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Document 61979CC0049
Opinion of Mr Advocate General Reischl delivered on 17 January 1980. # Richard Pool v Council of the European Communities. # Common organization of the market agricoles - 'green pound system'. # Case 49/79.
Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 17. Januar 1980.
Richard Pool gegen Rat der Europäischen Gemeinschaften.
Gemeinsame Marktorganisation: System des Grünen Pfundes.
Rechtssache 49/79.
Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 17. Januar 1980.
Richard Pool gegen Rat der Europäischen Gemeinschaften.
Gemeinsame Marktorganisation: System des Grünen Pfundes.
Rechtssache 49/79.
Sammlung der Rechtsprechung 1980 -00569
ECLI identifier: ECLI:EU:C:1980:13
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
vom 17. Januar 1980
Herr Präsident
meine Herren Richter,
Herr Pool, ein englischer Kälbermäster, führt in dem Verfahren, das heute zu behandeln ist, Klage darüber, daß der Umrechnungskurs für das britische Pfund, soweit er für das gemeinsame Agrarrecht eine Rolle spielt, unkorrekt festgesetzt worden und ihm daraus beim Absatz seiner Produkte ein Schaden entstanden sei.
Zum Verständnis dieser Klage schicke ich in Kürze folgendes voraus:
Herr Pool betätigt sich auf einem Gebiet, das von der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch (Ratsverordnung Nr. 805/68 vom 27. Juni 1968, ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 24) erfaßt wird. Nach Artikel 3 dieser Verordnung wird für jedes Wirtschaftsjahr ein Orientierungspreis für Kälber und ein Orientierungspreis für ausgewachsene Rinder festgesetzt. Er ist — Einzelheiten kann ich wohl vernachlässigen — für gemeinschaftliche Interventionsmaßnahmen (Beihilfen zur privaten Lagerhaltung, Aufkäufe durch die Interventionsstellen, Gewährung von Prämien) von Bedeutung. Ferner spielt er eine Rolle bei der Bemessung der auf Einfuhren aus dritten Ländern erhobenen Abschöpfungen (vgl. Verordnung Nr. 425/77, ABl. L 61 vom 5. März 1977, S. 1). Danach kann man sagen, daß der im Innern der Gemeinschaft geltende Marktpreis von dem Orientierungspreis beeinflußt wird.
Festgesetzt wird der Orientierungspreis in Rechnungseinheiten, die, da sie kein Zahlungsmittel darstellen, in nationale Währungen umgerechnet werden müssen. Insofern ist von grundlegender Bedeutung — auch hier kann ich auf Einzelheiten verzichten, weil Währungsprobleme des gemeinsamen Agrarmarktes dem Gerichtshof aus einer Vielzahl anderer Verfahren geläufig sind — die Ratsverordnung Nr. 129/62 „über den Wert der Rechnungseinheit und die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwendenden Umrechnungskurse“ (ABl. 1962, S. 2553), die wiederholt, namentlich durch die Verordnungen Nr. 653/68 (ABl. L 123 vom 31. Mai 1968, S. 4) und Nr. 2543/73 (ABl. L 263 vom 19. September 1973, S. 1), geändert worden ist. Artikel 1 dieser Verordnung definiert den Wert der Rechnungseinheit, die in Vorschriften über die gemeinsame Agrarpolitik eine Rolle spielt, und bestimmt, wann und wie der Wert der Rechnungseinheit geändert werden kann. Artikel 2 regelt, wie die Umrechnung von Beträgen, die in Vorschriften über die gemeinsame Agrarpolitik von Bedeutung sind, von einer Währung in eine andere erfolgt. Dies sollte grundsätzlich nach den beim Internationalen Währungsfonds angemeldeten Währungsparitäten geschehen; wenn aber der effektive Wechselkurs von der beim Internationalen Währungsfonds angemeldeten Parität abweicht und so die Durchführung agrarpolitischer Vorschriften gefährdet wird, ist es nach dieser Vorschrift auch möglich, daß vorübergehend die Wechselkurse angewandt werden, die auf dem oder den repräsentativsten Devisenmärkten notiert worden sind. Außerdem sieht Artikel 3 der Verordnung Nr. 129 in der Fassung, die er durch die Verordnung Nr. 2543/73 erhalten hat, vor, daß dann, wenn „außergewöhnliche Währungspraktiken geeignet [sind], die Durchführung der Rechtsakte oder Bestimmungen im Sinne des Artikels 1 zu gefährden“, der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit oder die Kommission im Rahmen der ihr in diesen Rechtsakten oder Bestimmungen übertragenen Befugnisse nach Anhörung des Währungsausschusses — die in Dringlichkeitsfällen nachgeholt werden kann — von dieser Verordnung „abweichende Maßnahmen“ treffen können. Zu den „außergewöhnlichen Währungspraktiken“ sind einige Beispielsfälle angeführt, insbesondere der, daß ein Mitgliedstaat des Internationalen Währungsfonds im Inland Schwankungen des Wertes seiner Währung innerhalb einer größeren Spanne zuläßt, als nach den Vorschriften dieser Institution zulässig ist, oder der, daß ein Land ungewöhnliche Kurspraktiken, wie schwankende oder multiple Wechselkurse, anwendet.
Demgemäß wurde ursprünglich die Umrechnung in nationale Währungen nach den beim Internationalen Währungsfonds angemeldeten Paritäten vorgenommen. Die bekannte Unruhe auf dem Währungssektor, namentlich von 1971 an, als das System von Bretton Woods aufgegeben wurde, zwang dann zur Einführung von Währungsausgleichsbeträgen in der Verordnung Nr. 974/71 (ABl. L 106 vom 12. Mai 1971, S. 1), die wiederholt, vor allem durch die Verordnungen Nr. 2746/72 (ABl. L 148 vom 28. Dezember 1972, S. 148), Nr. 509/73 (ABl. L 50 vom 23. Februar 1973, S. 1) und Nr. 1112/73 (ABl. L 114 vom 30. April 1973, S. 4), geändert worden ist. 1973 wurden beim Beitritt der drei neuen Mitgliedstaaten, weil man hier Währungsausgleichsbeträge zusätzlich zu den Beitrittsausgleichsbeträgen vermeiden wollte, zum ersten Mal in Abweichung von Artikel 2 der Verordnung Nr. 129 spezielle Umrechnungskurse festgelegt, die im Falle von Irland und Großbritannien dem repräsentativen Kurs der Währungen dieser beiden Mitgliedstaaten entsprachen (Verordnung Nr. 222/73, ABl. L 27 vom 1. Februar 1973, S. 4). Waren diese Umrechnungskurse zunächst für Großbritannien und Irland einheitlich, so wurde diese Übereinstimmung mit Wirkung vom 7. Oktober 1974 durch die Verordnung Nr. 2498/74 (ABl. L 268 vom 3. Oktober 1974, S. 6) aufgegeben, und dabei blieb es — in wechselnder Weise — auch in der Zeit danach.
Was die ursprünglichen Mitgliedstaaten anbelangt, so kam es zunächst im Jahre 1973 für Gulden und Lira zur Festsetzung besonderer Umrechnungskurse (Verordnungen Nr. 2544/73, ABl. L 263 vom 19. September 1973, S. 2, und Nr. 2958/73, ABl. L 303 vom 1. November 1973, S. 1). Später wurde dann diese Regelung verallgemeinert, und seit der Verordnung Nr. 475/75 (ABl. L 52 vom 28. Februar 1975, S. 28) gelten für alle Mitgliedstaaten repräsentative Kurse als Umrechnungskurse.
Herr Pool, der Kläger des vorliegenden Verfahrens, ist der Meinung, der Rat sei bei der Festlegung dieser Umrechnungskurse nicht korrekt vorgegangen. Er bemängelt vor allem, daß trotz des bis Anfang 1979 für Großbritannien und Irland bestehenden einheitlichen Währungsgebietes für die beiden Länder repräsentative Kurse in unterschiedlicher Höhe festgelegt worden seien, und zwar so, daß man für das irische Pfund von einer stärkeren Abwertung ausgegangen sei. Dies führe dazu, daß Erzeuger in Großbritannien in nationaler Währung geringere Erlöse erzielten als Erzeuger in den anderen Mitgliedstaaten und besonders auch in Irland. Dies sei mit den Grundregeln des Gemeinsamen Marktes, insbesondere mit dem Diskriminierungsverbot des Artikels 40, nicht vereinbar. Deshalb hat der Kläger den Rat auf Ersatz des ihm dadurch verursachten Schadens verklagt. Dabei nimmt er die Schadensberechnung so vor, daß er, weil er den repräsentativen Kurs des irischen Pfundes als näher bei der Realität liegend ansieht, von diesem für Erzeuger günstigeren Umrechnungskurs auch für den englischen Markt und die darauf von ihm vorgenommenen Verkäufe ausgeht. Unter Vernachlässigung der Zeit vom 7. Oktober 1974 bis 10. Oktober 1976, in der der Abstand der Umrechnungskurse unter 10 % lag, kommt er auf diese Weise für den Zeitraum vom 11. Oktober 1976 bis Februar 1979 zu einer Schadenssumme von 9504 Pfund Sterling. Zur Zahlung dieser Summe soll seinem Antrag entsprechend aufgrund von Artikel 178 und 215 Absatz 2 des EWG-Vertrags der Rat verurteilt werden.
Dagegen stellt der Rat den Antrag, die Klage als unbegründet zurückzuweisen.
Zu diesem Streit sind meines Erachtens folgende Überlegungen anzustellen:
1. |
Die vom Kläger geltend gemachten Fehler — unkorrekte Festsetzung des sogenannten „grünen Pfundes“ für Großbritannien — sollen Akten anhaften, die in einer Reihe von Verordnungen, die ich jetzt im einzelnen nicht aufzuzählen brauche, enthalten sind. Dabei handelt es sich unzweifelhaft um echte normative Maßnahmen, weil sie jeweils für eine unbestimmte Vielzahl von Geschäften und Betroffenen von Bedeutung waren. Wie wir gehört haben, erfolgten die beanstandeten Festsetzungen aufgrund von Artikel 3 der Verordnung Nr. 129, den ich vorhin erwähnt habe. Maßgebende Voraussetzung ist danach, daß außergewöhnliche Währungspraktiken geeignet sind, die Durchführung von Rechtsakten im Sinne des Artikels 1 der Verordnung Nr. 129, also von Rechtsakten zur gemeinsamen Agrarpolitik, zu gefährden. Die möglichen Maßnahmen sind in der genannten Vorschrift nicht näher gekennzeichnet, sondern nur mit der allgemeinen Formulierung „abweichende Maßnahmen“ umschrieben. Nach dem Normzusammenhang ist aber klar, daß sie das Ziel verfolgen müssen, der festgestellten Gefährdung entgegenzuwirken, also im Sinne einer befriedigenden Realisierung der gemeinsamen Agrarpolitik zu wirken. Dies schließt, wie in der Regel bei Akten zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik, einen sehr weiten Ermessensraum ein. Werden bei solchen Sachverhalten — normative Akte mit wirtschaftspolitischem Einschlag, die aufgrund eines weiten Ermessensspielraums ergehen — Amtshaftungsansprüche geltend gemacht, so ist dafür in keinem Fall als Grundvoraussetzung einfache Rechtswidrigkeit ausreichend, sondern es muß, wie in einer ausgedehnten Rechtsprechung inzwischen klargemacht worden ist, „eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm“ dargetan werden (vgl. etwa EuGH 2. Dezember 1971 — Aktien — Zuckerfabrik Schöppenstedt/Rat, 5/71 — Slg. 1971, 985). Diese Formel wurde überdies nach und nach verdeutlicht. Grundsätzlich wurde hervorgehoben, daß eine Haftung, gestützt auf Rechtsnormen mit wirtschaftspolitischem Einschlag, nur ausnahmsweise und unter besonderen Umständen in Betracht kommt. Notwendig ist — dies wurde in dem vor kurzem ergangenen Urteil der Rechtssachen 83 und 94/76 (EuGH 25. Mai 1978 — Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG und andere/Rat und Kommission — Slg. 1978, 1209) betont —, daß im Falle eines weiten Ermessensspielraumes die Grenzen des Ermessens offenkundig und erheblich überschritten wurden. Dafür reicht, wie vor kurzem in dem Urteil der Rechtssachen 116, 124 und 143/77 (EuGH 5. Dezember 1979 — G. R. Amylum NV und andere/Rat und Kommission) deutlich geworden ist, auch die Feststellung einer offensichtlich unbilligen Belastung im Sinne einer Verletzung des Diskriminierungsverbots nicht aus. Im Anschluß an meine Schlußanträge zu diesen Rechtssachen — sie betonten, es seien alle Umstände eines Falles, nicht nur ein Aspekt wie der der Diskriminierung zu berücksichtigen, und es müsse ein in der Nähe der Willkür liegender Ermessensfehlgebrauch, also das völlige Fehlen sachgerechter Erwägungen, festgestellt werden — hat der Gerichtshof in dem genannten Urteil gleichfalls gefordert, es seien so schwerwiegende Irrtümer nachzuweisen, daß der angegriffene Akt in die Nähe der Willkür gerate, und er hat dies in dem genannten Fall nicht zuletzt unter Heranziehung typischer agrarpolitischer Erwägungen ausgeschlossen. Von derartigen Grundsätzen ist also auch bei der Beurteilung des vorliegenden Falles auszugehen. |
2. |
Zur Begründung seines Anspruchs hat der Kläger eine Reihe von Rechtsverstößen, die der Rat begangen haben soll, angeführt.
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3. |
Konzentriert man demgemäß die Untersuchung auf den Vorwurf der Diskriminierung, der britische Erzeuger im Verhältnis zu irischen durch die unterschiedliche Festsetzung des Umrechnungskurses für das grüne Pfund unterworfen worden sein sollen, so ist zunächst daran zu erinnern, daß der Kläger diesen Vorwurf damit begründet, daß einerseits zu der fraglichen Zeit die beiden Länder ein einheitliches Währungsgebiet gebildet hätten und daß andererseits die in ihnen tätigen landwirtschaftlichen Erzeuger im Hinblick auf die durch die Abwertung des Pfundes verursachte Kostensteigerung sich in genau der gleichen Situation befunden hätten. Die unterschiedliche Bemessung des Umrechnungskurses für das grüne Pfund, die sich unmittelbar auf die Einkommenshöhe auswirke und zu Wettbewerbsverzerrungen führe, könne deshalb keinesfalls gerechtfertigt werden. Der Rat dagegen meint, es hätten objektive Gründe für eine Differenzierung vorgelegen, die zumindest den Vorwurf ausschlössen, er habe willkürliche Maßnahmen getroffen. Da es sich um Akte im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik handele, seien die Ziele des Artikels 39 zu berücksichtigen gewesen. Dies könne mit unterschiedlicher Gewichtung geschehen, d. h. dem einen oder anderen Ziel könne — was in der Rechtsprechung schon wiederholt betont worden sei — zeitweise ein Vorrang eingeräumt werden, wobei auch die wirtschaftliche Gesamtsituation in Rechnung zu stellen sei. Da aber die Landwirtschaft und insbesondere die Rindfleischerzeugung offensichtlich in Großbritannien und in Irland von ganz unterschiedlicher Bedeutung seien, müsse es als zulässig angesehen werden, daß bei der Festlegung der Umrechnungskurse in bezug auf Irland mehr auf eine befriedigende Gestaltung des Einkommens der landwirtschaftlichen Erzeuger und in Großbritannien mehr auf eine angemessene Gestaltung der Verbraucherpreise geachtet worden sei. Dem wiederum hält der Kläger entgegen, der angesprochene notwendige Interessenausgleich — Erzeugereinkommen einerseits und Verbraucherpreise andererseits — dürfe allein angestrebt werden bei der Festlegung der gemeinsamen Preise in Rechnungseinheiten; nicht angängig sei es hingegen, bei ihrer Umrechnung in nationale Währungen zusätzlich territoriale Besonderheiten zu berücksichtigen. Andernfalls, d. h. wenn tatsächlich auf die Wirtschaftslage eines Landes und damit auf seine nationale Wirtschaftspolitik Rücksicht genommen werde, erlaube man Verzerrungen und gelange zu Ergebnissen, die mit den Grundsätzen des Artikels 40 — Preispolitik aufgrund gemeinsamer Grundsätze und einheitlicher Berechnungsmethoden — nicht zu vereinbaren seien. Halte man aber die vom Rat angestellten Überlegungen nicht a priori für unstatthaft, so müsse im vorliegenden Fall einmal bedacht werden, daß die angeführten Umstände immer schon bestanden hätten, daß es aber auseinanderlaufende Umrechnungskurse erst von einem bestimmten Zeitpunkt an und in recht unterschiedlichem Umfang gegeben habe mit der Folge, daß die Agrarpreise in Großbritannien und Irland im Wirtschaftsjahr 1976/77 einen Unterschied von 15 %, im darauffolgenden Jahr einen solchen von 18% und im Wirtschaftsjahr 1978/79 sogar einen Unterschied von 20 % aufgewiesen hätten. Andererseits müsse wenigstens verlangt werden und erwiesen sein, daß etwaige Abweichungen genau dem entsprechen, was nach den zu berücksichtigenden Faktoren (etwa dem unterschiedlichen Produktionsvolumen) als unerläßlich anzusehen sei.
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4. |
Zusammenfassend stelle ich fest: Auch wenn ein Gefühl des Unbehagens nicht zu unterdrücken ist und gewisse Bedenken zu Recht bestehen, wenn man deshalb nicht nachdrücklich genug das Bestreben der Kommission, zu für den Gemeinsamen Markt angemesseneren Lösungen zu kommen, gutheißen kann und dementsprechend dem Rat nicht nachdrücklich genug einschärfen kann, sich solchen Anregungen im Interesse der Erhaltung eines echten Gemeinsamen Marktes nicht zu verschließen, so bleibt trotzdem im vorliegenden Fall nur die Schlußfolgerung, daß die nach der Rechtsprechung geltenden außerordentlich strengen Voraussetzungen für einen auf normatives Unrecht gestützten Amtshaftungsanspruch nicht erfüllt sind. Da es nach allem, was ausgeführt wurde, an einer ausreichend qualifizierten Verletzung einer höherrangigen Schutznorm fehlt, bedarf es keiner weiteren Bemerkungen zum Umfang der angeblichen Schädigung und zu Problemen des ursächlichen Zusammenhangs. |
5. |
Ich schlage deshalb vor, die Klage als unbegründet abzuweisen, Bei der Kostenentscheidung halte ich es allerdings für angebracht, der Tatsache Rechnung zu tragen, daß es sich um eine außerordentlich komplexe Materie handelt, die Bedenken zu Recht aufkommen lassen konnte; gemäß Artikel 69 § 3 Absatz 1 der Verfahrensordnung sollten die Kosten daher gegeneinander aufgehoben werden. |