1. 

Mit diesem Vorabentscheidungsersuchen ersucht das Finanzgericht Düsseldorf (Deutschland) um Hinweise, ob die Erstattung von Produktionsabgaben im Zuckersektor gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1360/2013 des Rates ( 2 ) unter Berücksichtigung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität nach nationalem Recht und insbesondere unter Anwendung der dort geregelten Verjährung vorzunehmen ist. Die Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der Cargill Deutschland GmbH (im Folgenden: Cargill Deutschland), einem Isoglucosehersteller, und der nationalen zuständigen Behörde. Cargill Deutschland erhebt Anspruch auf Erstattung von Zuckerabgaben, die sie auf der Grundlage von Rechtsvorschriften gezahlt hat, die der Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) später für ungültig erklärt hat. Die zuständige Behörde macht geltend, diese Ansprüche könnten infolge der nationalen Regeln zur Festlegung einer dafür geltenden Verjährungsfrist nicht mehr geltend gemacht werden.

2.

Zur maßgeblichen Zeit ( 3 ) schlossen die wesentlichen Merkmale der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker Regeln zum Preis, den Herstellungsquoten und dem Handel mit Drittländern ein. Das System finanzierte sich selbst. Die seinerzeitige Gemeinschaftsförderung umfasste einen Mindestpreis für Zuckerrüben, den Zuckerhersteller an Gemeinschaftslandwirte zahlten, und einen Interventionspreis für Zucker, zu dem die Interventionsstellen allen ihnen von den Gemeinschaftsherstellern angebotenen Zucker aufkauften. Von den Zuckerherstellern wurden Produktionsabgaben erhoben, um die Kosten der finanziellen Förderung der Herstellung des Zuckers zu finanzieren, der in verschiedene Kategorien unterteilt war ( 4 ). Die Produktionsabgaben sollten insbesondere die Gemeinschaftskosten der Ausfuhrerstattungen widerspiegeln, d. h. der Zahlungen, die unter bestimmten Umständen erfolgten, um Zuckerhersteller dafür zu entschädigen, dass die Weltzuckerpreise im Allgemeinen niedriger waren als der gestützte Gemeinschaftspreis. Es wurde der Grundsatz angewandt, dass die Industrie die Verluste aus der Beseitigung der Überproduktion selbst finanzieren sollte ( 5 ).

3.

In der Rechtssache Jülich I ( 6 ) fochten einige Zuckerhersteller die Rechtmäßigkeit bestimmter Aspekte der Berechnung der Zuckerproduktionsabgaben an. Sie argumentierten, die Berechnungsmethode der Kommission führe dazu, dass sie mehr zahlten als die Kosten der Beseitigung der Überproduktion der Gemeinschaft. Der Gerichtshof wurde nach der Gültigkeit der von der Kommission angewandten Berechnungsmethode gefragt. Der Gerichtshof entschied zugunsten der Zuckerhersteller. Er erklärte die Verordnung (EG) Nr. 1762/2003 der Kommission ( 7 ) und die Verordnung (EG) Nr. 1775/2004 der Kommission ( 8 ) für ungültig.

4.

Am 29. September 2011 erließ das Gericht sein Urteil in der Rechtssache Polen/Kommission ( 9 ), in dem es feststellte, dass keine geeignete Rechtsgrundlage für einen differenzierten Koeffizienten für die Ergänzungsabgabe im Zuckersektor bestand, und hob Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1686/2005 der Kommission ( 10 ) auf.

5.

In der Rechtssache Jülich II ( 11 ) wurde der Gerichtshof nochmals zu Fragen angerufen, die sich auf die Berechnung der Zuckerproduktionsabgaben bezogen. Die Hauptfrage betraf nun die Unsicherheit betreffend den streitigen „Gesamterstattungsbetrag“. Die Unsicherheit beruhte darauf, dass die an sich zustehenden Ausfuhrerstattungen für bestimmte Zuckermengen, die in ausgeführten Verarbeitungserzeugnissen enthalten waren, weder beansprucht noch ausgezahlt wurden. In den Verordnungen zur Festsetzung der Produktionsabgaben für die Wirtschaftsjahre von 2003 bis 2006 hatte die Kommission diese Mengen in den „ausführbaren Überschuss“, nicht aber in die „zu erfüllenden Ausfuhrverpflichtungen“ einbezogen. Auf Ersuchen um eine Entscheidung über die Gültigkeit dieser Berechnungsmethode hatte der Gerichtshof im Jahr 2008 im Urteil Jülich I festgestellt, dass bei beiden Größen alle ausgeführten Mengen hätten berücksichtigt werden müssen, gleich ob Erstattungen gewährt worden waren oder nicht, und dass die betreffenden Verordnungen aus diesem Grund ungültig waren. Er äußerte sich jedoch nicht zu der Frage, ob in den „Gesamterstattungsbetrag“ ebenfalls alle verfügbaren Erstattungen hätten einbezogen werden müssen, gleich ob diese gewährt worden waren oder nicht, oder ob nur die tatsächlich gewährten Erstattungen zu berücksichtigen waren ( 12 ).

6.

Um den Entscheidungen des Gerichtshofs nachzukommen, erließ die Kommission im Jahr 2009 eine neue Verordnung zur Berichtigung der für ungültig erklärten Verordnungen ( 13 ). Bei ihren neuen Berechnungen bezog die Kommission in den „Gesamterstattungsbetrag“alle verfügbaren Erstattungen unabhängig davon ein, ob diese gewährt wurden oder nicht. Die neu berechneten Abgaben unterschieden sich kaum von den ursprünglich festgesetzten, waren jedoch höher, als dies der Fall gewesen wäre, wenn beim „Gesamterstattungsbetrag“ nur die tatsächlich gewährten Erstattungen berücksichtigt worden wären. Dies wurde von mehreren Zuckerherstellern angefochten. Im Urteil Jülich II erklärte der Gerichtshof die Verordnung Nr. 1193/2009 für ungültig und stellte fest, dass für die Zwecke der Berechnung des voraussichtlichen durchschnittlichen Verlusts je Tonne Erzeugnis Art. 15 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 1260/2001 dahin auszulegen war, dass der Gesamterstattungsbetrag nur den tatsächlich gewährten Gesamtbetrag der Ausfuhrerstattungen enthält.

7.

Als Reaktion erließ der Rat sodann die Verordnung Nr. 1360/2013 ( 14 ).

8.

In den Erwägungsgründen 1 bis 10 werden die Grundlage, auf der die Abgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre berechnet worden waren, und die Entscheidungen des Gerichtshofs, in denen die maßgeblichen früheren Kommissionsverordnungen (zur Festsetzung dieser Abgaben) für ungültig erklärt worden waren, dargestellt. Im elften Erwägungsgrund heißt es: „Folglich sollten die Abgaben im Zuckersektor in der angemessenen Höhe festgesetzt werden. Für Ausfuhren im Sinne des Artikels 6 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 314/2002 der Kommission sollte der ‚durchschnittliche Verlust‘ im Sinne des Artikels 15 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung... Nr. 1260/2001 unabhängig davon, ob eine Erstattung gezahlt wurde oder nicht, durch Division der tatsächlich gezahlten Erstattungen durch die ausgeführten Mengen berechnet werden. …“ Die Ausführungen in den Erwägungsgründen bestätigen, dass die berichtigten Abgaben rückwirkend auf die streitigen Wirtschaftsjahre anzuwenden waren, d. h. ab dem Zeitpunkt, ab dem die Abgaben für ungültig erklärt worden waren ( 15 ). Im 23. Erwägungsgrund heißt es: „Aus Gründen der Rechtssicherheit und zur Gewährleistung der Gleichbehandlung der betreffenden Marktteilnehmer in den Mitgliedstaaten ist ein gemeinsamer Zeitpunkt festzulegen, zu dem die gemäß der vorliegenden Verordnung festgesetzten Abgaben im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates[ ( 16 )] festzustellen sind. Diese Frist sollte allerdings nicht gelten, wenn die Mitgliedstaaten nach nationalem Recht zur Erstattung an den betreffenden Marktteilnehmer nach diesem gemeinsamen Zeitpunkt verpflichtet sind.“

9.

Art. 1 sieht vor, dass die Produktionsabgaben im Zuckersektor für die Wirtschaftsjahre 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 und 2005/2006 unter Nr. 1 des Anhangs festgesetzt sind ( 17 ). Die Koeffizienten zur Berechnung der Ergänzungsabgabe für die Wirtschaftsjahre 2001/2002 und 2004/2005 sind unter Nr. 2 des Anhangs festgesetzt. Schließlich sind die Beträge, die die Zuckerhersteller den Zuckerrübenverkäufern für die A- oder B-Abgabe für die streitigen Wirtschaftsjahre zu zahlen haben, unter Nr. 3 des Anhangs festgesetzt.

10.

Art. 2 bestimmt: „Der in Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung … Nr. 1150/2000 genannte Zeitpunkt der Feststellung der Abgaben gemäß der vorliegenden Verordnung ist spätestens der 30. September 2014, außer wenn die Mitgliedstaaten diese Frist aufgrund der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften über die Rückforderung gezahlter, jedoch nicht geschuldeter Beträge an die Wirtschaftsteilnehmer nicht einhalten können.“

11.

Art. 3 listet die Zeitpunkte auf, zu denen die Verordnung Nr. 1360/2013 in Bezug auf die streitigen Wirtschaftsjahre in Kraft tritt. Art. 1 Abs. 1 gilt

Art. 1 Abs. 2 gilt

12.

Die Verordnung (EU) 2018/264 des Rates ( 18 ) ist als solche in dem vorliegenden Verfahren nicht streitig. Gleichwohl zitiert das vorlegende Gericht diese Verordnung in seinem Vorlagebeschluss. In der Rechtssache Raffinerie Tirlemontoise ( 19 ) hatte der Gerichtshof die Verordnung (EG) Nr. 2267/2000 der Kommission ( 20 ) und die Verordnung (EG) Nr. 1993/2001 der Kommission ( 21 ) für ungültig erklärt. Die Verordnung 2018/264 zielt u. a. darauf ab, diesem Urteil nachzukommen und die Ergänzungsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1999/2000 und die Produktionsabgabe für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 in geeigneter Höhe festzusetzen ( 22 ).

13.

Art. 2 Abs. 2 bestimmt: „Der Unterschied zwischen den durch die Verordnungen (EG) Nr. 2267/2000 und (EG) Nr. 1993/2001 festgesetzten Abgaben und den in Artikel 1 der vorliegenden Verordnung vorgesehenen Abgaben wird den Wirtschaftsteilnehmern, die für die Wirtschaftsjahre 1999/2000 und 2000/2001 Abgaben gezahlt haben, auf deren hinreichend begründeten Antrag erstattet.“

14.

Nach § 12 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (im Folgenden: MOG) sind die Vorschriften der Abgabenordnung auf Abgaben zu Marktordnungszwecken entsprechend anzuwenden, sofern nicht durch das MOG oder durch Rechtsverordnung auf Grund des MOG eine von diesen Vorschriften abweichende Regelung getroffen ist.

15.

§ 169 Abs. 1 und 2 der Abgabenordnung (im Folgenden: AO) bestimmt, dass „[e]ine Steuerfestsetzung sowie ihre Aufhebung oder Änderung … nicht mehr zulässig [sind], wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist. … Die Festsetzungsfrist beträgt: 1. ein Jahr für Verbrauchsteuern und Verbrauchsteuervergütungen, 2. vier Jahre für Steuern und Steuervergütungen, die keine Steuern oder Steuervergütungen im Sinne der Nummer 1 oder Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben nach Artikel 5 Nummer 20 und 21 des Zollkodex der Union sind. …“

16.

§ 170 Abs. 1 AO sieht vor, dass die Festsetzungsfrist mit Ablauf des Kalenderjahrs beginnt, in dem die Steuer entstanden ist.

17.

Gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. d AO darf ein Steuerbescheid, sofern er nicht vorläufig oder unter Vorbehalt der Nachprüfung ergangen ist, nur aufgehoben oder geändert werden, soweit dies sonst gesetzlich zugelassen ist.

18.

Nach § 175 Abs. 1 AO ist ein Steuerbescheid aufzuheben oder zu ändern, soweit ein Ereignis eintritt, dass steuerliche Wirkung für die Vergangenheit hat.

19.

Das Hauptzollamt Krefeld (im Folgenden: zuständige Behörde) erließ im Hinblick auf die Verbindlichkeiten von Cargill Deutschland für die Herstellung von Isoglucose die folgenden Abgabenbescheide: i) einen Bescheid vom 23. Oktober 2002 für das Wirtschaftsjahr 2001/2002 über eine endgültige Produktionsabgabe von 832677,71 Euro und eine Ergänzungsabgabe von 69270,46 Euro, ii) einen Bescheid vom 20. Oktober 2003 für das Wirtschaftsjahr 2002/2003 über eine endgültige Produktionsabgabe von 525236,03 Euro, iii) einen Bescheid vom 30. März 2004 für das Wirtschaftsjahr 2003/2004 über Abschlagszahlungen auf die Produktionsabgabe von 115084,15 Euro und iv) einen Bescheid vom 18. Oktober 2005 für das Wirtschaftsjahr 2004/2005 über eine endgültige Produktionsabgabe von 778800,52 Euro und eine Ergänzungsabgabe von 124101,86 Euro ( 23 ). Cargill Deutschland focht diese Bescheide (im Folgenden: ursprüngliche Abgabenbescheide) nicht an.

20.

Nach dem Erlass der Verordnung Nr. 1360/2013 beantragte Cargill Deutschland beim Hauptzollamt Krefeld die Neufestsetzung der Abgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre und die Erstattung der entsprechenden, von ihr bezüglich dieser Wirtschaftsjahre zu viel gezahlten Beträge. Das Hauptzollamt Krefeld lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 18. April 2016 ab. Es war der Ansicht, dass die Aufhebung, Änderung oder Berichtigung der bestandskräftig gewordenen Bescheide nur innerhalb der Festsetzungsfrist gemäß § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO möglich sei. Diese Frist sei jedoch für die streitigen Zuckerwirtschaftsjahre abgelaufen gewesen.

21.

Cargill Deutschland erhob vor dem vorlegenden Gericht Klage auf Erstattung der Abgaben, die sie ihrem Vorbringen nach aufgrund von Berechnungen, die auf später für ungültig erklärte und durch die Verordnung Nr. 1360/2013 berichtigte Rechtsvorschriften gestützt worden waren, zu viel gezahlt hatte. Sie bringt vor, der Erstattungsanspruch erwachse aus Unionsrecht und nationalem Recht.

22.

Das Hauptzollamt Krefeld entgegnet, die Klage von Cargill Deutschland sei abzuweisen. Es argumentiert, die Verjährungsvorschriften des allgemeinen Abgabenrechts seien unter Berücksichtigung der allgemeinen unionsrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität anwendbar.

23.

Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, Cargill Deutschland habe nach nationalem Recht keinen Anspruch auf Erstattung der für die streitigen Wirtschaftsjahre gezahlten Abgaben, da solche Ansprüche unter Berücksichtigung der Zeitpunkte der jeweiligen Abgabenbescheide nunmehr verjährt seien.

24.

Bezüglich der Verjährung nach nationalem Recht stellt das vorlegende Gericht fest, gemäß § 12 Abs. 1 MOG in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO sei eine Festsetzungsfrist von vier Jahren anwendbar.

25.

Das vorlegende Gericht stellt fest, dass die mit der Verordnung Nr. 1360/2013 rückwirkend eingeführten Änderungen der Abgabenberechnung nach nationalem Recht nicht die Anwendung von § 175 Abs. 1 Nr. 2 AO auslösten.

26.

Das vorlegende Gericht fragt sich, ob, wenn Abgabenbescheide nach nationalem Recht bestandkräftig sind, dieser Umstand der Erstattung zu viel gezahlter Abgaben entgegensteht, wenn man bedenkt, dass Art. 2 Abs. 2 der Verordnung 2018/264 die Erstattung von Abgaben bezüglich der Wirtschaftsjahre 1999/2000 und 2000/2001 auf hinreichend begründeten Antrag hin gestattet. Es möchte wissen, ob diese Auslegung von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung 2018/264 Auswirkungen auf die Erstattung von Abgaben nach der Verordnung Nr. 1360/2013 hat.

27.

Dementsprechend hat das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Vorabentscheidung über folgende Frage ersucht:

Ist die Erstattung der Produktionsabgaben im Zuckersektor, für die nach der Verordnung (EU) Nr. 1360/2013 andere Berechnungen als zuvor vorzunehmen sind, unter Berücksichtigung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität nach nationalem Recht und insbesondere unter Anwendung der dort geregelten Verjährung vorzunehmen?

28.

Cargill Deutschland, die belgische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. In der Sitzung am 2. Mai 2019 haben diese Beteiligten mündlich verhandelt. Darüber hinaus hat auch das Hauptzollamt Krefeld (das keine schriftlichen Erklärungen abgegeben hatte) an der Sitzung teilgenommen und vor dem Gerichtshof mündlich verhandelt.

29.

Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen klären, ob Cargill Deutschland weiterhin Zuckerproduktionsabgaben schuldet, die auf der Grundlage von unionsrechtlichen Vorschriften berechnet worden sind, die der Gerichtshof später für ungültig erklärt hat, und ob nationale Regeln über Verjährungsfristen Neuberechnungen nach der Verordnung Nr. 1360/2013 entgegenstehen, die zu einem Anspruch auf Erstattung des Teils der Abgaben führen, der nicht gesetzlich geschuldet war.

30.

Es ist unstreitig, dass die Situation von Cargill Deutschland in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1360/2013 fällt und dass sie (vorbehaltlich der Wirkungen des nationalen Verfahrensrechts und insbesondere der Regeln über Verjährungsfristen) grundsätzlich einen Anspruch auf Erstattung hat.

31.

Cargill Deutschland bringt vor, ihr Anspruch auf Erstattung zu viel gezahlter Abgaben werde durch Art. 2 Abs. 2 der Verordnung 2018/264 bestätigt. Das vorlegende Gericht fragt daher auch, ob diese Vorschrift bei der Auslegung der Verordnung Nr. 1360/2013 zu berücksichtigen sei. Ich stimme der Kommission zu, soweit sie vorbringt, der Wortlaut der Verordnung 2018/264 sei nicht maßgeblich. Erstens schließen die hier streitigen Wirtschaftsjahre die Jahre 1999/2000 und 2000/2001 – die beiden mit der Verordnung 2018/264 geregelten Wirtschaftsjahre – nicht ein. Zweitens sollte die Verordnung Nr. 1360/2013 anhand ihres Wortlauts, Zwecks und Zusammenhangs ausgelegt werden.

32.

Cargill Deutschland bringt vor, sie habe nach der Verordnung Nr. 1360/2013 einen Anspruch auf Erstattung der zu viel gezahlten Abgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre. Dieser Anspruch ergebe sich aus den Urteilen des Gerichtshofs und den Art. 264 und 267 AEUV, die unter Berücksichtigung von Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 291 AEUV auszulegen seien.

33.

Das Hauptzollamt Krefeld argumentiert im Gegensatz dazu, die Verordnung Nr. 1360/2013 gebe den Zuckerherstellern keinen direkten Erstattungsanspruch. Bei der Geltendmachung eines Anspruchs nach dieser Verordnung müssten sich die Zuckerhersteller auf die nationalen Verfahrensregeln stützen.

34.

Nach Ansicht der belgischen Regierung ist die Vorlagefrage zu bejahen. Die Verjährungsfrist könne erst zu dem Zeitpunkt beginnen, an dem die Verordnungen, die die Rechtsgrundlage für die zu viel gezahlten Abgaben bildeten, aufgehoben und für ungültig erklärt würden.

35.

Die Kommission bringt vor, nach ständiger Rechtsprechung unterliege das Erstattungsverfahren den nationalen Verfahrensregeln, wenn keine harmonisierten Unionsvorschriften anwendbar seien.

36.

Räumt die Verordnung Nr. 1360/2013 selbst den Wirtschaftsteilnehmern einen Anspruch auf Erstattung zu viel gezahlter Abgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre ein oder ergeben sich solche Ansprüche aus den nationalen Verfahrensregeln und ‑modalitäten?

37.

Mir scheint, dass die Ansprüche auf Erstattung der zu viel gezahlten Abgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre ohne Zweifel aus dem Unionsrecht hergeleitet sind. Solche Ansprüche leiten sich logisch aus den Entscheidungen des Gerichtshofs ab, mit denen die Rechtsvorschriften, nach denen diese Abgaben gezahlt wurden, für ungültig erklärt werden ( 24 ). Die Verordnung Nr. 1360/2013 selbst gewährt den Wirtschaftsteilnehmern keine Rechte. Vielmehr berichtigt sie rückwirkend die Fehler bei der Berechnung der Produktionsabgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre und legt neue Beträge für diese Abgaben fest, was es den Wirtschaftsteilnehmern und den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erlaubt, die nach dem alten System zu viel gezahlten Beträge festzustellen ( 25 ).

38.

Art. 1 der Verordnung Nr. 1360/2013 setzt die (neuen, berichtigten) Produktionsabgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre in Kraft und verweist auf Nr. 1 ihres Anhangs. Diese Nummer enthält eine Tabelle, die für jedes Wirtschaftsjahr die Produktionsabgaben im Zuckersektor (ausgedrückt als Euro-Betrag je Tonne des maßgeblichen Erzeugnisses) festsetzt ( 26 ).

39.

Gemäß Art. 2 ist der Zeitpunkt der Feststellung ( 27 ) der Abgaben gemäß der Verordnung Nr. 1360/2013 spätestens der 30. September 2014. Aus Art. 2 ergibt sich, dass auf die Zuckerproduktionsabgabe das System der geteilten Mittelverwaltung Anwendung findet ( 28 ). Die Hersteller machen ihre Ansprüche nicht bei der Kommission geltend, sondern Ansprüche werden nach den innerstaatlichen Modalitäten bei den zuständigen nationalen Behörden geltend gemacht.

40.

Art. 3 legt die Regeln für die rückwirkende Anwendung der Verordnung Nr. 1360/2013 fest, indem er die Zeitpunkte festsetzt, ab denen die Produktionsabgaben und der Koeffizient für die Berechnung der Ergänzungsabgabe bezüglich der streitigen Wirtschaftsjahre gelten ( 29 ).

41.

Das Ziel der Verordnung Nr. 1360/2013 besteht in der Berichtigung der rechtsfehlerhaft auf der Grundlage von später für ungültig erklärten Kommissionsverordnungen berechneten und auferlegten Abgaben ( 30 ). Somit besteht ein notwendiges Ziel dieser Maßnahme darin, sicherzustellen, dass sich das System der Zuckerabgaben selbst finanziert, und nicht darin, Überschüsse zu erwirtschaften ( 31 ). Im elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1360/2013 heißt es, dass die Zuckerproduktionsabgaben in der angemessenen Höhe festgesetzt werden sollten ( 32 ).

42.

Die Verordnung Nr. 1360/2013 enthält keine Regelung in Bezug auf die Verfahren und Modalitäten, die die Mitgliedstaaten anzuwenden haben, um der Verpflichtung nachzukommen, den Wirtschaftsteilnehmern zu viel gezahlte Zuckerproduktionsabgaben für die streitigen Wirtschaftsjahre zu erstatten. Diese Verordnung ist ein Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, der gemäß Art. 288 AEUV in allen seinen Teilen verbindlich ist und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt. Dementsprechend würden solche Lücken überraschen, wenn solche Fragen tatsächlich unmittelbar in der Verordnung Nr. 1360/2013 geregelt werden sollten.

43.

Die Verfahren, nach denen die nationalen zuständigen Behörden Festsetzungen ändern und zu viel gezahlte Beträge erstatten, fallen eindeutig in den Geltungsbereich nationaler Verfahrensregeln. Natürlich unterliegen diese Regeln den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsätzen der Äquivalenz (die genauen Verfahrensregeln dürfen nicht weniger günstig sein als diejenigen, die vergleichbare innerstaatliche Klagen regeln) und der Effektivität (diese Regeln dürfen die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren) ( 33 ). Es ist wichtig, fest im Gedächtnis zu behalten, dass das zentrale Ziel der Verordnung Nr. 1360/2013 darin besteht, Regeln festzulegen, mit denen eine Reihe von Urteilen des Gerichtshofs umgesetzt wird.

44.

Während es eindeutig ist, dass den Wirtschaftsteilnehmern nach dem Unionsrecht ein Anspruch auf Erstattung zu viel gezahlter Abgaben zusteht, widerspreche ich Cargill Deutschland insoweit, als ich der Auffassung bin, dass die Verordnung Nr. 1360/2013 keine Modalitäten oder Verfahrensregeln vorsieht, die die Zuckerhersteller in die Lage versetzen, die Erstattung zu viel gezahlter Abgaben zu beanspruchen.

45.

Sind die im Ausgangsverfahren streitigen nationalen Verjährungsregeln für die Geltendmachung von Ansprüchen mit den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität vereinbar?

46.

Cargill Deutschland bringt vor, die Vorschriften zur Regelung der Verjährungsfristen seien ein entscheidendes Element des Erstattungsanspruchs nach der Verordnung Nr. 1360/2013 und seien daher autonom auszulegen. Solche Vorschriften hätten mit den nationalen Verfahrensregeln nichts zu tun. Hier habe die Verjährungsfrist begonnen, als die Verordnung Nr. 1360/2013 am 20. Dezember 2013 in Kraft getreten sei. Bei der Auslegung dieser Verordnung möge der Gerichtshof die geeigneten Analogien zu den Erstattungsregeln in Art. 236 des Zollkodex ziehen ( 34 ).

47.

Das Hauptzollamt Krefeld vertritt den Standpunkt, die streitigen nationalen Vorschriften seien mit den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität vereinbar, und fügt hinzu, die Anwendung einer Verjährungsfrist sei unerlässlich. Verjährungszeitpunkte für Ansprüche seien im Interesse der Rechtssicherheit erforderlich.

48.

Belgien bringt vor, Erstattungsansprüche unterlägen unter Vorbehalt der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität den nationalen Verfahrensregeln. In der Sitzung hat Belgien erklärt, seine nationalen Modalitäten seien nicht die gleichen wie diejenigen in Deutschland. In Belgien könnten Erstattungsklagen wegen nicht geschuldeter Zahlungen ab dem Zeitpunkt der Zahlung oder dem der Kenntnis davon, dass die streitige Zahlung tatsächlich „nicht geschuldet“ gewesen sei, erhoben werden. Die Verjährungsfrist betrage zehn Jahre ab diesem Zeitpunkt. Es verstoße gegen den Grundsatz der Effektivität, den Wirtschaftsteilnehmern jedweden Erstattungsanspruch vorzuenthalten.

49.

Die Kommission argumentiert, die Verordnung Nr. 1360/2013 sehe keine Modalitäten für die Erstattung zu viel gezahlter Abgaben, Verjährungsfristen oder eventuell geschuldete Zinsen vor. Daraus folge, dass all dies vom nationalen Verfahrensrecht erfasst werde.

50.

Ich werde mit der Feststellung beginnen, dass ich nicht mit dem Vorbringen von Cargill Deutschland übereinstimme, Art. 236 des Zollkodex biete hier eine nützliche Analogie. Ich habe bereits dargelegt, dass die Verordnung Nr. 1360/2013 als solche meiner Ansicht nach keine Regeln hinsichtlich der Modalitäten festlegt, nach denen die Wirtschaftsteilnehmer die Erstattung zu viel gezahlter Abgaben beanspruchen können ( 35 ). Dagegen waren in der zur Zeit der streitigen Wirtschaftsjahre anwendbaren Fassung des Zollkodex (in Titel VII) konkrete Regeln zur „Zollschuld“ niedergelegt, die Vorschriften über die „Fristen und Modalitäten für die Entrichtung des Abgabenbetrags“ sowie (in Kapitel 5, das Art. 236 einschloss) Regeln für Erstattung oder Erlass der Abgaben enthielten. All dies war Teil eines auf Unionsebene erlassenen speziell zugeschnittenen Modalitätensystems.

51.

Da sich der Unionsgesetzgeber dafür entschieden hat, die genauen Modalitäten sowohl für die Erhebung als auch für die Erstattung der Zuckerabgaben in den Händen der Mitgliedstaaten zu belassen, kann keine nützliche Analogie zu den harmonisierten Modalitäten nach dem Zollkodex gezogen werden.

52.

Das vorlegende Gericht legt in seinem Vorlagebeschluss dar, das Hauptzollamt Krefeld habe die ursprünglichen Abgabenbescheide für die streitigen Wirtschaftsjahre berechnet und erlassen und diese Bescheide seien nicht angefochten worden. Mit Bescheid vom 18. April 2016 habe das Hauptzollamt Krefeld den Antrag von Cargill Deutschland (vom 13. Februar 2014) auf Festsetzung neuer Abgabenbescheide gemäß der Verordnung Nr. 1360/2013 und Erstattung der gemäß den ursprünglichen Abgabenbescheiden zu viel gezahlten Beträge zurückgewiesen. Nach den einschlägigen nationalen Regeln habe Cargill Deutschland keinen Erstattungsanspruch, da ihr Anspruch nach den Regeln über die für solche Ansprüche geltenden Verjährungsfristen ausgeschlossen sei. Die vorgeschriebene Frist von vier Jahren finde auf die Festsetzung und Änderungen der Festsetzung der Zuckerproduktionsabgaben Anwendung. Im Hinblick auf das letzte der streitigen Wirtschaftsjahre (2004/2005) habe diese Frist spätestens am 31. Dezember 2006 begonnen. Der von Cargill Deutschland am 13. Februar 2014 gestellte Antrag auf Neufestsetzung und Erstattung habe daher keinen Erfolg haben können. Dies gelte erst recht im Hinblick auf die früheren streitigen Wirtschaftsjahre.

53.

Das vorlegende Gericht äußert auch die Ansicht, die streitigen nationalen Verfahrensregeln seien mit den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität vereinbar.

54.

Ich bin nicht davon überzeugt, dass die Ansicht des vorlegenden Gerichts zutreffend ist.

55.

Der Gerichtshof hat bereits im Jahr 1970 anerkannt, dass Regeln über Verjährungsfristen im Voraus festgelegt werden und die Erfordernisse der Rechtssicherheit wahren müssen ( 36 ). Es bestehen überzeugende Gründe der Verfahrenslogik, die darauf hindeuten, dass Vorschriften zur Regelung der Verjährungsfristen eine Reihe von Regeln beinhalten sollten, die die Dauer der Verjährungsfrist, den Zeitpunkt, an dem sie zu laufen beginnt, und die Ereignisse, die eine Unterbrechung oder Aussetzung der Verjährungsfrist bewirken, festsetzen. In dieser Hinsicht sollten die Interessen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und der Wirtschaftsteilnehmer zusammen mit der Aufsichtsrolle der Kommission beim Schutz der finanziellen Interessen der Union berücksichtigt werden.

56.

Nach ständiger Rechtsprechung ist es mangels einer unionsrechtlichen Regelung Sache der nationalen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und das Verfahren für die Klagen auszugestalten, die den vollen Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen. Daher hat der Staat die Folgen des entstandenen Schadens im Rahmen des nationalen Haftungsrechts zu beheben, wobei die im nationalen Recht festgelegten Voraussetzungen einschließlich der Fristen nicht ungünstiger sein dürfen als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen (Grundsatz der Äquivalenz), und nicht so ausgestaltet sein dürfen, dass sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen (Grundsatz der Effektivität) ( 37 ).

57.

Um festzustellen, ob der Grundsatz der Äquivalenz im Ausgangsverfahren gewahrt ist, hat das nationale Gericht, das allein eine unmittelbare Kenntnis der Verfahrensmodalitäten für diese Fragen besitzt, sowohl den Gegenstand als auch die wesentlichen Merkmale der als vergleichbar dargestellten Klagen zu prüfen. Jeder Fall, in dem sich die Frage stellt, ob eine nationale Verfahrensvorschrift für einen unionsrechtlichen Anspruch weniger günstig ist als die für vergleichbare Klagen des innerstaatlichen Rechts geltende, ist unter Berücksichtigung der Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, des Verfahrensablaufs und der Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen zu prüfen ( 38 ).

58.

Bei dem Grundsatz der Äquivalenz handelt es sich um eine Ausprägung des Grundsatzes der Nicht-Diskriminierung. Insoweit ist nicht klar, ob vergleichbare Klagen nach innerstaatlichem Recht vorkommen oder tatsächlich vorkommen können. Der Hintergrund des Ausgangsverfahrens ist kompliziert und vielschichtig und die Situation, die sich ergeben hat, sehr speziell. Dieses Verfahren ist fest im Unionsrecht verwurzelt. Die Berechnung der Zuckerabgaben hat auf Unionsebene zu erheblichen Rechtsstreitigkeiten und Entscheidungen der Unionsgerichte geführt, mit denen die maßgeblichen Rechtsvorschriften für ungültig erklärt wurden ( 39 ). Wie in den Erwägungsgründen 1 bis 22 der Verordnung Nr. 1360/2013 dargelegt, waren die ursprünglichen Bemühungen, die Position zu korrigieren, nicht erfolgreich. Unter diesen Umständen würde es überraschen, wenn sich wirklich vergleichbare innerstaatliche Situationen ausmachen ließen. Die Tatsache, dass die Verordnung Nr. 1360/2013 Rückwirkung hat, reicht als solche nicht aus, um Klagen nach innerstaatlichem Recht, die steuerliche Maßnahmen betreffen, die ebensolche Wirkungen haben, gleichwertig zu machen.

59.

Regeln, die angemessene Verjährungsfristen festsetzen, sind grundsätzlich mit dem Erfordernis der Effektivität vereinbar, weil eine solche Festsetzung ein Anwendungsfall des grundlegenden Prinzips der Rechtssicherheit ist. Allerdings dürfen solche Fristen die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren ( 40 ).

60.

Aus dem, was das vorlegende Gericht in seinem Vorlagebeschluss zur Anwendung der nationalen Regeln über Verjährungsfristen ausgeführt hat, ergibt sich eindeutig, dass es Cargill Deutschland nicht möglich gewesen wäre, einen Erstattungsanspruch innerhalb der dafür festgesetzten Verjährungsfrist geltend zu machen ( 41 ). Diese Frist lief ab, bevor die Verordnung Nr. 1360/2013 am 20. Dezember 2013in Kraft trat und bevor der Unionsgesetzgeber die Produktionsabgaben, die Koeffizienten für die Berechnung der Ergänzungsabgabe und die den Zuckerrübenverkäufern von den Zuckerherstellern zu zahlenden Beträge wie in Art. 1 und dem Anhang dieser Verordnung festgelegt bestimmt hatte. Für Wirtschaftsteilnehmer wie Cargill Deutschland wäre es somit praktisch unmöglich gewesen, den Betrag der zu viel gezahlten Abgaben zu quantifizieren und Erstattung zu verlangen. Solche Ansprüche waren sogar schon ausgeschlossen, bevor die Verordnung Nr. 1360/2013 in Kraft trat.

61.

Das Hauptzollamt Krefeld hat (in der Sitzung) argumentiert, dass ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer die ursprünglichen Abgabenbescheide hätte anfechten können, wodurch die Position von Cargill Deutschland gewahrt worden wäre, indem die Festsetzungen offengehalten worden wären.

62.

Dies stellt eine Frage des innerstaatlichen Verfahrensrechts dar. Es geht dabei auch um eine geschäftliche Wahl und Beurteilung, die sich berechtigterweise von einem Wirtschaftsteilnehmer zum anderen unterscheiden kann. Allerdings stellt es nicht die unionsrechtliche Frage dar, die in dem vorliegenden Verfahren aufgeworfen wird, nämlich die Frage, ob die nationalen Regeln Wirtschaftsteilnehmern wie Cargill Deutschland im Wesentlichen ihre Rechte vorenthalten, Erstattung zu beanspruchen.

63.

Nach einem allgemeinen, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsatz muss sich nämlich der Geschädigte in angemessener Form um die Begrenzung des Schadensumfangs bemühen, wenn er nicht Gefahr laufen will, den Schaden selbst tragen zu müssen ( 42 ). Es würde jedoch dem Grundsatz der Effektivität zuwiderlaufen, würden die Geschädigten gezwungen, systematisch auf jeden ihnen möglicherweise zur Verfügung stehenden Rechtsbehelf zurückzugreifen, selbst wenn dies zu übermäßigen Schwierigkeiten führen würde oder vernünftigerweise nicht von ihnen verlangt werden könnte.

64.

Darüber hinaus nimmt die von dem vorlegenden Gericht beschriebene Auslegung der streitigen nationalen Regeln der Verordnung Nr. 1360/2013 ihre praktische Wirksamkeit (effet utile). Der ausdrückliche Zweck dieser Verordnung besteht darin, die nationalen Behörden in die Lage zu versetzen, den Urteilen der Unionsgerichte bezüglich der ordnungsgemäßen Anwendung des Systems der Zuckerproduktionsabgaben nachzukommen. Diese Urteile zielen darauf ab, sicherzustellen, dass das diesen Abgaben zugrunde liegende System ordnungsgemäß angewandt wird. Der Zweck dieses Systems bestand darin, sicherzustellen, dass sich das System selbst finanziert, dass also die Industrie die als Folge der Überproduktion von Zucker erlittenen Verluste selbst finanziert. Es läuft der gesamten Philosophie zuwider, auf der dieses System beruht, wenn man es den zuständigen Behörden erlaubt, rechtsfehlerhaft erhobene überschüssige Abgaben zu behalten.

65.

Da die Verjährungsfrist für die Erstattung der zu viel gezahlten Abgaben nicht vom Unionsgesetzgeber festgelegt worden ist, ist der Zeitpunkt, zu dem diese Frist beginnt, eine Frage des nationalen Rechts und wird notwendigerweise zwischen den Mitgliedstaaten variieren ( 43 ). Ebenso ist die Anwendung nationaler Verfahrensregeln eindeutig Sache der nationalen Gerichte.

66.

Soweit jedoch Wirtschaftsteilnehmer den Betrag eines Anspruchs auf Erstattung zu viel gezahlter Abgaben vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1360/2013 nicht quantifizieren konnten, machen es nationale Regeln, die vorsehen, dass die maßgebliche Verjährungsfrist abläuft, bevor diese Verordnung in Kraft trat, den Wirtschaftsteilnehmern praktisch unmöglich, die Erstattung von Zuckerabgaben zu beanspruchen, die rechtsfehlerhaft auf der Grundlage von Rechtsvorschriften gezahlt wurden, die der Gerichtshof für ungültig erklärt hat.

67.

Unter Berücksichtigung aller vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Frage des Finanzgerichts Düsseldorf (Deutschland) wie folgt zu beantworten:

Wurden Zuckerproduktionsabgaben rechtsfehlerhaft gezahlt, sind nationale Regeln über Verjährungsfristen, die Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit nehmen, eine Erstattung von Abgaben zu beanspruchen, nachdem diese auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1360/2013 des Rates vom 2. Dezember 2013 zur Festsetzung der Produktionsabgaben im Zuckersektor für die Wirtschaftsjahre 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 und 2005/2006, des Koeffizienten für die Berechnung der Ergänzungsabgabe für die Wirtschaftsjahre 2001/2002 und 2004/2005 und der Beträge, die die Zuckerhersteller den Zuckerrübenverkäufern für die Differenz zwischen dem Höchstbetrag der Abgaben und dem Betrag dieser für die Wirtschaftsjahre 2002/2003, 2003/2004 und 2005/2006 zu erhebenden Abgaben zu zahlen haben, neu berechnet wurden, nicht anzuwenden, wenn die Anwendung dieser Regeln solche Ansprüche praktisch unmöglich macht.