EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 25.6.2024

COM(2024) 267 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Folgemaßnahmen zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2022

Bericht über die Folgemaßnahmen zu den vom Europäischen Parlament in seinen Entlastungsentschließungen und vom Rat in seiner Entlastungsempfehlung für das Haushaltsjahr 2022 ausgesprochenen Forderungen

1.Einleitung

Am 11. April 2024 beschloss das Europäische Parlament unter Berücksichtigung einer Empfehlung des Rates, der Kommission Entlastung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans im Jahr 2022 zu erteilen. Dieser Entlastungsbeschluss war der letzte der Wahlperiode 2019-2024.

In den letzten fünf Jahren hat die EU erhebliche Fortschritte bei der Ausführung des EU-Haushaltsplans erzielt:

-Der EU-Haushalt diente sowohl während der COVID-19-Pandemie als auch vor dem Hintergrund des Angriffskriegs Russlands gegen die Ukraine als Instrument zur Bewältigung von Krisen, insbesondere dank der im Rahmen der kohäsionspolitischen Mittel eingeführten Flexibilität und Umschichtungen.

-Darüber hinaus wurde der EU-Haushalt durch ein neues Instrument gestärkt: die Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF), durch die ein neues Umsetzungsmodell eingeführt wurde, bei dem der Aspekt der Leistung im Mittelpunkt der Haushaltsausgaben steht. Die ARF wird durch eine Mittelaufnahme seitens der EU in nie da gewesener Höhe finanziert.

-Auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission erzielten die beiden gesetzgebenden Organe im Dezember 2023 eine politische Einigung über die Neufassung der Haushaltsordnung. Im überarbeiteten Text sind folgende Neuerungen vorgesehen: i) mehr Transparenz im Hinblick auf die Begünstigten von EU-Mitteln (über eine zentrale Website der Kommission), ii) eine Ausweitung des Früherkennungs- und Ausschlusssystems auf Mittel unter geteilter Mittelverwaltung zum besseren Schutz des EU-Haushalts vor Betrug und Unregelmäßigkeiten, iii) präzisere Vorschriften über Interessenkonflikte und iv) zusätzliche Möglichkeiten, um die Auszahlung von EU-Mitteln an Personen oder Einrichtungen zu verhindern, die die Werte der EU missachten.

-Die EU hat ihr Instrumentarium zum Schutz des EU-Haushalts vor Betrügern insbesondere durch folgende Elemente erheblich verstärkt: i) die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA), die im Juni 2021 ihre Arbeit aufgenommen hat, ii) die Annahme einer Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission im Jahr 2019 und deren Umsetzung während der gesamten Wahlperiode, iii) ein Paket zur Korruptionsbekämpfung, das einen Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie zur strafrechtlichen Bekämpfung der Korruption 1 sowie eine gemeinsame Mitteilung 2 umfasst, in der eine Regelung für Sanktionen gegen außerhalb der EU begangene schwere Korruptionshandlungen vorgeschlagen wird, sowie iv) die unlängst erzielte Einigung über die Verordnung und die Richtlinie zur Geldwäschebekämpfung.

-Die EU hat sich dafür gerüstet, den EU-Haushalt vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit zu schützen. Vor diesem Hintergrund war die bemerkenswerteste Entwicklung dieser Wahlperiode das Inkrafttreten der Konditionalitätsverordnung 3 im Januar 2021 und ihre Anwendung.

-Des Weiteren hat die Kommission die Überwachung und Berichterstattung dahin gehend, welche Ergebnisse durch den Haushalt erzielt werden, erheblich verbessert. Das Parlament, der Rat und die Kommission haben sich verpflichtet, mindestens 30 % aller im Rahmen des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) 2021-2027 und im Rahmen von NextGenerationEU verfügbaren Mittel für die Bewältigung der Herausforderungen des Klimawandels auszugeben, und die Kommission hat eine solide Überwachungsmethode eingeführt, um sicherzustellen, dass die EU dieser Verpflichtung nachkommt.

Diese positiven Entwicklungen sind Ausdruck der beständigen und konstruktiven Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem Europäischen Rechnungshof (EuRH).

Dieser Bericht über die Folgemaßnahmen zum Entlastungsverfahren 2022 ist Teil der integrierten Rechnungslegung und Rechenschaftsberichte und enthält eine Zusammenfassung der Maßnahmen, die die Kommission ausgehend von Folgendem ergriffen hat: i) Forderungen, die das Europäische Parlament in seiner Entlastungsentschließung im Abschnitt über die politischen Prioritäten ausgesprochen hat, 4 und ii) die wichtigsten Forderungen, die der Rat in seiner Empfehlung zur Entlastung ausgesprochen hat 5 . Ausführlichere und aktualisierte Angaben zu allen spezifischen Empfehlungen wird die Kommission im Rahmen des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 2023 machen, das noch im laufenden Jahr eingeleitet wird.

2.Überwachung der Verwendung von EU-Mitteln

Die Kommission misst der Überwachung der Verwendung der EU-Mittel in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden und den Durchführungspartnern größte Bedeutung bei und wendet erhebliche Ressourcen dafür auf.

a.Ausgaben im Einklang mit den Werten der EU, einschließlich der Rechtsstaatlichkeit

Die Kommission stimmt der vonseiten des Parlaments an sie gerichteten Aufforderung zu, „die verfügbaren Instrumente voll auszuschöpfen, um der eindeutigen Gefahr eines schwerwiegenden Verstoßes gegen die Werte der EU zu begegnen, und unverzüglich die Konditionalitätsverordnung anzuwenden, wenn Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit die finanziellen Interessen der EU beeinträchtigen könnten“ 6 . Sie kommt dieser Aufforderung insbesondere dadurch nach, dass sie die Lage in allen Mitgliedstaaten überwacht, um Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, die in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen, zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu ermitteln, und wird dies auch weiterhin tun. Am 12. Januar 2024 hat die Kommission einen Bericht über die Anwendung der Konditionalitätsverordnung 7 veröffentlicht.

Das einzige Verfahren, das im Rahmen der Konditionalitätsverordnung bislang eingeleitet wurde, betrifft Ungarn. Am 13. Dezember 2023 nahm die Kommission eine Neubewertung der Lage in Ungarn vor und stellte fest, dass das Land keine neuen Abhilfemaßnahmen ergriffen hatte, um die noch offenen Fragen in angemessener Weise zu klären. Das Risiko für den EU-Haushalt war somit seit dem Zeitpunkt, zu dem der Rat im Dezember 2022 haushaltspolitische Schutzmaßnahmen beschlossen hatte, unverändert. Daher gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die vom Rat beschlossenen Maßnahmen weiterhin in Kraft bleiben sollten. In der Neubewertung der Kommission sind alle Punkte aufgeführt, hinsichtlich derer noch Abhilfemaßnahmen zu ergreifen sind, darunter Verbesserungen in Bezug auf das Mandat der ungarischen Integritätsbehörde und die Situation von Trusts von öffentlichem Interesse.

Die Kommission nimmt die in der Entlastungsentschließung des Parlaments geäußerte Bemerkung zur Kenntnis, wonach die Kommission nachdrücklich aufgefordert wird, „ein einheitliches, umfassendes und integriertes Konzept für die verschiedenen Mittel und Rechtsinstrumente sicherzustellen und einen technokratischen und widersprüchlichen Ansatz für die verschiedenen Finanzierungsinstrumente zu verhindern“ 8 .

Drei der wichtigsten Instrumente zum Schutz des EU-Haushalts vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sind i) die Konditionalitätsverordnung, ii) die in der Dachverordnung 9 festgelegte zielübergreifende grundlegende Voraussetzung in Bezug auf die Charta der Grundrechte der EU und iii) die in den nationalen Aufbau- und Resilienzplänen festgelegten Etappenziele und Zielwerte zur Bewältigung der Herausforderungen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit.

Diese Instrumente haben unterschiedliche Ziele, Geltungsbereiche und Rechtsrahmen, die jeweils von den gesetzgebenden Organen beschlossen wurden. Beispielsweise gilt die zielübergreifende grundlegende Voraussetzung in Bezug auf die Charta der Grundrechte der EU 10 nur für die acht EU-Fonds, die im Anwendungsbereich der Dachverordnung liegen. Darüber hinaus wird der EU-Haushalt durch diese Voraussetzung in Bezug auf die Charta vor anderen Formen des Missbrauchs geschützt als durch die Konditionalitätsverordnung, obwohl es Überschneidungen gibt. Gleichzeitig kann die Konditionalitätsverordnung nur angewandt werden, wenn die Kommission feststellt, dass andere Instrumente keinen wirksameren Schutz für den EU-Haushalt bieten würden.

Im Falle Ungarns vertrat die Kommission im Dezember 2023 die Auffassung, dass das Land die erforderlichen Justizreformen verabschiedet hatte. Auf dieser Grundlage gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die zielübergreifende grundlegende Voraussetzung in Bezug auf die Charta im Bereich der Unabhängigkeit der Justiz erfüllt war. In anderen Bereichen jedoch, nämlich in Bezug auf die akademische Freiheit, das Recht auf Asyl und die Rechte von LGBTIQ-Personen, hatte Ungarn die zielübergreifende grundlegende Voraussetzung noch immer nicht erfüllt. Zudem hat die Kommission festgestellt, dass Ungarn mehrere thematische grundlegende Voraussetzungen noch immer nicht erfüllt.

Im Rahmen der Konditionalitätsverordnung gelangte die Kommission, wie bereits erwähnt, zu dem Schluss, dass die vom Rat beschlossenen Maßnahmen weiterhin in Kraft bleiben sollten, da Ungarn noch nicht alle offenen Fragen geklärt hatte.

Schließlich hat sich Ungarn in seinem Aufbau- und Resilienzplan zu 27 primären Etappenzielen verpflichtet, die den Schutz der finanziellen Interessen der EU sicherstellen und die Unabhängigkeit der Justiz stärken sollen. Von den 27 primären Etappenzielen betreffen vier die Unabhängigkeit der Justiz, entsprechend den Maßnahmen, die die Kommission gemäß der zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzung in Bezug auf die Charta von Ungarn gefordert hat. Weitere 21 primäre Etappenziele stehen mit den Abhilfemaßnahmen in Zusammenhang, zu denen sich Ungarn im Rahmen des Verfahrens gemäß der Konditionalitätsverordnung verpflichtet hat. Die beiden anderen primären Etappenziele beziehen sich auf Maßnahmen für eine bessere Prüfung und Kontrolle der Umsetzung des Aufbau- und Resilienzplans. Solange die primären Etappenziele nicht erreicht sind, kann keine Zahlungsaufforderung erfüllt werden.

Die Kommission wird das ihr zur Verfügung stehende Instrumentarium zum Schutz des EU-Haushalts vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit weiterhin konsequent anwenden. Bei der Vorbereitung des nächsten langfristigen EU-Haushaltsplans wird sich die Kommission auf die Erkenntnisse stützen, die im Zuge der Anwendung des derzeitigen Instrumentariums gewonnen werden.

b.Schutz des Haushalts vor Betrügern

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass das Parlament fordert, „dass die Kapazitäten der EUStA und des OLAF sowie die Zusammenarbeit zwischen ihnen weiter gestärkt werden sowie dass deren Zuständigkeiten besser definiert werden“ 11 .

-Kapazitäten der EUStA und des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF)

Trotz der überaus strengen Haushaltszwänge für die Haushaltslinien „Resilienz und Werte“ (im Falle der EUStA) und „Europäische öffentliche Verwaltung“ (im Falle des OLAF) wurde das Personal der EUStA im Jahr 2024 um 33 zusätzliche Stellen aufgestockt, sodass in der zentralen Dienststelle nun insgesamt 232 Stellen besetzt sind. Diese Aufstockung umfasst auch die Mittel, die die Kommission am 9. April 2024 im Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans Nr. 3/2024 vorgeschlagen hat, um i) der Beteiligung Polens an der EUStA und ii) der für die kommenden Monate erwarteten Beteiligung Schwedens Rechnung zu tragen. Bei der Verstärkung der EUStA durch zusätzliche Stellen findet die Tatsache Berücksichtigung, dass die operative Arbeit der EUStA seit Aufnahme ihrer Tätigkeit im Juni 2021 stark zugenommen hat: Zum Ende des Jahres 2023 belief sich die Zahl der laufenden Untersuchungen auf 1927.

Was das OLAF anbelangt, so ist im Haushaltsplan 2024 vorgesehen, dass dem Amt zur Überwachung des Mittelflusses an die Ukraine zwei zusätzliche externe Mitarbeitende aus anderen Bereichen der Kommission zugewiesen werden.

-Zusammenarbeit zwischen der EUStA, dem OLAF und anderen Akteuren aus dem Bereich Betrugsbekämpfung

Durch die Zusammenarbeit zwischen der EUStA und dem OLAF wird gewährleistet, dass die jeweiligen Mandate einander ergänzen und Doppelarbeit vermieden wird. Die EUStA und das OLAF arbeiten jedes Jahr in Dutzenden von Fällen intensiv mit anderen Akteuren aus dem Bereich Betrugsbekämpfung 12 zusammen. Zusammen mit den nationalen Behörden und anderen Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU unterrichtet das OLAF die EUStA, wenn der Verdacht auf eine Straftat besteht, die in den Zuständigkeitsbereich der EUStA fällt. Darüber hinaus ergänzt und verstärkt das OLAF in einer Reihe von Fällen durch ergänzende administrative Untersuchungen und erforderlichenfalls Unterstützung die operative Wirksamkeit der Untersuchungen der EUStA.

Nach fast drei Jahren der Zusammenarbeit ist eine Reihe von Erfolgen zu verzeichnen:

·In 72 Fällen hat das OLAF nach der Einleitung einer Untersuchung durch die EUStA ergänzende Untersuchungen in die Wege geleitet. Bislang wurden auf dieser Grundlage Empfehlungen für die Einziehung von fast 300 Mio. EUR ausgesprochen. 

·In 26 Fällen leistete das OLAF der EUStA operative Unterstützung, unter anderem in Form von forensischen Analysen von durch die EUStA sichergestellten Beweismitteln, die anschließend in die jeweiligen Strafakten aufgenommen wurden.

Um die Zusammenarbeit weiter zu stärken, fand am 22. und 23. April 2024 eine Konferenz zur operativen Partnerschaft zwischen dem OLAF und der EUStA statt. Delegierte Europäische Staatsanwälte der EUStA und Untersuchungsbeauftragte des OLAF tauschten ihre Erfahrungen aus und erörterten, wie ihre Zusammenarbeit weiter verbessert werden könnte.

Darüber hinaus sollte gemäß der OLAF-Verordnung 13 und der EUStA-Verordnung 14 die Durchführung beider Rechtsakte bis zum 1. Juni 2026 bewertet werden. Die Wirksamkeit und Effizienz der Zusammenarbeit zwischen der EUStA und dem OLAF wird ein wichtiger Faktor im Hinblick auf die laufende Bewertung der beiden Verordnungen sein. Folglich werden diese Bewertungen sowohl inhaltlich als auch zeitlich so weit wie möglich aufeinander abgestimmt, um für Synergien zu sorgen und Überschneidungen sowie Widersprüche zu vermeiden.

-Überarbeitung der Haushaltsordnung und Betrugsbekämpfung

Schließlich wird im Rahmen der gezielten Überarbeitung der Haushaltsordnung, die im Dezember 2023 auf politischer Ebene beschlossen wurde, zu einem besseren Schutz des EU-Haushalts beigetragen, indem i) die standardisierte elektronische Aufzeichnung und Speicherung von Daten über die Empfänger von EU-Mitteln und ihre wirtschaftlichen Eigentümer gewährleistet wird und ii) ab dem MFR für die Zeit nach 2027 bei allen Arten der Mittelverwaltung die Nutzung eines integrierten IT-Systems für die Auswertung und Risikobewertung von Daten über Empfänger und wirtschaftliche Eigentümer verbindlich vorgeschrieben wird.

c.Begrenzung von Ausgabenfehlern

Die Kommission teilt die Auffassung des Parlaments, wonach „Ausgabenbereiche, die komplexeren Regeln und Förderkriterien unterliegen, ein höheres Fehlerrisiko aufweisen“ 15 .

Ein Großteil der Maßnahmen der Kommission zur Begrenzung von Ausgabenfehlern, zu denen häufig auch die Vereinfachung von Vorschriften gehört, wird auf der Ebene des jeweiligen Ausgabenprogramms ergriffen, da sich die einzelnen Ausgabenprogramme in Bezug auf das Umsetzungsmodell und das Kontrollsystem voneinander unterscheiden.

Mit Blick auf die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) stimmen die Kommission und der EuRH darin überein, dass die Fehlerquote bei den Ausgaben zur Einkommensstützung für Landwirte derzeit unterhalb der 2 %-Schwelle liegt, ab der Fehler als wesentlich eingestuft werden. Daher konzentrieren sich die Bemühungen zur Verringerung der Fehlerquote auf Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums sowie auf Marktmaßnahmen, bei denen nach wie vor eine höhere Fehlerquote besteht. Darüber hinaus erleichtert das Umsetzungsmodell für die GAP 2023-2027 die Vereinfachung von Vorschriften, da die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, die Interventionen an ihre Bedürfnisse anzupassen. Zudem wird durch die neue GAP der Einsatz neuer Technologien gefördert, was zur Fehlerbehebung beitragen sollte. 

Was die kohäsionspolitischen Mittel betrifft, so arbeitet die Kommission aktiv mit allen Programmbehörden zusammen, um deren Kapazitäten zur Feststellung und Behebung von Fehlern durch verschiedene Mittel zu verbessern (nämlich durch Leitlinien, gezielte Unterstützung und Weiterbildung sowie Rückmeldungen der Prüfer der Kommission an die nationalen Behörden zu unentdeckten Fehlern und deren Ursachen). Parallel dazu fördert die Kommission die weniger fehleranfälligen vereinfachten Kostenoptionen und nicht mit Kosten verknüpften Finanzierungen. 

Im Bereich der Finanzierung von Forschung und Innovation wurden im Rahmen von Horizont 2020 bereits erhebliche Vereinfachungen eingeführt. Diese Vereinfachungsbestrebungen werden im Rahmen von Horizont Europa fortgeführt. Dazu gehört auch der verstärkte Rückgriff auf vereinfachte Finanzierungsformen wie die Pauschalfinanzierung von Projekten sowie Einheitskosten, durch die sich der Verwaltungsaufwand für die Begünstigten erheblich verringert und somit auch die Zahl der Fehler sinken dürfte. Darüber hinaus hat die Kommission ihre an die Begünstigten gerichteten Kommunikationskampagnen weiter intensiviert und dabei den Schwerpunkt auf die Geltendmachung der Personalkosten gelegt, bei deren Berechnung es häufig zu Fehlern kommt.

Schließlich unterzieht die Kommission derzeit ihre Prüf- und Kontrollstrategie für das Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit einer Überprüfung. Eines der Hauptziele dieser Überprüfung besteht darin, eine solide und zielgerichtete Methodik auf der Grundlage von Risikoprofilen zu entwickeln, um das Fehlerrisiko besser zu bewerten und zu senken.

d.Überwachung der Umsetzung der ARF

Die Kommission stellt fest, dass das Parlament in der Entlastungsentschließung bedauert, dass „die Etappenziele von der Kommission nicht besser definiert wurden“, und die Kommission auffordert, „die Umsetzung der damit verbundenen Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten im Einklang mit den vereinbarten Etappenzielen und Zielwerten rasch zu überwachen“ 16 . 

Die Kommission gelangte im Rahmen ihrer Bewertungen zu dem Schluss, dass alle Etappenziele und Zielwerte der Zahlungen für 2022 in zufriedenstellender Weise erreicht wurden. Der EuRH stimmte fast allen Einzelbewertungen der Kommission zu. Nur in wenigen Fällen kam der Rechnungshof aufgrund einer unterschiedlichen Auslegung oder einer anderen Lesart der Rechtsgrundlage zu dem Schluss, dass ein Etappenziel oder Zielwert nicht in zufriedenstellender Weise erreicht wurde.

Im Zuge der Überarbeitung eines nationalen Aufbau- und Resilienzplans bemüht sich die Kommission, die Maßnahmen und die damit zusammenhängenden Etappenziele und Zielwerte zu präzisieren und dabei die übergeordnete Zielsetzung des Plans beizubehalten, insbesondere im Hinblick auf Reformen, mit denen länderspezifische Empfehlungen umgesetzt werden sollen.

Darüber hinaus hat die Kommission Schritte unternommen, um den Verwaltungsaufwand zu verringern, die Umsetzung der Aufbau- und Resilienzpläne zu straffen und gleichzeitig einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der EU sowie die vollständige Einhaltung der ARF-Verordnung sicherzustellen. In den aktualisierten Leitlinien zu den Aufbau- und Resilienzplänen wurden Vereinfachungen eingeführt, um die rasche Umsetzung der Pläne zu unterstützen und den Mitgliedstaaten mehr Klarheit in Bezug auf deren Änderungen zu bieten. 17

Die Kommission nimmt ferner zur Kenntnis, dass das Parlament besorgt darüber ist, dass „der Rechnungshof bei seiner Bewertung der ARF Mängel bei der vorläufigen Bewertung sowie bei den Ex-post-Prüfungen der Kommission festgestellt hat“, und der Auffassung ist, dass „die Berichts- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten nach wie vor Schwachstellen aufweisen“ 18 .

Seit Beginn der Umsetzung der ARF verfolgt die Kommission bei Prüfungen und Kontrollen einen dynamischen Ansatz. So hat sie ihre Prüf- und Kontrollstrategien vor dem Hintergrund der Feststellungen und Empfehlungen ihres Internen Auditdienstes, des EuRH und des Parlaments aktualisiert.

Insbesondere hat die Kommission ihre Überprüfungen der internen Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten verstärkt, um zu untersuchen, inwieweit durch diese Systeme sichergestellt wird, dass die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge und für staatliche Beihilfen eingehalten werden. Darüber hinaus wird nun auch bei allen Prüfungen und Sondierungsmissionen der Kommission überprüft, ob die Mitgliedstaaten die Einhaltung der Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge und für staatliche Beihilfen regelmäßig und wirksam kontrollieren.

Des Weiteren hat die Kommission ihre Methodik für die Prüfung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der EU aktualisiert. Seit Inkrafttreten der ARF hat sie alle 27 nationalen Kontrollsysteme mindestens einer Systemprüfung unterzogen. Auf der Grundlage dieser Prüfungstätigkeit und im Zusammenhang mit der Überarbeitung der Aufbau- und Resilienzpläne hat die Kommission gegebenenfalls zusätzliche Etappenziele für die Prüfung und Kontrolle vorgeschlagen, die vor der nächsten Zahlung in Angriff genommen werden müssen. Um sicherzustellen, dass Risiken während der gesamten Laufzeit der ARF angemessen überwacht und angegangen werden, führt die Kommission aktiv weitere Prüfungen auf Risikobasis durch.

3.Leistung des EU-Haushalts

Die Kommission stimmt mit dem Parlament darin überein, dass es überaus wichtig ist, „nachträgliche und Halbzeitbewertungen von Finanzierungsprogrammen durchzuführen, die als Reaktion auf Krisen aufgelegt wurden, und zwar in Bezug auf ihre Relevanz, Kohärenz und ihren europäischen Mehrwert“ 19 .

Am 21. Februar 2024 veröffentlichte die Kommission ihre Halbzeitbewertung der ARF. Die Bewertung erstreckt sich auf die fünf Kriterien für eine „bessere Rechtsetzung“, nämlich Wirksamkeit, Effizienz, Kohärenz, Relevanz und EU-Mehrwert. Auch eine unabhängige externe Studie floss in die Bewertung ein. In ihrer Bewertung kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Auswirkungen der ARF zwar noch nicht in vollem Umfang bewertet werden können, sie sich jedoch bereits jetzt als wesentliches Instrument erwiesen hat, um die Umsetzung von Strukturreformen in den Mitgliedstaaten im Einklang mit den länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters zu fördern. Allerdings hat die ARF bisher offenbar nicht zu der Verwaltungsvereinfachung geführt, auf die einige Mitgliedstaaten gehofft hatten.

Die vorläufige Bewertung der Unterstützung, die im Rahmen der Investitionsinitiativen zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII und CRII+) 20 geleistet wurde, um den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie zu begegnen, hat ergeben, dass diese Unterstützung dazu führte, dass nicht verwendete Mittel aus dem Europäischen Sozialfonds und aus dem Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen effizient eingesetzt wurden. Die Flexibilität, die den Mitgliedstaaten bei der Anpassung ihrer Programme eingeräumt wurde, hatte zur Folge, dass kohäsionspolitische Mittel in Höhe von fast 24 Mrd. EUR umgeschichtet wurden.

Bis zum Beginn des Jahres 2025 wird die Kommission auch die Bewertungen der anderen Instrumente veröffentlichen, die im Rahmen der Kohäsionspolitik zur Bewältigung der jüngsten Krisen eingeführt wurden 21 .

Ferner kommt die Kommission der Aufforderung des Rates nach, „den Schwerpunkt … verstärkt auf ergebnisbasierte Leistungsindikatoren zu legen, die in direktem Zusammenhang mit EU-Maßnahmen stehen“ 22 .

In den Berichten über die Programmleistung , die Teil der jährlichen Management- und Leistungsbilanz sind, erläutert die Kommission für die einzelnen Ausgabenprogramme die zentralen Leistungsindikatoren für den Zeitraum 2021-2027 23 . 45 % dieser Indikatoren sind ergebnisbasiert, was zeigt, dass ein starker Schwerpunkt auf den Ergebnissen liegt.

Darüber hinaus legte die Kommission im Dezember 2023 den ersten Wirkungsbericht über grüne NextGenerationEU-Anleihen 24 vor. In diesem Bericht wurden die konkreten Auswirkungen der durch diese grünen Anleihen finanzierten Investitionen auf das Klima im Hinblick auf die vermiedenen Treibhausgasemissionen gemessen.

Schließlich teilt die Kommission auch die Auffassung des Parlaments dahin gehend, dass es wichtig ist, „die Bemühungen um die Berücksichtigung des Gleichstellungsaspekts bei der Haushaltsplanung … fortzusetzen“ 25 .

Die Kommission hat politikübergreifende Prioritäten in den EU-Haushalt integriert, darunter die Priorität der Förderung der Gleichstellung der Geschlechter. Im Jahr 2022 stellte die Kommission eine Methodik zur Quantifizierung der aus dem EU-Haushalt getätigten Ausgaben zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter vor. Diese Methodik wird seit dem Haushaltsentwurf 2023 auf den gesamten EU-Haushalt angewandt.

4.Noch abzuwickelnde Mittelbindungen und Maßnahmen zur Beschleunigung der Ausführung von EU-Mitteln

Die Kommission stellt fest, dass sich das Parlament in der Entlastungsentschließung „besorgt darüber [zeigt], dass die späte Verabschiedung mehrerer bereichsspezifischer Verordnungen, mit denen verschiedene Politikbereiche der EU wie etwa die Kohäsionspolitik geregelt werden, bei der Durchführung des Programmplanungszeitraums 2021-2027 zu einer erheblichen Verzögerung geführt hat“. Zudem nimmt die Kommission zur Kenntnis, dass das Parlament „die Kommission [auffordert], der Entlastungsbehörde mitzuteilen, welche Maßnahmen sie zu ergreifen gedenkt, um diesen Sachverhalt anzugehen“. 26  

Bei den noch abzuwickelnden Mittelbindungen, die gemeinhin als RAL („reste à liquider“) bezeichnet werden, handelt es sich um gebundene, aber noch nicht ausgezahlte Beträge. Die noch abzuwickelnden Mittelbindungen beliefen sich Ende 2023 auf insgesamt 543,0 Mrd. EUR. Dabei machte der nicht rückzahlbare Teil von NextGenerationEU einen Betrag von 238,6 Mrd. EUR aus, was fast 44 % aller noch abzuwickelnden Mittelbindungen entspricht. 27  

Die Kommission wird die Ausführung sämtlicher noch abzuwickelnder Mittelbindungen weiterhin überwachen und im Rahmen der jährlichen Haushaltsverfahren auch weiterhin Mittel für Zahlungen in einer Höhe vorschlagen, die zur Deckung der erforderlichen Zahlungen angemessen ist.

Einige weitreichende Vereinfachungen wurden mit der Dachverordnung und als Teil des neuen Rechtsrahmens für die GAP (insbesondere dank ihres neuen Umsetzungsmodells) angenommen.

Die Plattform „Strategische Technologien für Europa“ (STEP) 28 bietet zusätzliche Spielräume für Ausgaben im Rahmen von elf EU-Programmen, die im Hinblick auf eine der drei Prioritäten der Plattform getätigt werden. Unmittelbar nach dem Inkrafttreten der STEP-Verordnung 29 hat die Kommission damit begonnen, den Mitgliedstaaten – im Rahmen von Sitzungen, Antworten auf schriftliche Fragen und Webinaren – Unterstützung sowie Orientierungshilfen zur Funktionsweise der STEP zu bieten, damit sie die vorgesehenen Spielräume optimal nutzen können. Wie von den gesetzgebenden Organen gefordert, hat die Kommission im Mai 2024 Leitlinien 30 zu einigen Bestimmungen der STEP-Verordnung herausgegeben, in denen unter anderem deren Ziele und Sektoren präzisiert und die Bedingungen erläutert werden, unter denen Technologien im Rahmen der STEP als kritisch eingestuft werden.

In Bezug auf die an die Kommission gerichteten Forderungen des Parlaments, „Maßnahmen wie technische Hilfe zu ergreifen, um die Ausschöpfungsquote in den Mitgliedstaaten dauerhaft zu erhöhen“, und „die Fortschritte bei der Umsetzung in den Mitgliedstaaten genau zu überwachen … und der Entlastungsbehörde eine Länderanalyse vorzulegen, in der die wiederkehrenden Probleme sowie die Maßnahmen zur Optimierung der Situation aufgezeigt werden“ 31 , betont die Kommission, dass sich die Muster der Mittelausschöpfung je nach Art der Mittelverwaltung, Programm und Mitgliedstaat erheblich voneinander unterscheiden.

In Programmen, die mit nationalen Behörden durchgeführt werden, hilft die Kommission auf vielfältige Weise, Verwaltungskapazitäten zu stärken und Investitionsengpässe zu beseitigen, sei es durch technische Hilfe im Rahmen der Kohäsionspolitik, durch das Instrument für technische Unterstützung 32 oder durch Maßnahmen, die durch die ARF unterstützt werden.

Nach der Annahme der kohäsionspolitischen Programme 2021-2027 beteiligt sich die Kommission darüber hinaus an der Arbeit der Begleitausschüsse der Programme. Gibt es Hinweise auf Probleme, die einer reibungslosen Durchführung im Wege stehen könnten, berät die Kommission den betreffenden Mitgliedstaat und arbeitet mit ihm zusammen, bis das Problem gelöst ist. Wenn die Durchführung von Programmen oder Programmteilen nur langsam vorangeht, können Aktionspläne mit den Mitgliedstaaten vereinbart werden.

Der Kommission müssen nun häufiger als im vorangegangenen Programmplanungszeitraum Daten über die Durchführung von Programmen übermittelt werden, die der Dachverordnung unterliegen. Die Daten müssen fünfmal jährlich übermittelt werden, sodass die Kommission nahezu in Echtzeit über die Fortschritte bei der Durchführung informiert wird und ihre Unterstützung für die Mitgliedstaaten umgehend ausbauen kann.

Detaillierte Daten über die Mittelausschöpfung nach Ländern werden nach Ausgabenprogrammen bereitgestellt. Informationen zu den größten Programmen enthalten i) das Scoreboard der Aufbau- und Resilienzfazilität , ii) die offene Datenplattform für die Kohäsionspolitik 33 und iii) das Horizon Dashboard .

5.Ausblick

Lehren aus früheren Entlastungsverfahren können in die Überlegungen zum nächsten langfristigen EU-Haushaltsplan einfließen. Eine der wichtigsten Erkenntnisse aus früheren Entlastungsverfahren besteht darin, dass die Art und Weise, wie die Mittel ausgezahlt werden, einen direkten Einfluss auf das Fehlerrisiko hat. Komplexe Vorschriften und zu starre Umsetzungsmodelle sind die Ursache i) für einen großen Teil der Ausgabenfehler und ii) dafür, dass die Verwaltungskapazitäten derer, die den Haushaltsplan ausführen, sowie die Verwaltungskapazitäten der Begünstigten unter Druck geraten.

Die Vorbereitung des nächsten MFR wird Gelegenheit bieten, Möglichkeiten zu prüfen, um die Umsetzungsmechanismen weiter zu vereinfachen, den Verwaltungsaufwand für die mit der Ausführung des Haushaltsplans betrauten Behörden auf EU- und nationaler Ebene sowie den Verwaltungsaufwand für die Begünstigten zu verringern und gleichzeitig den Schwerpunkt weiterhin auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung sowie die Leistung des EU-Haushalts zu legen.

* * *

(1)

COM(2023) 234 final.

(2)

JOIN (2023) 12 final.

(3)

Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092.

(4)

  Beschluss des Europäischen Parlaments vom 11. April 2024 über die Entlastung für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2022, Einzelplan III – Kommission und Exekutivagenturen  – 2023/2129(DEC).

(5)

  Empfehlung des Rates zur Entlastung der Kommission zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2022 (6179/24).

(6)

Siehe Ziffer 11 – 2023/2129(DEC).

(7)

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung der Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union – COM(2024) 17. Am 23. Februar 2024 wurde eine Berichtigung unter dem Aktenzeichen COM(2024) 17 final/2 veröffentlicht.

(8)

Siehe Ziffer 11 – 2023/2129(DEC).

(9)

Verordnung (EU) 2021/1060.

(10)

Gemäß der zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzung in Bezug auf die Charta sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Ausgabenprogramme im Einklang mit der Charta der Grundrechte der EU umzusetzen. Siehe Anhang III der Verordnung (EU) 2021/1060.

(11)

Siehe Ziffer 12 – 2023/2129(DEC).

(12)

Europol, Eurojust, die Koordinierungsstellen für die Betrugsbekämpfung in den Mitgliedstaaten, die Kommission und der EuRH.

(13)

Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013.

(14)

Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates.

(15)

Siehe Ziffer 17 – 2023/2129(DEC).

(16)

Siehe Ziffer 4 – 2023/2129(DEC).

(17)

Leitlinien zu den Aufbau- und Resilienzplänen vom 31. Mai 2024.

(18)

Siehe Ziffer 8 – 2023/2129(DEC).

(19)

Siehe Ziffer 7 – 2023/2129(DEC).

(20)

  Preliminary evaluation of the support provided by ESF and FEAD under the Coronavirus Response Investment Initiatives (CRII and CRII+) – SWD(2023) 249.

(21)

Einsatz von Kohäsionsmitteln zugunsten von Flüchtlingen in Europa (CARE), CARE+, Flexible Unterstützung der Gebiete (FAST-CARE) und Maßnahmen zur Unterstützung erschwinglicher Energie (SAFE).

(22)

Siehe Ziffer 3 der Entlastungsempfehlung des Rates (6179/24).

(23)

Die zentralen Leistungsindikatoren sind im Anhang der Verordnungen aufgeführt, die den einzelnen Ausgabenprogrammen zugrunde liegen.

(24)

Europäische Kommission, Generaldirektion Haushalt, Bericht über die Verwendung der Erlöse aus grünen NGEU‑Anleihen und ihre Wirkung für 2023, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2023.

(25)

Siehe Ziffer 16 – 2023/2129(DEC).

(26)

Siehe Ziffer 18 – 2023/2129(DEC).

(27)

Weitere Informationen zur Höhe der noch abzuwickelnden Mittelbindungen sind zu finden i) in den Jahresrechnungen 2023 der EU, ii) in der Arbeitsunterlage V, die dem Entwurf des Haushaltsplans 2025 beigefügt ist, und iii) im Jahresbericht über die langfristige Prognose der künftigen Zu- und Abflüsse des EU-Haushalts 2025-2029. Darüber hinaus stellt die Kommission dem Parlament und dem Rat dreimal jährlich in speziellen Sitzungen einschlägige Informationen zur Verfügung.

(28)

Die Plattform „Strategische Technologien für Europa“ (STEP) wurde im März 2024 eingerichtet, um die europäische Industrie zu unterstützen und Investitionen in kritische Technologien in Europa anzukurbeln. Durch die STEP werden im Rahmen von elf EU-Programmen Mittel beschafft und folgenden drei Investitionsbereichen zugewiesen: i) digitale Technologien und technologieintensive Innovationen, ii) umweltschonende und ressourceneffiziente Technologien und iii) Biotechnologien.

(29)

Verordnung (EU) 2024/795.

(30)

  C(2024) 3148 .

(31)

Siehe Ziffer 19 – 2023/2129(DEC).

(32)

Eingerichtet durch die Verordnung (EU) 2017/825.

(33)

Zu den kohäsionspolitischen Mitteln, dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums 2014-2022 und 2023-2027 und dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft 2023-2027.