–

der Tallinna Vesi AS, vertreten durch T. Pikamäe, vandeadvokaat,

–

der estnischen Regierung, vertreten durch N. Grünberg als Bevollmächtigte,

–

der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von G. Palatiello, avvocato dello Stato,

–

der niederländischen Regierung, vertreten durch M. K. Bulterman und M. A. M. de Ree als Bevollmächtigte,

–

der österreichischen Regierung, vertreten durch G. Hesse als Bevollmächtigten,

–

der Europäischen Kommission, vertreten durch E. Sanfrutos Cano, E. Kružíková und F. Thiran als Bevollmächtigte im Beistand von L. Naaber-Kivisoo, vandeadvokaat,

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (ABl. 2008, L 312, S. 3).

2

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Tallinna Vesi AS und dem Keskkonnaamet (Umweltamt, Estland). Gegenstand dieses Rechtsstreits sind zwei Bescheide des Umweltamts, mit denen Tallinna Vesi die Genehmigung für die Verwertung von Abfällen erteilt und die Feststellung des Endes der Abfalleigenschaft von aufbereitetem Klärschlamm abgelehnt wurde.

3

Der erste Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/98 lautet:

„Die Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Abfälle [(ABl. 2006, L 114. S. 9)] legt den Rechtsrahmen für den Umgang mit Abfällen in der Gemeinschaft fest. Sie enthält Bestimmungen wichtiger Begriffe wie Abfall, Verwertung und Beseitigung und schafft grundlegende Anforderungen an die Bewirtschaftung von Abfällen, insbesondere eine Genehmigungs- bzw. Registrierungspflicht von Anlagen oder Unternehmen, die Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen durchführen, und eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Aufstellung von Abfallbewirtschaftungsplänen. Ferner enthält sie wichtige Grundsätze wie z. B. eine Verpflichtung, mit Abfällen so umzugehen, dass die Umwelt und die menschliche Gesundheit nicht beeinträchtigt werden, sowie einen Aufruf zur Einhaltung der Abfallhierarchie und im Einklang mit dem Verursacherprinzip eine Anforderung, wonach die Kosten der Abfallbeseitigung vom Abfallbesitzer, den früheren Abfallbesitzern oder den Herstellern des Erzeugnisses, von dem der Abfall stammt, zu tragen sind.“

4

In den Erwägungsgründen 28 und 29 der Richtlinie 2008/98 heißt es:

5

Der 30. Erwägungsgrund dieser Richtlinie sieht vor:

„Zur Umsetzung der Grundsätze der Vorsorge und Vorbeugung gemäß Artikel [191] Absatz 2 [AEUV] müssen allgemeine Umweltziele für die Abfallbewirtschaftung innerhalb der Gemeinschaft festgelegt werden. Nach Maßgabe dieser Grundsätze müssen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten einen Rahmen festlegen, um Verschmutzungs- und Beeinträchtigungsquellen vorzubeugen, sie zu verringern und – soweit möglich – von Anfang an zu beseitigen, indem sie Maßnahmen ergreifen, mit denen die erkannten Risiken ausgeschaltet werden können.“

6

Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 2008/98 bestimmt:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

7

Art. 4 („Abfallhierarchie“) Abs. 1 dieser Richtlinie lautet:

„Folgende Abfallhierarchie liegt den Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen im Bereich der Abfallvermeidung und ‑bewirtschaftung als Prioritätenfolge zugrunde:

8

In Art. 6 („Ende der Abfalleigenschaft“) der Richtlinie 2008/98 heißt es:

„(1)   Bestimmte festgelegte Abfälle sind nicht mehr als Abfälle im Sinne von Artikel 3 Buchstabe a anzusehen, wenn sie ein Verwertungsverfahren, wozu auch ein Recyclingverfahren zu rechnen ist, durchlaufen haben und spezifische Kriterien erfüllen, die gemäß den folgenden Bedingungen festzulegen sind:

Die Kriterien enthalten erforderlichenfalls Grenzwerte für Schadstoffe und tragen möglichen nachteiligen Umweltauswirkungen des Stoffes oder Gegenstands Rechnung.

(2)   Die Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung, die die Annahme dieser Kriterien und die Festlegung der Abfälle betreffen, werden gemäß Artikel 39 Absatz 2 nach dem Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen. Spezielle Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft sind unter anderem mindestens für körniges Gesteinsmaterial, Papier, Glas, Metall, Reifen und Textilien in Betracht zu ziehen.

…

(4)   Wurden auf Gemeinschaftsebene keine Kriterien nach dem Verfahren in den Absätzen 1 und 2 festgelegt, so können die Mitgliedstaaten im Einzelfall entscheiden, ob bestimmte Abfälle unter Berücksichtigung der geltenden Rechtsprechung nicht mehr als Abfälle anzusehen sind. Sie teilen der Kommission diese Entscheidungen gemäß der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft [(ABl. 1998, L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. 1998, L 217, S. 18) geänderten Fassung] mit, sofern jene Richtlinie dies erfordert.“

9

Am 28. Januar 2004 erließ das Riigikogu (Parlament) der Republik Estland das Jäätmeseadus (Abfallgesetz). Die §§ 2 und 21 des Abfallgesetzes, die vom 18. Juli 2014 bis 31. Dezember 2015 in Kraft waren, bestimmten:

„§ 2 – Abfall

(1)   Abfall ist jeder bewegliche Gegenstand oder jedes eingetragene Schiff, dessen sich sein Besitzer entledigt hat, entledigen will oder entledigen muss.

(2)   ‚Sich entledigen‘ bedeutet, den beweglichen Gegenstand aus dem Gebrauch zu nehmen, seine Verwendung zu unterlassen oder ihn nicht in Gebrauch zu nehmen, wenn seine Verwendung technisch nicht möglich ist oder in Anbetracht der wirtschaftlichen oder ökologischen Umstände nicht vernünftig erscheint.

…

(4)   Die Regierung legt durch Verordnung das Abfallverzeichnis fest, das auch gefährliche Abfälle …, die die Voraussetzungen von Abs. 1 des vorliegenden Paragrafen erfüllen, einschließt.

§ 21 – Ende der Abfalleigenschaft

(1)   Abfälle sind nicht mehr als Abfälle anzusehen, wenn sie ein Verwertungsverfahren oder ein Recyclingverfahren durchlaufen haben und die auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98 … aufgestellten Kriterien erfüllen, die gemäß den folgenden Bedingungen festgelegt sind:

(2)   Sind keine Kriterien im Sinne von Abs. 1 des vorliegenden Paragrafen gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98/EG festgelegt worden, kann der für diesen Bereich verantwortliche Minister unter Berücksichtigung der in Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 des vorliegenden Paragrafen genannten Bedingungen durch Verordnung die Kriterien festlegen, nach denen einige Abfallarten nicht mehr als Abfall anzusehen sind.

(3)   Die Kriterien müssen Schadstoffgrenzwerte enthalten, falls dies erforderlich ist, und den möglichen schädlichen Umwelt- und Gesundheitsfolgen Rechnung tragen.

(4)   Das Verwertungsverfahren, nach dem Abfälle nicht mehr als Abfälle anzusehen sind, muss in einer Abfallgenehmigung oder einer nach dem Tööstusheite seadus (Gesetz über Industrieemissionen) erteilten integrierten Umweltgenehmigung des Unternehmers, der das Verwertungsverfahren durchgeführt hat, angegeben sein.“

10

Tallinna Vesi sorgt für die Kanalisierung des Siedlungsabwassers der Stadt Tallinn (Estland) und deren Umland sowie für die Behandlung des Abwassers in einer Belebtschlammanlage. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass der bei der Abwasserbehandlung anfallende Klärschlamm zum anaeroben Abbau (Vergärung) in Zisternen verbracht wird. Nach einem Vergärungsprozess von 15 Tagen wird dieser Klärschlamm mit Hilfe von (Filter‑)Zentrifugen entwässert und zum aeroben Abbau in die Kompostierungsanlage verbracht.

11

Tallinna Vesi beabsichtigte, den von ihr auf diese Weise behandelten Klärschlamm aus Siedlungsabwasser als Begrünungserde zu verkaufen. Sie ist der Auffassung, dass es sich bei diesem Verfahren um biologisches Recycling (Verfahrenscode R3o) handele, und möchte eine entsprechende Abfallgenehmigung erhalten.

12

Gemäß den nationalen Rechtsvorschriften ist biologisches Recycling ein Verfahren zur Verwertung von Abfall, bei dem der Abfall aufbereitet wird und seine Abfalleigenschaft endet, wenn die technischen Anforderungen, Rechtsvorschriften und Produktnormen für die bestimmten Zwecke im Sinne von § 21 Abs. 1 Nr. 3 des Abfallgesetzes erfüllt sind.

13

Art. 6 der Richtlinie 2008/98 ist in der Republik Estland dadurch umgesetzt, dass § 21 des Abfallgesetzes vorsieht, dass die Abfalleigenschaft nur auf der Grundlage eines Unionsrechtsakts oder einer Verordnung des Umweltministers, mit denen die betreffenden Kriterien festgelegt werden, enden kann. Insbesondere setzte die Feststellung des Endes der Abfalleigenschaft des von einem Betreiber wie Tallinna Vesi aufbereiteten Klärschlamms gemäß Abs. 2 dieser Vorschrift voraus, dass der Umweltminister für diese Abfallart vorher durch Verordnung die Kriterien festgelegt hatte, nach denen das Umweltamt bewerten konnte, ob der aufbereitete Klärschlamm nicht mehr als Abfall anzusehen war. Das Umweltamt konnte somit nach estnischem Recht nicht allein anhand der in § 21 Abs. 1 des Abfallgesetzes genannten Grundsätze entscheiden, ob der Klärschlamm im vorliegenden Fall aufgrund der Stabilisierungs- und Hygienisierungsverfahren, denen Tallinna Vesi ihn unterzogen hatte, nicht mehr als Abfall, sondern als Erzeugnis anzusehen war.

14

Zum Zeitpunkt der Erteilung der im Ausgangsverfahren streitgegenständlichen Genehmigungen sah indessen weder das Unionsrecht noch das estnische Recht derartige Kriterien vor. Daher erteilte das Umweltamt für das Verfahren zur Verwertung des Klärschlamms aus Siedlungsabwasser den Code R3o nicht, da die nach § 21 Abs. 1 Nr. 3 des Abfallgesetzes vorgesehene Voraussetzung nicht erfüllt sei. Somit wurden die von Tallinna Vesi durchgeführten Abfallbehandlungsverfahren durch zwei Bescheide des Umweltamts als „der Verwertung des Abfalls vorausgehende biologische Behandlung (Verfahrenscode R12o)“ eingestuft.

15

Am 1. Dezember 2014 und am 20. Juli 2015 erhob Tallinna Vesi beim Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn, Estland) Klagen mit dem Antrag, diese beiden Bescheide teilweise aufzuheben und das Umweltamt zu verpflichten, die sich aus ihnen ergebenden Genehmigungen abzuändern oder neue Genehmigungen auf der Grundlage des Verfahrenscodes R3o zu erteilen. Diese Klagen wurden mit Urteil vom 15. Juli 2016 mit der Begründung abgewiesen, dass technische Anforderungen, Rechtsvorschriften und Produktnormen fehlten. Tallinna Vesi legte gegen dieses Urteil Berufung ein.

16

Vor diesem Hintergrund hat das Tallinna Ringkonnakohus (Bezirksgericht Tallinn, Estland) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

17

Mit seinen Fragen, die zusammen zu behandeln sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen ist, dass er einer innerstaatlichen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, wonach, wenn auf Unionsebene für eine bestimmte Art von Abfällen keine Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft festgelegt wurden, das Ende der Abfalleigenschaft davon abhängt, ob für diese Art von Abfällen Kriterien bestehen, die durch einen innerstaatlichen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung festgelegt wurden, und ob ein Abfallbesitzer unter diesen Umständen von der zuständigen Behörde oder einem Gericht eines Mitgliedstaats verlangen kann, das Ende der Abfalleigenschaft im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs festzustellen.

18

Nach Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 2008/98 bezeichnet der Ausdruck „Abfall“ jeden Stoff oder Gegenstand, dessen sich sein Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss.

19

Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2008/98 legt die Bedingungen fest, die spezifische Kriterien erfüllen müssen, anhand deren sich ermitteln lässt, welche Abfälle nach einem Verwertungs- oder Recyclingverfahren nicht mehr als Abfälle im Sinne von Art. 3 Nr. 1 dieser Richtlinie anzusehen sind.

20

Gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98 ist die Kommission mit dem Erlass von Anwendungsbestimmungen zu Abs. 1 dieses Artikels zum Zweck der Annahme spezieller Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft betraut. Solche Bestimmungen sind für Klärschlamm, der wie im Ausgangsverfahren ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat, nicht erlassen worden.

21

Unter diesen Umständen können die Mitgliedstaaten, wie sich aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 ergibt, im Einzelfall entscheiden, ob bestimmte Abfälle nicht mehr als Abfälle anzusehen sind, wobei sie der Kommission die auf diesem Gebiet erlassenen Normen und technischen Vorschriften mitzuteilen haben, wenn die Richtlinie 98/34 in der durch die Richtlinie 98/48 dies erfordert.

22

Erstens ist festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber somit speziell vorgesehen hat, dass die Mitgliedstaaten befugt sind, Maßnahmen bezüglich des Endes der Abfalleigenschaft eines Stoffs oder Gegenstands zu erlassen, die Art dieser Maßnahmen jedoch nicht näher bestimmt hat.

23

Da die auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 erlassenen Maßnahmen ebenso wie die auf der Grundlage von Abs. 2 dieses Artikels erlassenen Unionsregelungen zum Ende der Abfalleigenschaft und damit zum Ende des Schutzes führen, den das Abfallrecht in Bezug auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit gewährleistet, müssen sie die Einhaltung der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. a bis d dieser Richtlinie festgelegten Voraussetzungen sicherstellen, insbesondere jede mögliche schädliche Auswirkung des betreffenden Stoffs oder Gegenstands auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit berücksichtigen.

24

Außerdem ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit von Einzelfallentscheidungen, insbesondere auf Antrag der Besitzer des als „Abfall“ qualifizierten Stoffs oder Gegenstands, vorsehen, aber auch eine Norm oder eine technische Vorschrift für Abfälle einer bestimmten Kategorie oder für eine bestimmte Abfallart erlassen können. Wie die Generalanwältin in Nr. 49 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, betrifft die in dieser Bestimmung normierte Verpflichtung, solche Maßnahmen der Kommission mitzuteilen, wenn die Richtlinie 98/34 in der durch die Richtlinie 98/48 geänderten Fassung dies erfordert, Entwürfe technischer Vorschriften, nicht aber Einzelfallentscheidungen.

25

Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 steht somit einer innerstaatlichen Regelung nicht entgegen, wonach, wenn auf Unionsebene für eine bestimmte Art von Abfällen keine Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft festgelegt wurden, das Ende der Abfalleigenschaft davon abhängt, ob für eine konkrete Art von Abfällen Kriterien bestehen, die durch einen innerstaatlichen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung festgelegt wurden.

26

Zweitens folgt aus dem Umstand, dass das Tätigwerden des Mitgliedstaats fakultativ ist, wie sich aus dem Verb „können“ im ersten Satz dieser Bestimmung ergibt, dass der Mitgliedstaat auch entscheiden kann, dass die Abfalleigenschaft bestimmter Abfälle nicht enden kann, und vom Erlass einer Regelung bezüglich des Endes ihrer Abfalleigenschaft absehen kann.

27

Wie die Generalanwältin in Nr. 44 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, obliegt es ihm jedoch, dafür zu sorgen, dass dies der Verwirklichung der Ziele der Richtlinie 2008/98 nicht im Weg steht, nämlich der Förderung der Anwendung der nach Art. 4 dieser Richtlinie vorgesehenen Abfallhierarchie oder, wie aus den Erwägungsgründen 8 und 29 dieser Richtlinie ersichtlich, der Verwertung von Abfällen und der Verwendung verwerteter Materialien zur Erhaltung der natürlichen Rohstoffquellen und zur Schaffung einer Recycling-Wirtschaft. In diesem Kontext ist es Aufgabe der Kommission und gegebenenfalls der Mitgliedstaaten, sämtliche relevanten Umstände sowie den neusten Stand der wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse zu berücksichtigen, um spezifische Kriterien festzulegen, die es den nationalen Behörden und Gerichten erlauben, das Ende der Abfalleigenschaft eines Abfalls festzustellen, der ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat, das es ermöglicht, ihn nutzbar zu machen, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und die Umwelt zu schädigen.

28

Im vorliegenden Fall geht aus den dem Gerichtshof unterbreiteten Akten hervor, dass die Verwertung des Klärschlamms gewisse Risiken für die Umwelt und die menschliche Gesundheit birgt, insbesondere solche, die mit dem Gehalt an gefährlichen Stoffen verbunden sind. Hinsichtlich derartiger Stoffe kann ein Mitgliedstaat jedoch in Anbetracht des Ermessensspielraums, über den er nach den Erwägungen in den beiden vorstehenden Randnummern verfügt, von der Feststellung des Endes der Abfalleigenschaft eines Erzeugnisses oder Stoffs absehen oder keine Norm festlegen, deren Einhaltung zum Ende der Abfalleigenschaft dieses Erzeugnisses oder dieses Stoffs führen würde.

29

Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass sich nicht bereits anhand der in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 vorgesehenen Bedingungen, die spezifische Kriterien erfüllen müssen, anhand deren sich ermitteln lässt, welche Abfälle nach einem Verwertungs- oder Recyclingverfahren nicht mehr als Abfälle im Sinne von Art. 3 Nr. 1 dieser Richtlinie anzusehen sind, unmittelbar feststellen lässt, dass bestimmte Abfälle oder Kategorien von Abfällen nicht mehr als solche anzusehen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. März 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, Rn. 55).

30

Somit berechtigt Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 einen Abfallbesitzer wie Tallinna Vesi nicht, unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens von der zuständigen Behörde oder einem Gericht des Mitgliedstaats die Feststellung des Endes der Abfalleigenschaft zu verlangen.

31

Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen ist, dass

32

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien ist dahin auszulegen, dass