1.

Die EirGrid Plc (im Folgenden: EirGrid) ist eine irische staatseigene Stromnetzbetreiberin. Sie plant ein Entwicklungsvorhaben zur Verknüpfung der Stromnetze von Nordirland und der Republik Irland. Die North East Pylon Pressure Campaign Ltd (im Folgenden: NEPPC) und Frau Maura Sheehy (im Folgenden: Antragstellerinnen) halten das Verfahren zur Genehmigung des Entwicklungsvorhabens für fehlerhaft. Sie haben daher einen Antrag auf Zulassung einer gerichtlichen Überprüfung gestellt, wobei es sich um die erste Stufe eines zweistufigen gerichtlichen Überprüfungsverfahrens handelt. Nach einer mehrtägigen Anhörung urteilte der irische High Court (Hoher Gerichtshof), dass der Antrag verfrüht gestellt worden sei, und wies den Antrag auf Zulassung einer gerichtlichen Überprüfung ab.

2.

Die obsiegenden Parteien (An Bord Pleanála, der Minister for Communications, Climate Action and Environment [Minister für Kommunikation, Klimamaßnahmen und Umwelt] und der Attorney General) stellten nach Erlass dieser Entscheidung Anträge auf Erstattung ihrer Kosten. Die Antragstellerinnen als unterliegende Parteien beantragten ebenfalls Kostenerstattung. Die Antragstellerinnen tragen vor, es gelte die in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92/EU ( 2 ) (im Folgenden: Richtlinie) enthaltene Regel, wonach die Durchführung bestimmter Überprüfungsverfahren nicht übermäßig teuer sein dürfe.

3.

Der irische High Court (Hoher Gerichtshof) hat Zweifel, ob diese Kostenregel für Zulassungsverfahren der bei ihm anhängigen Art gilt, in denen über die Zulassung jeweils von Fall zu Fall entschieden wird. Er ersucht um Auslegung des diese Regel enthaltenden Art. 11 der Richtlinie. Ferner möchte er die Anwendbarkeit des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus ( 3 ) (im Folgenden auch: Übereinkommen) klären lassen.

4.

In Art. 9 des Übereinkommens heißt es:

„…

(2)   Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit,

…

Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Artikel 6 und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Absatzes 3 – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten.

Absatz 2 schließt die Möglichkeit eines vorangehenden Überprüfungsverfahrens vor einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis der Ausschöpfung verwaltungsbehördlicher Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht.

(3)   Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.

(4)   Zusätzlich und unbeschadet des Absatzes 1 stellen die in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicher; diese Verfahren sind fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer. …“

5.

Mit Art. 1 des Beschlusses 2005/370/EG wurde das Übereinkommen von Aarhus im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt ( 4 ).

6.

Art. 11 der Richtlinie 2011/92 regelt den Zugang zu Überprüfungsverfahren:

„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die

…

Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten.

(2)   Die Mitgliedstaaten legen fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können.

…

(4)   Dieser Artikel schließt die Möglichkeit eines vorausgehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis einer Ausschöpfung der verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht.

Die betreffenden Verfahren werden fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer durchgeführt“.

7.

In Art. 1 der Verordnung Nr. 347/2013 ( 5 ) werden „Leitlinien für die rechtzeitige Entwicklung und Interoperabilität vorrangiger transeuropäischer Energieinfrastrukturkorridore und ‑gebiete“ festgelegt.

8.

Nach Art. 8 („Organisation des Genehmigungsverfahrens“) benennen die Mitgliedstaaten, „eine zuständige nationale Behörde, die für die Erleichterung und Koordinierung des Genehmigungsverfahrens für Vorhaben von gemeinsamem Interesse verantwortlich ist“.

9.

Section 50B des Planning and Development Act 2000 (Gesetz über Raumordnung und Entwicklung von 2000) in seiner jeweils geltenden Fassung ( 6 ) (im Folgenden: PDA) lautet:

„(1)   Diese Section gilt für folgende Verfahrensarten:

10.

Section 50B(3) bestimmt:

„Das Gericht kann einer Partei in einem Verfahren, für das die vorliegende Section gilt, Kosten auferlegen, wenn es dies für billig erachtet,

11.

Section 50B(4) des PDA lautet:

„Subsection (2) lässt die Befugnis des Gerichts unberührt, einer Partei in einem Verfahren von besonderem öffentlichen Interesse die Erstattung von Kosten zuzusprechen, wenn dies aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls der Billigkeit entspricht.“

12.

Section 3 des Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (Umweltgesetz – Konsolidierte Vorschriften – von 2011) (im Folgenden: Environmental Act) ( 8 ) sieht Folgendes vor:

„(3)   Das Gericht kann einer Partei in einem Verfahren, für das die vorliegende Section gilt, Kosten auferlegen, wenn es dies für billig erachtet,

(4)   Subsection (1) lässt die Befugnis des Gerichts unberührt, einer Partei in einem Verfahren von besonderem öffentlichen Interesse die Erstattung von Kosten zuzusprechen, wenn dies aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls der Billigkeit entspricht.“

13.

Section 4 des Environmental Act von 2011 bestimmt:

„(1)   Section 3 gilt mit Ausnahme der in Subsection (3) erwähnten Verfahren für Zivilverfahren, die von einer Person anhängig gemacht werden,

wenn die fehlende Sicherstellung der Beachtung oder Einhaltung der betreffenden gesetzlichen Anforderung oder Bedingung oder der in Absatz (a) genannten Vorgabe oder der in Absatz (b) genannte Verstoß bzw. die dort genannte Nichteinhaltung einen Umweltschaden verursacht hat, gegenwärtig verursacht oder mit Wahrscheinlichkeit verursachen wird.

…“

14.

Section 8 des Environmental Act 2011 verpflichtet die Gerichte zur „gerichtlichen Beachtung“ des Übereinkommens.

15.

Im Jahr 2014 unterbreitete EirGrid einen Vorschlag für ein Vorhaben, die Stromnetze von Irland und Nordirland zu verknüpfen (im Folgenden: Verknüpfungsvorhaben). Bei dem Verknüpfungsvorhaben handelt es sich um ein „Vorhaben von gemeinsamem Interesse“ im Sinne der Verordnung Nr. 347/2013.

16.

In Irland ist An Bord Pleanála, der Irish Planning Appeals Board (irische Widerspruchsstelle für Genehmigungen von Entwicklungsvorhaben), (im Folgenden: Board) als Behörde im Sinne des Art. 8 der Verordnung Nr. 347/2013 benannt worden. Als solches ist der Board für die Erleichterung und Koordinierung des Genehmigungsverfahrens betreffend das Verknüpfungsvorhaben verantwortlich.

17.

In seiner Eigenschaft als Irish Planning Appeals Board ist der Board ferner die für die Bestätigung der Genehmigung dieses Vorhabens verantwortliche Behörde. Nachdem EirGrid die Genehmigung des Entwicklungsvorhabens förmlich beantragt und einen Bericht über die Umweltverträglichkeitsprüfung eingereicht hatte, lud der Board zu einer auf den 7. März 2016 terminierten mündlichen Anhörung.

18.

NEPPC ist eine nicht staatliche Organisation, die sich für den Umweltschutz einsetzt. Sie vertritt eine größere Anzahl von Interessenträgern und örtlichen Grundeigentümern, darunter Frau Sheehy.

19.

Kurz vor der mündlichen Anhörung, d. h. am 4. März 2016, versuchten NEPPC und Frau Sheehy, die Antragstellerinnen, gegen das Verfahren zur Genehmigung des Entwicklungsvorhabens insbesondere dadurch vorzugehen, dass sie die Durchführung der mündlichen Anhörung zu verhindern suchten. Dazu beantragten sie die Zulassung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens und den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Es wurden 16, auf 46 Gründe gestützte Anträge gestellt, u. a. auf Nichtigerklärung von Teilen des Verfahrens zur Genehmigung des Entwicklungsvorhabens, insbesondere des auf das PDA gestützten Genehmigungsantrags, sowie Feststellung, dass die Benennung des Board als zuständige Behörde rechtswidrig war.

20.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wurde abgelehnt. Die mündliche Verhandlung vor dem Board fand wie angesetzt am 7. März 2016 statt. Der Zulassungsantrag wurde vom vorlegenden Gericht weiterbehandelt und geprüft.

21.

Der verfahrensführende Richter gestattete es den Antragstellerinnen, den Minister for Communications, Energy and Natural Resources (Minister für Kommunikation, Energie und Umwelt) (nunmehr Minister for Communications, Climate Action and Environment [Minister für Kommunikation, Klimamaßnahmen und Umwelt]), der den Board als die nach der Verordnung Nr. 347/2013 zuständige Behörde benannt hatte (im Folgenden: Minister), und den Attorney General als Rechtsmittelgegner in das Verfahren einzubeziehen. Zudem wurde ihnen gestattet, ihre Rüge betreffend die Benennung des Board als zuständige Behörde zu ergänzen und weiter auszuführen. EirGrid trat dem Verfahren als „Beigeladene“ bei.

22.

Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts machten die Antragsgegner geltend, dass der Antrag verfrüht sei, aber auch, dass er nach Fristablauf gestellt worden sei.

23.

Nach einer viertägigen Anhörung betreffend den Zulassungsantrag wies das vorlegende Gericht den Antrag auf Zulassung des gerichtlichen Überprüfungsverfahrens am 12. Mai 2016 als verfrüht zurück.

24.

An zwei weiteren Tagen der Anhörung, an der vier verschiedene Teams von Verfahrensbevollmächtigten mitwirkten, wurden die entstandenen Kosten von 513000 Euro erörtert. Alle obsiegenden Parteien versuchen, die Erstattung ihrer Kosten durch die Antragstellerinnen zu erwirken. Die Antragstellerinnen wiederum beantragen, die anderen Parteien zur Erstattung der den Antragstellerinnen entstandenen Kosten zu verurteilen, und machen insoweit geltend, dass die Kostenentscheidung sich nach der in Art. 11 der Richtlinie enthaltenen Regel zu richten habe, dass die Durchführung der betreffenden Verfahren „nicht übermäßig teuer“ sein dürfe (im Folgenden: Kostenregel).

25.

Im Verfahren über die Kostenanträge entschied der irische High Court (Hoher Gerichtshof) mit Urteil vom 29. Juli 2016, das Verfahren auszusetzen and dem Gerichtshof die folgenden sieben Fragen vorzulegen:

26.

Die Antragstellerinnen, der Board, der Minister, der Attorney General, EirGrid und die Kommission haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht und in der Sitzung vom 29. Juni 2017 mündliche Erklärungen abgegeben.

27.

Die vorliegenden Schlussanträge gliedern sich wie folgt: Ich beginne zunächst mit einigen allgemeinen Ausführungen zur Kostenregel (Abschnitt A.1), um darzulegen, warum und in welcher Weise sie tatsächlich auf Verfahren wie das beim vorlegenden Gericht anhängige anwendbar ist. Danach wende ich mich den Vorlagefragen 1, 2, 3, 6 und 7 zur Wirkungsweise dieser Regel nach der Richtlinie 2011/92 zu (Abschnitte A.2 bis A.6). Abschließend erörtere ich unter den Fragen 4 und 5 (Abschnitt B) die Relevanz des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens für die vorliegende Rechtssache.

28.

Die Fragen 1, 2, 3, 6 und 7 des vorlegenden Gerichts betreffen sämtlich den Anwendungsbereich der Kostenregel und die Voraussetzungen für ihre Anwendung. Ich beginne daher zunächst mit einigen allgemeinen Ausführungen zur Kostenregel, nämlich i) zu ihrem Wesen, ii) zur Zielsetzung eines weiten Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten und iii) zur Vorhersehbarkeit der Anwendung dieser Regel.

29.

Strukturell ist die Kostenregel innerhalb der Richtlinie 2011/92 etwas überraschend in einem nicht nummerierten Unterabsatz am Ende des Art. 11 Abs. 4 enthalten. Auf den ersten Blick stellt sich aufgrund dieser Position die Frage, ob die Kostenregel für sämtliche in Art. 11 erwähnten Verfahren oder nur für die in Art. 11 Abs. 4 genannten Verwaltungsverfahren gilt.

30.

Der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist jedoch eindeutig zu entnehmen, dass die Regel für alle in Art. 11 genannten Verfahren gilt ( 9 ), darunter (wie in Art. 11 Abs. 1 angegeben) für Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle. Dies wird außerdem durch die äquivalente Bestimmung (Art. 9 Abs. 4) im Übereinkommen bestätigt, die gesondert nummeriert ist und eindeutig auf die „in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Verfahren“ verweist, nämlich auf Verwaltungsverfahren und auf Verfahren vor einem Gericht.

31.

Aus der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung ergeben sich weitere Anhaltspunkte für diese Deutung. Art. 11 der Richtlinie 2011/92 war ursprünglich Art. 10a der Richtlinie 85/337 ( 10 ). Im Gegensatz zu Art. 11 der Richtlinie 2011/92 war Art. 10a nicht in nummerierte Absätze unterteilt. Daher war damals klar, dass die Kostenregel für den gesamten Artikel galt. Da die Richtlinie 2011/92 lediglich als eine Neukodifizierung der Richtlinie 85/337 gedacht war, bin ich der Auffassung, dass mit der Einführung nummerierter Absätze keine Änderung des Anwendungsbereichs der Kostenregel beabsichtigt war.

32.

Davon ausgehend umfasst der Anwendungsbereich der Kostenregel gemäß Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 daher insbesondere Überprüfungsverfahren vor Gerichten, „um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten“, namentlich „gerichtliche Verfahren“ in diesem Bereich des Umweltrechts.

33.

Ferner ist zu beachten, dass die Kostenregel innerhalb der Richtlinie 2011/92 eine konkrete Ausformung eines allgemeineren Grundsatzes, nämlich des im Unionsrecht verankerten Rechts auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten darstellt, wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ( 11 ) und aus dem Übereinkommen (als eines seiner drei Grundpfeiler) ersichtlich ist.

34.

Schließlich ist die Kostenregel auch Ausdruck des allgemeineren unionsrechtlichen Erfordernisses, dass alle innerstaatlichen Verfahren, für die Unionsrecht gilt, nicht „übermäßig teuer“ im Sinne des Art. 47 der Charta der Grundrechte, in dem das Recht auf wirksamen Rechtsschutz verankert ist, sein dürfen. Übermäßig teurer Rechtsschutz ist überhaupt kein Rechtsschutz ( 12 ).

35.

Die Kostenregel bestätigt den von der Charta gewährten Schutz, reicht jedoch noch weiter: Sie schreibt insbesondere vor, dass auch das öffentliche Interesse an der Sicherstellung einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle von Entscheidungen, die erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben könnten, zu berücksichtigen ist, während Art. 47 der Charta sich auf die Rechte des Einzelnen konzentriert ( 13 ). Die Kostenregel sorgt daher für ergänzenden Schutz.

36.

Ich halte es für wichtig, zunächst auf den Hintergrund der Ursprünge und Wirkweise der Kostenregel einzugehen. Tatsächlich sollte bei der Erörterung (der Grenzen) ihres Anwendungsbereichs berücksichtigt werden, dass die Kostenregel einen relativen, ergänzenden Charakter hat, was ihren Anwendungsbereich verständlicherweise deutlich weniger „binär“ ( 14 ) macht.

37.

Das Ziel der Gewährung eines weiten Zugangs zu Gerichten dokumentiert den Willen des Unionsgesetzgebers, „die Qualität der Umwelt zu erhalten, zu schützen und zu verbessern und der Öffentlichkeit dabei eine aktive Rolle zukommen zu lassen“ ( 15 ).

38.

„Weiter Zugang“ zu Gerichten bedeutet genau dies: Der Zugang muss breit angelegt, umfassend und vielfältig sein. Zentrales Ziel des Art. 11 ist es, einen möglichst weitreichenden Zugang zu gerichtlicher Überprüfung sicherzustellen ( 16 ). Er umfasst alle seine Aspekte wie etwa die Parteifähigkeit, aber auch die Kosten. Er findet immer dann Anwendung, wenn die Mitgliedstaaten bei der Festlegung von Detailregelungen des Verfahrens ihren Wertungsspielraum nutzen. Tatsächlich wird in ihm eine Begrenzung dieses Wertungsspielraums gesehen ( 17 ).

39.

Hohe Verfahrenskosten können in der Praxis leicht ein Zugangshindernis für mittellose Streitparteien darstellen. Sie stellen wohl selbst für die, die über die nötigen Mittel verfügen, eines der stärksten Argumente gegen ein gerichtliches Vorgehen dar. Hohe Verfahrenskosten laufen somit dem Ziel eines weiten Zugangs zu Gerichten zuwider.

40.

Die Vorhersehbarkeit von Kosten bildet einen wesentlichen Bestandteil der Beurteilung, ob ein Verfahren übermäßig teuer ist. Dies hat der Gerichtshof bereits in seiner Rechtsprechung insbesondere zu der sich aus der Richtlinie ergebenden Kostenregel entschieden ( 18 ). Der Gerichtshof hat die Bedeutung der Vorhersehbarkeit] auch bereits allgemeiner im Zusammenhang mit den Kosten von (anderen als umweltbezogenen) Gerichtsverfahren anerkannt ( 19 ).

41.

Vorhersehbarkeit ist insbesondere für zwei Aspekte der vorliegenden Sache relevant, nämlich das „Was“ und das „Wann“.

42.

Eine der Fragen, die sich in Bezug auf den Anwendungsbereich der Kostenregel stellt, ist, welche rechtlichen Überprüfungen sie umfasst: Können diese in bestimmte Kategorien unterteilt werden, nämlich solche, „für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten“, und solche, bei denen das nicht der Fall ist? Ich werde die Möglichkeit einer solchen Kategorisierung im Zusammenhang mit der Frage 2 (Abschnitt A.3) erörtern. An dieser Stelle genügt der Hinweis, dass dann, wenn die Einordnung in die eine oder die andere Kategorie den Unterschied zwischen moderaten Kosten oder einer möglichen Insolvenz ausmacht, mit hoher Wahrscheinlichkeit bereits die Unvorhersehbarkeit selbst ein starkes Argument gegen ein rechtliches Vorgehen darstellt ( 20 ). Dies wiederum hebt die besondere Bedeutung des relativen Charakters der Kostenregel hervor, wie er bereits oben in Nr. 36 erörtert worden ist.

43.

Die vorliegende Sache wirft auch die Frage der Vorhersehbarkeit betreffend das Verfahrensstadium auf, in dem eine rechtliche Überprüfung betrieben werden kann.

44.

Nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie legen die Mitgliedstaaten „fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können“.

45.

In Irland ist keine ausdrückliche gesetzliche Regelung erlassen worden, die diese Bestimmung umsetzt. Vielmehr gelten für die Parteien die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Regeln des Common Law. Ob die Anfechtung einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung verfrüht oder nicht fristgerecht erfolgt, ist von Fall zu Fall zu entscheiden.

46.

Ich möchte hier hervorheben, dass allgemein betrachtet grundsätzlich nichts dagegen einzuwenden ist, dass die vorgeschriebene Umsetzung von Unionsrecht auf einzelstaatlicher Ebene durch Rechtsprechung erfolgt. Die der Rechtsprechung innewohnende Flexibilität ist dabei als solche noch nicht problematisch ( 21 ). Jedoch bleibt das übergeordnete Ziel der Mitgliedstaaten unabhängig vom gewählten Mittel der Umsetzung selbstverständlich dasselbe: in einer Weise für die vollständige Anwendung der Richtlinie zu sorgen, dass ausreichende Klarheit, Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit besteht ( 22 ). Es muss eine verständliche und klare Rechtsprechung geben, der die Regeln klar entnommen werden können und die dem Erfordernis der Rechtssicherheit dadurch genügt, dass sie unzweifelhaft verbindlich ist ( 23 ). Vorhersehbarkeit ist also der Schlüssel ( 24 ).

47.

Das vorlegende Gericht hat in dieser Sache allerdings Unklarheiten in der Rechtsprechung zu der Frage hervorgehoben, wann (in welchem Verfahrensstadium) eine rechtliche Überprüfung betrieben werden muss. In seinen Fragen an den Gerichtshof hat das vorlegende Gericht nicht unmittelbar das Problem angesprochen, ob Irland Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie hinreichend umgesetzt hat. Dessen ungeachtet macht das vorlegende Gericht in seiner Vorlageentscheidung deutlich, dass die Vorschriften nicht vollständig klar und für Antragsteller hinsichtlich der Rechtssicherheit problematisch seien.

48.

Der Gerichtshof ist an die vom vorlegenden Gericht vorgenommene Auslegung des nationalen Rechts gebunden. Ich nehme zur Kenntnis, dass die Parteien dieses Verfahrens über den Grad der Unklarheit der irischen Vorschriften streiten, werde aber für die Beurteilung der Auswirkungen des nationalen Rechts von den Angaben des vorlegenden Gerichts ausgehen. Demnach ist die Problematik der Vorhersehbarkeit von Kosten höchst entscheidungserheblich.

49.

Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen wende ich mich nun den konkreten Vorlagefragen zu.

50.

Zum Zweck ihrer Prüfung kann die Frage in zwei Problemkreise unterteilt werden. Erstens: Gilt die Kostenregel in gleicher Weise für Anträge auf Zulassung von gerichtlichen Überprüfungsverfahren wie für das gerichtliche Überprüfungsverfahren selbst? Zweitens: Würde eine bejahende Antwort auf die erste Frage anders ausfallen, wenn der Zulassungsantrag deshalb abgewiesen wird, weil er zu früh gestellt wurde?

51.

Meines Erachtens ist die erste Frage einfach zu beantworten: Ja, die Kostenregel gilt in gleicher Weise auch für Zulassungsanträge.

52.

Wenn eine gerichtliche Überprüfung in zwei Stufen unterteilt ist, bildet auch die erste Stufe ein „gerichtliches Verfahren“, d. h., sie kann selbstverständlich als eine „Überprüfung durch ein Gericht“ bezeichnet werden. Ein Antrag auf Zulassung einer gerichtlichen Überprüfung erfordert eine – wenn auch vielleicht nicht umfassende – Prüfung des Streitgegenstands sowie der Schriftsätze und des mündlichen Vortrags der Parteien. In der vorliegenden Sache fand diese Prüfung während der viertägigen Anhörung statt. Zudem scheint es mir Raum dafür zu geben, Zulassungsanträge als Anträge auf Durchführung einer gerichtlichen Überprüfung zu behandeln, so dass die beiden Stufen des gerichtlichen Überprüfungsverfahrens in einer Anhörung „zusammengeführt werden“.

53.

Außerdem würde die Regel im Fall des Übergangs des Verfahrens in eine umfassende gerichtliche Überprüfung sicherlich auch für das Verfahrensstadium der Antragszulassung gelten. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass „alle finanziellen Aufwendungen …, die durch die Beteiligung an dem Gerichtsverfahren verursacht werden“, zu berücksichtigen sind, d. h., dass die Kosten des Verfahrens „in einer Gesamtschau“ beurteilt werden müssen ( 25 ). Der Gerichtshof hat außerdem ausdrücklich befunden, dass zwischen den einzelnen Stadien eines Verfahrens – erste Instanz, Rechtsmittelverfahren oder weiteres Rechtsmittelverfahren – dann nicht unterschieden werden darf, wenn darüber zu entscheiden ist, ob ein Verfahren übermäßig teuer ist, denn „abgesehen von dem Umstand, dass diese Unterscheidung in den Richtlinien 85/337 und 96/61 nicht vorgesehen ist, [ist] festzustellen, dass eine solche Auslegung nicht geeignet wäre, das vom Unionsgesetzgeber verfolgte Ziel, einen weiten Zugang zu den Gerichten zu sichern und zur Verbesserung des Umweltschutzes beizutragen, umfassend zu wahren“ ( 26 ).

54.

Es ist selbstverständlich Sache des Mitgliedstaats, das System gerichtlicher Überprüfungen in diesem Bereich festzulegen. Wenn jedoch eine zusätzliche und zwingend vorgeschriebene Etappe in das Gerichtsverfahren eingefügt wird, um zur Stufe der vollumfänglichen rechtlichen Überprüfung der Entscheidung, Handlung oder Unterlassung zu gelangen, muss die Kostenregel sowohl für die erste als auch für alle nachfolgenden Stufen gelten.

55.

Metaphorisch ausgedrückt ist es meine Sache, zu entscheiden, wie mein Haus zugänglich sein soll. Es mag nur eine Eingangstür geben. Es kann aber auch eine Hintertür, eine Fliegentür, eine Veranda oder einen Windfang geben. Wie auch immer der Eingang ausgestaltet wird, ist er doch stets Teil meines Hauses, und die Eintrittsregeln gelten für das gesamte Gebäude.

56.

Damit kommen wir zum zweiten Problemkreis. Würde die oben gegebene Antwort anders ausfallen, wenn der Zulassungsantrag abgewiesen würde, weil er verfrüht gestellt wurde?

57.

In der vorliegenden Sache ist diese Frage meines Erachtens eindeutig zu verneinen; an der Geltung der Kostenregel ändert sich hierdurch nichts.

58.

Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie schreibt den Mitgliedstaaten vor, das Verfahrensstadium anzugeben, in dem Anfechtungen im Sinne des Art. 11 Abs. 1 erfolgen können. In den Fällen, in denen der Mitgliedstaat Art. 11 Abs. 2 klar und bestimmt umgesetzt hat, so dass das von einem Kläger anhängig gemachte Verfahren offensichtlich verfrüht ist, könnte dieser Umstand also berücksichtigt werden ( 27 ). Bekanntlich kann das nationale Gericht für die Feststellung, wann in diesem Zusammenhang von einem „übermäßig teuren“ Verfahren zu sprechen ist, sicherlich verschiedene Faktoren, darunter die Erfolgsaussichten des Antragstellers und die etwaige Mutwilligkeit seines gerichtlichen Vorgehens, berücksichtigen ( 28 ).

59.

Angesichts der oben in Nr. 47 dargelegten Unklarheit, in welchem Verfahrensstadium eine gerichtliche Überprüfung betrieben werden kann, ist dies jedoch hier nicht der Fall.

60.

Ich stimme der Kommission darin zu, dass das wesentliche Ziel des Art. 11 nicht erreicht würde, wenn der Antragsteller erst dann wüsste, ob er sein Vorgehen im richtigen Stadium eingeleitet hat und ob er dem Risiko übermäßig hoher Kosten ausgesetzt ist, nachdem das Verfahren eingeleitet und Kosten entstanden sind, weil der Mitgliedstaat es unterlassen hat, das Stadium, in dem ein Verfahren eingeleitet werden kann, klar und deutlich im Voraus festzulegen. Etwaige Unzulänglichkeiten in der Umsetzung des Art. 11 dürfen nicht zulasten der Antragsteller gehen.

61.

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Im nationalen Recht besteht, falls der Gesetzgeber nicht ausdrücklich und abschließend geregelt hat, in welchem Verfahrensstadium eine Entscheidung angefochten werden kann, und dies im Rahmen jedes einzelnen Antrags von Fall zu Fall im Einklang mit den Regeln des Common Law vom Gericht zu bestimmen ist, der Anspruch gemäß Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 auf ein Verfahren, das „nicht übermäßig teuer“ ist, in dem Verfahren vor einem nationalen Gericht, durch das geklärt wird, ob der betreffende Antrag im richtigen Verfahrensstadium gestellt worden ist.

62.

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Kostenregel

gilt.

63.

Ich verstehe die in dieser Frage erwähnten „Teile“ einer „Anfechtung“ als die verschiedenen einzelnen Gründe, Rügen und Argumente, die zusammen mit der Anfechtung einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne des Art. 11 der Richtlinie 2011/92 vorgetragen werden ( 29 ).

64.

Aus den nachfolgend dargelegten Gründen gilt die Kostenregel meines Erachtens für alle Gründe, Rügen und Argumente (Teile), die sich auf materiell-rechtliche oder verfahrensrechtliche Verstöße gegen die Richtlinie 2011/92 oder sonstige Unionsrechtsakte stützen und im Zusammenhang mit der Anfechtung einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung, für die die Bestimmungen der Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten, vorgebracht werden. Soweit eine solche Anfechtung Gründe, Rügen oder Argumente umfasst, mit denen Verstöße sowohl gegen Unionsrecht als auch gegen nationales Recht geltend gemacht werden, wird die Kostenregel im Allgemeinen für die Anfechtung und den Ausgang der Sache insgesamt gelten.

65.

In Art. 11 Abs. 1 ist die Rede von der Anfechtung der materiell- oder verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, „für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten“.

66.

Insbesondere die Art. 6 und 8 der Richtlinie 2011/92 ( 30 ) enthalten Regelungen, die ausdrücklich Rechte und Pflichten begründen, um spezifisch eine Öffentlichkeitsbeteiligung im engeren Sinne sicherzustellen (nämlich insbesondere betreffend die Unterrichtung der Öffentlichkeit [Information], die effektive Abgabe von Stellungnahmen und die Äußerung von Meinungen [Beteiligung] und die angemessene Berücksichtigung dieser Angaben [Berücksichtigung]).

67.

Art. 11 Abs. 1 gilt daher sicherlich für Anfechtungen z. B. von Entscheidungen, mit denen der Zugang zu Informationen verweigert oder die Einreichung von Stellungnahmen verhindert wird (das oben in Nr. 62 unter [3] beschriebene Szenario).

68.

Jedoch ist der Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 1 (und der Kostenregel) meines Erachtens eindeutig weiter als in dem unter (3) beschriebenen Szenario. Eine derart enge Auslegung ergäbe in praktischer Hinsicht wenig Sinn, und sie findet in der vorhandenen Rechtsprechung eindeutig keine Stütze ( 31 ). So sind z. B. ohne Weiteres Situationen denkbar, in denen der Öffentlichkeitsbeteiligung in einem Verfahren scheinbar genügt wird, das betreffende Verfahren und die Umweltverträglichkeitsprüfung aber trotzdem mit Fehlern behaftet sind.

69.

Ferner bestätigt eine genauere Lektüre des Wortlauts von Art. 11 Abs. 1, dass diese Bestimmung bei richtigem Verständnis nicht so eng auszulegen ist wie das oben unter (3) beschriebene Szenario.

70.

Dem in der englischen Fassung von Art. 11 Abs. 1 enthaltenen Ausdruck „subject to“ entsprechen in den anderen Fassungen unterschiedliche Wendungen, aber allgemein wird damit zum Ausdruck gebracht, dass die betreffenden Anfechtungen nicht unbedingt der Wahrung eines konkreten Beteiligungsrechts innerhalb des Verfahrens dienen, sondern vielmehr das Verfahren betreffen müssen, bezüglich dessen die Beteiligung gewährleistet ist. So lauten die Entsprechungen von „subject to“ in anderen Sprachfassungen etwa „relevant de“ (erfasst von), „dentro del ámbito“ (im Rahmen der), „vallend onder“ und „podléhající“ (fallend unter) den/die Bestimmungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung bzw. „für die [diese Bestimmungen] gelten“.

71.

Die Schlüsselbestimmung über die Öffentlichkeitsbeteiligung, Art. 6 Abs. 2 und 3, schreibt selbst vor, dass die Beteiligung an „Entscheidungsverfahren gemäß Artikel 2 Absatz 2“ sichergestellt ist. Art. 2 Abs. 2 wiederum verweist auf a) die Umweltverträglichkeitsprüfung und b) das einzelstaatliche Verfahren, in das die Umweltverträglichkeitsprüfung eingebettet ist (Verfahren zur Genehmigung des Entwicklungsvorhabens oder sonstiges Verfahren).

72.

Auf der Grundlage dieses Verständnisses der Richtlinie 2011/92 begründet Art. 11 Abs. 1 daher ein Recht zur Anfechtung von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen, die Teil der Umweltverträglichkeitsprüfung und des einzelstaatlichen Verfahrens sind, in das diese Prüfung eingebettet ist.

73.

Dieses Verständnis entspricht außerdem dem Wortlaut des Übereinkommens. Dessen Art. 9 Abs. 2 schreibt vor, dass der Zugang zu einem Überprüfungsverfahren zur Anfechtung von „Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen …, für die die Bestimmungen des Art. 6 [über die Öffentlichkeitsbeteiligung] gelten“, sichergestellt sein muss. Art. 6 Abs. 1 des Übereinkommens verpflichtet die Parteien zur Anwendung der Bestimmungen des Art. 6 „bei Entscheidungen darüber …, ob die geplanten Tätigkeiten zugelassen werden“ (wobei es sich bei den geplanten Tätigkeiten im Wesentlichen um die ausdrücklich aufgeführten oder um sonstige Tätigkeiten handelt, die erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können). In Verbindung miteinander ergeben diese Bestimmungen, dass der Zugang zu Gerichten zur Anfechtung von Entscheidungen darüber, ob geplante Tätigkeiten zugelassen werden, die erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können, sicherzustellen ist. Das Anfechtungsrecht ist daher an Entscheidungsverfahren geknüpft, die erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können, und nicht spezifisch an eine behauptete Verletzung nur des Beteiligungsrechts.

74.

Dieser Logik folgend ist für die Feststellung, ob die Kostenregel gilt, der Gegenstand des Verfahrens entscheidend, das zu der angefochtenen Entscheidung, Handlung oder Unterlassung führt. Wenn sich aus der Art des Gegenstands Beteiligungsrechte und ‑pflichten aufgrund der Richtlinie ergeben, ist die gesamte Anfechtung von der Kostenregel umfasst. Die Kostenregel gilt für die in Art. 11 erwähnten „Überprüfungsverfahren“ im Allgemeinen und nicht für konkrete Rechtsgründe, die im Rahmen dieses Verfahrens vorgetragen werden.

75.

Nicht unterschieden wird zwischen Gründen, die sich auf die Verletzung des Beteiligungsrechts stützen, und solchen, bei denen andere Rechtsverstöße mit Auswirkung auf die Umweltverträglichkeitsprüfung oder sonstige Rechtsverstöße betreffend das die Umweltverträglichkeitsprüfung umfassende Entscheidungsverfahren (z. B. das Verfahren zur Genehmigung eines Vorhabens) geltend gemacht werden. Auch zwischen Gründen, die auf Verstöße gegen Unionsrecht oder nationales Recht gestützt werden, wird nicht unterschieden. Wie der Gerichtshof bereits früher entschieden hat, „[beschränkt] Art. 11 der Richtlinie 2011/92 in keiner Weise die Gründe …, die zur Stützung eines entsprechenden Rechtsbehelfs im Sinne der genannten Vorschrift vorgebracht werden können“ ( 32 ).

76.

Der Minister, der Attorney General, der Board und EirGrid haben jedoch geltend gemacht, dass Art. 11 Abs. 1 und damit auch die Kostenregel nicht dahin ausgelegt werden könnten, dass sie allgemein sämtliche Teile einer Anfechtung unabhängig von ihrer Grundlage umfassten. Insbesondere stellen alle diese Parteien einvernehmlich darauf ab, dass die Kostenregel nicht für Teile gelten könne, die sich allein auf nationales Recht stützten.

77.

Der Board erkennt ausdrücklich an, dass die Kostenregel sämtliche rechtlichen Überprüfungsverfahren und einzelne Gründe, die auf Verstöße gegen die Richtlinie 2011/92 gestützt werden, erfasst, selbst wenn sie nicht direkt die Bestimmungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung betreffen. Diese Argumentation basiert auf der Zielsetzung des Art. 11 der Richtlinie, innerhalb der Umweltverträglichkeitsprüfung die Beteiligung der Öffentlichkeit sicherzustellen. Der Board betont jedoch, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung nur ein Teil des Verfahrens zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens sei, und weist den Gedanken zurück, dass die Kostenregel sich auf Anfechtungen erstrecken könnte, die auf Bedenken gegen andere Aspekte des besagten Verfahrens gestützt werden.

78.

Ich räume ein, dass die oben in Nr. 64 vertretene Auslegung von Art. 11 der Richtlinie bei intuitiver Betrachtung bestimmte konzeptionelle Probleme aufwirft. Eine solche Auslegung mag als zu weitgehend und zu umfassend erscheinen. Insbesondere legt sie nahe, dass die Kostenregel auch in Fällen gelten könnte, in denen die Rechtmäßigkeit von Planungsentscheidungen (die in einer bestimmten Phase eine Öffentlichkeitsbeteiligung erfordern) theoretisch a) wegen eines behaupteten Verstoßes gegen unionsrechtliche Umweltvorschriften, wobei es sich hierbei nicht um einen Verstoß gegen die Richtlinie handelte, b) wegen eines behaupteten Verstoßes gegen Unionsrecht „ohne Bezug“ zur Umwelt, und/oder c) wegen eines behaupteten Verstoßes ausschließlich gegen nationales Recht, unabhängig davon, ob es sich um umweltrechtliche oder sonstige Bestimmungen handeln sollte, in Zweifel gezogen werden könnten.

79.

Zumindest angesichts der Umstände des vorliegenden Falles meine ich jedoch, dass die Kostenregel für das rechtliche Vorgehen als Ganzes gelten muss. Für diesen Standpunkt gibt es vier Hauptgründe.

80.

Nehmen wir, erstens, einmal an, dass die Anfechtung einer Entscheidung (einer Handlung oder einer Unterlassung) in verschiedene Gründe, Rügen oder Argumente aufgeteilt werden kann, wobei die Kostenregel für einige davon gilt und für andere nicht. In Bezug auf diese Gründe, für die die Kostenregel gilt, müssen die Kosten moderat bleiben. In Bezug auf andere könnten die Kosten dagegen erheblich sein ( 33 ). Jede Unvorhersehbarkeit, in welchen Bereich ein Grund fällt, wird unvermeidlich als ein starkes Argument gegen die Geltendmachung dieses Grundes wirken. Wie bereits oben erwähnt ( 34 ), steht ein derartiges abschreckendes Moment als solches im Widerspruch zur Kostenregel.

81.

Was zweitens die Unterscheidung zwischen der Richtlinie und Gründen, die auf behauptete Verstöße gegen sonstiges Unionsrecht gestützt werden, betrifft, müssen schon nach der bisherigen Rechtsprechung sonstige unionsrechtliche Umweltvorschriften und nationale Vorschriften über den Zugang zu Gerichten zwecks Anfechtung von Handlungen der Mitgliedstaaten wegen Nichteinhaltung der genannten Vorschriften im Licht des Art. 9 des Übereinkommens (einschließlich der Kostenregel) ausgelegt werden ( 35 ). Diese Auslegung entspricht auch dem Ziel, einen weiten Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten sicherzustellen, wie es in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Ausdruck kommt ( 36 ).

82.

Was drittens die weitere Unterscheidung zwischen Teilen betrifft, die auf behaupteten Verstößen gegen Unionsrecht ( 37 ), und anderen, die auf solchen nur gegen nationales Recht beruhen – das Hauptanliegen des Ministers, des Attorney General, von EirGrid und des Board –, gibt es weitere erhebliche Zweifel betreffend die Praktikabilität und vor allem die Vorhersehbarkeit.

83.

Aus praktischer Sicht: Bei der Abrechnung von Kosten für öffentlich-rechtliche Verfahren finden bereits eine Reihe von Faktoren Berücksichtigung, darunter Folgende: die Zeit (für die Berechnung der Kosten), die für die Aufgabe A, B oder C aufgewandt wurde, die Qualifikation des Rechtsanwalts, der diese Zeit für den Fall aufgewandt hat, auch unter Berücksichtigung des Jahres, in dem er oder sie seine Qualifikation erworben hat, den Aspekt, ob es sich bei der von dem Anwalt erledigten Aufgabe um eine administrative oder im eigentlichen Sinne juristische Tätigkeit handelte, die Frage, inwieweit es angemessen war, für die eine oder andere Aufgabe Zeit aufzuwenden, die Art und Weise, wie die Parteien das Verfahren geführt haben, die Erstattungsfähigkeit der Ausgaben in Abhängigkeit von der Ausgabenart sowie etwaige Sondertarife, die sich für im öffentlichen Recht tätige Rechtsanwälte aus den einschlägigen Vorschriften ergeben. Darüber hinaus ist es zwar sicherlich nicht unmöglich, zu unterscheiden, ob die Gründe auf „Gesichtspunkte“ des nationalen Rechts oder des Unionsrechts gestützt werden, allerdings ist dies eine künstliche Unterscheidung, die zudem äußerst schwer vorzunehmen sein dürfte.

84.

Entscheidend ist aus meiner Sicht der Umstand, dass eine solche Unterteilung selbst dann, wenn sie möglich sein sollte, für Antragsteller bzw. Kläger doch ein erhebliches Maß an Unvorhersehbarkeit mit sich bringt. Diese Unvorhersehbarkeit wird dadurch weiter erhöht, dass der über die Sache entscheidende Richter durchaus über ein Ermessen verfügen könnte, welche besonderen Gesichtspunkte er für die Entscheidung der Sache heranzieht und ob andere gegebenenfalls unbeachtet bleiben.

85.

Zum Beispiel könnte ich im Fall eines „Mischverfahrens“ (in dem auf nationales Recht und auf Unionsrecht gestützte Rügen nebeneinander geltend gemacht werden) vortragen, dass ein geplantes Vorhaben den Wert meines Grund und Bodens mindere und dass die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Die Gegenpartei könnte demgegenüber bestreiten, dass ich überhaupt Eigentümer des betreffenden Grundstücks bin, wobei es sich wahrscheinlich um eine ausschließlich nach nationalem Recht zu beurteilende Frage handeln würde. Der Richter könnte i) auf den ausschließlich auf nationales Recht gestützten Grund abstellen, ii) sich auf die auf Unionsrecht gestützte Rüge konzentrieren, iii) entscheiden, dass die das Eigentum betreffende Rüge und die Umweltverträglichkeitsprüfung gesondert zu behandeln sind, iv) einige der Rügen begrenzen oder verwerfen, oder v) zu dem Ergebnis gelangen, dass es (aus tatsächlichen Gründen oder aufgrund der Komplexität) nicht möglich ist, die Fragen der Eigentumsverhältnisse und der Umweltverträglichkeitsprüfung voneinander zu trennen.

86.

Nehmen wir nun einmal an, dass der betreffende Richter keinen der oben unter iii) bis v) dargestellten Wege einschlägt, was als solches natürlich bereits schwer vorherzusagen ist, sondern dass er stattdessen meinen Rechtsbehelf und die zugehörigen zwei Gründe prüft: einer von ihnen wird dabei als unionsrechtliche Gesichtspunkte (unterlassene Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung) und der andere als Gesichtspunkte nationalen Rechts (Eigentum an dem betreffenden Grund und Boden) umfassend eingeordnet. Nehmen wir nun weiter an, dass der nationale Richter den Antrag aufgrund des auf nationales Recht gestützten Grundes abweist, nämlich weil der Kläger offensichtlich schlicht nicht Eigentümer des angeblich betroffenen Grundstücks ist. Folglich wird der Richter keine der anderen Rügen überhaupt untersuchen.

87.

Zudem könnte es in einer Reihe von Rechtssystemen auch vorkommen, dass selbst dann, wenn auf Unionsrecht gestützte „Gesichtspunkte“ nicht ausdrücklich vom Antragsteller geltend gemacht oder von einer Verfahrenspartei benannt werden, der mit der Sache befasste Richter zum Beispiel die Auffassung vertritt, dass sehr wohl eine unionsrechtliche Frage aufgeworfen wird oder dass ein dem Unionsrecht zuzuordnender Punkt von Amts wegen zu berücksichtigen ist.

88.

Diese und andere Szenarien veranschaulichen, mit welch hohem Maß an Unvorhersehbarkeit die vorgeschlagene Methode der Zuordnung von Kosten verbunden ist ( 38 ). Aus diesen Gründen vermag ich kaum zu erkennen, wie eine derartige Praxis mit dem von der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Erfordernis der Vorhersehbarkeit vereinbar sein soll ( 39 ).

89.

Viertens könnte es sein, dass das gesamte Verfahren voranschreitet und NEPPC schließlich gegen drei, vier oder noch mehr Einzelentscheidungen gerichtlich vorgeht, von denen einige in den Anwendungsbereich der Kostenregel fallen und andere nicht. Wenn Irland Art. 11 Abs. 2 klarer umgesetzt hätte, hätten sich die Gründe möglicherweise ganz natürlich unterschiedlichen Begehren zugeordnet, d. h. einem verwaltungsrechtlichen, einem sachenrechtlichen oder einem sonstigen nicht umweltrechtlichen Begehren, für die gegebenenfalls auch unterschiedliche materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Anforderungen gelten würden. Dies bringt mich zurück zu dem ursprünglichen Problem, das den gesamten vorliegenden Fall durchzieht: Wenn selbst das vorlegende Gericht das eigene Rechtssystem insoweit als unvorhersehbar einstuft, darf dieser Umstand den Klägerinnen schlicht nicht zum Nachteil gereichen ( 40 ).

90.

Im Ergebnis ist die vorgeschlagene Unterteilung meines Erachtens konzeptionell fragwürdig. Nicht nur wäre es für nationale Richter noch aufwändiger, sich mit Kostenanträgen zu befassen, sondern die Unterteilung wäre vor allem mit einer Unvorhersehbarkeit für die Streitparteien verbunden, wodurch sie gegebenenfalls davon abgeschreckt würden, überhaupt ein Verfahren wegen einer Verletzung von Umweltrecht anzustrengen. Es gibt ja tatsächlich das (meines Wissens ursprünglich deutsche) Sprichwort: „Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand.“ ( 41 ) Ich möchte jedoch annehmen, dass der Gerichtshof ebenso wie jedes andere Gericht darum bemüht sein wird, das Sprichwort zu widerlegen, statt es zu bestätigen.

91.

Abschließend ist ohne Weiteres einzuräumen, dass die hier vorgeschlagene Lösung, die Anwendbarkeit der Kostenregel auf das gesamte rechtliche Vorgehen und seinen Ausgang zu erstrecken, statt sie einzelnen Gründen zuzuordnen, dazu führen könnte, in Angelegenheiten, in denen das Unionsrecht nicht unbedingt entscheidungserheblich ist, den aus dem Unionsrecht abgeleiteten Schutz zu weitgehend auf die Kosten des Rechtsstreits zu erstrecken. Unter Berücksichtigung aller Aspekte und im Sinne einer allgemeinen Orientierung kann ich jedoch nicht erkennen, welche größeren Gefahren damit verbunden wären, einige Teile eines auf Umweltrecht gestützten rechtlichen Vorgehens gegebenenfalls „versehentlich“ nicht übermäßig teuer auszugestalten. Demgegenüber sehe ich grundsätzliche Probleme in dem umgekehrten Szenario, nämlich einer Umgehung oder tatsächlichen Außerkraftsetzung der Kostenregel, wie sie in diesem Abschnitt beschrieben ist, wenn man wiederum den Gesamtzusammenhang und den Zweck dieser Regel berücksichtigt: Das Führen von Rechtsstreitigkeiten in Umweltangelegenheiten sollte in Übereinstimmung mit dem Ziel eines weiten Zugangs zu Gerichten in diesem Bereich einfach und zu moderaten Kosten möglich sein ( 42 ).

92.

Der Umstand, dass die Kostenregel ihrem Wesen nach weit auszulegen und anzuwenden ist, bedeutet nicht, dass insoweit keine Grenzen bestehen. In der vorliegenden Sache sind zwei mögliche Grenzen ihrer Anwendung geltend gemacht worden: der hypothetische Missbrauch der Regel zum eigenen Vorteil und ihre Überdehnung in Bezug darauf, gegenüber welchen Parteien das rechtliche Vorgehen auf unionsrechtliche Gesichtspunkte gestützt werden kann.

93.

In ihren schriftlichen Erklärungen haben der Minister und der Attorney General Bedenken geäußert, dass eine weitreichende Anwendung der Kostenregel auf Überprüfungsverfahren ohne eine Unterscheidung zwischen verschiedenen Gründen zu Missbrauch führen könnte. So könnte ein Antragsteller eine Entscheidung zum Beispiel wegen behaupteter Verstöße ausschließlich gegen nationales Recht anfechten wollen, jedoch eine auf Unionsrecht gestützte (vermutlich haltlose) Rüge „einschmuggeln“, um in den Genuss der Kostenregel zu kommen.

94.

In diesem Zusammenhang möchte ich vor allem hervorheben, dass ein solches Szenario insofern hypothetisch erscheint, als ein derartiger „Missbrauch“ in der vorliegenden Sache offenkundig nicht geltend gemacht wird. Aber selbst wenn ein solcher Fall vorkommen sollte, könnte ihm z. B. durch die Anwendung des unionsrechtlichen Grundsatzes der unzulässigen Rechtsausübung begegnet werden, was insbesondere den Nachweis erfordern würde, dass die auf Unionsrecht gestützte Rüge tatsächlich nicht geltend gemacht wurde, um eine unionsrechtliche Rechtsposition durchzusetzen, sondern vielmehr, um künstlich die Voraussetzungen dafür zu schaffen, in den Genuss der Kostenregel zu kommen.

95.

Wie sich außerdem in der sechsten Vorlagefrage bereits abzeichnet, darf alternativ davon ausgegangen werden, dass die nationalen Vorschriften der Mitgliedstaaten den nationalen Gerichten bei der Entscheidung über Kosten die Möglichkeit einräumen, das Verhalten der einzelnen Parteien sowie den Zweck und die Art und Weise ihrer Verfahrensführung zu berücksichtigen. Somit können rechtsmissbräuchliche, mutwillige oder haltlose Teile eines rechtlichen Vorgehens selbstverständlich Auswirkung auf die Kostenentscheidung haben ( 43 ).

96.

In der mündlichen Verhandlung ist außerdem vorgebracht worden, dass Anfechtungen von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen zum Zweck der Anwendung der Kostenregel nach Antragsgegnern und eben nicht nach konkreten Gründen „aufgeteilt“ werden könnten. Wenn es also mehrere Antragsgegner gebe und gegen einen von ihnen der Sache nach lediglich auf nationales Recht gestützte Rügen vorgetragen werden könnten, dann solle die Kostenregel insoweit nicht für die entstandenen Kosten gelten, als das Verfahren gegen diesen Antragsgegner gerichtet sei.

97.

Dieser Vorschlag wirft meines Erachtens Fragen zur Struktur des Entscheidungsverfahrens und zum zugehörigen Prüfungsumfang auf. Ich gehe davon aus, dass die Rüge der Benennung des Board in einem gesonderten Verfahren hätte geltend gemacht werden können, da sie an den Antrag auf (Zulassung der) Durchführung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens „angehängt“ war. Wenn dies zutrifft, hätte es wohl durchaus zwei gesonderte Anträge geben können, nämlich einen, der gegen den Board gerichtet gewesen wäre, und einen weiteren gegen den Minister und den Attorney General.

98.

Falls das letztere Verfahren ausschließlich auf nationales Recht gestützt wäre, könnte ich nachvollziehen, warum die Kostenregel für dieses Verfahren grundsätzlich nicht gelten würde und ihre Nichtanwendung gerechtfertigt wäre. Dies entspricht jedoch schlicht nicht dem Sachverhalt des dem Gerichtshof vorgelegten Falles. In der vorliegenden Sache ist nur ein einziges Verfahren beim nationalen Gericht anhängig ( 44 ). Unter diesen Umständen sehe ich keinen Grund, das Verfahren für die Anwendung der Kostenregel nach Antragsgegnern aufzuteilen.

99.

Aufgrund der vorstehenden Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die zweite Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Das Erfordernis, dass ein Verfahren nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 „nicht übermäßig teuer“ sein darf, gilt für alle Gründe, Rügen und Argumente, die auf materiell-rechtliche oder verfahrensrechtliche Verstöße gegen die Richtlinie oder gegen sonstige Unionsrechtsakte gestützt und im Zusammenhang mit der Anfechtung einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten, geltend gemacht werden. Wenn eine solche Anfechtung Gründe, Rügen oder Argumente umfasst, mit denen Verstöße sowohl gegen Unionsrecht als auch gegen nationales Recht geltend gemacht werden, gilt das sich aus Art. 11 Abs. 4 dieser Richtlinie ergebende Erfordernis, dass ein Verfahren „nicht übermäßig teuer“ sein darf, allgemein für das gesamte Anfechtungsverfahren.

100.

Der Rechtsbehelf, der dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Kostenverfahren zugrunde liegt, wurde eingelegt, bevor in dem das Entwicklungsvorhaben betreffenden Genehmigungsverfahren, bei dem es sich um den Hauptstreitgegenstand handelte, eine abschließende Entscheidung erlassen wurde. Mit seiner dritten Vorlagefrage möchte das nationale Gericht im Wesentlichen wissen, ob die in Art. 11 Abs. 1 enthaltene Wendung „Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen“ sowohl „einstweilige“ oder „vorläufige“ als auch „verfahrensabschließende“ Handlungen umfasst.

101.

Nach Art. 11 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten den Zugang zu Überprüfungsverfahren sicherzustellen. Wie dieses Ziel verfahrensmäßig erreicht wird, ist dagegen weitgehend ihnen überlassen.

102.

In der Praxis gibt es unter den Mitgliedstaaten eine große Vielfalt an Entscheidungsverfahren ( 45 ), und dies gilt sogar innerhalb einzelner Mitgliedstaaten ( 46 ). Auch die Überprüfungsverfahren unterscheiden sich erheblich ( 47 ).

103.

Zum Beispiel können das Genehmigungsverfahren betreffend ein Entwicklungsvorhaben und die Umweltverträglichkeitsprüfung miteinander verbunden sein, so dass beide durch eine einzige Entscheidung abgeschlossen werden, oder sie können getrennt voneinander durchgeführt werden, so dass am Ende zwei oder mehr Entscheidungen erlassen werden. Auch kann es Verfahrensunterschiede bei der Entscheidung über kleinere, d. h. einfacher gelagerte und in ihrem Umfang begrenzte Vorhaben im Vergleich zu größeren und komplexeren Vorhaben geben, die gegebenenfalls eine größere Auswirkung auf die Umwelt haben ( 48 ).

104.

Unterschiede in der Struktur von Entscheidungsverfahren und hinsichtlich ihres Abschlusses wirken sich dann naturgemäß auch auf die Überprüfungsverfahren aus. Ferner gibt es noch andere grundsätzliche Unterschiede zwischen den Überprüfungsverfahren. Zum Beispiel können die Mitgliedstaaten vorschreiben (oder eben gerade nicht vorschreiben), dass vor der Klageerhebung bei einem nationalen Gericht noch ein verwaltungsrechtlicher Rechtsbehelf eingelegt werden muss. Auch in Bezug auf solche Rechtsbehelfe gibt es institutionelle Unterschiede (Widersprüche sind z. B. an ein Ministerium, an eine [untere] zuständige Behörde oder an besondere Widerspruchskörper und dergleichen zu richten).

105.

Die Richtlinie schreibt weder allgemein vor, dass Rechtsbehelfe bereits gegen „nicht verfahrensabschließende“ Entscheidungen einzulegen sind, noch verbietet sie solche Rechtsbehelfe. Diese Flexibilität ist angesichts der breiten Palette an verschiedenen möglichen Entscheidungs- und Überprüfungsverfahren absolut nicht überraschend ( 49 ).

106.

Wie bereits erläutert ( 50 ), müssen die Mitgliedstaaten jedoch klar und deutlich festlegen, in welchem Verfahrensstadium eine rechtliche Überprüfung betrieben werden kann. Schon das impliziert, dass für potenzielle Antragsteller aus dem nationalen Recht eindeutig ersichtlich sein muss, wann eine konkrete Handlung eine anfechtbare Entscheidung darstellt und ob ein Antragsteller gegen eine „nicht verfahrensabschließende“ Entscheidung oder Handlung einen Rechtsbehelf einlegen kann und/oder muss.

107.

Mangels unionsrechtlicher Bestimmungen ist es Sache des nationalen Gesetzgebers, die detaillierten Regelungen dafür zu treffen, wann ein Antrag auf Zulassung einer Überprüfung gestellt werden kann, jedoch müssen sämtliche relevanten Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen zum gegebenen Zeitpunkt überprüft werden können ( 51 ).

108.

Der rote Faden bzw. das Leitmotiv – wie bereits oben beschrieben ( 52 ) – zeigt sich erneut in der Antwort auf die dritte Vorlagefrage: Der Umstand, dass ein Mitgliedstaat es offenbar unterlassen hat, einen solchen Zeitpunkt klar festzulegen, darf nicht gegen potenzielle Antragsteller als Instrument für den Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung als Ergebnis übermäßig hoher Kosten oder des ernsthaften Risikos solcher Kosten verwendet werden.

109.

Aufgrund der vorstehenden Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die dritte Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Die in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 enthaltene Wendung „Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen“ kann Verwaltungsentscheidungen umfassen, die im Verfahren zur Entscheidung über einen Antrag auf Genehmigung eines Vorhabens getroffen werden und die als solche die Rechte der Parteien nicht unumkehrbar und verfahrensabschließend festlegen.

110.

Mit seiner sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Mitgliedstaaten Ausnahmen von der Kostenregel vorsehen können, wenn solche Ausnahmen in der Richtlinie oder im Übereinkommen nicht vorgesehen sind.

111.

Dem Vorlagebeschluss entnehme ich, dass hier auf die Ausnahme wegen mutwilligen oder rechtsmissbräuchlichen gerichtlichen Vorgehens angespielt wird. In diesem Zusammenhang ist nicht ganz klar, warum diese Frage vor dem Hintergrund des Ausgangsverfahrens von Bedeutung sein soll. Das vorlegende Gericht stellt nicht fest, dass der Rechtsbehelf als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich anzusehen ist. Nach seinen Ausführungen wurde diese Möglichkeit von der Beigeladenen, EirGrid, in das Verfahren vor dem nationalen Gericht eingeführt. Andererseits hat der Board als Rechtsmittelgegner in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof bestätigt, dass er kein missbräuchliches Vorgehen der Antragstellerinnen geltend mache.

112.

Im Geist der für das Vorabentscheidungsverfahren geltenden Zusammenarbeit möchte ich hierzu jedoch, soweit dies für das nationale Gericht hilfreich sein könnte, Folgendes sagen.

113.

Wie das nationale Gericht ausführt, enthält weder die Richtlinie noch das Übereinkommen eine spezifische Grundlage für eine Ausnahme von der Geltung der Kostenregel in Fällen mutwilligen oder rechtsmissbräuchlichen gerichtlichen Vorgehens.

114.

Gleichwohl hat der Gerichtshof bereits bekräftigt, dass die Kostenregel die nationalen Gerichte nicht verpflichtet, nationale Kostenvorschriften vollständig unangewandt zu lassen. Außerdem kann eine etwaige „Mutwilligkeit“ (und umso mehr Rechtsmissbräuchlichkeit) eines gerichtlichen Vorgehens berücksichtigt werden, wenn der Kostenregel unterliegende Kosten ermittelt und festgestellt werden ( 53 ). Daher stellt die Änderung des Anwendungsbereichs der Kostenregel mit dem Ziel der Berücksichtigung mutwilligen oder rechtsmissbräuchlichen gerichtlichen Vorgehens als solche keine Ausnahme dar.

115.

Anstatt also von Ausnahmen oder gar von der Notwendigkeit einer Nichtanwendung zu sprechen, ziehe ich eine harmonischere Sicht der Funktionsweise der Kostenregel vor: Unter dem weiten Dach der Kostenregel bleiben die allgemein geltenden nationalen Kostenvorschriften weiterhin anwendbar, wobei der Richter zu berücksichtigen hat, wie erfolgreich bzw. erfolglos die Parteien jeweils mit ihrem Vorgehen im Verfahren waren und welche etwaigen sonstigen nach nationalem Recht erheblichen Aspekte das Verfahren aufwies.

116.

Auch wenn es theoretisch richtig ist, dass selbst grundlegende Vorschriften über den Zugang zu Gerichten in Fällen eines rechtsmissbräuchlichen gerichtlichen Vorgehens keine Anwendung finden ( 54 ), wovon auch die Kostenregel umfasst sein könnte, so dass es praktisch zu ihrer „Nichtanwendung“ kommen könnte, sind derartige Situationen doch wirklich die Ausnahme. Nach den vom vorlegenden Gericht bereitgestellten Informationen ist die Art des Vorgehens in der vorliegenden Sache weit davon entfernt, in diese Ausnahmekategorie zu fallen.

117.

Aufgrund der vorstehenden Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die sechste Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Bei der Anwendung der in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 enthaltenen Regel, dass Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, hindert diese Richtlinie die nationalen Gerichte nicht daran, die Mutwilligkeit oder Rechtsmissbräuchlichkeit der Anfechtung, auf die die Regel angewandt wird, zu berücksichtigen.

118.

Mit seiner siebten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es mit dem Übereinkommen vereinbar ist, im nationalen Recht die Anwendung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, mit denen die Kostenregel umgesetzt wird, vom Vorliegen eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen der behaupteten rechtswidrigen Handlung oder Entscheidung und der Schädigung der Umwelt abhängig zu machen.

119.

Soweit ich sehe, taucht das Erfordernis eines ursächlichen Zusammenhangs in den nationalen Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit den Kosten von Rechtsbehelfen auf, die grundsätzlich nicht im Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie liegen (Sections 3 und 4 des Environmental Act 2011). Zudem hat das vorlegende Gericht befunden, dass diese Bestimmungen des nationalen Rechts in der vorliegenden Sache nicht anwendbar sind.

120.

Infolgedessen kann ich nur schwer erkennen, warum die vom nationalen Gericht gestellte Frage im Kontext der vorliegenden Sache entscheidungserheblich sein soll. Ich bin daher der Auffassung, dass die siebte Vorlagefrage entweder als außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts liegend oder als rein hypothetisch angesehen werden muss und daher als unzulässig zurückzuweisen ist.

121.

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die siebte Vorlagefrage als unzulässig zurückzuweisen.

122.

Mit der vierten und der fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Auswirkung Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens direkt (unmittelbare Wirkung der Bestimmung) oder indirekt (mittelbar über eine konforme Auslegung) auf seine innerstaatlichen Rechtsvorschriften haben kann.

123.

In der mündlichen Verhandlung ist ausführlich, aber ohne Ergebnis erörtert worden, ob nach dem Sachverhalt dieses Falles und aufgrund der einschlägigen Vorschriften des irischen Rechts nicht eher Art. 9 Abs. 2 als Art. 9 Abs. 3 einschlägig sei.

124.

Soweit ich sehe, macht es aus der Sicht des nationalen Rechts einen Unterschied hinsichtlich der auf den Fall anwendbaren nationalen Kostenbestimmungen, welche dieser Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus anwendbar sind. Allerdings ist es Sache des nationalen Gerichts, die nationalen Bestimmungen auszulegen und den Sachverhalt zu prüfen, um sodann zu einer Einordnung unter die einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus zu gelangen.

125.

Selbst wenn man von der Annahme ausgeht, dass auf die beim nationalen Gericht anhängige Sache tatsächlich Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus anwendbar ist, sind die Vorlagefragen aus der Sicht des Unionsrechts bereits auf der Grundlage der Richtlinie, mit der die relevanten Vorschriften des Übereinkommens von Aarhus in Unionsrecht umgesetzt wurden, beantwortet worden. Die zusätzliche Anwendung (ob autonom oder nicht) des Art. 9 Abs. 3 würde hieran, wenn überhaupt, sehr wenig ändern.

126.

Ich räume ein, dass sich ausgiebig diskutieren lässt, in welchem Umfang Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens in Unionsrecht umgesetzt worden ist, wenn man berücksichtigt, dass es in der Erklärung der Union betreffend die Genehmigung des Übereinkommens heißt, dass Art. 9 Abs. 3 von der Union nicht vollständig umgesetzt werden wird ( 55 ), und dass es in Art. 11 der Richtlinie an einer gleichwertigen Formulierung zur Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 fehlt ( 56 ).

127.

Unabhängig vom Ergebnis dieser Erörterung gilt die in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie niedergelegte Kostenregel jedenfalls insoweit für eine Anfechtung, als diese in den Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie fällt.

128.

Aus den in Beantwortung der zweiten Vorlagefrage dargelegten Gründen bin ich nicht der Auffassung, dass eine Anfechtung in der vorgeschlagenen Art und Weise in verschiedene Teile aufgeteilt werden kann. Entweder fällt die Anfechtung in den Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie, so dass die Kostenregel für die Anfechtung insgesamt gilt, oder dies ist nicht der Fall. Im Ausgangsverfahren deuten alle Angaben im Vorabentscheidungsersuchen darauf hin, dass die Kostenregel gilt.

129.

Folglich bedarf es keiner Beantwortung der vierten und der fünften Vorlagefrage.

130.

Aufgrund der vorstehenden Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des High Court (Irland) wie folgt zu beantworten: