EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 27.6.2024

COM(2024) 261 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Anwendung der Artikel 13, 16 und 17 der Richtlinie 2010/13/EU in der Fassung der Richtlinie (EU) 2018/1808 für den Zeitraum 2020-2021

{SWD(2024) 149 final}

1.HINTERGRUND UND KONTEXT

Dieser Bericht ist Teil der regelmäßigen Überwachung der Umsetzung der Maßnahmen zur Förderung europäischer Werke durch die audiovisuellen Mediendienste gemäß der Richtlinie 2010/13/EU (auch bekannt als Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (im Folgenden „AVMD-Richtlinie“)) 1 . Dieser Bericht bezieht sich sowohl für lineare als auch nichtlineare Dienste auf den Zeitraum 2020–2021. Der geografische Anwendungsbereich umfasst die Mitgliedstaaten. Der Bericht stützt sich auf die von den Mitgliedstaaten vorgelegten nationalen Berichte sowie auf eine unabhängige Studie (im Folgenden „Studie“), die auch Informationen 2 über Island, Liechtenstein und Norwegen enthält (d. h. die Länder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), die Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) sind (im Folgenden „EWR-EFTA-Länder“)). Zudem werden in dem Bericht einschlägige Daten der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle sowie aus dem Bericht der Kommission über die Perspektiven in der europäischen Medienbranche 3 berücksichtigt. Er schließt an frühere Berichte über die Anwendung der Bestimmungen der AVMD-Richtlinie in den Zeiträumen 2015–2019 4 und 2011–2014 5 an.

Bei dieser regelmäßigen Berichterstattung wird erstmals den neuen Verpflichtungen Rechnung getragen, die durch die Richtlinie (EU) 2018/1808 6 zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU im Wege einer Verschärfung der Vorschriften zur Förderung europäischer Werke durch audiovisuelle Mediendienste eingeführt wurden. Diese Richtlinie musste bis September 2020 umgesetzt werden.

Gemäß den neuen Vorschriften in Artikel 13 der AVMD-Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die ihrer Rechtshoheit unterworfenen Mediendiensteanbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf sicherstellen, dass ihre Kataloge einen Mindestanteil europäischer Werke von 30 % enthalten und solche Werke herausgestellt werden 7 . Durch die neuen Vorschriften wird es den Mitgliedstaaten auch ermöglicht, die finanziellen Beiträge zur Produktion europäischer Werke, auch durch Direktinvestitionen in Inhalte und durch Beiträge zu nationalen Fonds, die sie den ihrer Rechtshoheit unterworfenen Mediendiensteanbietern auferlegen, auf Mediendiensteanbieter auszudehnen, die auf Zuschauer in ihrem Gebiet abzielen, aber in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind 8 . Solche für grenzüberschreitende Dienste auferlegte Verpflichtungen müssen verhältnismäßig und diskriminierungsfrei sein und im Übrigen dem EU-Recht entsprechen. Mediendiensteanbieter mit geringen Umsätzen oder geringen Zuschauerzahlen sind sowohl von den Verpflichtungen in Bezug auf den Mindestanteil und die Herausstellung als auch von den Verpflichtungen hinsichtlich des finanziellen Beitrags ausgenommen. Die Mitgliedstaaten können auch weitere Ausnahmen vorsehen, wenn die Verpflichtungen wegen der Art oder des Themas der audiovisuellen Mediendienste undurchführbar oder ungerechtfertigt wären 9 . Zur Sicherstellung einer einheitlichen Berechnung des Anteils europäischer Werke an den Katalogen der Anbieter von Videoabrufdiensten und zur Definition der Begriffe „geringe Zuschauerzahl“ und „geringer Umsatz“ hat die Kommission im Juli 2020 entsprechende Leitlinien gemäß der AVMD-Richtlinie herausgegeben 10 .

Die Richtlinie (EU) 2018/1808 lässt die für lineare Dienste geltenden Verpflichtungen zur Förderung europäischer Werke in den Artikeln 16 und 17 der AVMD-Richtlinie unberührt. Die Fernsehveranstalter müssen im Rahmen des praktisch Durchführbaren und mit angemessenen Mitteln den Hauptanteil ihrer Sendezeit, die nicht auf Nachrichten, Sportberichte, Spielshows, Werbeleistungen, Videotextleistungen und Teleshopping entfällt, der Ausstrahlung von europäischen Werken vorbehalten 11 . Außerdem müssen sie mindestens 10 % dieser Sendezeit oder ihrer Haushaltsmittel für die Programmgestaltung der Ausstrahlung von europäischen Werken unabhängiger Produzenten vorbehalten 12 .

Gemäß den neuen Vorschriften der AVMD-Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten im Einklang mit den bestehenden Berichtspflichten in Bezug auf die Artikel 16 und 17 alle zwei Jahre über die Durchführung von Artikel 13 Bericht erstatten 13 . Die Erstellung des vorliegenden Berichts wurde durch Verzögerungen bei der Umsetzung der Richtlinie (EU) 2018/1808 durch die Mitgliedstaaten und folglich bei der Bereitstellung von einschlägigen Daten in den nationalen Berichten beeinträchtigt.

Für die ausführliche Berichterstattung siehe die beigefügte Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen. Der erste Teil dieses Dokuments enthält Informationen über die Anwendung des Artikels 13 der AVMD-Richtlinie über die Förderung europäischer Werke durch audiovisuelle Mediendienste auf Abruf im Zeitraum 2020–2021 gemäß Artikel 13 Absatz 5 der AVMD-Richtlinie und unter Berücksichtigung der Markt- und Technologieentwicklungen sowie des Ziels der kulturellen Vielfalt. Der zweite Teil betrifft die Anwendung der Artikel 16 und 17 der AVMD-Richtlinie über die Förderung europäischer Werke und unabhängiger Produktionen durch Fernsehveranstalter im selben Zeitraum. Gemäß Artikel 16 Absatz 3 der AVMD-Richtlinie sollen die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament über die nationalen Berichte über die Anwendung der Artikel 16 und 17 unterrichtet werden, welche die Mitgliedstaaten alle zwei Jahre, gegebenenfalls zusammen mit einer Stellungnahme, vorlegen müssen. Die wichtigsten Ergebnisse und Schlussfolgerungen werden im Folgenden dargelegt.

2.WICHTIGSTE ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN

Der Zeitraum, auf den sich dieser Bericht bezieht (2020–2021), war ein Übergangszeitraum, da die Frist für die Umsetzung der Richtlinie (EU) 2018/1808 im September 2020 endete und nicht alle Mitgliedstaaten die Richtlinie bis zum Ende des Bezugszeitraums dieses Berichts vollständig umgesetzt hatten.

In den Bezugszeitraum fiel auch der Beginn der COVID-19-Pandemie. Auch wenn die Pandemie erhebliche Auswirkungen auf die Produktion audiovisueller Inhalte hatte, ermöglichte sie es den Anbietern von Videoabrufdiensten, ihr Publikum zu vergrößern, und erlaubte insbesondere den globalen Anbietern von Videoabrufdiensten auf Abonnementbasis, ihre Einnahmen in der EU weiter zu steigern – von 6,7 Mrd. EUR im Jahr 2019 auf 11,7 Mrd. EUR im Jahr 2021. Auch die Gesamtzahl der Videoabrufdienste in der EU und den EWR-EFTA-Ländern ist gestiegen, und zwar von 1 030 im Jahr 2019 auf 1 984 im Jahr 2021.

Im Bezugszeitraum führten 17 Mitgliedstaaten nationale Durchführungsmaßnahmen ein, um die neuen Vorschriften in Artikel 13 in nationales Recht umzusetzen, während die übrigen Mitgliedstaaten diese erst nach dem Bezugszeitraum einführten. In vielen Fällen, in denen die Umsetzung im Bezugszeitraum abgeschlossen wurde, mussten die Einzelheiten der Anwendung der Vorschriften noch durch Sekundärrecht oder Durchführungsbestimmungen konkretisiert werden. Hinzu kommt, dass die Verpflichtung der Diensteanbieter zur Einhaltung der Vorschriften häufig erst nach Ablauf des Bezugszeitraums in Kraft trat. Sowohl bei der Umsetzung in nationales Recht im Bezugszeitraum als auch bei der Umsetzung nach dem Bezugszeitraum gab es jedoch ein hohes Maß an Übereinstimmung mit den Leitlinien der Kommission und Ähnlichkeiten in Bezug auf Berechnungsansätze und Ausnahmen. Insgesamt geht aus den von den Mitgliedstaaten vorgelegten rechtlichen Bestandsaufnahmen hervor, dass im Bezugszeitraum in 17 Mitgliedstaaten nationale Durchführungsmaßnahmen in Kraft waren, um einen Anteil europäischer Werke an Katalogen von Videoabrufdiensten von 30 % sicherzustellen.

Den Berichten der Mitgliedstaaten zufolge lag der durchschnittliche Anteil europäischer Werke in Videoabrufdiensten im Zeitraum 2020–2021 bei 63–64 %. Das ist etwas mehr als die 42–63 %, die in der vorangegangenen Studie für den Zeitraum 2015–2019 gemeldet worden waren, allerdings ist zu beachten, dass nicht für alle Videoabrufdienste in den Mitgliedstaaten Daten verfügbar waren.

Die Studie umfasste eine Stichprobe von 1 062 Videoabrufdiensten in 21 Mitgliedstaaten und Norwegen, basierend auf einer Momentaufnahme aus dem Jahr 2023. Die im Rahmen der Studie vorgenommene Analyse ergab einen durchschnittlichen Anteil europäischer Werke in Videoabrufdiensten von 35 %, gegenüber einem Wert von 36 % für das Jahr 2021, der allerdings auf der Grundlage einer kleineren Stichprobe ermittelt wurde. Die jüngste Zahl zeigt einen wesentlich geringeren durchschnittlichen Anteil als in den Berichten der Mitgliedstaaten angegeben (63–64 %). Diese Abweichungen sind zum Teil auf Folgendes zurückzuführen: i) In der Studie wurden nur Videoabrufdienste aus 21 Mitgliedstaaten und Norwegen untersucht, ii) die unabhängige Analyse und die Berichte der Mitgliedstaaten bezogen sich auf unterschiedliche Zeiträume und iii) ein Vergleich der Definitionen und Messmethoden gestaltet sich schwierig, da nur begrenzt Daten über die von den Mitgliedstaaten zur Überwachung der Einhaltung der Vorschriften angewandte Methodik verfügbar sind 14 .

Durch die Richtlinie (EU) 2018/1808 wurde den Mitgliedstaaten auch die Möglichkeit eingeräumt, die finanziellen Beiträge zur Produktion europäischer Werke, die sie den ihrer Rechtshoheit unterworfenen Mediendiensteanbietern auferlegen, auf Mediendiensteanbieter auszudehnen, die auf Zuschauer in ihrem Gebiet abzielen, aber in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind. Für den Bezugszeitraum (2020–2021) gaben sieben Mitgliedstaaten an, Verpflichtungen zur Leistung finanzieller Beiträge für Anbieter grenzüberschreitender Videoabrufdienste eingeführt zu haben, und zwei Mitgliedstaaten berichteten, dass sie solche Verpflichtungen für Anbieter grenzüberschreitender linearer Dienste festgelegt hätten.

Auch wenn zum ersten Mal über die neuen Vorschriften der AVMD-Richtlinie berichtet wird, sind bei der Überwachung bereits einige Fortschritte erzielt worden. Für ein vollständiges und umfassendes Bild muss jedoch noch mehr getan werden. Daher fordert die Kommission alle Mitgliedstaaten auf, für die Überwachung und Überprüfung des Anteils europäischer Werke an Videoabrufdiensten zu sorgen und detaillierte Informationen zu Fällen der Nichteinhaltung sowie zur angewandten Methodik zu liefern. Ferner werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, in ihren Berichten vollständige Angaben zum Anteil europäischer Werke für alle ihrer Rechtshoheit unterworfenen Videoabrufdienste zu machen. Des Weiteren legt die Kommission den Mitgliedstaaten nahe, Informationen darüber zu liefern, warum bei gewissen Videoabrufdiensten der Mindestanteil europäischer Werke nicht erreicht wird, sowie über die Bewertung und Weiterverfolgung solcher Fälle durch die nationalen Regulierungsbehörden.

Bei den linearen Kanälen wirkte sich die Pandemie nur kurzzeitig auf die durchschnittliche Nutzungsdauer und die durch Fernsehwerbung erzielten Einnahmen aus. Ohnehin scheint die allgemeine Entwicklung auf stagnierende Einnahmen hinzudeuten. Auch wenn die Datensätze nicht vollständig vergleichbar sind, scheint die Gesamtzahl der Fernsehkanäle ähnlich geblieben bzw. leicht gesunken zu sein: Ende 2019 gab die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle eine Zahl von 4 657 Fernsehkanälen in den Mitgliedstaaten (zum damaligen Zeitpunkt noch einschließlich des Vereinigten Königreichs) an 15 , und im Jahr 2021 meldeten die Mitgliedstaaten und die EWR-EFTA-Länder 4 483 Fernsehkanäle in ihren Gebieten.

Bezüglich der Artikel 16 und 17 der AVMD-Richtlinie, die keine neuen Vorschriften enthalten, verpflichten alle Mitgliedstaaten die Fernsehveranstalter, einen mehrheitlichen Anteil ihrer Sendezeit europäischen Werken vorzubehalten, wobei einige Mitgliedstaaten für öffentlich-rechtliche Fernsehveranstalter oder für sämtliche Fernsehveranstalter einen höheren Anteil festgelegt haben. Vier bzw. fünf Mitgliedstaaten haben im Bezugszeitraum ihre nationalen Rechtsvorschriften in Bezug auf die Artikel 16 und 17 geändert. Die Änderungen waren jedoch geringfügig oder technischer Art. Aus den Berichten der Mitgliedstaaten geht hervor, dass der durchschnittliche Anteil europäischer Werke an linearen Diensten – 68 % im Jahr 2020 und 69 % im Jahr 2021 – weit über dem in Artikel 16 der AVMD-Richtlinie festgelegten Mehrheitsanteil liegt. Im Allgemeinen deutet dies auf eine ordnungsgemäße Anwendung dieser Bestimmung in der gesamten Union hin. Aus den Berichten der Mitgliedstaaten geht jedoch hervor, dass der Anteil europäischer Werke im Vergleich zum vorangegangenen Berichtszeitraum zurückgegangen ist (im Jahr 2019 lag er bei 72,6 %). Überdies lässt die im Rahmen der Studie durchgeführte Analyse darauf schließen, dass der tatsächliche Anteil europäischer Werke (38 %) deutlich unter dem Anteil europäischer Werke liegt, der von den Mitgliedstaaten im Durchschnitt gemeldet wurde (68–69 %). Die Abweichungen bei den Ergebnissen der Studie und den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten sind teils auf mehrere Gründe zurückzuführen, z. B. den Umstand, dass in der Studie nur Kanäle aus 15 Mitgliedstaaten untersucht wurden.

Insgesamt gaben die Mitgliedstaaten auch an, die in Artikel 17 der AVMD-Richtlinie festgelegte Anforderung hinsichtlich des Anteils unabhängiger Produktionen erfüllt zu haben. Den von den Mitgliedstaaten vorgelegten Daten zufolge lag der durchschnittliche Anteil europäischer Werke unabhängiger Produzenten im Jahr 2020 bei 40,6 % und im Jahr 2021 bei 41,4 %. Der durchschnittliche Anteil unabhängiger europäischer Produktionen, der anhand der Berichte der Mitgliedstaaten berechnet wurde, liegt jedoch weit über dem im Rahmen der Studie ermittelten Wert. Aus der Studie geht hervor, dass der Gesamtanteil unabhängiger europäischer Werke in allen Mitgliedstaaten recht gering war (weniger als 3 %) und unter dem in der vorherigen Studie berechneten Anteil zu liegen scheint. Nichtsdestoweniger konnten bemerkenswerte Unterschiede zwischen den Kanälen festgestellt werden, die mitunter auf unterschiedliche Definitionen des Begriffs „unabhängige Produktionen“ zurückzuführen waren. Der durchschnittliche Anteil der von den Mitgliedstaaten gemeldeten neueren europäischen Werke betrug 56,4 % für das Jahr 2020 und 59,0 % für das Jahr 2021, was einen Anstieg gegenüber dem vorangegangenen Berichtszeitraum bedeutet (im Jahr 2019 lag der Wert bei 54,6 %).

Die Gesamtzahl der ausgenommenen Kanäle blieb im Bezugszeitraum (d. h. 2020 und 2021) mit 2 236 konstant – das ist fast die Hälfte aller von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fernsehkanäle. Im Vergleich zum vorangegangenen Bezugszeitraum entspricht dies jedoch einem Rückgang (im Jahr 2019 lag die Zahl der ausgenommenen Kanäle bei 2 895).

Wie im vorangegangenen Bericht fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, detaillierte Informationen über Fälle vorzulegen, in denen Anbieter von linearen Diensten den vorgeschriebenen Anteil europäischer Werke, unabhängiger Produktionen und neuerer Produktionen nicht erreichen, sowie über die Bewertung und Weiterverfolgung solcher Fälle durch die nationalen Regulierungsbehörden, um die Übereinstimmung mit den Artikeln 16 und 17 sicherzustellen. Ähnlich wie bei Videoabrufdiensten fordert die Kommission die Mitgliedstaaten ferner auf, Informationen über ihre einschlägigen Berechnungsmethoden auszutauschen und die Zahl der Kanäle, für die Daten gemeldet werden, zu erhöhen. Dies wird empfohlen, um bei Bedarf wirksame Durchsetzungsmaßnahmen sowie einen besseren Vergleich mit den Ergebnissen künftiger Studien zur Überwachung der Erfüllung der sich aus der AVMD-Richtlinie ergebenden Verpflichtungen zu ermöglichen.

(1)

Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) (ABl. L 95 vom 15.4.2010, S. 1).

(2)

Die Studie enthält eine rechtliche Analyse des Rechtsrahmens für audiovisuelle Medien und dessen Entwicklung in den Mitgliedstaaten sowie in Norwegen, Liechtenstein und Island im Zeitraum 2020–2021. Die Studie enthält auch Angaben zum Anteil europäischer Werke in linearen Diensten und Videoabrufdiensten auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten und einer unabhängigen Analyse des Inhalts von linearen Diensten und Videoabrufdiensten. Die in dieser Studie verwendete Definition des Begriffs „europäische Werke“ entspricht der Begriffsbestimmung in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe n der AVMD-Richtlinie und umfasst Folgendes: Werke aus den Mitgliedstaaten, Werke aus europäischen Drittländern, die Vertragsparteien des Europäischen Übereinkommens über grenzüberschreitendes Fernsehen des Europarates sind, sowie Werke, die im Rahmen der zwischen der EU und Drittländern im audiovisuellen Bereich geschlossenen Abkommen in Koproduktion hergestellt werden. Schließlich enthält die Studie eine wirtschaftliche Analyse des audiovisuellen Marktes in den Mitgliedstaaten, in der u. a. Aspekte wie die Geschäftsmodelle im audiovisuellen Sektor und die Ansichten der Interessenträger zur Entwicklung des audiovisuellen Marktes behandelt werden.

(3)

Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen „European Media Industry Outlook“ (SWD(2023) 150 final vom 17.5.2023). Diese liegt zwar technisch gesehen außerhalb des Bezugszeitraums, liefert aber historische Daten und allgemeine Feststellungen, die auch für den vorliegenden Bericht gelten.

(4)

Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen „Reporting on the application of Articles 13, 16 and 17 of Directive 2010/13/EU for the period 2015–2019 as regards non-linear services (Article 13) and linear services (Articles 16 and 17)“ (SWD(2023) 152 final vom 17.5.2023), abrufbar unter: Commission reports on the promotion of European works by audiovisual media services | Shaping Europe’s digital future (europa.eu) .

(5)

Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen „Reporting on the application of Articles 13, 16 and 17 of Directive 2010/13/EU: for the period 2011–2014 as regards non-linear services (Article 13) and 2013–2014 as regards linear services (Articles 16 and 17)“ (SWD(2020) 227 final vom 13.10.2020), abrufbar unter: Report on the application of Articles 13, 16 and 17 of Directive 2010/13/EU | Shaping Europe’s digital future (europa.eu) .

(6)

Richtlinie (EU) 2018/1808 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) im Hinblick auf sich verändernde Marktgegebenheiten (ABl. L 303 vom 28.11.2018, S. 69).

(7)

Artikel 13 Absatz 1 der AVMD-Richtlinie.

(8)

Artikel 13 Absatz 2 der AVMD-Richtlinie.

(9)

Artikel 13 Absatz 6 der AVMD-Richtlinie.

(10)

Leitlinien gemäß Artikel 13 Absatz 7 der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste für die Berechnung des Anteils europäischer Werke an Abrufkatalogen und für die Definition einer geringen Zuschauerzahl und eines geringen Umsatzes (ABl. C 223 vom 7.7.2020, S. 3).

(11)

Artikel 16 der AVMD-Richtlinie.

(12)

Artikel 17 der AVMD-Richtlinie.

(13)

Artikel 13 Absatz 4 der AVMD-Richtlinie.

(14)

In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass in der AVMD-Richtlinie die Förderung der Kennzeichnung audiovisueller Inhalte in deren Metadaten befürwortet wird und dass die Gruppe europäischer Regulierungsstellen für audiovisuelle Mediendienste die Bedeutung einer solchen Kennzeichnung ebenfalls bekräftigt hat; siehe Erwägungsgrund 35 der Richtlinie (EU) 2018/1808; „ERGA Subgroup 3 – Ensuring Prominence and Access of Audiovisual Media Content to all Platforms (Findability) – Deliverable 2: Overview document in relation to Article 13(1) of the Audiovisual Media Services Directive (2020)“, abrufbar unter: https://erga-online.eu/wp-content/uploads/2021/01/ERGA_SG3_2020_Report_Art.131_final.pdf ; „ERGA Subgroup 1 – Consistent implementation and enforcement of the new Audiovisual Media Services Directive framework – Workstream 2 – Technical expertise: Interpreting and providing guidance on the most complex new provisions – Report: Transposition and implementation of Article 13(1) of the new AVMSD – Ensuring prominence of European works in the catalogues of on-demand audiovisual media services (2021)“, abrufbar unter: https://erga-online.eu/wp-content/uploads/2021/12/ERGA-SG1-2021-Report-Article-13_1.pdf .

(15)

Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, „Yearbook 2020/2021 – Key trends“, abrufbar unter: https://rm.coe.int/yearbook-key-trends-2020-2021-en/1680a26056 , S. 26.