1.

Um die Gültigkeit der in den drei Gemeinschaftsverordnungen Nr. 102/64, 120/67 und 473/67 enthaltenen Vorschriften, wonach Ein- oder Ausfuhrlizenzen für die in der Grundverordnung Nr. 19 genannten Erzeugnisse nur erteilt werden, wenn eine Kaution gestellt wird, die — außer bei Vorliegen höherer Gewalt — verfällt, wenn der Lizenzinhaber das Geschäft nicht durchführt.

2.

In einer der Rechtssachen — 30/70 — um die gemeinschaftsrechtliche Gültigkeit der Verordnung Nr. 87/62 und die Einführung der genannten Kautionsregelung durch einen Mitgliedstaat mit Wirkung vom 30. Juli 1962, also vor Erlaß der ersten die Kautionsregelung für die gesamte Gemeinschaft vorsehenden Gemeinschaftsverordnung im Jahre 1964.

—

die Fragen, die sich auf die — wie ich sie nennen will — äußere Rechtmäßigkeit der beanstandeten Bestimmungen beziehen, nämlich auf die Zuständigkeit der Gemeinschaftsbehörden zu ihrem Erlaß und auf die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens, nach dem sie erlassen worden sind;

—

sodann die Fragen, welche die innere Rechtmäßigkeit dieser Bestimmungen betreffen, gegen die im wesentlichen eingewandt wird, sie verstießen gegen einen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der für die Gemeinschaftsbehörden verbindlich sei;

—

schließlich die Fragen, die mit der Gültigkeit der Verordnung Nr. 87/62 und mit der Zulässigkeit der in der Bundesrepublik vor Erlaß der Verordnung Nr. 120/64 in Kraft gewesenen Regelung nach dem Gemeinschaftsrecht zusammenhängen.

1.

die Unzuständigkeit jeder Gemeinschaftsinstanz, welche es auch sei, zum Erlaß dieser Bestimmungen;

2.

die Fehlerhaftigkeit des Verfahrens, in dem die Verordnungen erlassen wurden, und insbesondere der Mitwirkung des Verwaltungsausschusses ;

3.

schließlich und hilfsweise die eigenen Mängel, die jedenfalls der äußeren Rechtmäßigkeit einzelner der beanstandeten Bestimmungen anhafteten.

1.

Das erste Argument geht dahin, die Vorschriften begründeten eine Verpflichtung zur Ein- oder Ausfuhr, also eine Verpflichtung zu einem Tun, obwohl keine Vertragsvorschrift die Gemeinschaftsbehörden ermächtige, Einzelpersonen eine solche Verpflichtung aufzuerlegen.

Dieses Argument wird uns nicht lange aufhalten.

Zunächst ist sehr zweifelhaft, ob nicht einige Vertragsvorschriften, insbesondere diejenigen über die Landwirtschaft, die Gemeinschaftsorgane ermächtigen, den Marktbürgern unter bestimmten Umständen Verpflichtungen zu einem Tun aufzuerlegen; und wenn diese Frage beantwortet werden müßte, würde ich auf den ersten Blick eher zu ihrer Bejahung neigen.

Aber in Wirklichkeit stellt sich die Frage meines Erachtens im vorliegenden Fall nicht. Die angefochtenen Bestimmungen begründen nämlich in Wahrheit keine Verpflichtung zur Ein- oder Ausfuhr.

Diese Vorschriften sollen lediglich dafür sorgen, daß die Lizenz nur beantragt werden kann, um tatsächlich ein Ein- oder Ausfuhrgeschäft durchzuführen, nicht aber aus einer bloßen Laune heraus. Dadurch begründen sie aber keine Verpflichtung, sondern stellen nur eine Voraussetzung für die Ausstellung einer Urkunde auf, die für das vom Marktteilnehmer bereits beschlossene Geschäft notwendig ist.

Der Ein- oder Ausführer ist nicht nur — selbstverständlich — frei, keine Ein- oder Ausfuhrlizenz zu beantragen, sondern auch, die Ein- oder Ausfuhr nicht vorzunehmen, die durchführen zu wollen er erklärt hat. Gewiß verliert er in diesem Fall seine Kaution, aber seine Handlungsfreiheit bleibt rechtlich trotzdem uneingeschränkt erhalten, wenn sie auch selbstverständlich durch diese Aussicht beeinfluß wird, was die Willensbestimmung betrifft.

Die Regelung begründet also keine Verpflichtung zu einem Tun, sondern stellt nur eine Voraussetzung für eine Erlaubnis zu einem Tun auf.

2.

Das zweite Argument, das für eine absolute Unzuständigkeit der Gemeinschaftsorgane zum Erlaß der angefochtenen Bestimmungen vorgebracht wird, verdient eine eingehendere Untersuchung.

Es wird geltend gemacht, die Regelung, wonach derjenige, der eine Ein- oder Ausfuhrlizenz beantragt, eine Kaution zu stellen hat und diese Kaution — außer in Fällen höherer Gewalt — verfällt, wenn das Geschäft nicht binnen der in der Lizenz vorgesehenen Frist durchgeführt wird, sei in Wirklichkeit eine Sanktionsregelung.

Man versichert Ihnen, die Mitgliedstaaten hätten den Gemeinschaftsorganen im allgemeinen keine Strafbefugnisse übertragen; eine Ausnahme gelte nur, soweit der Vertrag es ausdrücklich bestimmt, wie z.B. für die Kartelle oder die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung in Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a, der ausdrücklich die Einführung von Geldbußen und Zwangsgeldern vorsieht.

Zunächst ist die Behauptung höchst bestreitbar, der Vertrag ermächtige die Gemeinschaftsorgane nur in den ausdrücklich bestimmten Fällen dazu, Sanktionen vorzusehen.

Insbesondere sieht Artikel 40 Absatz 3 auf dem Gebiet der Landwirtschaft vor, daß die gemeinsame Marktorganisation alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen kann. Man kann sich zu Recht die Frage vorlegen, ob eine so weite Formel nicht auch die Möglichkeit umfaßt, gegebenenfalls finanzielle Sanktionen einzuführen, um die Einhaltung der Gemeinschaftsverordnungen zu gewährleisten.

Sie haben aber meines Erachtens die Frage im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden, denn Sie brauchen, wie ich meine, nur die Rechtsnatur der in den Vorschriften vorgesehenen Kaution zu untersuchen und zu klären, um zu der Feststellung zu gelangen, daß der Verfall der Kaution in keiner Weise den Charakter einer Sanktion hat.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß den Begriffen „caution“ oder „cautionnement“ („Bürgschaft, Kaution, Garantie“) im modernen französischen Sprachgebrauch eine Mehrdeutigkeit innewohnt, auf welche die Kommentatoren schon lange hingewiesen haben, manchmal mit dem Vorschlag, sie zu beenden.

Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts hatte der Begriff „cautionnement“ nur eine Bedeutung: die ihm in Artikel 2011 des französischen Code Civil gegebene; er entsprach der früheren „fideiussio“ des römischen Rechts, bezeichnete also die Verpflichtung, mit der ein Dritter in die Rechtsbeziehungen zwischen Gläubiger und Schuldner mit dem Versprechen gegenüber dem Gläubiger eintritt, die Verbindlichkeiten des Schuldners zu erfüllen, falls dieser es nicht tut.

Aber sehr bald wurde das Wort „caution“ auch in einem anderen Sinne gebraucht, dem der manchmal so genannten „caution administrative“, der zwingend vorgeschriebenen Hinterlegung einer Geldsumme, bevor Handlungen vorgenommen oder bestimmte Funktionen ausgeübt werden können, als Sicherheit für daraus möglicherweise entstehende Haftpflichten, insbesondere gegenüber der öffentlichen Hand.

Diese letzte Art des „cautionnement“, die zivilrechtlich eher einer Pfandrechtsbestellung verwandt ist, unterscheidet sich erheblich vom „cautionnement“ in ersten Sinne der „fideiussio“.

Diese beide Formen des „cautionnement“ können sich jedoch miteinander verbinden, zum Beispiel, wie es in der Praxis häufig der Fall ist, wenn die „Pfandkaution“, wenn man so sagen darf, ihrerseits durch einen „fideiussor“, meist eine Bank, garantiert wird.

Was ist aber eigentlich diese „Pfandkaution“ ? Sie ist meines Erachtens nichts anderes als eine Art von Sicherheit für die Einhaltung vorher oder gleichzeitig eingegangener Verbindlichkeiten.

Die Einführung einer Sicherheitsleistung läßt sich aber selbstverständlich kaum mit der Einführung einer. Sanktion gleichsetzen. Eine Sanktion hat Strafzweck. Eine Sicherheit soll vorbeugen und gegebenenfalls wiedergutmachen.

Der gegen die angefochtenen Bestimmungen vorgebrachte Einwand, daß die Gemeinschaftsbehörden zur Einführung von Sanktionen nicht zuständig seien, geht daher nach meiner Auffassung schon im Tatsächlichen fehl, da die mit diesen Bestimmungen eingeführte Regelung keine Sanktion, sondern eine Sicherheitsleistung vorsieht.

—

zum einen, weil es dem Verwaltungsausschuß ein Mitwirkungsrecht an der Rechtsetzung der Kommission einräume;

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zum anderen, weil es den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gebe, beim Rat die „Kassation“ der Verordnungen der Kommission zu erwirken.

1.

Der Rat besitzt institutionell nicht nur eine allgemeine Rechtsetzungsbefugnis zum Erlaß von Grundvorschriften, sondern auch die Befugnis, die zur Anwendung der von ihm erlassenen allgemeinen Vorschriften erforderlichen Durchführungsbestimmungen selbst zu erlassen.

2.

Diese Befugnis auf dem Gebiet des Vollzugs kann der Rat selbst ausüben, er kann aber ihre Ausübung auch der Kommission übertragen.

3.

Keine Bestimmung beschränkt das Recht des Rates, von der ihm durch die zitierte Vorschrift eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen oder nicht, und keine Bestimmung verbietet ihm, die Voraussetzungen festzulegen, unter denen die Kommission die ihr übertragene Befugnis auszuüben hat.

1.

Der Rat überträgt der Kommission, und nur ihr, die Aufgabe, Durchführungsmaßnahmen zu einer Grundverordenung zu treffen.

2.

Er spricht jedoch diese Übertragung mit einer Einschränkung aus.

1.

Wenn der Rat nach Artikel 155 zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften der Kommission Exekutivbefugnisse überträgt, so kann er dies unter der Voraussetzung tun, daß diese Befugnisse in bestimmter Weise ausgeübt werden.

2.

Es gibt keine Unterordnung der Kommission unter den Ausschuß, da die Kommission die Herrschaft über ihren Vorschlag behält.

3.

Es liegt keine Verschiebung der Zuständigkeiten von der Kommission an den Rat vor, da es nach dem Vertrag der Rat ist, der die Ausübung dieser Zuständigkeiten der Kommission übertragen kann.

4.

Der Rat würde schließlich die ihm vom Vertrag gesteckten Grenzen nicht überschreiten, wenn er den Verwaltungsausschüssen eine echte Entscheidungsgewalt übertragen würde, was im vorliegenden Fall nicht geschehen ist.

Ein Verfahren, bei dem es sich der Rat vorbehält, selbst in letzter Instanz zu entscheiden, ist dagegen als vertragsgemäß anzusehen.

Was schließlich die Rechte des Parlaments anbelangt, so steht fest, daß das durch die Verordnung Nr. 19 eingeführte Verwaltungsausschußverfahren an und für sich die Befugnisse des Parlaments nicht berührt.

Um sich hiervon zu überzeugen, braucht man nur die am 3. Oktober 1968 angenommene Entschließung zu lesen, worin das Parlament die Existenz und die Rechtmäßigkeit dieses Verfahrens anerkennt, wenngleich es für seine Anwendung politische und rechtliche Grenzen aufzeigt.

Ich bin daher der Auffassung, daß das durch Artikel 26 der Verordnung Nr. 19 eingeführte Verwaltungsausschußsystem weder gegen Artikel 155 des Vertrages noch gegen das durch den Vertrag geschaffene institutionelle Gleichgewicht verstößt.

Es bleibt ein letzter Punkt: Vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof, der Sie hierzu befragt, war geltend gemacht worden, dieses Verfahren verstoße gegen Artikel 189 des Vertrages, der die verschiedenen Arten von Rechtsakten vorsieht, welche von der Kommission oder vom Rat erlassen werden können: Verordnungen, Richtlinien usw.

Ich vermag den Sinn dieses Einwands nicht recht zu verstehen, der im übrigen in der mündlichen Verhandlung von denjenigen, die ihn ursprünglich erhoben hatten, nicht wieder aufgegriffen wurde.

Wenn Artikel 155 des Vertrages dem Rat die Möglichkeit gibt, der Kommission die Befugnis zu übertragen, die Durchführungsmaßnahmen zu den von ihm selbst erlassenen Vorschriften zu treffen, so folgt daraus unausgesprochen aber zwingend, daß die Kommission diesen Maßnahmen die Form geben muß, die ihrer Rechtsnatur entspricht: die der Verordnung oder der Richtlinie. Ferner folgt daraus aber auch, daß der Rat dieselbe Form wählen wird, wenn er sich veranlaßt sieht, eine von der Kommission erlassene Vorschrift aufzuheben oder zu ändern.

Zusammenfassend schlage ich Ihnen daher vor, zu entscheiden, daß das in Artikel 26 der Verordnung Nr. 19 geregelte Verwaltungsausschußverfahren, nach dem die angefochtenen Verordnungen erlassen worden sind, dem Vertrag entspricht, insofern der Rat auf die Kommission nur die Befugnis übertragen hat, Durchführungsverordnungen zu den von ihm selbst erlassenen Grundverordnungen zu erlassen.

—

Nach Absatz 1 benötigt der Unternehmer für alle Ein- und Ausfuhren aller in Artikel 1 der Verordnung Nr. 19 genannten Erzeugnisse eine Lizenz.

—

Absatz 2 befaßt sich nur mit der Einfuhrlizenz für Getreide.

Er regelt die Gültigkeitsdauer dieser Lizenzen und das Verfahren, nach dem diese Dauer geändert werden kann.

Er bestimmt schließlich und vor allem, daß die Erteilung der Lizenz von der Stellung einer Kaution abhängig ist, welche die Verpflichtung zur Einfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizens sichert, und daß diese Kaution verfällt, wenn die Einfuhr nicht innerhalb dieser Frist erfolgt.

—

Der dritte Absatz verweist schließlich für den Erlaß der Durchführungsbestimmungen zu dem gesamten Artikel, insbesondere — wie es dort heißt — für die Festlegung der Gültigkeitsdauer der Einfuhrlizenz für alle in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 19 fallenden Erzeugnisse auf das Verfahren des Artikels 26.

1.

Die Frage ist allein anhand des Verordnungstextes zu entscheiden, denn für diese Grundverordnung gibt es keine Materialien, die für die richterliche Auslegung maßgebend sein könnten.

2.

Artikel 16 Absatz 1 stellt unzweideutig den Grundsatz auf, daß der Unternehmer für jede Ein- oder Ausfuhr aller in Artikel 1 der Verordnung genannten Erzeugnisse, d.h. sowohl von Getreide als auch von Getreide- oder Veredelungserzeugnissen eine Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz benötigt.

3.

Absatz 3 dieses Artikels überträgt schließlich der Kommission ausdrücklich die Aufgabe, nach dem Verfahren des Artikels 26 die Durchführungsbestimmungen zu den allgemeinen Vorschriften des Absatzes 1 zu erlassen. Ich bin für meinen Teil der Auffassung, daß die Einführung der Kaution im Grunde nichts anderes ist als die Festlegung einer notwendingen Vorausetzung für die Erteilung der in Artikel 16 Absatz 1 vorgesehenen Ein- oder Ausfuhrlizenzen, also eine Durchführungsbestimmung zu diesem Artikel.

1.

Die des Verwaltungsgerichts Frankfurt, die besagt, daß sich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus Artikel 2 in Verbindung mit Artikel 12 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland ergebe und Gemeinschaftsakte nicht gegen die Bestimmungen dieser Verfassung verstoßen dürften, eine These, aus der dieses Gericht alle Konsequenzen gezogen hat, denn es hat die jetzt vor Ihnen umstrittenen Bestimmungen schon früher als grundgesetzwidrig für ungültig erklärt, bis es Ihnen schließlich die Frage vorgelegt hat.

2.

Die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof angedeutete Auffassung, daß die Rechtsquelle des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im umgeschriebenen Gemeinschaftsrecht zu suchen sei, und zwar in den allgemeinen Grundsätzen dieses Rechts.

3.

Schließlich die Auffassung, die ich Ihnen unterbreiten will und nach der im vorliegenden Fall die Quelle für diesen Grundsatz in einer ausdrücklichen und sehr klaren Vertragsbestimmung zu suchen ist.

—

Durch die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts: das haben Sie in zumindest zwei Urteilen ausdrücklich entschieden: am 29. November 1956, Fédération charbonnière de Belgique, Slg. II 1955-1956, 311, und am 13. Juni 1958, Hauts Fourneaux de Chasse, Slg. 1958, 196 f.

—

Durch eine ausdrückliche Vertragsbestimmung, die des Artikels 40 in dem der Landwirtschaft gewidmeten Titel II, wonach die zur Erreichung der Ziele des Artikels 39 geschaffene gemeinsame Organisation der Märkte nur die zur Durchführung dieser Vorschrift erforderlichen Maßnahmen einschließen kann.

1.

das Kautionssystem als solches;

2.

die Einzelheiten dieses Systems.

A —

Im Grundsätzlichen ist meines Erachtens die beanstandete Regelung nicht nur für ein normales Funktionieren des gemeinsamen Marktes für Getreide und Getreideerzeugnisse unbedingt erforderlich, sondern sogar, mag sie sich auch vervollkommnen lassen, die am wenigsten beschwerende Maßnahme, die sich zur Gewährleistung eines richtigen Funktionierens dieses Marktes vorstellen läßt.

Ich will versuchen, Ihnen dies zu beweisen, indem ich die Regelung in den Zusammenhang stelle, in den sie für ihre Beurteilung gestellt werden muß.

Die Marktorganisation für Getreide hat im wesentlichen den Zweck, den europäischen Produzenten unter Wahrung der sonstigen Ziele, die der Vertrag für die gemeinsame Politik festlegt, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.

Sie sieht wirksame Stützungs- und Interventionsmittel für die Binnenmarkterzeugnisse vor.

Jedes Jahr wird zunächst ein Richtpreis festgesetzt, das heißt der Preis, den man für Geschäfte auf dem Binnenmarkt der Gemeinschaft anstrebt.

Ausgehend von diesem Richtpreis wird — etwas niedriger als er, damit der innergemeinschaftliche Handel nicht blockiert wird — ein Interventionspreis bestimmt. Dieser Interventionspreis ist gewissermaßen der den Produzenten garantierte Preis.

Schwankungen dieses Preises sind einer der Faktoren, die das Einschreiten der Interventionsstellen auslösen, und zwar entweder in Form von Käufen ohne mengenmäßige Begrenzung, zu denen sie verpflichtet sind, oder in Form von Beihilfen zur privaten Einlagerung oder schließlich durch mittelbare Verfahren wie die Denaturierung.

Es liegt auf der Hand, daß eine solche Regelung nur funktionieren kann, wenn sie durch zusätzliche Maßnahmen an den Grenzen der Gemeinschaft unterstützt wird, die den Außenhandel mit diesen Erzeugnissen beeinflussen.

Denn die ebensosehr nach sozialen wie nach wirtschaftlichen Zielsetzungen festgelegten Binnenpreise der Gemeinschaft liegen über den Weltmarktpreisen — von denen im übrigen bekannt ist, wie künstlich sie im allgemeinen sind und wie wenig sie den Idealpreisen eines vollkommenen Marktes entsprechen, wie ihn sich die liberale Volkswirtschaftslehre des 19. Jahrhunderts vorstellte.

Ohne Maßnahmen an den Gemeinschaftsgrenzen würde daher unfehlbar zweierlei eintreten :

Ist sonach die Notwendigkeit von Maisnahmen an den Grenzen der Gemeinschaft unbestreitbar, so hat doch die Wahl dieser Maßnahmen im einzelnen diejenigen, die darüber zu entscheiden hatten, vor ein heilkes Problem gestellt.

Die einfachste Lösung hätte natürlich darin bestanden, einem Gemeinschaftsorgan oder für Rechnung der Gemeinschaft handelnden Organen das Außenhandelsmonopol vorzubehalten. Diese Organe hätten in vollständiger Kenntnis der Versorgungslage im Bedarfsfalle eingeführt, bei Überschüssen mit Verlust ausgeführt und sich bemüht, die gegensätzlichen Ergebnisse dieser beiden Geschäfte finanziell auszugleichen.

Eine andere mögliche Lösung wäre die gewesen, bei grundsätzlicher Erhaltung der Außenhandelsfreiheit je nach der Lage auf dem Binnenmarkt regelmäßig Aus- und Einfuhrkontingente festzusetzen.

Diese Lösungen, die von zahlreichen Fachleuten befürwortet wurden, hätten gewiß die erforderliche Kontrolle des Außenhandels mit der größten Sicherheit gewährleistet.

Aber sie wurden dennoch nicht gewählt, vielleicht weil sie nach Ansicht der zuständigen Stellen die Freiheit der Marktteilnehmer in einer vielen zur Erreichung der angestrebten Ziele nicht unbedingt erforderlich erscheinenden Weise behindert und eingeschränkt hätten.

Deshalb wurde eine viel elastischere Regelung gewählt, wahrhaft die am wenigsten mit Zwang verbundene, die sich denken läßt.

Kein Ein- oder Ausfuhrmonopol und keine Mengenkontrollen.

Eine Regelung, die ganz auf dem Grundsatz des Anreizes, nicht auf dem des Zwangs beruht.

Für die Ausfuhren nicht nur Freiheit, sondern auch, damit diese Freiheit nicht Theorie bleibt, eine Subvention: die „Erstattung“, die im großen und ganzen den Unterschied zwischen den Notierungen oder Preisen dieser Erzeugnisse in der Gemeinschaft und denen auf dem Weltmarkt ausgleicht.

Für die Einfuhren :

Daher, meine Herren, gibt es, abgesehen von akuten Krisenfällen, zur Gewährleistung des Marktgleichgewichts, das Artikel 39 ausdrücklich als eines der Ziele des gemeinsamen Agrarmarktes nennt, nur folgende Mittel :

Wenn das Angebot auf dem Gemeinschaftsmarkt die Nachfrage zu übersteigen droht, wird die Erstattung erhöht, um den Absatz der Überschüsse zu erleichtern.

Wenn die Nachfrage das Angebot zu übersteigen droht, wird die Abschöpfung gesenkt, um die Versorgungslücke der Gemeinschaft schließen zu können. Um jedoch die Abschöpfung oder die Erstattung in der, wenn man so sagen darf, rechten Richtung anzuwenden, sind bestimmte Daten notwendig :

Bei Fehlen dieser letzteren Daten würde die Gemeinschaft mit ihren Maßnahmen für den Außenhandel im Dunkeln tappen. Die Gemeinschaftsbehörde würde zwar die internen Störungen des Marktgleichgewichts kennen, ihr wären aber die Entscheidungen der Marktteilnehmer unbekannt, die diese Gleichgewichtsstörungen verstärken oder vermindern können. Sie könnte daher nicht in der Richtung tätig werden, die das Marktgleichgewicht erfordert.

Aus diesem Grund ist es nicht nur erforderlich, sondern auch unerläßlich, will man die Wirtschaftsfreiheit der Importeure und Exporteure erhalten, ihre Geschäfte einerseits von der Erteilung einer Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz abhängig zu machen und andererseits vorzusehen, daß diese Urkunde nicht eine unbestimmte Absichtserklärung verkörpert, sondern daß Voraussetzung für ihre Erteilung die durch eine Kaution abgesicherte Verpflichtung zur Ausführung des beschlossenen Geschäfts ist.

Stellt man daher das System der Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen in seinen richtigen Zusammenhang, so erscheinen die Verpflichtungen zur Ausführung des beschlossenen Geschäfts sowie die Kautionsregelung, die diese Verpflichtung absichert, in einem ganz anderen Lichte als dem, in dem einige sie haben darstellen wollen.

Es handelt sich keineswegs um eine Regelung, die eine Art rein statistischer Verpflichtung sichern soll, wie dies anscheinend das Verwaltungsgericht Frankfurt meint.

Es handelt sich keineswegs, wie man es Ihnen neulich suggerieren wollte, um eine Art Schikane, die den Marktteilnehmern von Bürokraten auferlegt worden wäre, die endlich ihre Tabellen über die voraussichtliche Entwicklung mit der Wirklichkeit übereinstimmen sehen möchten.

Es handelt sich hier um eine der wesentlichen Grundlagen der Getreidemarktorganisation, ohne welche die Gefahr bestände, daß entweder die Freiheit, die man den Marktteilnehmern erhalten wollte, in Anarchie und Chaos endete oder die verantwortlichen Behörden dazu genötigt wären, Zwangsmittel zu ergreifen.

Es handelt sich darüber hinaus — und dies ist eine Seite dieses Problems, die nicht außer acht gelassen werden darf — um ein Mittel, das erforderlich ist, damit die in der Erhöhung der Erstattung liegende Ausgabenerhöhung oder die in der Herabsetzung der Abschöpfung liegende Einnahmenminderung tatsächlich ausschließlich dem Interesse des Marktes dient und damit die Lasten, welche die Staaten der Gemeinschaft ihren Angehörigen für die Unterstützung des Agrarmarktes aufbürden, wirklich auch diesem Zweck dienen.

Die Pflichten, die diese Regelung den Importeuren und Exporteuren auferlegt, sind meines Erachtens das Mindestlösegeld, das unerläßliche Lösegeld für die Handlungsfreiheit, die ihnen gelassen worden ist.

Gewiß, man hat Ihnen nachzuweisen versucht, daß Ein- oder Ausfuhrlizenzen einerseits und Kautionen andererseits nicht untrennbar miteinander verbunden seien und weniger mit Zwang ausgestattete Verfahrensweisen denkbar seien, die im Hinblick auf das Marktgleichgewicht dennoch zu den gleichen Ergebnissen führten.

Eines dieser Verfahren ist im Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt geschildert, und der Prozeßbevollmächtigte der Getreidefirma hat es dieser Tage hier verteidigt. Es bestände bei Aufrechterhaltung des Erfordernisses einer Ein- oder Ausfuhrlizenz darin, den Importeur oder Exporteur, der sich schließlich entscheidet, das ursprünglich beschlossene Geschäft nicht vorzunehmen, bei Meidung einer Geldbuße nur zur Unterzeichnung einer Nichteinfuhr- oder Nichtausfuhrerklärung zu verpflichten.

Aber, meine Herren, wenn der Marktteilnehmer diese Erklärung bei der zuständigen Stelle abgäbe, wäre der Schaden bereits geschehen: Die zunächst beschlossene und jetzt annullierte Einfuhr wäre bei der Beurteilung der Marktlage bereits berücksichtigt worden.

Das hieße, wenn Sie mir eine in der französischen Umgangssprache gebräuchliche Ausdrucksweise gestatten, „die Türen des Pferdestalls zu schließen, nachdem die Pferde entlaufen sind“.

Zwar hat man Ihnen neulich in der mündlichen Verhandlung mit langen Ausführungen zu beweisen gesucht, daß auch die beanstandete Regelung nicht vollkommen sei und nicht in allen Fällen die vollständige Verwirklichung des erstrebten Zwecks ermögliche; mit anderen Worten, daß einige Pferde durch die halboffenen Schläge der Stalltür entkommen könnten, von der ich eben sprach.

Ich will das gerne glauben, meine Herren, aber gerade diese Unvollkommenheiten zeigen, daß nur eine mit mehr Zwang ausgestattete Regelung voll wirksam gewesen wäre und daß daher die umstrittene Regelung das „nicht mehr einschränkbare Mindestmaß“, wenn ich so sagen darf, an Zwang darstellt, das der Marktteilnehmer ertragen muß, wenn er die Freiheit zu solchen Geschäften behalten will.

Ich bin daher der Auffassung, daß die durch die angefochtenen Verordnungen geschaffene Regelung, die darin besteht, die Erteilung der Ein- und Ausfuhrlizenzen mit der Verpflichtung zur Durchführung des beschlossenen Geschäfts und mit der Stellung einer Kaution zu verknüpfen, welche die Durchführung dieser Verpflichtung sichern soll, im Prinzip für das Funktionieren des gemeinsamen Getreidemarkts in seiner jetzigen Organisationsform unbedingt erforderlich ist, daß also die Gemeinschaftsbehörden durch die Einführung dieser Regelung nicht gegen die Bestimmungen von Artikel 40 des Vertrages verstoßen haben.

Sie haben dies durch Ihr Urteil 4/68 vom 11. Juli 1968 mit Bezug auf den gemeinsamen Markt für Milcherzeugnisse bereits entschieden. Sie müssen meines Erachtens auch für den gemeinsamen Getreidemarkt so erkennen.

B —

Es bleibt noch zu prüfen, ob nicht einige Einzelheiten dieser Regelung zu weit gehen, ob sie nicht Maßnahmen sind, die den Marktteilnehmern aufzuerlegen Artikel 40 des Vertrages die Gemeinschaftsbehörden nicht ermächtigt.

In diesem Zusammenhang sind Ihnen zwei Fragen gestellt :

Zur Beantwortung der ersten Frage können Sie meines Erachtens nur die Erwägungen wiederholen, die Sie in Ihrem Urteil 4/68 vom 11. Juli 1968 (Slg. 1968, 562 ff.) dargelegt haben, auf das ich soeben anspielte und das sich wie folgt zussammenfassen läßt :

Zur zweiten Frage, der nach der Gültigkeit der Vorschriften, welche die Erstattung der Kaution nur bei Vorliegen höherer Gewalt vorsehen, ist vor Ihnen geltend gemacht worden, die Strenge dieser Vorschriften stehe außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen. Sie müßten durch ein elastischeres System ersetzt werden, das insbesondere dem Verhalten des Lizenzinhabers und den Schwierigkeiten Rechnung trage, die ihm möglicherweise bei Durchführung des Geschäfts entstanden wären, für das er die Lizenz beantragt hatte.

Ich schlage Ihnen vor, dieses Vorbringen aus zwei Gründen zurückzuweisen.

Einmal spielt nach Ihrer Begriffsbestimmung der höheren Gewalt, welche die vom Importeur getroffenen Vorkehrungen, seine Sorgfalt und die Opfer berücksichtigt, die er hätte auf sich nehmen müssen, wenn er das Geschäft um jeden Preis durchgeführt hätte, das Verhalten des Importeurs eine große Rolle, eine größere als nach zahlreichen nationalen Rechtsordnungen.

All diese Faktoren geben dem nationalen Richter einen weiten Beurteilungsspielraum und die Regelung ist somit nicht so starr, wie einige vor Ihnen behauptet haben.

Vor allem aber liegt der Betrachtungsweise, die Ihnen im Zusammenhang mit dem Begriff der höheren Gewalt nahegelegt wird, das gleiche Prinzip zugrunde wie der Gleichstellung des Kautionsverfalls mit einer Sanktion, die abzulehnen ich Ihnen vorhin vorgeschlagen habe.

Weil man im Kautionsverfall eine Sanktion erblickt, sollen Sie entscheiden, daß er nur unter Berücksichtigung alles dessen ausgesprochen werden könne, was die Willensrichtung, den subjektiven Tatbestand und die übrigen Umstände betrifft, welche die Nichtdurchführung des Geschäfts erklären, für das die Lizenz erwirkt worden war.

Aber, meine Herren, wie ich bereits ausgeführt habe, die Kautionsregelung scheint mir keineswegs eine Sanktionsregelung zu sein. Für mich ist sie eine Regelung, welche die Erfüllung einer bei Erteilung der Lizenz eingegangenen Verpflichtung sichern soll, und daher haben die Gemeinschaftsbehörden zu Recht entschieden, dan nur höhere Gewalt denjenigen, der diese Verpflichtung eingegangen ist, von ihrer Erfüllung befreien kann.

Im Ergebnis bin ich zu den die innere Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bestimmungen betreffenden Fragen der Auffassung, dan die dadurch geschaffene Kautionsregelung sowohl im Prinzip als auch in ihren Einzelheiten für das einwandfreie Funktionieren des Getreidemarktes in seiner bestehenden Organisationsform erforderlich und sogar unerläßlich ist und daß die Gemeinschaftsbehörden beim Erlaß dieser Vorschriften ihre Verpflichtungen aus Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages in vollem Umfang eingehalten haben.

—

zum einen nach dem sogenannten Verwaltungsausschußverfahren erlassen worden seien;

—

zum anderen sowohl gegen bestimmte allgemeine Grundsätze des Vertrages von Rom als auch gegen die Vorschriften des Artikels 16 der vom Rat erlassenen Verordnung Nr. 19 verstießen.

1.

Zum ersten Teil dieses Vorbringens — angebliche Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 87, weil sie nach dem sogenannten Verwaltungsausschußverfahren ergangen ist — kann ich nur auf das bereits oben Gesagte Bezug nehmen.

2.

Zur Unvereinbarkeit der Vorschriften von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 87 mit den allgemeinen Grundsätzen des Vertrages und des Gemeinschaftsrechts ist folgendes zu sagen :

3.

Was die Unvereinbarkeit der beanstandeten Bestimmungen der Verordnung Nr. 87 der Kommission mit Artikel 26 der Ratsverordnung Nr. 19 anbelangt, so wirft das Vorbringen ein schwierigeres Problem auf.

Wie Sie wissen, bestimmt Artikel 16 Absatz 3 : „Nach dem Verfahren des Artikels 26 werden die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel erlassen; insbesondere wird die Gültigkeitsdauer der Einfuhrlizenz … festgelegt.“ Dies hat also durch die Kommission nach Stellungnahme des Verwaltungsausschusses zu geschehen.

—

Einerseits eine allgemeine Vorschrift, die des Artikels 40 Absatz 1 des Vertrages, wonach die Mitgleidstaaten die gemeinsame Agrarpolitik schrittweise während der Übergangszeit entwickeln (während dieser Zeit ist die angefochtene Vorschrift ergangen) ;

—

andererseits eine noch allgemeinere Vorschrift, die des Artikels 5 Absatz 1 des Vertrages, wonach „die Mitgliedstaaten … [der Gemeinschaft] die Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtern“;

—

schließlich drittens: die Gemeinschaftsverordnung Nr. 19, die eben diese Grundsätze uneingeschränkt anwendet, indem sie die schrittweise Einführung der von ihr vorgesehenen Mechanismen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten vorsieht, deren Zuständigkeiten während dieser Übergangszeit nach und nach eingeschränkt werden.

1.

Das in Artikel 26 der Verordnung Nr. 19 des Rates vom 4. April 1962 vorgesehene Verfahren entspricht dem Vertrag.

2.

Die Prüfung der Fragen, die der Hessische Verwaltungsgerichtshof und das Verwaltungsgericht Frankfurt dem Gerichtshof vorgelegt haben, hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 87 der Kommission vom 25. Juli 1962, der Artikel 1 und 7 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 102/64 der Kommission vom 28. Juli 1964, des Artikels 12 Absatz 3 der Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juli 1967 oder schließlich des Artikels 9 der Verordnung Nr. 473/67 der Kommission vom 21. August 1967 berühren könnte.

3.

Nach Artikel 16 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 19 des Rates vom 4. April 1962 war es nicht unzulässig, daß ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 87 die Durchführungsbestimmungen zu den Vorschriften der Verordnungen Nr. 19 und 87 über die Kaution erließ.