Conclusions
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PHILIPPE LÉGER
vom 10. Juli 2003(1)
Rechtssache C-353/01 P
Olli Mattila
gegen
Rat der Europäischen Union und
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
„Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten – Beschlüsse 93/731/EG und 94/90/EGKS, EG, Euratom – Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Bereich der internationalen Beziehungen – Teilweiser Zugang“
1.
Das vorliegende Rechtsmittel ist von Herrn Olli Mattila gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften
(Fünfte Kammer) vom 12. Juli 2001
(2)
eingelegt worden, das seine Klage gegen die Entscheidungen der Kommission und des Rates vom 5. und vom 12. Juli 1999 abgewiesen
hat, mit denen ihm der Zugang zu bestimmten Dokumenten verweigert wurde
(3)
.
2.
In dieser Rechtssache beanstandet Herr Mattila insbesondere, dass das Gericht sein Recht auf teilweisen Zugang zu den fraglichen
Dokumenten, wie es in der Rechtsprechung anerkannt worden sei, nicht beachtet habe.
I – Der rechtliche Rahmen
3.
Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten der Gemeinschaftsorgane wurde immer stärker anerkannt.
4.
Zunächst wurde dieses Recht in politischen Erklärungen bekräftigt. Die erste ist die Erklärung Nr. 17 zum Recht auf Zugang
zu Informationen
(4)
, die der Schlussakte des am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrages über die Europäische Union beigefügt
ist. Darin heißt es, dass „die Transparenz des Beschlussverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen
der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt“. Dieser Erklärung folgten mehrere andere Erklärungen der Staats- und Regierungschefs
der Mitgliedstaaten bei den Tagungen des Europäischen Rates 1992 und 1993, nach denen die Gemeinschaft transparenter sein
müsse
(5)
und die Bürger „möglichst umfassenden Zugang zu Informationen“ haben müssten
(6)
.
5.
Am 6. Dezember 1993 verabschiedeten der Rat und die Kommission einen Verhaltenskodex
(7)
für den Zugang der Öffentlichkeit zu Rats- und Kommissionsdokumenten. Dieser Verhaltenskodex legt die Grundsätze fest, die
diese Gemeinschaftsorgane anwenden müssen, um den Zugang zu den ihnen vorliegenden Dokumenten zu gewährleisten. Er stellt
den allgemeinen Grundsatz auf, dass die Öffentlichkeit möglichst umfassenden Zugang zu den Dokumenten dieser Organe erhält.
6.
Er sieht auch Ausnahmen von diesem Recht auf Zugang vor. Nach dem Verhaltenskodex verweigern die „Organe ... den Zugang zu
Dokumenten, wenn sich durch deren Verbreitung eine Beeinträchtigung ergeben könnte in Bezug auf den Schutz des öffentlichen
Interesses (öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen, Währungsstabilität, Rechtspflege, Inspektionstätigkeiten) ...“.
7.
Um die Anwendung dieses Verhaltenskodex sicherzustellen, erließen der Rat und die Kommission die Beschlüsse 93/731/EG
(8)
und 94/90/EGKS, EG, Euratom
(9)
.
8.
Die Vorschriften der Beschlüsse 93/731 und 94/90 sind im Wesentlichen gleich. Hinsichtlich der Behandlung des Antrags auf
Zugang zu einem Dokument sehen sie vor, dass dem Antragsteller innerhalb einer Frist von einem Monat mitgeteilt werden muss,
ob seinem Antrag stattgegeben wird oder ob das Gemeinschaftsorgan die Absicht hat, ihn abzulehnen. Im letzteren Fall kann
der Antragsteller binnen eines Monats einen Zweitantrag einreichen. Das Organ kann wiederum innerhalb einer Frist von einem
Monat über diesen Zweitantrag entscheiden. Wenn das Organ den Zugang zu den Dokumenten verweigert, muss es dem Antragsteller
seine Entscheidung so bald wie möglich schriftlich mitteilen. Seine Entscheidung ist ordnungsgemäß zu begründen und muss auf
die zulässigen Rechtsmittel hinweisen.
9.
Als Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten übernimmt der Beschluss 93/731 in Artikel 4 Absatz 1 die im Verhaltenskodex
vorgesehenen Ausnahmen zum Schutz des öffentlichen Interesses. Der Beschluss 94/90 wiederum sieht in Artikel 1 vor, dass der
Verhaltenskodex angenommen und dem Beschluss beigefügt wird.
10.
Im Urteil vom 19. Juli 1999 in der Rechtssache T-14/98
(10)
hat das Gericht entschieden, Artikel 4 Absatz 1 des Beschlusses 93/731 sei so auszulegen, dass der Rat prüfen müsse, ob ein
teilweiser Zugang zu den unter eine Ausnahme im Sinne dieser Bestimmung fallenden Dokumenten zu gewähren sei, d. h. ein Zugang,
der auf einzelne in dem Dokument enthaltene, selbst nicht von dieser Ausnahme gedeckte Informationen beschränkt sei
(11)
. Es war der Ansicht, dass die Entscheidung über die Ablehnung des Zugangs zu den fraglichen Dokumenten mit einem Rechtsfehler
behaftet und daher für nichtig zu erklären sei, weil das betroffene Organ dies nicht geprüft habe, da es der Auffassung gewesen
sei, dass das Recht auf Zugang nur für die Dokumente als solche und nicht für einzelne in ihnen enthaltene Informationen gelte.
Diese Auslegung ist vom Gerichtshof im Urteil vom 6. Dezember 2001, Rat/Hautala, ausdrücklich bestätigt worden
(12)
.
II – Der Sachverhalt
11.
Im März 1999 beantragte Herr Mattila Zugang zu fünf Dokumenten der Kommission und sechs Dokumenten des Rates. Diese Dokumente
betreffen die Beziehungen der Europäischen Union zur Russischen Föderation und der Ukraine sowie die mit den Vereinigten Staaten
von Amerika zu führenden Verhandlungen über die Beziehungen zur Ukraine. Soweit der Rat und die Kommission die Dokumente teilweise
gemeinsam erstellt hatten, koordinierten diese beiden Organe ihre Antworten auf diese Anträge.
12.
Mit Schreiben vom 19. April 1999 gab der Rat dem Antrag des Klägers für eines der betreffenden Dokumente statt und lehnte
ihn für die übrigen fünf ab. Mit Schreiben gleichen Datums lehnte es die Kommission ab, den beantragten Zugang zu den fünf
ihr vorliegenden Dokumenten zu gewähren. Die beiden Organe stützten ihre Ablehnung auf den Schutz des öffentlichen Interesses
im Bereich der internationalen Beziehungen.
13.
Mit Schreiben vom 30. April 1999 stellte der Kläger bei beiden Organen einen Zweitantrag. Die Kommission und der Rat bestätigten
ihre Ablehnung mit den angefochtenen Entscheidungen mit der Begründung, dass die fraglichen Dokumente (abgesehen von einem
von der Kommission erbetenen Dokument, das nicht habe identifiziert werden können) von der verbindlichen Ausnahme zum Schutz
des öffentlichen Interesses im Bereich der internationalen Beziehungen gedeckt seien.
14.
Am 23. September 1999 erhob Herr Mattila bei dem Gericht Klage gegen die angefochtenen Entscheidungen.
III – Das angefochtene Urteil
15.
Das Gericht beschreibt die vom Kläger geltend gemachten Klagegründe wie folgt:
- „28
- Der Kläger führt in seiner Klageschrift im Wesentlichen fünf Klagegründe an. Der erste betrifft einen offensichtlichen Beurteilungsfehler
bei der Auslegung der Ausnahme zum Schutz der internationalen Beziehungen. Der zweite wird auf einen Verstoß gegen den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit gestützt, da ein teilweiser Zugang zu den fraglichen Dokumenten weder in Betracht gezogen noch gewährt
worden sei. Der dritte bezieht sich auf einen Verstoß gegen den Grundsatz, dass ein Antrag auf Zugang hinsichtlich jedes einzelnen
Dokuments zu prüfen sei. Der vierte betrifft eine Verletzung der Begründungspflicht und der fünfte eine Verkennung des besonderen
Interesses des Klägers am Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten.
- 29
- In seiner Erwiderung macht der Kläger die beiden folgenden weiteren Klagegründe geltend:
-
- ─
- die angefochtenen Entscheidungen verstießen gegen den ‚Grundsatz der selbständigen Beurteilung‘ durch den Rat und durch die
Kommission ...;
-
- ─
- die angefochtenen Entscheidungen seien ermessensfehlerhaft ...
- 30
- In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger einen weiteren Klagegrund geltend gemacht, wonach die beklagten Gemeinschaftsorgane
gegen ihre Pflicht zur Zusammenarbeit verstoßen hätten, weil sie seine Anträge teilweise wegen mangelnder Bestimmtheit abgelehnt
hätten, ohne zu versuchen, die fraglichen Dokumente zu identifizieren und ausfindig zu machen.“
16.
Das Gericht hat die Klagegründe, mit denen ein Verstoß gegen den „Grundsatz der selbständigen Beurteilung“, ein Ermessensmissbrauch
und die Nichtbeachtung der den Gemeinschaftsorganen obliegenden Pflicht zur Zusammenarbeit gerügt worden sind, als offensichtlich
unbegründet zurückgewiesen. Es hat entschieden, dass diese Klagegründe weder unmittelbar noch implizit in der Klageschrift
geltend gemacht worden seien und dass sie keinen engen Zusammenhang zu den anderen in der Klageschrift genannten Klagegründen
aufwiesen. Sie stellten daher neue Angriffsmittel dar. Außerdem hat das Gericht ausgeführt, dass weder vorgetragen noch nachgewiesen
worden sei, dass diese Angriffsmittel auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt würden, die erst während des Verfahrens
zutage getreten seien.
17.
Zur Begründetheit hat das Gericht den ersten und den zweiten Klagegrund gemeinsam geprüft, nämlich den offensichtlichen Beurteilungsfehler
bei der Auslegung der Ausnahme zum Schutz der internationalen Beziehungen und den Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,
da ein teilweiser Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten weder gewährt noch auch nur in Betracht gezogen worden sei.
18.
Zum ersten Klagegrund hat das Gericht ausgeführt, es sei im vorliegenden Fall unstreitig, dass die streitigen Dokumente Informationen
über den Standpunkt der Europäischen Union im Rahmen ihrer Beziehungen zu Russland und der Ukraine sowie in den mit den Vereinigten
Staaten in Bezug auf die Ukraine zu führenden Verhandlungen enthielten. Somit seien die Dokumente, zu denen Zugang beantragt
werde, in einem Kontext internationaler Verhandlungen erstellt worden, in dem das Interesse der Europäischen Union in Bezug
auf ihre Beziehungen zu Drittstaaten, insbesondere zu Russland, der Ukraine und den Vereinigten Staaten, berührt sei.
19.
Das Gericht hat daraus geschlossen, die beklagten Gemeinschaftsorgane hätten keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler dadurch
begangen, dass sie davon ausgegangen seien, dass die Verbreitung der streitigen Dokumente geeignet sei, das öffentliche Interesse
im Bereich der internationalen Beziehungen zu beeinträchtigen.
20.
Zum zweiten Klagegrund hat das Gericht in Randnummer 74 des angefochtenen Urteils festgestellt, es könne nicht davon ausgegangen
werden, dass die beklagten Gemeinschaftsorgane dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hätten, dass
sie keinen teilweisen Zugang zu den Dokumenten gewährt hätten. Diese Beurteilung hat das Gericht wie folgt begründet:
- „66
- Der Kläger macht ferner geltend, die Gemeinschaftsorgane hätten die Möglichkeit prüfen müssen, ihm gemäß den Ausführungen
im Urteil Hautala/Rat zumindest teilweisen Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten zu gewähren. In diesem Urteil führte
das Gericht aus, dass die Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung der Grundsätze des Rechts
auf Information und der Verhältnismäßigkeit auszulegen sei. Der Rat müsse daher prüfen, ob ein teilweiser Zugang zu den beantragten
Dokumenten, d. h. zu den nicht von den Ausnahmen gedeckten Informationen zu gewähren sei (Urteil Hautala/Rat, Randnr. 87).
...
- 68
- Nach dem Urteil Hautala/Rat erlaubt es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dem Rat und der Kommission, in besonderen Fällen,
in denen der Umfang des Dokuments oder der unkenntlich zu machenden Teile für sie zu einem unangemessenen Verwaltungsaufwand
führen würde, die Bedeutung des Zugangs der Öffentlichkeit zu diesen gekürzten Teilen und die sich daraus ergebende Arbeitsbelastung
gegeneinander abzuwägen (Randnr. 86). Der Rat und die Kommission könnten auf diese Weise in solchen Fällen das Interesse an
einer ordnungsgemäßen Verwaltung schützen.
- 69
- Auch wenn der Rat und die Kommission nach dem Urteil Hautala/Rat prüfen müssen, ob ein teilweiser Zugang zu den nicht unter
die Ausnahme fallenden Informationen zu gewähren ist, ist zu berücksichtigen, dass nach dem Grundsatz der ordnungsgemäßen
Verwaltung das Gebot der teilweisen Zugangsgewährung nicht zu einem im Verhältnis zum Interesse des Antragstellers am Erhalt
dieser Informationen unangemessenen Verwaltungsaufwand führen darf. Aus dieser Sicht sind der Rat und die Kommission jedenfalls
berechtigt, dann keinen teilweisen Zugang zu gewähren, wenn sich aus der Prüfung der fraglichen Dokumente ergibt, dass der
teilweise Zugang sinnlos wäre, weil die Teile dieser Dokumente im Fall ihrer Zugänglichmachung für den Antragsteller völlig
wertlos wären.
- 70
- Der Rat und die Kommission haben im Rahmen dieses Verfahrens vorgetragen, dass ein teilweiser Zugang im vorliegenden Fall
nicht möglich sei, weil die Teile der Dokumente, zu denen Zugang hätte gewährt werden können, so wenig Informationen enthielten,
dass sie für den Kläger völlig wertlos gewesen wären. In der mündlichen Verhandlung hat der Rat allgemein dargelegt, dass
die in Rede stehenden Dokumente nicht ohne Mühe auseinander genommen werden könnten und dass sie keine leicht abtrennbaren
Teile umfassten.
- 71
- Die beklagten Gemeinschaftsorgane bestreiten somit nicht, dass sie die Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu den in Rede
stehenden Dokumenten zu gewähren, nicht in Erwägung gezogen haben. Angesichts der Erklärungen der beklagten Gemeinschaftsorgane
und unter Berücksichtigung der Natur der streitigen Dokumente ist jedoch davon auszugehen, dass eine solche Prüfung auf keinen
Fall zur Gewährung eines teilweisen Zugangs hätte führen können. Die Tatsache, dass die beklagten Gemeinschaftsorgane die
Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, nicht geprüft haben, hatte somit unter den besonderen Umständen des vorliegenden
Falles keinen Einfluss auf das Ergebnis der von den beiden Gemeinschaftsorganen vorgenommenen Beurteilung (vgl. in diesem
Sinne Urteile des Gerichts vom 5. Juni 1996 in der Rechtssache T-75/95, Günzler Aluminium/Kommission, Slg. 1996, II-497, Randnr.
55, und vom 27. Februar 1997 in der Rechtssache T-106/95, FFSA u. a./Kommission, Slg. 1997, II-229, Randnr. 199).
- 72
- Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass, wie bereits oben festgestellt wurde, die streitigen Dokumente im Kontext von
Verhandlungen erstellt wurden und Informationen über den Standpunkt der Europäischen Union im Rahmen ihrer Beziehungen zu
Russland und zu der Ukraine sowie in den mit den Vereinigten Staaten in Bezug auf die Ukraine zu führenden Verhandlungen enthalten.
...
- 73
- Zweitens wird das Vorbringen des Rates, die Dokumente könnten nicht ohne Mühe auseinander genommen werden und umfassten keine
leicht abtrennbaren Teile, durch nichts widerlegt. ...“
21.
Danach hat das Gericht den dritten und den vierten Klagegrund als unbegründet zurückgewiesen, mit denen ein Verstoß gegen
den Grundsatz, dass ein Antrag auf Zugang hinsichtlich jedes einzelnen Dokuments zu prüfen sei, und ein Verstoß gegen die
Begründungspflicht gerügt worden waren.
22.
Schließlich hat das Gericht festgestellt, der fünfte Klagegrund, der sich gegen eine Verkennung des besonderen Interesses
des Klägers am Zugang zu den Dokumenten richtete, sei ohne jeden Belang. Es hat darauf hingewiesen, dass jedermann Einsicht
in ein Rats- oder Kommissionsdokument beantragen könne, ohne seinen Antrag begründen zu müssen, und dass eine Interessenabwägung
nur stattfinde, wenn die Gemeinschaftsorgane einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten prüften, die ihre Beratungen beträfen;
dies sei hier nicht der Fall gewesen.
IV – Das Rechtsmittel
A –
Einführende Bemerkungen
23.
Der Schriftsatz, mit dem Herr Mattila das Rechtsmittel eingelegt hat, enthält keine förmlichen Anträge, obwohl die Rechtsmittelschrift
nach Artikel 112 § 1 Buchstabe d der Verfahrensordnung des Gerichtshofes die Anträge des Rechtsmittelführers enthalten muss.
Jedoch legt die Rechtsprechung des Gerichtshofes der formalen Beachtung dieses Erfordernisses weniger Bedeutung bei als dessen
Zweck, der darin besteht, den Gegenstand des Antrags zu kennzeichnen, um zu vermeiden, dass der Gerichtshof über den Antrag
nicht umfassend entscheidet oder über ihn hinausgeht. Daher ist der Gerichtshof der Ansicht, dass implizite Anträge zulässig
sind, soweit sie leicht erkennbar sind
(13)
.
24.
Im vorliegenden Fall ist der Rechtsmittelschrift ausdrücklich zu entnehmen, dass die Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt
wird. Außerdem ergibt sich klar aus den Hinweisen auf Seite 2 der genannten Rechtsmittelschrift, dass Herr Mattila beim Gerichtshof
folgende Anträge stellt:
„1.
die in der vorliegenden Klage streitige Entscheidung des Rates und der Kommission für nichtig zu erklären;
2.
den Rat und die Kommission aufzufordern, ihren Standpunkt noch einmal zu überdenken und ihm Zugang zu den in seinen Anträgen
aufgeführten Dokumenten zu gewähren;
3.
ihm wenigstens teilweisen Zugang zu den Dokumenten nach Schwärzung der Passagen zu gewähren, die als geeignet angesehen werden,
die internationalen Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zu belasten;
4.
dem Rat und der Kommission gesamtschuldnerisch die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen“.
25.
Diesen Umständen ist zu entnehmen, dass die Rechtsmittelschrift den formalen Erfordernissen von Artikel 112 § 1 Buchstabe
d der Verfahrensordnung genügt.
26.
Zur Begründung seines Rechtsmittels macht Herr Mattila geltend, das Gericht habe das Gemeinschaftsrecht und insbesondere die
Beschlüsse 93/731 und 94/90 falsch angewandt. Er bringt folgende acht Rechtsmittelgründe vor:
1.
offensichtlicher Beurteilungsfehler hinsichtlich der Ausnahme zum Schutz der internationalen Beziehungen,
2.
Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da ein teilweiser Zugang zu den fraglichen Dokumenten weder gewährt noch
auch nur in Betracht gezogen worden ist,
3.
Verstoß gegen den Grundsatz, dass Anträge auf Zugang zu Dokumenten für jedes einzelne Dokument getrennt zu prüfen sind,
4.
Nichtbeachtung der Begründungspflicht,
5.
Nichtbeachtung des Grundsatzes der Objektivität und des Gleichheitsgrundsatzes bei der Beurteilung des Interesses des Antragstellers
am Zugang zu den Dokumenten,
6.
Nichtbeachtung der Pflicht zu unabhängiger erneuter Prüfung,
7.
Ermessensmissbrauch,
8.
Nichtbeachtung der Pflicht zur Zusammenarbeit.
27.
Der Rat macht geltend, das Rechtsmittel sei offensichtlich unzulässig, soweit der Rechtsmittelführer beim Gerichtshof beantrage,
den Gemeinschaftsorganen eine Weisung zu erteilen oder sich an ihre Stelle zu setzen. Im Übrigen überlässt es der Rat dem
Gerichtshof zu beurteilen, ob das Rechtsmittel den Erfordernissen der Rechtsprechung genügt, nach der ein Rechtsmittel nicht
auf eine bloße erneute Prüfung der beim Gericht eingereichten Klage gerichtet sein darf. Im vorliegenden Fall beschränke sich
der Rechtsmittelführer im Wesentlichen darauf, die vor dem Gericht geltend gemachten Argumente zu wiederholen.
28.
Die Kommission ist der Auffassung, dass das Rechtsmittel offensichtlich und insgesamt unzulässig sei, weil es auf eine erneute
Prüfung der Klage gerichtet sei. Hilfsweise macht die Kommission geltend, dass der zweite und der dritte Antrag offensichtlich
unzulässig seien.
B –
Zur Zulässigkeit
1. Zur Zulässigkeit des zweiten und dritten Antrags
(14)
29.
Herr Mattila beantragt beim Gerichtshof mit seinem zweiten Antrag, den Rat und die Kommission aufzufordern, ihren Standpunkt
noch einmal zu überdenken und ihm Zugang zu den in seinem Antrag aufgeführten Dokumenten zu gewähren, und mit seinem dritten
Antrag, ihm wenigstens teilweisen Zugang zu den fraglichen Dokumenten nach Schwärzung der Passagen zu gewähren, die als geeignet
angesehen werden, die internationalen Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zu belasten.
30.
Ich teile die Ansicht der Gemeinschaftsorgane betreffend die Unzulässigkeit dieser Anträge. Nach Artikel 233 EG hat nämlich
das Organ, dem das für nichtig erklärte Handeln zur Last fällt oder dessen Untätigkeit als vertragswidrig erklärt worden ist,
die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. In ständiger Rechtsprechung haben der Gerichtshof
und das Gericht aus dieser Bestimmung abgeleitet, dass sie im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Artikel 230 EG nicht
befugt seien, sich an die Stelle der Gemeinschaftsorgane zu setzen und die Maßnahmen zur Umsetzung ihrer Urteile in der Urteilsformel
genau anzugeben oder diesen Organen Weisungen zu erteilen
(15)
. Diese Beschränkung gilt für den Gerichtshof unter den gleichen Voraussetzungen im Rechtsmittelverfahren
(16)
. Sie gilt auch im Rahmen der Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane im Bereich des Zugangs
zu Dokumenten
(17)
.
31.
Der zweite und der dritte Antrag des Rechtsmittelführers sind daher unzulässig.
2. Zur Zulässigkeit der Rechtsmittelgründe
32.
Im Gegensatz zur Kommission bin ich der Ansicht, dass das vorliegende Rechtsmittel den Erfordernissen der Rechtsprechung zur
Zulässigkeit teilweise genügt, so dass es nicht für offensichtlich und insgesamt unzulässig erklärt werden kann. Diese Erfordernisse
haben folgenden Inhalt.
33.
Sie ergeben sich aus dem Grundsatz, nach dem das Rechtsmittel den Zweck hat, die Art und Weise, in der das Gericht über die
im ersten Rechtszug erhobene Klage entschieden hat, zu beanstanden, und nicht zu einer bloßen erneuten Prüfung dieser Klage
zu führen, die nach Artikel 49 des EG-Satzung des Gerichtshofes nicht in dessen Zuständigkeit fällt. Außerdem folgt nach ständiger
Rechtsprechung aus den Artikeln 225 EG, 51 Absatz 1 der Satzung des Gerichtshofes und 112 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung
des Gerichtshofes, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen
Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss
(18)
. Ein Rechtsmittel, das nur die bereits vor dem Gericht geltend gemachten Klagegründe oder Argumente einschließlich derjenigen
wiederholt oder wörtlich wiedergibt, die auf ein ausdrücklich vom Gericht zurückgewiesenes Tatsachenvorbringen gestützt waren,
genügt nicht den Begründungserfordernissen, die sich aus den genannten Bestimmungen ergeben
(19)
.
34.
Jedoch können im ersten Rechtszug geprüfte Rechtsfragen im Rechtsmittelverfahren erneut aufgeworfen werden, wenn der Rechtsmittelführer
die Auslegung oder Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch das Gericht beanstandet
(20)
. Könnte nämlich ein Rechtsmittelführer sein Rechtsmittel nicht in dieser Weise auf bereits vor dem Gericht geltend gemachte
Klagegründe und Argumente stützen, so würde dies dem Rechtsmittelverfahren einen Teil seiner Bedeutung nehmen
(21)
.
35.
Im vorliegenden Fall ist die Formulierung der Rechtsmittelschrift ungeschickt, weil der Rechtsmittelführer darin darauf hinweist,
dass er „die vor dem Gericht geltend gemachten Klagegründe insgesamt wieder aufnimmt“ und dass „diese Klagegründe ... nicht
erneut ausgeführt werden“
(22)
. Was die Rechtsmittelgründe 6 bis 8 betrifft, die das Gericht für unzulässig hält, steht außerdem fest, dass sich der Rechtsmittelführer
darauf beschränkt zu behaupten, dass sie eine Weiterentwicklung und Bekräftigung der in der ursprünglichen Klageschrift entwickelten
Klagegründe seien und eine enge Verbindung zu den Letztgenannten aufwiesen, ohne diese Behauptungen irgendwie zu begründen.
Dasselbe gilt für die Rechtsmittelgründe 3 und 4, hinsichtlich deren der Rechtsmittelführer die Beurteilung des Gerichts ablehnt,
ohne irgendeinen Grund für seine Beanstandung vorzutragen.
36.
Die sorgfältige Prüfung des Rechtsmittels zeigt jedoch, dass der Rechtsmittelführer im Rahmen des ersten, zweiten und fünften
Rechtsmittelgrundes die vom Gericht vorgenommene Beurteilung von Rechtsfragen beanstandet hat und dass die Rechtsmittelschrift
die beanstandeten Punkte des angefochtenen Urteils sowie die Argumente, auf die sich der Aufhebungsantrag stützt, genau bezeichnet.
37.
Außerdem beanstandet der Rechtsmittelführer im Rahmen des ersten Rechtsmittelgrundes das in Randnummer 65 des angefochtenen
Urteils ausgeführte Ergebnis, dass die beklagten Gemeinschaftsorgane keinen offensichtlichen Fehler dadurch begangen hätten,
dass sie davon ausgegangen seien, dass die Verbreitung der streitigen Dokumente geeignet sei, das öffentliche Interesse im
Bereich der internationalen Beziehungen zu beeinträchtigen. Er stützt seine Argumentation auf einen Vergleich der streitigen
Dokumente mit den in der zitierten Rechtssache Rat/Hautala in Rede stehenden Dokumenten.
38.
Im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes beanstandet der Rechtsmittelführer das Ergebnis des Gerichts in Randnummer 71 des
angefochtenen Urteils, wonach die Tatsache, dass die beklagten Gemeinschaftsorgane die Möglichkeit, einen teilweisen Zugang
zu gewähren, nicht geprüft haben, unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles keinen Einfluss auf das Ergebnis
ihrer Beurteilung gehabt hat. Er macht auch geltend, dass der in Randnummer 70 des angefochtenen Urteils ausgeführte Grund,
wonach die Teile der Dokumente, zu denen ein teilweiser Zugang hätte gewährt werden können, so wenig Informationen enthielten,
dass sie für ihn völlig wertlos gewesen wären, im Hinblick auf das Grundrecht auf Zugang zu Dokumenten rechtsfehlerhaft sei,
so wie ich es in meinen Schlussanträgen in der zitierten Rechtssache Rat/Hautala dargelegt habe. Er macht außerdem geltend,
das Gericht habe in Randnummer 73 des angefochtenen Urteils die Beweiserfordernisse im Bereich des Zugangs zu Dokumenten hinsichtlich
der Frage verkannt, ob Teile der Dokumente leicht abgetrennt werden konnten oder nicht.
39.
Schließlich wird im Rahmen des fünften Rechtsmittelgrunds geltend gemacht, das Gericht habe durch die Annahme, der Kläger
habe wegen seines besonderen Interesses Zugang zu den Dokumenten beantragt, einen Rechtsfehler begangen. Nach Ansicht des
Rechtsmittelführers ist es im Hinblick auf das zitierte Urteil Hautala/Rat unerheblich, ob es sich um den Antrag eines Mitglieds
des Europäischen Parlaments oder einer Person handelt, gegen die in Finnland eine ungünstige Gerichtsentscheidung ergangen
ist. Die besonderen Gründe für einen Antrag könnten diesen nur unterstützen, nicht aber schwächen. Er beruft sich auf die
Gleichheit der Unionsbürger.
40.
Im Licht dieser Feststellungen halte ich den ersten, den zweiten und den fünften Rechtsmittelgrund für zulässig.
C –
Zur Begründetheit
41.
Zunächst prüfe ich den zweiten Rechtsmittelgrund. Darin beanstandet der Rechtsmittelführer im Wesentlichen, das Gericht habe
sein Recht auf teilweisen Zugang zu den fraglichen Dokumenten nicht beachtet, da es die angefochtenen Entscheidungen nicht
für nichtig erklärt habe, obwohl die Kommission und der Rat die Möglichkeit nicht untersucht hätten, ihm einen solchen Zugang
zu gewähren.
1. Zur Verletzung des Rechts auf teilweisen Zugang
a) Argumente der Beteiligten
42.
Zur Begründung dieses Rechtsmittelgrundes macht der Rechtsmittelführer zwei Rügen geltend. Erstens beanstandet er das Ergebnis
des Gerichts, wonach die Tatsache, dass die beklagten Gemeinschaftsorgane die Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren,
nicht geprüft hätten, angesichts ihrer Erläuterungen und der Natur der streitigen Dokumente keinen Einfluss auf das Ergebnis
ihrer Beurteilung gehabt habe. Zweitens beanstandet er, dass das Gericht es zugelassen habe, die Ablehnung des teilweisen
Zugangs damit zu rechtfertigen, dass die Teile der Dokumente, zu denen Zugang hätte gewährt werden können „so wenig Informationen
enthielten, dass sie für den Kläger völlig wertlos gewesen wären“, und dass „die ... Dokumente nicht ohne Mühe auseinander
genommen werden könnten und dass sie keine leicht abtrennbaren Teile umfassten“.
43.
Der Rat macht geltend, dass es, auch wenn im Allgemeinen der Antragsteller beurteilen müsse, ob die ihm übermittelten Passagen
für ihn nützlich seien, objektive Anhaltspunkte dafür geben könne, dass die teilweise Übermittlung eines Dokuments dem Antragsteller
offensichtlich keine weiteren Informationen als die ihm schon bekannten geben könne. Im vorliegenden Fall hätte sich die Information
auf Daten, Überschriften und Gegenstände der Dokumente beschränkt, die Herr Mattila infolge der Antwort des Rates auf seinen
Antrag bereits gekannt habe. Im Übrigen habe Herr Mattila in den Nummern 22 und 23 seiner Erwiderung vor dem Gericht erklärt,
er habe eine „gewisse Kenntnis“ von den beantragten Dokumenten aufgrund seiner Tätigkeit im finnischen Außenministerium und
aufgrund seiner Teilnahme an der Gruppe des Rates für Russland und Osteuropa; auch habe er eine einigermaßen detaillierte
Beschreibung ihres Inhalts gegeben. Es sei daher absurd und widerspreche den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung und
der Verhältnismäßigkeit, angepasste Versionen der Dokumente zu verbreiten, die fast ausschließlich aus weißen Seiten bestünden.
44.
Nach Ansicht des Rates sind meine Schlussanträge in der Rechtssache Rat/Hautala im vorliegenden Fall nicht relevant, weil
sie die allgemeine Frage eines teilweisen Zugangs zu Dokumenten beträfen, während das Gericht im angefochtenen Urteil nur
die Frage anspreche, ob die Tatsache, dass die Gemeinschaftsorgane nicht die Gewährung eines teilweisen Zugangs in Betracht
gezogen hätten, Einfluss auf die Ablehnung des vollen Zugangs gehabt habe. Angesichts der Informationen über den Inhalt der
streitigen Dokumente, die dem Gericht vorgelegen hätten, sei es nicht gerechtfertigt, das Gericht insoweit zu rügen.
45.
Schließlich stelle das angefochtene Urteil nicht das Urteil Hautala/Rat in Frage, wonach der Rat prüfen müsse, ob ein teilweiser
Zugang zu den nicht von einer Ausnahme gedeckten Informationen zu gewähren sei. Im Einklang mit der Rechtsprechung habe sich
das Gericht darauf beschränkt zu prüfen, ob der Rechtsfehler Einfluss auf das Ergebnis der Prüfung durch das betroffene Gemeinschaftsorgan
gehabt habe. Das Gericht habe zu Recht angenommen, dass dies nicht so sei und dass die angefochtenen Entscheidungen aufrechterhalten
werden müssten.
46.
Nach Ansicht der Kommission hat das Gericht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter den Umständen des vorliegenden Falles
nicht falsch beurteilt. Es habe ausdrücklich das Argument des Klägers anerkannt, dass die Gemeinschaftsorgane die Möglichkeit
hätten prüfen müssen, ihm zumindest teilweisen Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten zu gewähren. Es habe die Beurteilung
zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie zum Schutz der Interessen einer ordnungsgemäßen Verwaltung aus dem Urteil Hautala/Rat
bestätigt und angewandt.
b) Beurteilung
i) Zur ersten Rüge
47.
Es steht fest, dass die Kommission und der Rat bei Erlass der angefochtenen Entscheidungen nicht die Möglichkeit geprüft haben,
einen teilweisen Zugang zu den fraglichen Dokumenten zu gewähren, weil sie der Ansicht waren, dass der Verhaltenskodex und
die Beschlüsse 94/90 und 93/731 sie dazu nicht verpflichteten. Diese Gemeinschaftsorgane bestreiten im Rahmen dieses Rechtsmittelverfahrens
auch nicht, dass ihre Auslegung nach der Interpretation des Rechts auf Zugang zu Dokumenten, die das Gericht im Urteil Hautala/Rat
vorgenommen und die der Gerichtshof bestätigt hat, fehlerhaft war, so dass sie eine solche Prüfung hätten durchführen müssen.
Wie das Gericht zu Recht in Randnummer 67 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, hat das Urteil Hautala/Rat, auch wenn
es bei Erlass der angefochtenen Entscheidungen noch nicht ergangen war, ein bereits vorher bestehendes Recht klargestellt,
nämlich das Recht auf Zugang zu den Dokumenten im Besitz des Rates und der Kommission, das im Verhaltenskodex vorgesehen ist,
zu dessen Anwendung die beiden Gemeinschaftsorgane die Beschlüsse 93/731 und 94/90 erlassen haben.
48.
Daraus folgt, dass die angefochtenen Entscheidungen mit einem Rechtsfehler behaftet sind.
49.
Im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens stellt sich die Frage, ob das Gericht entscheiden durfte, dass dieser Rechtsfehler
„[a]ngesichts der Erklärungen der beklagten Gemeinschaftsorgane“ im Laufe des gerichtlichen Verfahrens und „unter Berücksichtigung
der Natur der streitigen Dokumente“ keine Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidungen rechtfertige, weil er keinen Einfluss
auf das Ergebnis der Beurteilung durch die Gemeinschaftsorgane gehabt habe.
50.
Im Gegensatz zu den beklagten Gemeinschaftsorganen bin ich der Auffassung, dass die Beurteilung durch das Gericht aus folgenden
Gründen nicht gebilligt werden kann.
51.
Zunächst konnte sich das Gericht meiner Ansicht nach nicht auf die Erläuterungen der Kommission und des Rates während des
gerichtlichen Verfahrens stützen, die beweisen sollten, dass ein teilweiser Zugang im vorliegenden Fall nicht möglich gewesen
wäre, während diese Organe die Möglichkeit eines solchen Zugangs in den angefochtenen Entscheidungen nicht geprüft hatten.
52.
Nach ständiger Rechtsprechung ist nämlich die Rechtmäßigkeit eines Gemeinschaftsrechtsakts im Rahmen einer Nichtigkeitsklage
nach Artikel 230 EG nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seines Erlasses zu beurteilen
(23)
. Dieser Grundsatz verbietet es dem Gericht, Umstände zu berücksichtigen, die nach Erlass des Rechtsakts eingetreten sind.
Ebenso wie dieser Grundsatz es ausschließt, dass ein Kläger die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts bestreitet, indem er sich
auf die Sach- und Rechtslage nach dessen Erlass beruft
(24)
, verhindert er, dass die Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts nachträglich durch ihren Urheber beseitigt oder geheilt wird.
53.
Insoweit soll dieser Grundsatz gewährleisten, dass die Europäische Gemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft ist. Er soll bewirken,
dass die Gemeinschaftsorgane ihre Befugnisse rechtmäßig ausüben, indem er sicherstellt, dass die Sanktion für die Rechtswidrigkeit
eines beanstandeten Rechtsakts in seiner Nichtigkeit besteht. Also muss eine Entscheidung wegen des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit
in Bezug auf den Zeitpunkt beurteilt werden, in dem sie getroffen wurde.
54.
Zwar hat die Rechtsprechung unter sehr engen Voraussetzungen eingeräumt, dass von diesem Grundsatz bei einem Form- oder Verfahrensfehler
abgewichen werden kann und dass Fehler, die die formelle Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts betreffen, während des gerichtlichen
Verfahrens geheilt werden können
(25)
. Die Rechtsprechung enthält aber keine vergleichbare Ausnahme mit Bezug auf die materielle Rechtmäßigkeit. Wenn der Gerichtshof
auch eingeräumt hat, dass ein die materielle Rechtmäßigkeit einer Entscheidung betreffender Fehler nicht zu ihrer Nichtigerklärung
führen muss, dann betraf dies den Fall, dass diese Entscheidung auch auf einen anderen Grund gestützt war, der für ihre Rechtmäßigkeit
ausreichend war
(26)
. In einem solchen Fall wird angenommen, dass der Fehler ohne Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der fraglichen Entscheidung
ist, weil diese selbst bereits bei ihrem Erlass ausreichende Gründe für ihre Rechtmäßigkeit enthielt. Insoweit greift der
Rechtsmittelgrund des fraglichen Rechtsfehlers nicht durch
(27)
.
55.
Diese Beurteilung wird auch durch die zitierten Urteile Günzler Aluminium/Kommission und FFSA u. a./Kommission bestätigt,
auf die sich das Gericht in Randnummer 71 des angefochtenen Urteils bezieht. In diesen beiden Urteilen hat das Gericht seine
Auffassung, dass der bei Erlass der streitigen Entscheidung begangene Rechtsfehler keinen Einfluss auf das Ergebnis der Beurteilung
durch das Gemeinschaftsorgan gehabt habe, auf Bestandteile der Begründung der Entscheidung gestützt
(28)
.
56.
In dem angefochtenen Urteil hat das Gericht seine Beurteilung, nach der die fehlende Prüfung der Möglichkeit, einen teilweisen
Zugang zu gewähren, keinen Einfluss auf das Ergebnis der von den beiden Gemeinschaftsorganen vorgenommenen Beurteilung gehabt
hat, auf Umstände gestützt, die diese im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgetragen haben und die in den angefochtenen
Entscheidungen nicht genannt waren. Dadurch hat das Gericht die nachträgliche Heilung des Rechtsfehlers zugelassen, der die
Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen berührte. Dies widerspricht dem Grundsatz der Rechtmäßigkeit, der verlangt, dass ein
rechtswidriger Rechtsakt für nichtig erklärt wird.
57.
Außerdem führte die Zulassung dieses Vorgehens dazu, dass die Wirksamkeit des in der Rechtsprechung anerkannten Rechts auf
teilweisen Zugang erheblich geschwächt würde, da die Gemeinschaftsorgane davon absehen könnten, eine solche Prüfung vorzunehmen,
weil sie diese Unterlassung bei Erhebung einer Klage durch den Betroffenen immer im Laufe des Verfahrens heilen könnten. Dies
wäre umso weniger gerechtfertigt, als das in der Rechtsprechung anerkannte Recht auf teilweisen Zugang vom Gemeinschaftsgesetzgeber
in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates
(29)
, die die Beschlüsse 93/731 und 94/90 ersetzt hat, ausdrücklich bekräftigt wurde.
58.
Aus der Natur der streitigen Dokumente, auf die sich Randnummer 71 des angefochtenen Urteils ebenfalls bezieht, konnte das
Gericht nicht ableiten, dass die fehlende Prüfung der Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, keinen Einfluss auf
die von den Gemeinschaftsorganen in den angefochtenen Entscheidungen vorgenommene Beurteilung gehabt habe. Zum einen stellt
sich die Frage der Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, gerade dann, wenn Dokumente von einer Ausnahme zum Schutz
des öffentlichen Interesses gedeckt sind und wenn sie, wie das Gericht in Randnummer 72 des angefochtenen Urteils festgestellt
hat, einen „heiklen“ Charakter haben. Zum anderen obliegt es den Gemeinschaftsorganen zu beurteilen, ob ein teilweiser Zugang
möglich ist, und das Gericht kann nicht seine Beurteilung an die Stelle von deren Beurteilung setzen.
59.
Außerdem ist das Ergebnis des Gerichts in dem angefochtenen Urteil zu kritisieren, weil es dem Betroffenen die Verfahrensgarantien,
die bei der Prüfung eines Antrags auf Zugang bestehen, sowie seinen Anspruch auf rechtliches Gehör entzieht.
60.
Wenn eine Klage, die gegen eine Entscheidung erhoben wird, weil sie mit einem Rechtsfehler behaftet sei, begründet ist, muss
die fragliche Entscheidung gemäß den Artikeln 230 EG und 231 EG für nichtig erklärt werden. Außerdem hat, wie bereits erwähnt,
nach Artikel 233 EG das Organ, dem die für nichtig erklärte Entscheidung zur Last fällt, die sich aus dem Urteil des Gemeinschaftsgerichts
ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Im Bereich des Zugangs zu Dokumenten muss das Organ, das nicht die Möglichkeit geprüft
hat, einen teilweisen Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten zu gewähren, deshalb den Dialog mit dem Antragsteller wieder
aufnehmen und ihn über die Gründe seiner vollständigen oder teilweisen Ablehnung unterrichten.
61.
Wenn die Organe, wie im vorliegenden Fall, der Ansicht sind, dass ein teilweiser Zugang nicht gewährt werden könne, so müssen
sie dem Antragsteller die Gründe dafür mitteilen. Der Antragsteller hat dann die Gelegenheit, sie in einem Zweitantrag zu
widerlegen. Wenn die Organe ihren Standpunkt aufrechterhalten, müssen sie genau die Gründe angeben, aus denen die von ihm
vorgetragenen Argumente es ihnen nicht erlauben, seinem Antrag stattzugeben
(30)
. Diese Gründe müssen außerdem erkennen lassen, dass die Gemeinschaftsorgane eine konkrete Beurteilung jedes in Rede stehenden
Dokuments vorgenommen haben
(31)
. Im Licht dieser Gründe kann der Betroffene dann entscheiden, ob er Nichtigkeitsklage gegen diese Entscheidungen erhebt oder
nicht.
62.
Das angefochtene Urteil entzieht dem Kläger alle diese Verfahrensgarantien und die Möglichkeit, die Gründe, aus denen die
beklagten Gemeinschaftsorgane im vorliegenden Fall meinen, dass ein teilweiser Zugang zu den fraglichen Dokumenten nicht möglich
sei, sinnvoll zu beanstanden. Diese Gründe sind dem Kläger nämlich erstmals im Laufe des gerichtlichen Verfahrens mitgeteilt
worden. Er konnte sie daher während des Verwaltungsverfahrens nicht erörtern und sie auch nicht rechtzeitig zur Kenntnis nehmen,
um seine Rechte vor dem Gericht wahrzunehmen.
63.
Nach alledem bin ich der Ansicht, dass das Gericht das Recht des Klägers auf teilweisen Zugang nicht beachtet hat, indem es
entschieden hat, die Tatsache, dass die Gemeinschaftsorgane nicht die Möglichkeit geprüft hätten, einen solchen Zugang zu
gewähren, habe keinen Einfluss auf das Ergebnis ihrer Beurteilung in den angefochtenen Entscheidungen gehabt.
64.
Da dieser Rechtsfehler die Aufhebung des angefochtenen Urteils rechtfertigt, nehme ich nur hilfsweise zur zweiten Rüge des
Rechtsmittelführers Stellung.
ii) Zur zweiten Rüge
65.
Meines Erachtens legt das Gericht in seiner Beurteilung in Randnummer 69 des angefochtenen Urteils, wonach die Gemeinschaftsorgane
berechtigt sind, dann keinen teilweisen Zugang zu gewähren, wenn die Teile der Dokumente, die übermittelt werden könnten,
für den Antragsteller völlig wertlos wären, und zwar unabhängig von jeder Erwägung hinsichtlich der Arbeitsbelastung, die
ein solcher Zugang mit sich bringen würde, die in der Rechtsprechung zugelassene Ausnahme von der Verpflichtung, einen teilweisen
Zugang zu gewähren, viel zu weit aus.
66.
Ebenso hat das Gericht meines Erachtens das in der Rechtsprechung anerkannte Recht auf teilweisen Zugang fehlerhaft angewandt,
indem es in der vorliegenden Rechtssache angenommen hat, dass ein teilweiser Zugang mit der Begründung abgelehnt werden könne,
dass „die Teile der Dokumente, zu denen Zugang hätte gewährt werden können, so wenig Informationen enthielten, dass sie für
den Kläger völlig wertlos gewesen wären“, und dass allgemein die in Rede stehenden Dokumente keine leicht abtrennbaren Teile
umfassten.
67.
Es ist auf den rechtlichen Kontext hinzuweisen, in dem die streitige Ausnahme zugelassen worden ist.
68.
Zunächst ergibt sich nach ständiger Rechtsprechung aus der Systematik der Beschlüsse 93/731 und 94/90, dass jedermann die
Einsicht in jedes beliebige unveröffentlichte Rats- oder Kommissionsdokument beantragen kann, ohne seinen Antrag begründen
zu müssen
(32)
. Die Aufnahme dieses Grundsatzes in Artikel 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestätigt eindeutig, dass das Recht auf Zugang
zu Dokumenten nicht davon abhängig ist, dass die Dokumente für den Antragsteller von irgendeinem Nutzen sind.
69.
Außerdem besteht grundsätzlich ein Recht auf Zugang zu Dokumenten, d. h. zu den einzelnen darin enthaltenen Informationen
(33)
, und eine ablehnende Entscheidung ist nur rechtswirksam, wenn sie sich auf eine der Ausnahmen stützt, die in Artikel 4 des
Beschlusses 93/731 oder in dem dem Beschluss 94/90 beigefügten Verhaltenskodex ausdrücklich vorgesehen sind. Da diese Ausnahmen
vom Recht auf Zugang eng ausgelegt und angewandt werden müssen
(34)
, können sie den Zugang zu den selbst nicht von den Ausnahmen erfassten Informationen nicht verwehren. Anderenfalls wäre die
Wirksamkeit des Rechts auf Zugang zu Dokumenten erheblich beeinträchtigt. Außerdem wäre die Ablehnung des Zugangs zu diesen
Informationen eine offensichtlich unverhältnismäßige Maßnahme, um die Vertraulichkeit der von einer dieser Ausnahmen erfassten
Informationen zu gewährleisten.
70.
In diesem Zusammenhang hat das Gericht in Randnummer 86 des Urteils Hautala/Rat darauf hingewiesen, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
dem Gemeinschaftsorgan erlauben würde, „in besonderen Fällen, in denen der Umfang des Dokuments oder der unkenntlich zu machenden
Teile für [sie] zu einem unangemessenen Verwaltungsaufwand führen würde, die Bedeutung des Zugangs der Öffentlichkeit zu diesen
gekürzten Teilen und die daraus sich ergebende Arbeitsbelastung gegeneinander abzuwägen“. Der Gerichtshof hat diese Beurteilung
in Randnummer 30 des Urteils Rat/Hautala bestätigt, indem er sich auf die „besonderen Fälle“ bezogen hat, in denen die Verpflichtung
zur Gewährleistung eines teilweisen Zugangs einen „übermäßigen Verwaltungsaufwand“ nach sich ziehen würde.
71.
Aus diesen Gründen kann die von der Rechtsprechung zugelassene Ausnahme von der Verpflichtung des betroffenen Gemeinschaftsorgans,
einen teilweisen Zugang zu den fraglichen Dokumenten zu gewähren, meines Erachtens nicht so ausgelegt werden, dass das Organ
berechtigt wäre, den Zugang zu nicht vertraulichen Informationen abzulehnen, weil es der Ansicht ist, dass ein solcher Zugang
für den Antragsteller nicht von Nutzen wäre.
72.
Zwar kann das jeweilige Organ den Betroffenen im Rahmen einer ordnungsgemäßen Verwaltung auf seinen ursprünglichen Antrag
hin darüber unterrichten, dass der teilweise Zugang, der ihm gewährt werden könne, auf Informationen beschränkt sei, die ihm
bereits bekannt zu sein schienen. Das Organ ist hingegen meines Erachtens nicht berechtigt, den Zugang zu diesen Informationen
abzulehnen, wenn der Betroffene sein Ersuchen in einem Zweitantrag aufrechterhält.
73.
Nur wenn der zur Unkenntlichmachung der nicht zu übermittelnden Informationen erforderliche Aufwand die Grenzen dessen überschreiten
würde, was vernünftigerweise von dem betroffenen Organ verlangt werden kann, kann das Organ im Interesse einer ordnungsgemäßen
Verwaltung befugt sein zu prüfen, ob ein solcher Zugang von Interesse ist, und dessen Bedeutung zu beurteilen. In einem solchen
Fall kann außerdem, wie der Rechtsmittelführer geltend macht, das besondere Interesse des Antragstellers die Verwaltung sogar
verpflichten, ihm einen teilweisen Zugang zu den fraglichen Dokumenten zu gewähren, und zwar trotz der sehr großen Arbeitsbelastung,
die dieser Zugang verursacht
(35)
.
74.
Daraus folgt, dass ein Gemeinschaftsorgan nicht berechtigt ist, den Zugang zu nicht von einer Ausnahme erfassten Informationen
abzulehnen, weil es der Ansicht ist, dass die Informationen aufgrund ihrer geringen Anzahl wertlos seien, und indem es sich
auf bloße Verwaltungsschwierigkeiten beruft.
75.
Bei einer solchen Auslegung der genannten Ausnahme hätte nämlich die Verwaltung tatsächlich Ermessen hinsichtlich der Möglichkeit,
Zugang zu nicht vertraulichen Informationen zu gewähren, je nachdem wie sie den Nutzen dieser Informationen für den Antragsteller
und den Arbeitsaufwand, den der Zugang zu diesen Informationen für sie bedeutet, einschätzt. Diese Auslegung würde die Wirksamkeit
des Rechts auf Zugang zu Dokumenten in Frage stellen, das, wie erwähnt, jedermann das Recht auf Zugang zu allen nicht von
einer Ausnahme gedeckten Informationen gewährt, ohne dass ein Interesse an diesem Zugang nachgewiesen werden muss.
76.
Schließlich ist hervorzuheben, dass die von der Rechtsprechung anerkannte, an eine übermäßige Arbeitsbelastung geknüpfte Ausnahme
von der Verpflichtung, einen teilweisen Zugang zu gewähren, in die Verordnung Nr. 1049/2001 nicht aufgenommen wurde. Ohne
hier dazu Stellung nehmen zu wollen, inwieweit diese von der Rechtsprechung anerkannte Ausnahme im Rahmen der genannten Verordnung
angewandt werden kann, bestätigt dieser Umstand meines Erachtens im Licht der Anerkennung des Rechts auf Zugang im primären
Gemeinschaftsrecht in Artikel 255 EG und in den Artikeln 41 und 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
(36)
, die am 7. Dezember 2000 in Nizza unterzeichnet wurde, die sehr enge Auslegung, die diese Ausnahme im Rahmen der Beschlüsse
93/731 und 94/90 erfahren muss.
77.
Nach alledem bin ich der Auffassung, dass das Gericht das Recht auf teilweisen Zugang auch dadurch fehlerhaft angewandt hat,
dass es angenommen hat, ein solcher Zugang sei im vorliegenden Fall nicht möglich gewesen, weil die Teile der Dokumente, zu
denen Zugang hätte gewährt werden können, so wenig Informationen enthielten, dass sie für den Kläger völlig wertlos gewesen
wären, und allgemein, dass die in Rede stehenden Dokumente keine leicht abtrennbaren Teile umfassten.
78.
Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, das angefochtene Urteil aufzuheben, ohne dass eine Prüfung der weiteren vom Rechtsmittelführer
geltend gemachten Gründe erforderlich wäre.
2. Zu den Folgen des Rechtsmittels
79.
Nach Artikel 54 der Satzung des Gerichtshofes kann der Gerichtshof, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er die Entscheidung
des Gerichts aufhebt, den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist. Wenn der Gerichtshof
das angefochtene Urteil, wie vorgeschlagen, aufhebt, kann er meines Erachtens über die Klage in der Sache entscheiden. Es
steht nämlich fest, dass die Kommission und der Rat bei Erlass der angefochtenen Entscheidungen nicht geprüft haben, ob ein
teilweiser Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten in Betracht gezogen werden kann, weil sie der Ansicht waren, dass das
Recht auf Zugang zu den Dokumenten sie dazu nicht verpflichte.
80.
Da die angefochtenen Entscheidungen mit einem Rechtsfehler behaftet sind, schlage ich dem Gerichtshof vor, sie für nichtig
zu erklären.
V – Zu den Kosten
81.
Nach Artikel 122 Absatz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel
begründet ist und er selbst den Rechtsstreit endgültig entscheidet.
82.
Ich schlage vor, die Gemeinschaftsorgane zu verurteilen, ihre eigenen Kosten sowie die des Klägers sowohl im Verfahren vor
dem Gerichtshof als auch im Verfahren vor dem Gericht zu tragen.
VI – Ergebnis
83.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
- 1.
- das Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 12. Juli 2001 in der Rechtssache T-204/99 (Mattila/Rat
und Kommission) aufzuheben;
- 2.
- die Entscheidungen der Kommission und des Rates vom 5. und vom 12. Juli 1999, die dem Kläger den Zugang zu bestimmten Dokumenten
verweigern, für nichtig zu erklären;
- 3.
- den Rat und die Kommission zu verurteilen, die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
- 1 –
- Originalsprache: Französisch.
- 2 –
- Rechtssache T-204/99, Mattila/Rat und Kommission, Slg. 2001, II-2265, im Folgenden: angefochtenes Urteil.
- 3 –
- Im Folgenden: angefochtene Entscheidungen.
- 4 –
- ABl. C 191, S. 95, 101.
- 5 –
- Europäischer Rat von Birmingham (Bull. EG 10-1992, S. 9) und von Edinburgh (Bull. EG 12-1992, S. 7).
- 6 –
- Europäischer Rat von Kopenhagen (Bull. EG 6-1993, S. 16, Punkt I.22).
- 7 –
- ABl. L 340, S. 41, im Folgenden: Verhaltenskodex.
- 8 –
- Beschluss des Rates vom 20. Dezember 1993 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten (ABl. L 340, S. 43).
- 9 –
- Beschluss der Kommission vom 8. Februar 1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden Dokumenten
(ABl. L 46, S. 58).
- 10 –
- Hautala/Rat, Slg. 1999, II-2489.
- 11 –
- Randnr. 87.
- 12 –
- Rechtssache C-353/99 P, Slg. 2001, I-9565, Randnrn. 27 und 31.
- 13 –
- Siehe Urteile vom 10. Dezember 1957 in der Rechtssache 8/56 (ALMA/Hohe Behörde, Slg. 1957, 191, 202) und vom 1. Juli 1964
in der Rechtssache 80/63 (Degreef/Kommission, Slg. 1964, 839, 870 f.). Siehe auch Beschluss vom 7. Februar 1994 in der Rechtssache
C-388/93 (PIA HiFi/Kommission, Slg. 1994, I-387, Randnr. 10).
- 14 –
- Siehe oben, Nr. 24.
- 15 –
- Siehe Urteile vom 24. Juli 1986 in der Rechtssache 53/85 (AKZO Chemie/Kommission, Slg. 1986, 1965, Randnr. 23), vom 25. Mai
1993 in der Rechtssache C-199/91 (Sart-Tilman/Kommission, Slg. 1993, I-2667, Randnr. 17), vom 15. September 1998 in den Rechtssachen
T-374/94, T-375/94, T-384/94 und T-388/94 (European Night Services u. a./Kommission, Slg. 1998, II-3141, Randnr. 53) und vom
14. Mai 2002 in der Rechtssache T-126/99 (Graphischer Maschinenbau/Kommission, Slg. 2002, II-2427, Randnr. 17).
- 16 –
- Vgl. Urteil vom 8. Juli 1999 in der Rechtssache C-5/93 P (DSM/Kommission, Slg. 1999, I-4695, Randnr. 36).
- 17 –
- Siehe Beschluss vom 27. Oktober 1999 in der Rechtssache T-106/99 (Meyer/Kommission, Slg. 1999, II-3273, Randnr. 21).
- 18 –
- Siehe insbesondere Urteile vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-352/98 P (Bergaderm und Goupil/Kommission, Slg. 2000, I-5291,
Randnr. 34) und vom 8. Januar 2002 in der Rechtssache C-248/99 P (Frankreich/Monsanto und Kommission, Slg. 2002, I-1, Randnr. 68).
- 19 –
- Siehe insbesondere Beschluss vom 25. März 1998 in der Rechtssache C-174/97 P (FFSA u. a./Kommission, Slg. 1998, I-1303, Randnr.
24).
- 20 –
- Siehe Urteil vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C-210/98 P (Salzgitter/Kommission, Slg. 2000, I-5843, Randnr. 43).
- 21 –
- Siehe Urteil des Gerichtshofes vom 6. März 2003 in der Rechtssache C-41/00 P (Interporc/Kommission, noch nicht in der amtlichen
Sammlung veröffentlicht, Randnr. 17, und die zitierte Rechtsprechung).
- 22 –
- Seite 2.
- 23 –
- Siehe Urteile vom 7. Februar 1979 in den Rechtssachen 15/76 und 16/76 (Frankreich/Kommission, Slg. 1979, 321, Randnr. 7) und
vom 17. Mai 2001 in der Rechtssache C-449/98 P (IECC/Kommission, Slg. 2001, I-3875, Randnr. 87).
- 24 –
- Vgl. z. B. Urteile vom 6. Juli 1983 in der Rechtssache 225/81 (Geist/Kommission, Slg. 1983, 2217, Randnr. 25) und vom 19.
September 2000 in der Rechtssache T-252/97 (Dürbeck/Kommission, Slg. 2000, II-3031, Randnr. 97, und die zitierte Rechtsprechung).
- 25 –
- Im Rechtsschutz im öffentlichen Dienst hat der Gerichtshof eingeräumt, dass Erläuterungen, die im Laufe des Verfahrens gegeben
werden, in außergewöhnlichen Fällen die Rüge der unzureichenden Begründung gegenstandslos machen können, so dass sie die Aufhebung
der angefochtenen Entscheidung nicht mehr rechtfertigt (Urteil vom 8. März 1988 in den Rechtssachen 64/86, 71/86, 72/86, 73/86
und 78/86, Sergio u. a./Kommission, Slg. 1988, 1399, Randnr. 52, und die zitierte Rechtsprechung). Es ist auch entschieden
worden, dass eine Begründung, für die sich in der angefochtenen Handlung ein Ansatzpunkt findet, während des Verfahrens weitergeführt
und klargestellt werden kann (Urteil vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache T-16/91 RV, Rendo u. a./Kommission, Slg. 1996,
II-1827, Randnr. 55). In diesem letztgenannten Fall handelt es sich jedoch nicht mehr um eine Heilung im engeren Sinn, d. h.
um die Korrektur einer vorher bestehenden Rechtswidrigkeit, da der Rechtsakt schon von Anfang an eine Artikel 253 EG entsprechende
Begründung enthielt. Zum Anspruch auf rechtliches Gehör hat der Gerichtshof im Urteil vom 13. Februar 1979 in der Rechtssache
85/76 (Hoffmann-La Roche/Kommission, Slg. 1979, 461, Randnr. 15) entschieden, dass Unregelmäßigkeiten nicht notwendig die
Aufhebung der angefochtenen Entscheidung zur Folge haben, wenn sie während des Verfahrens vor dem Gerichtshof geheilt worden
sind, „es sei denn, der Anspruch auf rechtliches Gehör bleibe trotz der späten Heilung verletzt“. Jedoch ist diese Entscheidung
ein Einzelfall geblieben, und eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann grundsätzlich nicht in einem späteren
Stadium geheilt werden (Urteil vom 8. Juli 1999 in der Rechtssache C-51/92 P, Hercules Chemicals/Kommission, Slg. 1999, I-4235,
Randnr. 78). Der Gerichtshof prüft zwar anhand der besonderen Umstände jedes einzelnen Falles, ob das Verfahren bei Fehlen
der Unregelmäßigkeit zu einem anderen Ergebnis hätte führen können (a. a. O., Randnr. 82). Jedoch lässt der Gerichtshof nach
dieser Rechtsprechung nicht die nachträgliche Heilung einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu. Siehe zum Problem
der Heilung Ritleng, D ., Le contrôle de légalité des actes communautaires par la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés
européennes, Dissertation, Straßburg (Randnrn. 121 bis 128).
- 26 –
- Siehe Urteile vom 24. Februar 1987 in der Rechtssache 312/84 (Continentale Produkten Gesellschaft/Kommission, Slg. 1987, 841,
Randnr. 21), vom 12. Juli 1990 in der Rechtssache C-169/84 (CdF Chimie AZF/Kommission, Slg. 1990, I-3083, Randnr. 16) und
vom 6. November 1990 in der Rechtssache C-86/89 (Italien/Kommission, Slg. 1990, I-3891, Randnr. 20).
- 27 –
- Vgl. das zitierte Urteil Italien/Kommission (Randnr. 20).
- 28 –
- Im zitierten Urteil Günzler Aluminium/Kommission, das eine Nacherhebung von Eingangsabgaben betrifft, hat das Gericht angenommen,
dass die Kommission bei Erlass der streitigen Entscheidung einen rein formalen Fehler begangen habe, weil die von der Kommission
angewandte Bestimmung und die einschlägige Bestimmung den gleichen Zweck verfolgten und gleiche Voraussetzungen vorsähen.
Im Urteil FFSA u. a./Kommission hat das Gericht über eine Klage gegen eine Entscheidung der Kommission betreffend einen La
Poste von der französischen Regierung gewährten Steuervorteil entschieden. Das Gericht hat angenommen, dass der fragliche
Vorteil eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG darstelle, die gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG mit dem Gemeinsamen
Markt vereinbar sei. Es hat die Auffassung vertreten, dass die Beurteilung durch die Kommission in der streitigen Entscheidung,
wonach die fragliche Maßnahme gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG keine staatliche Beihilfe darstelle, keinerlei Einfluss auf das
Ergebnis der Prüfung der fraglichen Beihilfe gehabt habe und nicht zur Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung führe
(Randnr. 199).
- 29 –
- Verordnung vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der
Kommission (ABl. L 145, S. 43). Artikel 4 Absatz 6 lautet: „Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen
unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.“
- 30 –
- Siehe in diesem Sinne Urteil vom 6. April 2000 in der Rechtssache T-188/98 (Kuijer/Rat, Slg. 2000, II-1959, Randnrn. 44 bis
46).
- 31 –
- Siehe Urteile vom 5. März 1997 in der Rechtssache T-105/95 (WWF UK/Kommission, Slg. 1997, II-313, Randnrn. 64 und 74), vom
6. Februar 1998 in der Rechtssache T-124/96 (Interporc/Kommission, Slg. 1998, II-231, Randnr. 54), vom 17. Juni 1998 in der
Rechtssache T-174/95 (Svenska Journalistförbundet/Rat, Slg. 1998, II-2289, Randnr. 117), das zitierte Urteil Kuijer/Rat (Randnr.
38) und Urteil vom 12. Oktober 2000 in der Rechtssache T-123/99 (JT’s Corporation/Kommission, Slg. 2000, II-3269, Randnr.
64).
- 32 –
- Vgl. zum Beschluss 93/731 das zitierte Urteil Svenska Journalistförbundet/Rat (Randnr. 109) und zum Beschluss 94/90 das zitierte
Urteil Interporc/Kommission (Randnr. 48), das Urteil vom 14. Oktober 1999 in der Rechtssache T-309/97 (Bavarian Lager/Kommission,
Slg. 1999, II-3217, Randnr. 37) und vom 10. Oktober 2001 in der Rechtssache T-111/00 (British American Tobacco International
[Investments]/Kommission, Slg. 2001, II-2997, Randnr. 42).
- 33 –
- Vgl. das zitierte Urteil Rat/Hautala (Randnr. 23).
- 34 –
- Siehe Urteile vom 11. Januar 2000 in den Rechtssachen C-174/98 P und C-189/98 P (Niederlande und Van der Wal/Kommission, Slg.
2000, I-1, Randnr. 27) und das zitierte Urteil Rat/Hautala (Randnr. 25).
- 35 –
- Da die Verwaltung verpflichtet ist, für jedes Dokument, das vertrauliche Angaben enthält, zu bestimmen, welche Passagen tatsächlich
von der fraglichen Ausnahme erfasst sind, dürfte die Unkenntlichmachung dieser Passagen logischerweise keinen übermäßigen
Arbeitsaufwand verursachen.
- 36 –
- ABl. C 364, S. 1.
