanten Daten in kurzen und regelmäßigen Abständen offen legen.

(38)

In Fällen, in denen sich die Bewertung von Vermögenswerten als besonders schwierig erweist, können andere Ansätze wie die Schaffung einer „Good Bank“ in Erwägung gezogen werden, über die der Staat statt der wertgeminderten die soliden Vermögenswerte kaufen würde. Eine andere Alternative könnte eine staatliche Beteiligung an Banken (einschließlich Verstaatlichungen) sein, um die Bewertung dann im Laufe der Zeit im Zuge einer Umstrukturierung oder einer ordentlichen Abwicklung durchzuführen und so die Unsicherheit in Bezug auf den echten Wert der betreffenden Vermögenswerte zu beseitigen (22).

(39)

In einem ersten Schritt sollten die Vermögenswerte sofern möglich auf der Grundlage ihres aktuellen Marktwerts bewertet werden. Grundsätzlich liegt immer eine staatliche Beihilfe vor, wenn Vermögenswerte zu einem Wert über dem Marktpreis übernommen werden. Unter den gegebenen Umständen kann sich der aktuelle Marktwert jedoch erheblich vom Buchwert der jeweiligen Vermögenswerte unterscheiden, oder es lässt sich überhaupt kein Marktwert ermitteln, weil es keinen Markt gibt (der Wert einiger Vermögenswerte kann effektiv null betragen).

(40)

In einem zweiten Schritt wird den wertgeminderten Vermögenswerten im Rahmen eines Entlastungsprogramms ein Wert zugewiesen (nachstehend „Übernahmewert“ genannt), der zwangsläufig über dem aktuellen Marktpreis liegen muss, da ansonsten keine Entlastungswirkung bestünde. Im Interesse der Kohärenz bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens würde die Überwachungsbehörde einen Übernahmewert, der den zugrunde liegenden langfristigen wirtschaftlichen Wert (nachstehend „tatsächlicher wirtschaftlicher Wert“ genannt) der Vermögenswerte widerspiegelt und die zugrunde liegenden Cashflows sowie die längerfristigen Aussichten berücksichtigt, als akzeptablen Richtwert für den zulässigen, auf das erforderliche Minimum beschränkten Beihilfebetrag ansehen. Für bestimmte Kategorien von Vermögenswerten müssen pauschale Bewertungsabschläge erwogen werden, um einen Näherungswert für den tatsächlichen wirtschaftlichen Wert von Vermögenswerten zu erhalten, die so komplex sind, dass sich die Entwicklungen in der absehbaren Zeit nicht zuverlässig vorhersagen lassen.

(41)

Der bei Entlastungsmaßnahmen in Form des Kaufs bzw. der Versicherung (23) von Vermögenswerten zugrunde gelegte Übernahmewert sollte auf deren tatsächlichem wirtschaftlichem Wert beruhen. Ferner ist eine angemessene Vergütung für den Staat sicherzustellen. Wenn ein EFTA-Staat es — insbesondere um technischer Insolvenz vorzubeugen — für notwendig erachtet, für die Vermögenswerte einen Übernahmewert zugrunde zu legen, der ihren tatsächlichen wirtschaftlichen Wert übersteigt, ist das mit der betreffenden Maßnahme verbundene Beihilfeelement entsprechend höher. Dies ist nur zulässig, wenn die Maßnahme eine umfassende Umstrukturierung vorsieht und Bestimmungen enthält, die eine spätere Rückforderung dieser zusätzlichen Beihilfen ermöglichen, beispielsweise anhand eines „Claw-back“-Mechanismus.

(42)

Die Verfahren zur Ermittlung des Marktwerts und des tatsächlichen wirtschaftlichen Werts sowie der Vergütung für den Staat sollten allesamt den in Anhang 4 dargelegten Grundsätzen und Verfahren genügen.

(43)

Für die Prüfung der von den EFTA-Staaten für Entlastungsmaßnahmen vorgesehenen Bewertungsmethoden sowie deren Umsetzung in Einzelfällen wird die Überwachungsbehörde unabhängige Bewertungssachverständige zu Rate ziehen (24). Außerdem wird sie auf das Fachwissen vorhandener Einrichtungen auf EU-Ebene zurückgreifen, um die Kohärenz der Bewertungsmethoden sicherzustellen.

(44)

Es ist Sache der EFTA-Staaten, unter den in Abschnitt 4 aufgeführten Optionen das für sie angesichts des Ausmaßes der Probleme mit wertgeminderten Vermögenswerten, der Lage der jeweiligen Banken und der haushaltsgebundenen Erwägungen am besten geeignete Modell zur Entlastung der Banken von wertgeminderten Vermögenswerten auszuwählen. Ziel der Beihilfekontrolle ist es, sicherzustellen, dass das gewählte Modell Gleichbehandlung gewährleistet und ungebührlichen Wettbewerbsverzerrungen vorbeugt.

(45)

Wenngleich die konkreten Vergütungsbedingungen von Beihilfemaßnahmen unterschiedlich ausfallen können, sollten diese Unterschiede keine nennenswerten Auswirkungen auf die angemessene Lastenverteilung zwischen Staat und begünstigten Banken haben. Auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Bewertung sollte der allgemeine Finanzierungsmechanismus einer Vermögensverwaltungsgesellschaft, einer Versicherungslösung oder einer Mischform gewährleisten, dass die Bank denselben Anteil an den Verlusten trägt. In diesem Zusammenhang können „Claw-back“-Klauseln in Erwägung gezogen werden. Alle Regelungen müssen grundsätzlich sicherstellen, dass die begünstigten Banken die mit der Übernahme der Vermögenswerte verbundenen Verluste tragen (siehe auch Randnummer 50 und Fußnote 11).

(46)

Um sicherzustellen, dass sich die Bank vornehmlich der Wiederherstellung ihrer Rentabilität widmet, und um etwaigen Interessenkonflikten vorzubeugen, bedarf es unabhängig vom Modell einer klaren funktionalen und organisatorischen Trennung zwischen der begünstigten Bank und ihren wertgeminderten Vermögenswerten, insbesondere in Bezug auf Verwaltung, Personal und Kunden.

(47)

Genauere Erläuterungen zu den Auswirkungen dieser Leitlinien auf das Beihilfeverfahren, was die Anmeldung von Beihilfen und die Prüfung von Umstrukturierungsplänen angeht, finden sich in Anhang 5.

(48)

Die Grundsätze und Bedingungen bilden den Rahmen für die Ausgestaltung von Entlastungsmaßnahmen im Einklang mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen. Im aktuellen Kontext sollen die Beihilfevorschriften gewährleisten, dass die Unterstützung der begünstigten Banken durch Übernahme der mit bestimmten Kategorien von Vermögenswerten verbundenen Risiken auf das Minimum beschränkt ist und so wenig Verzerrungen wie möglich hervorruft, so dass ein solides Fundament für eine Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität ohne staatliche Unterstützung entsteht. Die Behandlung wertgeminderter Vermögenswerte im Einklang mit den dargelegten Grundsätzen ist zwar ein notwendiger Schritt zur Wiederherstellung der Rentabilität der Banken, sie allein reicht dafür aber nicht aus. Abhängig von ihrer jeweiligen Lage und ihren individuellen Eigenschaften müssen die Banken im eigenen Interesse geeignete Maßnahmen treffen, um eine Wiederholung der Probleme zu verhindern und eine nachhaltige Rentabilität zu erreichen.

(49)

Nach den Beihilfevorschriften und insbesondere nach den Bestimmungen für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen gilt eine derartige Entlastung als strukturelle Maßnahme, so dass geprüft werden muss, ob die folgenden drei Voraussetzungen erfüllt sind: i) angemessener Beitrag des Beihilfeempfängers zu den Kosten des Entlastungsprogramms für wertgeminderte Vermögenswerte; ii) geeignete Maßnahmen zur Gewährleistung der Wiederherstellung der Rentabilität; und iii) Maßnahmen zum Ausgleich von Wettbewerbsverzerrungen.

(50)

Die erste Voraussetzung dürfte in der Regel erfüllt sein, wenn die in den vorangegangenen Kapiteln dargelegten Anforderungen, insbesondere jene bezüglich Offenlegung, Bewertung, Vergütung und Lastenaufteilung, erfüllt sind. Dies sollte gewährleisten, dass der Beihilfeempfänger einen Beitrag leistet, der zumindest die gesamten im Zuge der Übernahme der Vermögenswerte durch den Staat auftretenden Verluste umfasst. Ist das faktisch nicht möglich, so kann dennoch ausnahmsweise eine Beihilfe genehmigt werden, sofern bei den beiden anderen Voraussetzungen strengere Anforderungen gestellt werden.

(51)

Die Anforderungen im Hinblick auf die Wiederherstellung der Rentabilität und etwaige Maßnahmen zum Ausgleich von Wettbewerbsverzerrungen werden auf Einzelfallbasis festgelegt. Zur zweiten Voraussetzung, der Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität, ist zu bemerken, dass die Entlastung zur Verwirklichung dieses Ziels beitragen kann. Im Rahmen der Rentabilitätsprüfung sollten alle relevanten Risikofaktoren einer vollständigen Analyse unterzogen werden, damit die derzeitige und voraussichtliche Kapitaladäquanz der Bank bestätigt werden kann (25).

(52)

Nach der vorübergehenden Genehmigung der Entlastungsmaßnahmen wird die Überwachungsbehörde anhand der folgenden Kriterien den Umfang der erforderlichen Umstrukturierung prüfen: Kriterien der Leitlinien der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen über die Rekapitalisierung der Banken; Anteil der den Entlastungsmaßnahmen unterliegenden Vermögenswerte der Bank; Übernahmepreis dieser Vermögenswerte im Vergleich zum Marktpreis; spezifische Merkmale der jeweiligen Entlastungsmaßnahme; Gesamtumfang des staatlichen Engagements im Vergleich zu den risikogewichteten Vermögenswerten der Bank; Ursache und Art der Probleme der begünstigten Bank; Solidität des Geschäftsmodells und der Investitionsstrategie der Bank. Außerdem werden etwaige zusätzlich gewährte staatliche Garantien oder staatliche Rekapitalisierungsmaßnahmen berücksichtigt, um ein vollständiges Bild von der Lage der begünstigten Bank zu erhalten (26).

(53)

Langfristige Rentabilität bedeutet, dass die Bank in der Lage sein muss, ohne staatliche Unterstützung auszukommen; folglich müssen klare Pläne zur Rückzahlung etwaigen staatlichen Kapitals und zum Verzicht auf staatliche Garantien vorliegen. Abhängig vom Ergebnis der Prüfung müssen im Zuge der Umstrukturierung möglicherweise unter anderem die Strategie und die Tätigkeit der Bank grundlegend überprüft werden, beispielsweise im Hinblick auf Konzentration auf das Kerngeschäft, Neuausrichtung des Geschäftsmodells, Auflösung oder Verkauf von Geschäftsbereichen/Tochtergesellschaften, Änderung des Aktiv-Passiv-Managements und sonstige Änderungen.

(54)

Von der Notwendigkeit einer umfassenden Umstrukturierung ist auszugehen, wenn eine ordnungsgemäße Bewertung der wertgeminderten Vermögenswerte nach den in Abschnitt 5.5 und Anhang 4 dargelegten Grundsätzen ohne staatliche Unterstützung zu einem negativen Eigenkapitalanteil/technischer Insolvenz führen würde. Auch wenn wiederholt Beihilfen beantragt werden bzw. von den in den vorangegangenen Abschnitten dargelegten allgemeinen Grundsätzen abgewichen wird, ist in der Regel eine umfassende Umstrukturierung erforderlich.

(55)

Eine umfassende Umstrukturierung ist ferner notwendig, wenn die betreffende Bank bereits eine staatliche Beihilfe erhalten hat, die entweder der Deckung oder Vermeidung von Verlusten dient oder insgesamt mehr als 2 % der gesamten risikogewichteten Vermögenswerte der Bank ausmacht, wobei der jeweiligen Lage des Begünstigten umfassend Rechnung zu tragen ist (27).

(56)

Der Zeitplan für etwaige zur Wiederherstellung der Rentabilität erforderliche Maßnahmen muss der jeweiligen Lage der betreffenden Bank sowie der allgemeinen Lage im Bankensektor Rechnung tragen, wobei die notwendigen Anpassungen nicht ungebührlich hinausgezögert werden dürfen.

(57)

Was die dritte Voraussetzung betrifft, so wird der Umfang der erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen auf der Grundlage der aus der Beihilfe resultierenden Wettbewerbsverzerrungen geprüft. Denkbar sind etwa die Verkleinerung oder der Verkauf von rentablen Geschäftsbereichen oder von Tochtergesellschaften oder Verhaltensmaßregeln zur Begrenzung der geschäftlichen Expansion.

(58)

Von der Notwendigkeit von Ausgleichsmaßnahmen ist auszugehen, wenn die begünstigte Bank die in den vorangegangen Abschnitten dargelegten Bedingungen, insbesondere jene bezüglich Offenlegung, Bewertung, Vergütung und Lastenaufteilung, nicht einhält.

(59)

Die Überwachungsbehörde wird den Umfang der erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen auf der Grundlage der Bewertung der aus der Beihilfe resultierenden Wettbewerbsverzerrungen sowie der folgenden Faktoren prüfen: Gesamtbeihilfebetrag einschließlich Garantie- und Rekapitalisierungsmaßnahmen; Umfang der von der Maßnahme erfassten wertgeminderten Vermögenswerte; Umfang der mit den Vermögenswerten verbundenen Verluste; allgemeine Solidität der Bank; Risikoprofil der von der Entlastung erfassten Vermögenswerte; Qualität des Risikomanagements der Bank; Höhe der Solvabilitäts-Koeffizienten ohne Beihilfen; Marktstellung der begünstigten Bank und Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der Fortsetzung der Markttätigkeit der Bank; Auswirkungen der Beihilfe auf die Struktur des Bankensektors.

(60)

Dieses Kapitel der Leitlinien für staatliche Beihilfen wird angesichts des finanziellen und wirtschaftlichen Kontextes, der unmittelbares Handeln erfordert, ab dem Tag seiner Annahme angewendet.