1.

Wenn eine angebliche Verletzung von Art. 101 AEUV in der Form einer Zusammenarbeit bei der Abgabe von Angeboten in einem Ausschreibungsverfahren für Bauaufträge besteht, wie ist dann der Zeitpunkt zu bestimmen, zu dem diese Zusammenarbeit beendet wurde? Kann dieses Ende vor der Beendigung der in Rede stehenden Arbeiten oder vor der Beendigung ihrer Bezahlung eintreten? Dies ist im Wesentlichen die Frage, um die es in der vorliegenden Vorlage zur Vorabentscheidung geht.

2.

Art. 25 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln ( 2 ) lautet:

„(1)   Die Befugnis der Kommission nach den Artikeln 23 und 24 verjährt:

(2)   Die Verjährungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist. Bei dauernden oder fortgesetzten Zuwiderhandlungen beginnt die Verjährung jedoch erst mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung beendet ist.

(3)   Die Verjährung der Befugnis zur Festsetzung von Geldbußen oder Zwangsgeldern wird durch jede auf Ermittlung oder Verfolgung der Zuwiderhandlung gerichtete Handlung der Kommission oder der Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats unterbrochen. Die Unterbrechung tritt mit dem Tag ein, an dem die Handlung mindestens einem an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen oder einer beteiligten Unternehmensvereinigung bekannt gegeben wird. Die Verjährung wird unter anderem durch folgende Handlungen unterbrochen:

(4)   Die Unterbrechung wirkt gegenüber allen an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen und Unternehmensvereinigungen.

(5)   Nach jeder Unterbrechung beginnt die Verjährung von neuem. Die Verjährung tritt jedoch spätestens mit dem Tag ein, an dem die doppelte Verjährungsfrist verstrichen ist, ohne dass die Kommission eine Geldbuße oder ein Zwangsgeld festgesetzt hat. Diese Frist verlängert sich um den Zeitraum, in dem die Verjährung gemäß Absatz 6 ruht.

(6)   Die Verfolgungsverjährung ruht, solange wegen der Entscheidung der Kommission ein Verfahren vor dem Gerichtshof anhängig ist.“

3.

§ 1a des Kilpailunrajoituslaki (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) sieht vor, dass „[di]e Vorschriften … der Art. 81 und 82 des [EG‑Vertrags] Anwendung [finden], wenn die Wettbewerbsbeschränkung geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen“.

4.

§ 4 dieses Gesetzes hat folgenden Wortlaut:

„Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen, die bezwecken oder bewirken, dass der Wettbewerb spürbar verhindert, eingeschränkt oder verfälscht wird, sind verboten.

Verboten sind insbesondere Vereinbarungen, Beschlüsse oder Verhaltensweisen, mit denen:

5.

§ 22 dieses Gesetzes bestimmt, dass „[e]ine Geldbuße … u. a. nicht wegen Verstoßes gegen § 4 … dieses Gesetzes oder Art. 81 oder 82 des EG-Vertrags auferlegt werden [darf], wenn nicht innerhalb von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt, in dem die Wettbewerbsbeschränkung geendet oder die Behörde Kenntnis von dieser Wettbewerbsbeschränkung erlangt hat, ein entsprechender Antrag an das Gericht für Wirtschaftssachen gerichtet wird“.

6.

Das Unternehmen Fingrid Oyj (im Folgenden: Fingrid) ist der Hauptkunde von Arbeiten an Stromübertragungsleitungen in Finnland. Es ist dort Eigentümer des Hochspannungsnetzes, das für die allgemeine Stromübertragung genutzt wird, und verantwortlich für dessen Ausbau. Es veröffentlichte am 16. April 2007 eine Ausschreibung für Bauarbeiten zur Errichtung einer 400‑kV-Leitung zwischen Keminmaa und Petäjäskoski. Die Angebote waren bis spätestens 5. Juni 2007 abzugeben, und als Termin zur Beendigung der Arbeiten wurde der 12. November 2009 angegeben.

7.

Am 4. Juni 2007 reichte das finnische Unternehmen Eltel Networks Oy (im Folgenden: Eltel Networks) das Angebot ein, das den Zuschlag erhielt. In dem Angebot heißt es, dass die Fertigstellung des Projekts und die Lieferung an den Kunden für den 12. November 2009 vorgesehen seien. Aus der Entscheidung der Kilpailu- ja kuluttajavirasto (Wettbewerbs- und Verbraucherbehörde, Finnland, im Folgenden: Wettbewerbsbehörde) geht hervor, dass dieses Angebot nach vorheriger Abstimmung mit einem anderen an dem mutmaßlichen verbotenen Kartell beteiligten Unternehmen ( 3 ) abgegeben wurde. Der Vertrag über die Bauleistungen wurde am 19. Juni 2007 zwischen Eltel Networks und Fingrid geschlossen. Die Arbeiten wurden am 12. November 2009 fertiggestellt. Die letzte Tranche für die Arbeiten wurde am 7. Januar 2010 geleistet.

8.

Mit Entscheidung vom 31. Oktober 2014 beantragte die Wettbewerbsbehörde gemäß dem finnischen Recht beim Markkinaoikeus (Gericht für Wirtschaftssachen, Finnland), gegen Eltel Networks und die Eltel Group Oy (im Folgenden zusammen: Eltel) wegen deren Beteiligung an einem verbotenen Kartell gesamtschuldnerisch eine Geldbuße in Höhe von 35 Mio. Euro festzusetzen ( 4 ). Nach den Feststellungen in der Entscheidung der Wettbewerbsbehörde hatte das Kartell spätestens im Oktober 2004 begonnen und wurde ohne Unterbrechung mindestens bis März 2011 fortgesetzt. Eltel habe damit gegen § 4 des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen sowie gegen Art. 101 AEUV verstoßen, indem sie mit einem anderen Unternehmen Absprachen über die Preise, die Gewinnspannen und die Aufteilung der Märkte für die Planung und Errichtung von Leitungen für die Stromübertragung in Finnland getroffen habe.

9.

Am 30. März 2016 wies das Markkinaoikeus (Gericht für Wirtschaftssachen) den Bußgeldantrag der Wettbewerbsbehörde zurück. Das Gericht war der Auffassung, dass Eltel die Beteiligung an der angeblichen Wettbewerbsbeschränkung vor dem 31. Oktober 2009 beendet und die Wettbewerbsbehörde nicht den Nachweis erbracht habe, dass der Verstoß bis nach diesem Zeitpunkt angedauert habe. Nach § 22 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen müsse der Bußgeldantrag von der Wettbewerbsbehörde innerhalb von fünf Jahren ab der Beendigung der Wettbewerbsbeschränkung beim Markkinaoikeus (Gericht für Wirtschaftssachen) gestellt werden. Das mutmaßliche Kartell habe sich auf die Planungsarbeiten für die in Rede stehende Stromleitung und nicht auf die entsprechenden Bauarbeiten an sich bezogen. Diese Planungsarbeiten seien im Jahr 2007 abgeschlossen worden.

10.

Die Wettbewerbsbehörde legte gegen diese Entscheidung Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht ein. Sie führte im Wesentlichen aus, dass die Vereinbarung zwischen Eltel und dem anderen am Kartell beteiligten Unternehmen vor der Abgabe des Angebots durch Eltel geschlossen worden sei und sich auf die Preise beziehe. Diese verbotene Koordinierung habe bis zum Zeitpunkt der letzten Zahlung (d. h. bis zum 7. Januar 2010) angedauert, da der Vertrag über die Umsetzung der rechtswidrigen Preisgestaltung damals noch in Kraft gewesen sei. Hilfsweise macht die Wettbewerbsbehörde geltend, dass der Zeitpunkt des Abschlusses der Arbeiten (d. h. der 12. November 2009) zugrunde zu legen sei. Die wirtschaftlichen Auswirkungen des Kartells im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs hätten fortgedauert, und Fingrid habe bis zu diesen Zeitpunkten aufgrund des gezahlten Preises einen Schaden erlitten. Im besonderen Fall der Auftragsvergabe entfalte das Kartell aufgrund des in Raten zu zahlenden Preises konkrete und langfristige Wirkungen. Die schädlichen Auswirkungen des Kartells zeigten sich in jedem Jahr, in dem eine Tranche zu zahlen sei, und beeinflussten jährlich die Betriebskosten des vom Kartell betroffenen Unternehmens sowie dessen wirtschaftliche Ergebnisse nachteilig. Die Mehrkosten, die durch den gezahlten Preis als Ergebnis des Kartells entstünden, würden auch an die Kunden des Netzbetreibers weitergegeben. Indem sie am 31. Oktober 2014 ihren Bußgeldantrag beim Markkinaoikeus (Gericht für Wirtschaftssachen) gestellt habe, habe sie innerhalb der in § 22 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen festgelegten Frist gehandelt.

11.

Eltel tritt dieser Würdigung entgegen und macht im Wesentlichen geltend, dass die Dauer der Zuwiderhandlung anhand des Zeitraums zu beurteilen sei, in dem die am Kartell beteiligten Unternehmen die Zuwiderhandlung in die Tat umgesetzt hätten. Bei Bauaufträgen beginne die Verjährungsfrist am Tag der Abgabe des Angebots, d. h. im vorliegenden Fall am 4. Juni 2007, zu laufen. Hilfsweise könne der Zeitpunkt des Vertragsschlusses (d. h. der 19. Juni 2007) zugrunde gelegt werden, jedoch wirke sich der angebotene oder vereinbarte Preis des Kartells nach dem Eintreten dieser beiden Ereignisse nicht mehr auf den Markt aus. Der Zeitplan für den Fortgang der Arbeiten oder der Zeitplan der Zahlungen übten keinen Einfluss auf den Wettbewerb auf dem Markt aus, da sie keine Folgen für den verlangten Preis hätten. Jede andere Auslegung, wie sie etwa von der Wettbewerbsbehörde vorgeschlagen werde, stehe in keinem Zusammenhang mit der Frage der durch das Kartell hervorgerufenen Wettbewerbsbeschränkung und verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Der Bußgeldantrag der Wettbewerbsbehörde sei daher verspätet an das Markkinaoikeus (Gericht für Wirtschaftssachen) gerichtet worden.

12.

Das vorlegende Gericht geht davon aus, dass die von Eltel gewonnene Ausschreibung einen Bauauftrag zur Errichtung einer Stromleitung betreffe. In diesem besonderen Zusammenhang stellt sich für dieses Gericht die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt davon ausgegangen werden könne, dass das mutmaßliche abgestimmte Angebot und die daraus resultierende rechtswidrige Preisgestaltung wirtschaftliche Auswirkungen gehabt hätten. Nach der nationalen Rechtsprechung beginne die in § 22 des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen festgelegte Frist von fünf Jahren an dem Tag zu laufen, an dem das letzte mit der Zuwiderhandlung verbundene Verhalten beendet werde. Es frage sich, wie dieser Umstand zu beurteilen sei, wenn ein an einem Kartell Beteiligter mit einem an diesem Kartell nicht beteiligten Dritten einen Bauauftrag abschließe, der dem im Rahmen des Kartells vereinbarten entspreche, die Arbeiten mehrere Jahre nach Erteilung des fraglichen Bauauftrags endeten und die für diesen Auftrag geschuldeten Zahlungen noch nach der Fertigstellung des Bauwerks erfolgten. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs biete keine Lösung an, anhand deren über diese Fragen zweifelsfrei entschieden werden könne.

13.

Zum einen habe der Gerichtshof in seinem Urteil Quinn Barlo u. a./Kommission ( 5 ) geurteilt, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Wettbewerbsbeschränkung bis zum Ende des Zeitraums fortbestehen könnten, in dem die rechtswidrigen Preise gegolten hätten, und dass bei der Beurteilung der Dauer der Zuwiderhandlung der Zeitraum berücksichtigt werden könne, in dem die kollusiven Preise gegolten hätten ( 6 ). Daher komme es weniger auf die Rechtsform des wettbewerbswidrigen Verhaltens als auf dessen wirtschaftliche Auswirkungen an. Wenn davon auszugehen sei, dass solche Auswirkungen auch nach der förmlichen Beendigung einer komplexen und fortgesetzten Zuwiderhandlung fortdauern könnten und bei der Berechnung der Dauer der Zuwiderhandlung berücksichtigt werden müssten, könnte der Auffassung der Wettbewerbsbehörde gefolgt werden. Das vorlegende Gericht stellt jedoch fest, dass die Wettbewerbsbeschränkung, um die es im Urteil Quinn Barlo ( 7 ) gegangen sei, von ganz anderer Art gewesen sei als jene im Ausgangsverfahren.

14.

Zum anderen habe der Gerichtshof im Urteil EMI Records ( 8 ) festgestellt, dass es bei außer Kraft getretenen Kartellen für die Bestimmung der Dauer der Zuwiderhandlung genüge, dass diese Kartelle ihre Wirkungen über ihre formale Beendigung hinaus entfalteten, z. B. wenn sich aus dem Verhalten der Betroffenen implizit auf die dem Kartell eigenen Aspekte der Abstimmung und Koordinierung schließen lasse und dieses Verhalten zum gleichen Ergebnis wie das Kartell selbst führe ( 9 ). Wenn, wie Eltel vortrage, die auf die Bauaufträge angewendeten Preise und die Auswirkungen des Kartells auf den Wettbewerb nur bis zum Zeitpunkt der Abgabe des Angebots oder allenfalls der Unterzeichnung des Vertrags andauerten, wäre eher der Auffassung von Eltel zu folgen, so dass davon auszugehen sei, dass der Bußgeldantrag der Wettbewerbsbehörde beim Markkinaoikeus (Gericht für Wirtschaftssachen) verspätet gestellt worden sei.

15.

Das vorlegende Gericht weist außerdem darauf hin, dass die Frage der Dauer des mutmaßlichen Wettbewerbsverstoßes nicht mit der Frage eines möglichen Schadens der Opfer des angeblichen Kartells verwechselt werden dürfe ( 10 ).

16.

Unter diesen Umständen hat der Korkein hallinto-oikeus (Oberster Verwaltungsgerichtshof, Finnland) beschlossen, das Verfahren auszusetzen, und mit Entscheidung, die am 13. Juni 2019 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Kann das den Wettbewerb betreffende System des Art. 101 AEUV dahin ausgelegt werden, dass in einer Situation, in der ein an einem Kartell Beteiligter mit einem nicht an dem Kartell beteiligten Dritten einen Vertrag über die Ausführung von Bauleistungen geschlossen hat, wie er im Rahmen des in Rede stehenden Kartells vereinbart wurde, der Wettbewerbsverstoß wegen der dadurch verursachten wirtschaftlichen Auswirkungen den ganzen Zeitraum über andauert, in dem Verpflichtungen aus diesem Vertrag erfüllt werden oder für die Arbeiten an die Vertragsparteien Zahlungen ausgeführt werden, d. h. bis zu dem Zeitpunkt, in dem die letzte Teilzahlung für die Arbeiten erbracht wird, oder wenigstens bis zu dem Zeitpunkt, in dem die fraglichen Arbeiten fertiggestellt werden, oder ist anzunehmen, dass der Wettbewerbsverstoß nur bis zu dem Zeitpunkt andauert, in dem das Unternehmen, das sich des Verstoßes schuldig gemacht hat, für die betreffenden Arbeiten ein Angebot abgegeben oder einen Vertrag zur Ausführung der Arbeiten abgeschlossen hat?

17.

Die Wettbewerbsbehörde, Eltel, die finnische, die deutsche, die italienische und die lettische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.

18.

Aufgrund der Entscheidung der Zweiten Kammer des Gerichtshofs vom 16. April 2020, die ursprünglich vor dem Gerichtshof vorgesehene mündliche Verhandlung aufzuheben, haben diese Kammer und der Generalanwalt Fragen zur schriftlichen Beantwortung an alle Beteiligten des schriftlichen Verfahrens des vorliegenden Vorabentscheidungsverfahrens gerichtet. Die Wettbewerbsbehörde, Eltel, die finnische, die italienische und die lettische Regierung sowie die Kommission haben ihre Antworten auf diese Fragen dem Gerichtshof übermittelt.

19.

Das vorlegende Gericht möchte vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, wie das Ende eines behaupteten Verstoßes gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV zu bestimmen ist, wenn diese Zuwiderhandlung in einer Abstimmung der am Kartell beteiligten Unternehmen über die Angebote bestand, die im Rahmen eines Auftrags über Planung und Bauleistungen abzugeben waren, der sich im vorliegenden Fall auf den Bau einer Stromleitung bezog. Diese Frage wird dem Gerichtshof im Zusammenhang mit einem Antrag der Wettbewerbsbehörde gestellt, gegen Eltel eine Geldbuße zu verhängen, wobei zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens streitig ist, wann die Verjährungsfrist für die Verhängung der Geldbuße abgelaufen ist.

20.

Bevor ich mit der Prüfung dieser Frage beginne, möchte ich zwei Vorbemerkungen machen, von denen die eine der Klarstellung des nationalen Rechts dient und die andere den dezentralisierten Charakter der Durchführung der Wettbewerbspolitik der Union betrifft.

21.

Was zum Ersten den Stand des nationalen Rechts betrifft, ergibt sich dem ersten Anschein nach, auch wenn die dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen eine starke Vermutung dafür enthalten, dass sie für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits erheblich sind ( 11 ), aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten, dass § 22 des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen zwei mögliche Zeitpunkte für den Beginn der fünfjährigen Verjährungsfrist vorsah, nämlich entweder das Ende der Zuwiderhandlung oder den Zeitpunkt, zu dem die Wettbewerbsbehörde von dem wettbewerbswidrigen Verhalten Kenntnis erlangte. Die Anstellungsbehörde erlangte von diesen Verhaltensweisen am 31. Januar 2013 Kenntnis und stellte ihren Bußgeldantrag am 31. Oktober 2014. Sollte der zweite in § 22 des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen vorgesehene Beginn der Verjährungsfrist zugrunde gelegt werden, könnte man an der Sachdienlichkeit der Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefrage für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits zweifeln.

22.

Diese Zweifel wurden jedoch durch die zusätzlichen Informationen ausgeräumt, die der Gerichtshof in Beantwortung seiner Fragen erhalten hat. Es scheint nämlich zwischen Eltel und der finnischen Regierung unstreitig zu sein, dass im Fall einer bereits beendeten einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung nur der erstere Beginn der fünfjährigen Verjährungsfrist – d. h. der Zeitpunkt des Endes der Zuwiderhandlung – zur Anwendung kommt. Die Sachdienlichkeit der Vorlagefrage für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits steht daher außer Zweifel.

23.

Zum Zweiten ist festzustellen, dass wir es hier mit einer dezentralisierten Durchführung der Wettbewerbspolitik der Europäischen Union zu tun haben. Insoweit ist sogleich darauf hinzuweisen, dass die Verjährungsregelung, die im Rahmen der Handlungen der nationalen Wettbewerbsbehörden gilt, als solche nicht durch das Unionsrecht geregelt wird.

24.

Zwar regelt Kapitel VII der Verordnung Nr. 1/2003 die Verjährung. Die einschlägigen Vorschriften sind jedoch nur auf die Kommission anwendbar. Insbesondere sieht Art. 25 Abs. 1 dieser Verordnung vor, dass die Sanktionsbefugnis der Kommission bei Verstößen gegen Art. 101 AEUV einer Verjährungsfrist von fünf Jahren unterliegt. Die Verjährungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist, oder bei dauernden oder fortgesetzten Zuwiderhandlungen mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung beendet ist ( 12 ). Den Akten ist zu entnehmen, dass sich der nationale Gesetzgeber dafür entschieden hat, für Handlungen der Wettbewerbsbehörde dieselbe Verjährungsfrist vorzusehen, wie sie der Unionsgesetzgeber für die Kommission festgelegt hat, nämlich eine Frist von fünf Jahren.

25.

Die Richtlinie (EU) 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Stärkung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine wirksamere Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften und zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts ( 13 ) hat, ohne dass eine Frist vorgesehen wäre, den Grundsatz verankert, wonach, um die wirksame Durchsetzung von Art. 101 AEUV zu gewährleisten, „praktikable Vorschriften“ vorgesehen werden müssen, die insbesondere darin bestehen sollten, dass „in nationalem Recht vorgesehene Verjährungsfristen gehemmt oder ausgesetzt werden, solange Verfahren vor nationalen Wettbewerbsbehörden eines anderen Mitgliedstaats oder bei der Kommission laufen“, wobei die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden sollten, absolute Verjährungsfristen beizubehalten oder einzuführen, sofern die Dauer dieser Verjährungsfristen „die wirksame Durchsetzung [von Art. 101 AEUV] nicht praktisch unmöglich oder übermäßig schwierig macht“ ( 14 ). Art. 29 der Richtlinie 2019/1 bestätigt diese Anforderungen. Die Bestimmung der nationalen Verjährungsfrist fällt daher nach der Vorstellung des Unionsgesetzgebers in die Verantwortung der Mitgliedstaaten und damit unter den Grundsatz der Verfahrensautonomie.

26.

Es ist jedoch anzumerken, dass sich die Vorlagefrage nicht so sehr auf die Dauer der Verjährungsfrist als solche bezieht als vielmehr auf den Zeitpunkt, von dem an diese Frist zu laufen beginnt. Wie oben erwähnt, beginnt diese Frist gemäß der Verordnung Nr. 1/2003 von dem Zeitpunkt an zu laufen, zu dem die Zuwiderhandlung beendet wurde. Die Bestimmung der Dauer des angeblichen Verstoßes gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV fällt ohne jeden Zweifel unter das Unionsrecht.

27.

Für die Beurteilung der Dauer des im Ausgangsverfahren geltend gemachten Verstoßes gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV sind dessen wesentliche Merkmale in Erinnerung zu rufen. Danach bestand diese Zuwiderhandlung in einer Koordinierung zwischen Unternehmen im Hinblick auf die Manipulation von Ausschreibungsverfahren, die im Rahmen öffentlicher Bauaufträge eingeleitet wurden. Der Vertrag wurde im selben Monat geschlossen, in dem das Angebot eingereicht wurde. Die Arbeiten, wie auch die Zahlungen, erstreckten sich jedoch über mehrere Jahre: Die Arbeiten wurden zwei Jahre und fünf Monate nach der Abgabe des Angebots und dem Abschluss des Vertrags abgeschlossen, während die letzte Zahlung zwei Jahre und sieben Monate nach Eintritt dieser beiden Ereignisse erfolgte.

28.

Die Frage der Dauer eines Kartells stellt sich als solche vor dem Gerichtshof häufig, da die Schwere der Sanktion u. a. von der Dauer des Verstoßes abhängt, so dass Unternehmen, denen ein gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV verstoßendes Verhalten vorgeworfen wird, zur Herabsetzung der Sanktion häufig Argumente vorbringen, die sich gerade auf die Dauer des Verstoßes beziehen.

29.

Wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, hat der Gerichtshof zu außer Kraft getretenen Kartellen bereits entschieden, dass es für die Anwendbarkeit von Art. 101 AEUV ausreicht, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen des Kartells über dessen formales Außerkrafttreten hinaus fortbestehen ( 15 ). Konkret bedeutet das, dass „[e]in Kartell … nur dann als fortwirkend anzusehen [ist], wenn das Verhalten der Beteiligten auf das Fortbestehen der dem Kartell eigentümlichen Merkmale der Abstimmung und Koordinierung schließen lässt und zu dem gleichen Ziel führt, das mit dem Kartell verfolgte wurde“ ( 16 ).

30.

Der Gerichtshof hat diese Rechtsprechung aufgegriffen und in seinem Urteil Binon ( 17 ) auf den Verlagsbereich angewendet. Darin hat er dementsprechend entschieden, dass Art. 101 AEUV auch dann anwendbar wäre, „wenn die Verleger ihr Parallelverhalten nach Auflösung der alten Vereinbarung fortgesetzt hätte[n], ohne dass eine neue Vereinbarung getroffen worden wäre“, da „[es] [n]ach dem Wettbewerbsrecht der Artikel [101 ff. AEUV] … auf die wirtschaftlichen Ergebnisse von Vereinbarungen oder ähnlichen Formen der Abstimmung an[kommt], nicht aber auf ihre Rechtsform“ ( 18 ). Daher musste Art. 101 AEUV gelten, wenn sämtliche Vereinbarungen, die in dieser Rechtssache in Rede standen, „im Ergebnis die Zulassung von Einzelhandelsverkaufsstellen dem Ermessen des Grossisten oder einer von ihm im Rahmen der Vereinbarungen geschaffenen Stelle überl[ießen]“ ( 19 ).

31.

In seinem jüngeren Urteil Quinn Barlo u. a./Kommission ( 20 ) warfen die Rechtsmittelführerinnen dem Gericht vor, es habe gegen den allgemeinen Grundsatz der Unschuldsvermutung verstoßen, indem es die erste Periode ihrer Beteiligung an dem Kartell bis über den Zeitpunkt der zweiten wettbewerbswidrigen Sitzung hinaus verlängert habe, obwohl es festgestellt habe, dass während dieser Sitzung im Juni 1998 die Beteiligten eine Erhöhung der Preise für Oktober desselben Jahres vereinbart hätten ( 21 ). Der Gerichtshof urteilte, dass „[es n]ach ständiger Rechtsprechung … gemäß der durch die Art. 101 und 102 AEUV geschaffenen Wettbewerbsordnung auf die wirtschaftlichen Ergebnisse von Vereinbarungen oder ähnlichen Formen der Abstimmung oder Koordinierung, nicht aber auf ihre Rechtsform [ankommt]. Wenn es um Kartelle von Unternehmen geht, die außer Kraft getreten sind, ist es daher für eine Anwendung von Art. 101 AEUV ausreichend, dass über das formale Außerkrafttreten hinaus die Kartellwirkungen fortbestehen. Die Dauer einer Zuwiderhandlung kann somit nach dem Zeitraum bestimmt werden, in dem die beschuldigten Unternehmen ein in dem genannten Artikel verbotenes Verhalten an den Tag gelegt haben … Mit anderen Worten hätte das Gericht theoretisch feststellen können, dass z. B. während des gesamten Zeitraums, in dem die kollusiven Preise in Kraft waren, eine Zuwiderhandlung vorlag, was im vorliegenden Fall zu einem für die Interessen der Klägerinnen objektiv ungünstigeren Ergebnis geführt hätte“ ( 22 ).

32.

Auch wenn diese drei genannten Urteile einige interessante Ansätze für meine Analyse liefern, ist doch festzustellen, dass keines für sich allein ausreicht, um die Vorlagefrage zu beantworten. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs, auf die sich das vorlegende Gericht ausführlich bezogen hat, ist nämlich in ihrem Kontext zu sehen, d. h. im Rahmen der damals jeweils in Rede stehenden Kartellabsprache, von denen keine mit der des Ausgangsrechtsstreits vergleichbar ist. So ließ sich in der Rechtssache, in der das Urteil EMI ( 23 ) erging, das Vorliegen impliziter Abstimmungs- und Koordinierungselemente feststellen. Im Urteil Binon ( 24 ) war zwar die Vereinbarung formell beendet worden, es bestand aber offenbar eine faktische Vereinbarung fort. Schließlich hat der Gerichtshof im Urteil Quinn Barlo u. a./Kommission ( 25 ) zwar auf seine Rechtsprechung zu Kartellen hingewiesen, die nicht mehr in Kraft sind, deren Wirkungen aber fortdauern, diese Feststellung aber nur deshalb getroffen, um ganz konkret anzumerken, dass beim letzten kollusiven Treffen eine Preisabsprache für die Zukunft getroffen wurde.

33.

Zwar ist es wichtig, im Hinblick auf die Entscheidung über die vorliegende Rechtssache die Tragweite dieser drei Urteile in ihrem Kontext zu beleuchten, doch verdient auch das Urteil T‑Mobile Netherlands u. a. ( 26 ) unsere Beachtung. So hat der Gerichtshof entschieden, dass „Art. [101 AEUV], wie auch die übrigen Wettbewerbsregeln des Vertrags, nicht nur dazu bestimmt [ist], die unmittelbaren Interessen einzelner Wettbewerber oder Verbraucher zu schützen, sondern die Struktur des Marktes und damit den Wettbewerb als solchen. … [D]ie Feststellung, dass mit einer abgestimmten Maßnahme ein wettbewerbswidriger Zweck verfolgt wird, [setzt] nicht voraus, dass ein unmittelbarer Zusammenhang mit den Verbraucherpreisen festgestellt wird. … [E]ine abgestimmte Verhaltensweise [verfolgt] einen wettbewerbswidrigen Zweck im Sinne von Art. [101 Abs. 1 AEUV] …, wenn sie aufgrund ihres Inhalts und Zwecks und unter Berücksichtigung ihres rechtlichen und wirtschaftlichen Zusammenhangs konkret geeignet ist, zu einer Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes zu führen. Es ist weder erforderlich, dass der Wettbewerb tatsächlich verhindert, eingeschränkt oder verfälscht wurde, noch, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen diesem abgestimmten Verhalten und den Verbraucherpreisen besteht. Der Informationsaustausch zwischen Wettbewerbern verfolgt einen wettbewerbswidrigen Zweck, wenn er geeignet ist, Unsicherheiten hinsichtlich des von den betreffenden Unternehmen ins Auge gefassten Verhaltens auszuräumen.“ ( 27 )

34.

So ermöglicht es das Urteil T‑Mobile Netherlands u. a., die Frage der Dauer der Zuwiderhandlung unter einem anderen Aspekt als dem der Urteile EMI ( 28 ), Binon ( 29 ) und Quinn Barlo u. a/Kommission ( 30 ) zu sehen, da eine der grundlegenden Fragen, die bei der Bestimmung der Dauer des Verstoßes zu beantworten ist, die des geschützten Rechtsinteresses ist, d. h. der freien Wahl des Kunden, der Möglichkeit, unter den bestmöglichen Bedingungen im Rahmen eines freien Wettbewerbs bessere Angebote zu erhalten, wie insbesondere die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen geltend macht. Daher besteht die Zuwiderhandlung so lange, wie die förmliche oder faktische Absprache diese Möglichkeit beschränkt. Für die Bestimmung der Dauer der Zuwiderhandlung sind daher die Auswirkungen dieser Zuwiderhandlung auf das geschützte rechtliche Interesse und damit letztlich die genaue Reichweite des Kartells, die vom vorlegenden Gericht festzustellen ist, zu beurteilen.

35.

Im Licht der Erkenntnisse aus dem Urteil T‑Mobile Netherlands u. a. ( 31 ) würde, wenn das im Vorabentscheidungsersuchen beschriebene Kartell nur den Auftrag betreffen sollte, der die Planung und den Bau der 400‑kV-Stromleitung Keminmaa–Petäjäskoski zum Gegenstand hatte, die wettbewerbswidrige Zweckverfolgung des Kartells spätestens nach Unterzeichnung des Vertrags entfallen. Nach dieser Unterzeichnung gäbe es nämlich keine fortdauernde Vereinbarung zwischen den am Kartell beteiligten Unternehmen mehr ( 32 ), so dass man auch nicht davon ausgehen könnte, dass die kollusiven Preise, verstanden als Ausdruck eines Willens der Kartellteilnehmer, sich über die für künftige Märkte anzuwendenden Preise abzustimmen, im Sinne des Urteils Quinn Barlo u. a./Kommission ( 33 ) noch „in Kraft“ wären. Der Zeitraum, in dem die beschuldigten Unternehmen ein verbotenes Verhalten im Sinne dieses Urteils umgesetzt hätten, hätte daher mit der Unterzeichnung des Vertrags geendet.

36.

Vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen ließe sich eine solche Feststellung mit Blick auf die Besonderheiten des jeweiligen Bauauftrags und unbeschadet etwaiger Beweise für das Bestehen eines Kartells über den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Bauauftrag und andere zukünftige Bauaufträge erklären ( 34 ). Wenn man, wie Eltel geltend macht, davon ausgehen müsste, dass der Preis für den Bauauftrag für die Strecke Keminmaa–Petäjäskoski anhand seiner ihm eigenen Merkmale (nämlich der Errichtung eines einzigen Bauwerks in einem bestimmten geografischen Gebiet innerhalb eines bestimmten Zeitraums und nach einem bestimmten technischen Verfahren) bestimmt worden ist, könnte man meines Erachtens unmöglich annehmen, dass dieser Preis auf dem – in diesem Zusammenhang in seinem weiteren Sinne verstandenen – Markt Auswirkungen hatte, die über den Vertrag in dem Rahmen, in der er geschlossen wurde, hinausgingen.

37.

Es ist gleichwohl festzustellen, dass der Gerichtshof über wenig Informationen darüber verfügt, worin das im Ausgangsverfahren gerügte rechtswidrige Verhalten im Einzelnen bestanden haben soll. Ihm liegen keine Angaben zu möglichen Treffen oder kollusiven Kontakten vor, die sich z. B. nach Unterzeichnung des Vertrags fortgesetzt hätten. Aus den dem Gerichtshof im Rahmen der schriftlichen Antworten auf seine Fragen unterbreiteten zusätzlichen Informationen geht lediglich hervor, dass die Manipulation der Ausschreibung in einer Vereinbarung mit dem anderen am Kartell beteiligten Unternehmen über den anzubietenden Festpreis bestanden haben soll, wobei die andere Partei zwangsläufig einen höheren Preis als Eltel anbieten musste. Fingrid soll insgesamt vier Angebote erhalten haben. Wenn man annimmt, dass sich das Kartell nur auf diesen Auftrag erstreckte, stellt die Unterzeichnung des Vertrags am Ende der Ausschreibung unter diesen Umständen nicht nur die Kristallisation der Umsetzung des Kartells dar, d. h. das entscheidende Momentum der sich daraus ergebenden Wettbewerbsbeschränkung (mit der die potenziellen Wettbewerber aus dem Markt verdrängt wurden), sondern auch das Ende des Zeitraums, in dem die Kartellpreise im Sinne des Urteils Quinn Barlo u. a./Kommission ( 35 )„in Kraft“ waren.

38.

Mit anderen Worten kann die Dauer der Zuwiderhandlung nicht von der Zuwiderhandlungsabsicht der am Kartell beteiligten Unternehmen losgelöst werden. In einem quasi-strafrechtlichen Bereich wie dem des Kartellrechts ( 36 ) erscheint es nicht zulässig, die Dauer der Zuwiderhandlung von einem außerhalb des Willens der Zuwiderhandelnden liegenden Umstand wie den Modalitäten der Aus- und Durchführung der Arbeiten oder dem Zeitplan der Zahlungen abhängig zu machen. Damit würde den Beteiligten die ihnen zuzugestehende Möglichkeit genommen, ihr rechtswidriges Verhalten jederzeit abzustellen. Wenn beispielsweise der vereinbarte Kaufpreis nicht gezahlt werden könnte oder seine Zahlung verweigert würde, wäre es dann zulässig, in gleicher Weise – und somit möglicherweise auf unbestimmte Zeit – die Dauer der Zuwiderhandlung nur aus dem Grund zu verlängern, weil der kollusiv vereinbarte Preis noch nicht bezahlt ist? Ich bin nicht dieser Meinung.

39.

Aus diesem Grund bin ich von dem von der Wettbewerbsbehörde und der finnischen Regierung vertretenen Standpunkt nicht überzeugt. Die wirtschaftlichen Auswirkungen des Kartells dürfen nicht mit den nachteiligen Folgen verwechselt werden, die es hervorgerufen hat. Die mit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Marktmanipulation verbundenen wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen, die zum Ausschluss der Bieterkonkurrenz und zu einer möglicherweise künstlichen Beschränkung der Wahl des „Kunden“ führen, sind von den größeren wirtschaftlichen Auswirkungen zu unterscheiden, die sich für den Kunden und inzident für die Kunden des Kunden ergeben haben (wie z. B. die Weitergabe des vom Kunden verfälschten Preises, wobei diese Abwälzung für sich genommen kein Beweis dafür ist, dass die Eltel zuzurechnende Zuwiderhandlung fortdauerte, sondern nur eine ihrer Folgen darstellt) ( 37 ).

40.

Unter diesen Umständen setzt die Fortsetzung der Zuwiderhandlung über ihre formale Beendigung hinaus (was im Fall des Ausgangsverfahrens die Unterzeichnung des Vertrags wäre) voraus, dass das verbotene Verhalten weiterhin als solches qualifiziert werden kann, ohne dass jedoch die Wirkungen, die nicht unmittelbar unter das vorgeworfene wettbewerbswidrige Verhalten fallen, hierunter subsumiert werden können.

41.

Um den Zeitpunkt zu bestimmen, an dem die Zuwiderhandlung in einem Kontext wie dem, der im Ausgangsverfahren in Rede steht, beendet wird, ist schließlich darauf hinzuweisen, dass, wenn das Unternehmen, dem das wettbewerbswidrige Verhalten vorgeworfen wird, den Zuschlag letztlich nicht erhalten hat, der Zeitpunkt des Endes der Zuwiderhandlung, wenn es keinen Anhaltspunkt für ein Fortbestehen der Zuwiderhandlung über den Zuschlag hinaus gibt, der Zeitpunkt der Abgabe des Angebots sein kann. Mit anderen Worten kann das Datum der Unterzeichnung des Vertrags nicht auf jeden Fall als entscheidend für das Ende der Zuwiderhandlung angesehen werden, da diese zwangsläufig im Hinblick auf die subjektiven und objektiven Gesichtspunkte zu beurteilen ist, die sie kennzeichnen.

42.

In diesem Sinne kann das Datum der Unterzeichnung des Vertrags als Beendigung der Zuwiderhandlung oder als das Ende der Geltung der kollusiven Preise angesehen werden, sofern der Vertrag den sie betreffenden Willensaustausch der Parteien hinreichend genau kennzeichnet. Dies setzt somit voraus, dass der Vertrag hinsichtlich der Frage des Preises der Arbeiten im vorliegenden Fall hinreichend klar ist.

43.

Die Wettbewerbsbehörde sowie die finnische und die deutsche Regierung sind der Ansicht, dass die Annahme einer zu kurzen Dauer der Zuwiderhandlung in einem Fall, wie er im Ausgangsverfahren in Rede steht, dem Erfordernis der Effektivität von Art. 101 AEUV zuwiderliefe.

44.

Ich halte dieses Argument auf jeden Fall für vertretbar.

45.

Gleichwohl weise ich darauf hin, dass das Unionsrecht in Anwendung der für eine Union des Rechts charakteristischen Prinzipien den Grundsatz anerkennt, wonach das auf die Verfolgung und Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen Art. 101 AEUV gerichtete Handeln ihrer Organe und ihrer nationalen Partner in Gestalt der Wettbewerbsbehörden verjährt, und daher zugleich von jeder Vorstellung einer absoluten Wirksamkeit von Art. 101 AEUV Abstand zu nehmen und somit anzuerkennen ist, dass bestimmte Zuwiderhandlungen gegen diese Bestimmung nicht sanktioniert werden. Mit anderen Worten kann der Zweck nicht alle Mittel rechtfertigen ( 38 ).

46.

Hinzu kommt, dass es sich beim Ausgangsrechtsstreit eher um einen Sonderfall handelt und die im nationalen Recht vorgesehene fünfjährige Verjährungsfrist auf den ersten Blick ein Tätigwerden der Wettbewerbsbehörde durchaus zu ermöglichen schien ( 39 ). Die wirksame Durchführung von Art. 101 AEUV kann es nicht rechtfertigen, dass die Dauer der Zuwiderhandlung künstlich – insbesondere über die Zuwiderhandlungsabsicht der Zuwiderhandelnden hinaus – verlängert wird, um deren Verfolgung zu ermöglichen. Dies ist umso zwingender, als die Dauer der Zuwiderhandlung, wie die Kommission hervorgehoben hat, ein Gesichtspunkt ist, der bei der Festsetzung der Höhe der Geldbuße berücksichtigt wird ( 40 ).

47.

Daher folgt aus meinen Erwägungen, dass Art. 101 AEUV dahin auszulegen ist, dass in einer Situation, in der ein an einem Kartell Beteiligter mit einem an dem Kartell nicht beteiligten Dritten einen Vertrag über die Ausführung von Bauleistungen geschlossen hat, wie er im Rahmen des in Rede stehenden Kartells vereinbart wurde, und soweit dieses Kartell auf diesen Auftrag beschränkt war, grundsätzlich davon auszugehen ist, dass die Beendigung des Wettbewerbsverstoßes zu dem Zeitpunkt erfolgt ist, in dem das Unternehmen, das dessen Urheber ist, das Angebot für den in Rede stehenden Auftrag abgegeben oder gegebenenfalls den Vertrag über die Durchführung dieses Bauauftrags geschlossen hat. Eine solche Auslegung lässt jedoch die Beurteilung des Inhalts dieses Vertrags und des Grads seiner Genauigkeit durch das vorlegende Gericht, insbesondere in Bezug auf die Preise, den genauen Umfang des Kartells, die das Kartell kennzeichnenden objektiven und subjektiven Merkmale, seine wettbewerbswidrigen Wirkungen und die Würdigung der verschiedenen Beweise für kollusive Verhaltensweisen, die sich aus der Untersuchung der Wettbewerbsbehörde ergeben, unberührt.

48.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt auf die Vorlagefrage des Korkein hallinto-oikeus (Oberster Verwaltungsgerichtshof, Finnland) zu antworten:

Art. 101 AEUV ist dahin auszulegen, dass in einer Situation, in der ein an einem Kartell Beteiligter mit einem an dem Kartell nicht beteiligten Dritten einen Vertrag über die Ausführung von Bauleistungen geschlossen hat, wie er im Rahmen des in Rede stehenden Kartells vereinbart wurde, und soweit dieses Kartell auf diesen Auftrag beschränkt war, grundsätzlich davon auszugehen ist, dass die Beendigung des Wettbewerbsverstoßes zu dem Zeitpunkt erfolgt ist, in dem das Unternehmen, das dessen Urheber ist, das Angebot für den in Rede stehenden Auftrag abgegeben oder gegebenenfalls den Vertrag über die Durchführung dieses Bauauftrags geschlossen hat. Eine solche Auslegung lässt jedoch die Beurteilung des Inhalts dieses Vertrags und des Grads seiner Genauigkeit durch das vorlegende Gericht, insbesondere in Bezug auf die Preise, den genauen Umfang des Kartells, die das Kartell kennzeichnenden objektiven und subjektiven Merkmale, seine wettbewerbswidrigen Wirkungen und die Würdigung der verschiedenen Beweise für kollusive Verhaltensweisen, die sich aus der Untersuchung der Wettbewerbsbehörde ergeben, unberührt.