EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 3.5.2024

COM(2024) 186 final

JAHRESÜBERSICHT DER KOMMISSION

über die jährlichen Tätigkeitsberichte der Mitgliedstaaten über Exportkredite im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1233/2011

1. Einleitung

Diese Jahresübersicht über die öffentlich unterstützten Exportkreditaktivitäten für das Jahr 2021 wird gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1233/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die Anwendung bestimmter Leitlinien auf dem Gebiet der öffentlich unterstützten Exportkredite erstellt. Sie hat die öffentlich unterstützten Exportkredittätigkeiten der Exportkreditagenturen (export credit agencies – im Folgenden „ECAs“) der Mitgliedstaaten zum Gegenstand und stützt sich auf die Informationen aus den jährlichen Tätigkeitsberichten, die die Mitgliedstaaten der Kommission ebenfalls gemäß der genannten Verordnung vorlegen. Die Berichte beruhen auf einem standardisierten Muster (auch als „Muster-Checkliste“ bezeichnet), das im Laufe der Zeit überarbeitet und erweitert wurde. Seit der letzten Aktualisierung des Musters, die seit dem Berichtsjahr 2020 zum Tragen kommt, enthält es detailliertere Angaben zu Menschenrechten, Klimawandel und Umweltschutz.

2. Für das Kalenderjahr 2021 eingegangene jährliche Tätigkeitsberichte

20 Mitgliedstaaten stellten 2021 im Anwendungsbereich des Übereinkommens über öffentlich unterstützte Exportkredite öffentlich unterstützte Exportkredite bereit und legten einen jährlichen Tätigkeitsbericht für das Jahr 2021 vor: Belgien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Italien, Kroatien, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, die Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien und Ungarn.

Die übrigen Mitgliedstaaten – Bulgarien, Griechenland, Irland, Lettland, Litauen, Malta und Zypern – haben bestätigt, dass sie im Berichtsjahr keine öffentlich unterstützten Exportkredite bereitgestellt haben.

3. Analyse der jährlichen Tätigkeitsberichte

(a)Allgemeine Informationen

Im Jahr 2021 verfügten alle 20 Mitgliedstaaten, die öffentlich unterstützte Exportkredite gewährt haben, über „Pure-Cover“-Programme (Gewährung von Exportkrediten in Form von Garantien und/oder Versicherungsprodukten). 13 dieser Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Italien, Kroatien, Polen, Schweden, die Slowakei, Spanien, Tschechien und Ungarn) leisteten öffentliche Finanzierungsunterstützung, d. h. sie gewährten Direktfinanzierung, Refinanzierung von Handelskrediten für Ausfuhrgeschäfte oder Zinsstützung. Einige wenige Mitgliedstaaten (Österreich, Polen, Portugal, Spanien und Ungarn) geben an, dass sie gebundene Entwicklungshilfe leisteten, eine Form von Exportkrediten mit einem konzessionären Element, die im Rahmen des OECD-Übereinkommens geregelt sind.

Das Übereinkommen über öffentlich unterstützte Exportkredite und die OECD-Empfehlungen zum Umgang mit Risiken im Zusammenhang mit öffentlich unterstützten Exportkrediten gewährleisten eine EU-weite Harmonisierung der Verfahren. Innerhalb dieses Rahmens gestalten die Regierungen ihre eigenen Vorgehensweisen. Die meisten ECAs haben noch zusätzliche, über die OECD-Leitlinien hinausgehende Regeln, z. B. zum Thema National und Local Content, und strengere Standards, auch um ihre eigenen nationalen Strategien und internationalen Verpflichtungen, insbesondere in Bezug auf den Klimaschutz, widerzuspiegeln. Einige ECAs entscheiden sich dafür, Programme anzubieten, die auf bestimmte Sektoren oder spezifische Ziele zugeschnitten sind. Damit wird unter Umständen den Besonderheiten separater Sektorvereinbarungen im Übereinkommen, Mitversicherungsstrukturen oder strategischen Ausrichtungen Rechnung getragen.

Bei der Organisationsstruktur der ECAs und dem Ordnungsrahmen für das Deckungsangebot bestehen innerhalb der EU Unterschiede. Öffentlich unterstützte Exportkredite werden von mehr als 26 Einrichtungen in der EU verwaltet, bei denen es sich entweder um öffentliche Einrichtungen handelt oder um private Unternehmen, die im Rahmen eines öffentlichen Auftrags und unter staatlicher Aufsicht tätig sind. Eine Auflistung dieser Einrichtungen findet sich in Anhang 1. Die Mitgliedstaaten, die sowohl eine Deckung als auch Finanzmittel bereitstellen, verfügen in der Regel über eine separate Einrichtung, die sich speziell mit Letzteren befasst und manchmal als EXIM-Bank (für Export-Import-Bank) bezeichnet wird.

(b)Umfang der öffentlichen Unterstützung

Die jährlichen Tätigkeitsberichte enthalten relevante Finanzinformationen über die öffentliche Unterstützung, die die ECAs entsprechend dem Rechtsrahmen und der Organisationsstruktur der Mitgliedstaaten gewährt haben. Die Kommission hat keine Anmerkungen zu den finanziellen Aspekten der jährlichen Tätigkeitsberichte für das Jahr 2021. Die Vorrechte, die die Institutionen der Mitgliedstaaten bei der Überwachung der nationalen Exportkreditprogramme haben, bleiben davon unberührt.

In der nachstehenden Tabelle sind für die EU-Länder, die die größte öffentliche Unterstützung in Form von „Pure-Cover“-Programmen geleistet haben, die gemeldeten Nominalwerte der aggregierten Risikopositionen zum 31. Dezember 2021 aufgeführt:

In der nachstehenden Tabelle sind für die EU-Länder, die die größte öffentliche Finanzierungsunterstützung geleistet haben, die gemeldeten Nominalwerte des öffentlich unterstützten Kreditportfolios zum 31. Dezember 2021 aufgeführt:

Anmerkung: Die Zahlen in den Tabellen 1 und 2 sollten nicht kumuliert werden. Das Instrument unterscheidet sich nicht nur von der Art her, sondern ein und derselbe Mitgliedstaat kann ein und dasselbe Ausfuhrgeschäft auch sowohl mit direkter Finanzierung als auch mit „Pure Cover“ unterstützen.

(c)Behandlung von Umweltrisiken

In der OECD Recommendation on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence (OECD-Empfehlung zu gemeinsamen Herangehensweisen bei öffentlich unterstützten Exportkrediten und der sorgfältigen Prüfung ökologischer und sozialer Aspekte) sind gemeinsame Grundsätze für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht in den Bereichen Umwelt und Soziales festgelegt. Alle EU-Mitgliedstaaten halten sich an die Empfehlung, nach deren Maßgabe sie die potenziellen Auswirkungen und Risiken im Zusammenhang mit Anträgen auf öffentliche Unterstützung ermitteln und angehen. Die Empfehlung beruht auf anerkannten Standards wie den Umwelt- und Sozialstandards der Internationalen Finanz-Corporation, den Leitlinien der Weltbankgruppe für Umwelt, Gesundheit und Sicherheit sowie den Schutzmaßnahmen und den Umwelt- und Sozialstandards der Weltbank. Sie befasst sich mit wichtigen Umweltthemen wie Emissionen in die Luft (einschließlich Treibhausgasemissionen), Ressourceneffizienz, Abfallwirtschaft, Lärm und Vibrationen, Umgang mit gefährlichen Stoffen, Auswirkungen auf Ökosysteme, Schutz der biologischen Vielfalt und Nutzung natürlicher Ressourcen in erheblichem Umfang. Darüber hinaus enthält sie Anforderungen an Notfallvorsorge und Notfallmaßnahmen, damit die Projektträger in der Lage sind, angemessen auf unvorhergesehene Vorfälle und Notfälle zu reagieren, um ökologische Auswirkungen zu verhindern oder abzumildern.

Die Strategien zur Erfüllung der Sorgfaltspflicht und die Risikobewertungsverfahren der ECAs der EU beruhen weitgehend auf der Empfehlung, wenn diese auch nicht allein maßgeblich ist und sich andere Standards und der Besitzstand der EU ebenfalls in der ECA-Politik widerspiegeln. Alle Mitgliedstaaten, die öffentlich unterstützte Exportkredite bereitgestellt haben, berichten, dass sie die ökologischen Aspekte der Empfehlung berücksichtigen und dass es sich dabei um einen festen Bestandteil ihrer Sorgfaltspflicht- und Risikomanagementsysteme sowie ihres Entscheidungsprozesses handelt. Die Ex-ante-Bewertungsverfahren hängen von der Art, dem Volumen und der Kategorie des jeweiligen Antrags auf öffentliche Exportkreditunterstützung ab. Es erfolgt eine Ermittlung, Einstufung und Bewertung der Risiken, was sich darauf auswirken kann, ob ein Projekt für Unterstützung infrage kommt. Alle ECAs der EU haben bestätigt, dass sie sämtliche Anträge auf öffentlich unterstützte Exportkredite einem Screening unterzogen haben, um zu ermitteln, ob eine Überprüfung von ökologischen Aspekten durchgeführt werden sollte.

Gemäß der Empfehlung sollten die ECAs die Anträge je nach den potenziellen negativen Umweltauswirkungen in drei Risikokategorien einstufen: hohes Risiko (Kategorie A), mittleres Risiko (Kategorie B) oder niedriges Risiko (Kategorie C). Viele Mitgliedstaaten berichten, dass sie die Empfehlung über ihren eigentlichen Anwendungsbereich hinaus anwenden. Etwa unterziehen sie alle Geschäfte einer Einstufung, auch diejenigen, bei denen sie einen Anteil von weniger als 10 Mio. SZR unterstützen und deren Erfassung in der Screening-Phase eigentlich nicht vorgesehen ist. Laut den Berichten der Mitgliedstaaten wurde gemäß Artikel 18 der Empfehlung bei allen Anträgen der Kategorie A, für die eine ECA eine endgültige Zusage erteilt hat, eine Umwelt- und Sozialverträglichkeitsprüfung (USVP) durchgeführt. Bei Anträgen der Kategorie B legten die Antragsteller den Angaben der Mitgliedstaaten zufolge gemäß Artikel 19 der Empfehlung stets ausreichende Informationen über die relevanten Umweltauswirkungen des Projekts vor. Bevor die ECAs eine Entscheidung über die Gewährung von Unterstützung für Projekte der Kategorie A oder B trafen, bewerteten sie nach ihren Angaben in allen Fällen die durch das Screening und die Überprüfung der Geschäfte gewonnenen Informationen. Einschlägige Informationen wurden zum einen den USVP-Berichten entnommen, zum anderen aber auch über die Antragsformulare und Fragebogen der ECAs, durch Sekundärforschung, Besichtigungen vor Ort, Forschungsarbeiten externer Berater und im direkten Kontakt mit den Antragstellern erhoben.

Die Mitgliedstaaten meldeten keine Fälle dauerhafter Verstöße – auch wenn es zu geringfügigen Verstößen, wie z. B. zur Überschreitung von Fristen für die Übermittlung von Informationen oder Berichten, kommen kann. Verstöße werden in Abstimmung mit den Projektsponsoren behoben, indem Korrektur- und Abhilfemaßnahmen konzipiert werden, die regelmäßig überwacht werden, oder indem die Unterstützung entzogen oder die Entschädigung abgelehnt wird.

(d)Berücksichtigung der Klimaschutzziele

Die Kommission begrüßt, dass die Klimaschutzziele zunehmend in die OECD-Leitlinien und die Konzepte für die Arbeitsweise der ECAs aufgenommen werden.

Seit der Annahme der Sektorvereinbarung für Kohlekraftwerke im Jahr 2016 hat kein EU-Mitgliedstaat mehr öffentliche Unterstützung für Kohlekraftwerke geleistet. Die Sektorvereinbarung wurde 2021 gestrichen, als sich die Teilnehmer darauf einigten, die Förderung von Kohlekraftwerken ohne CO2-Abscheidung und -Speicherung zu verbieten. Die Kommission hat im Einklang mit den Verpflichtungen der EU aus dem Übereinkommen von Paris und dem Grünen Deal seither weitere Änderungen des OECD-Übereinkommens vorgeschlagen, wobei sie sich auf die Ergebnisse ihrer Überprüfung der Handelspolitik vom Februar 2021 („Eine offene, nachhaltige und entschlossene Handelspolitik“) und die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates zu Exportkrediten vom 15. März 2022 („Europäischer Klimapakt für Exportfinanzierung“) gestützt hat.

Neben der Anwendung der sektorspezifischen klimabezogenen Vorschriften des OECD-Übereinkommens greifen 16 Mitgliedstaaten auf spezifische Vorgehensweisen in Bezug auf den Klimaschutz zurück. Zwei Mitgliedstaaten geben an, dass sie die EU-Taxonomie für nachhaltige Tätigkeiten als Maßstab für die Bewertung der Anträge auf Unterstützung verwenden. Die Formalisierung von Ausstiegsmaßnahmen für Ausfuhrgeschäfte im Energiesektor mit fossilen Brennstoffen ist Gegenstand fortwährender Bemühungen; die Kommission begrüßt die in den Schlussfolgerungen des Rates zu Exportkrediten vom 15. März 2022 zum Ausdruck gebrachte Absicht, dass die Mitgliedstaaten dafür bis Ende 2023 wissenschaftlich fundierte Fristen festlegen werden.

(e)Sorgfältige Prüfung von sozialen und menschenrechtlichen Aspekten

Neben der Berücksichtigung ökologischer Gesichtspunkte werden in der OECD-Empfehlung von 2012 zu gemeinsamen Herangehensweisen Grundsätze für eine sorgfältige Prüfung sozialer Aspekte festgelegt. Die Empfehlung deckt wesentliche soziale Auswirkungen ab, zu denen es bei Projekten kommen kann, und zwar u. a. in den Bereichen Arbeit und Arbeitsbedingungen (z. B. faire Behandlung, Diskriminierung, Vereinsfreiheit, Tarifverhandlungen, Unterbringung der Arbeitnehmer), öffentliche Gesundheit und Sicherheit (z. B. Gefährdung der Bevölkerung durch Krankheiten, Einsatz von Sicherheitspersonal), Grunderwerb und unfreiwillige Umsiedlung (z. B. physische Vertreibung, wirtschaftliche Vertreibung), angemessene Zusammenarbeit mit den betroffenen Gemeinschaften (z. B. Verfahren der Konsultation und Beteiligung in voller Kenntnis der Sachlage, Beschwerdemechanismus), indigene Völker (z. B. Verfahren der freien Zustimmung nach vorheriger Aufklärung), kulturelles Erbe. Die Empfehlung bezieht sich auch auf wesentliche Menschenrechtsauswirkungen von Projekten, u. a. in den Bereichen Zwangsarbeit, Kinderarbeit, in Gleichstellungsfragen und hinsichtlich lebensbedrohlicher Arbeitsschutzsituationen. Besondere Aufmerksamkeit gilt schutzbedürftigen Gruppen.

Die gemeldeten Verfahren zur Erfüllung der Sorgfaltspflichten der ECAs der EU ähneln denen für Umweltrisiken. Alle 20 Bericht erstattenden Mitgliedstaaten, die öffentliche Unterstützung gewährt haben, gaben an, dass sie die sozialen und menschenrechtlichen Aspekte der OECD-Empfehlung zu gemeinsamen Herangehensweisen berücksichtigen und dass es sich dabei um einen festen Bestandteil ihrer Entscheidungs-, Sorgfaltspflicht- und Risikomanagementsysteme handelt. Alle bestätigten, dass sie sämtliche Anträge einem Screening unterzogen haben, um zu ermitteln, ob eine Überprüfung sozialer und menschenrechtlicher Aspekte durchgeführt werden sollte. Ihren Berichten zufolge wurde für alle Anträge der Kategorie A eine USVP durchgeführt. Bei Anträgen der Kategorie B berichteten sie, dass die Antragsteller stets ausreichende Informationen für die Prüfung der relevanten Auswirkungen des Projekts vorgelegt hätten. Bevor die ECAs eine Entscheidung über die Gewährung öffentlicher Unterstützung für Projekte der Kategorie A oder B mit möglicherweise negativen sozialen und menschenrechtlichen Auswirkungen trafen, bewerteten sie den Angaben der Mitgliedstaaten zufolge in allen Fällen die durch das Screening und die Überprüfung gewonnenen Informationen, ähnlich wie bei den Umweltrisiken.

Die Mitgliedstaaten meldeten keine dauerhaften Verstöße gegen die Pflicht zu einer sorgfältigen Prüfung von sozialen und menschenrechtlichen Aspekten. Zwar entwickelte eine ECA der EU 2021 einen Beschwerdemechanismus und machte ihn auf ihrer Website zugänglich, doch es verfügten nicht alle ECAs im Jahr 2021 über einen partizipativen Konsultationsprozess und einen Beschwerdemechanismus für betroffene Gemeinschaften. Dies bedeutet nicht, dass es keine Konsultationen gab, da Projektsponsoren unabhängig von der Beteiligung der ECAs aufgefordert werden können, Mechanismen einzurichten, aber es handelt sich um einen Bereich, in dem Verbesserungsbedarf besteht.

(f)Maßnahmen zur Bekämpfung von Bestechung

Alle Mitgliedstaaten, die öffentlich unterstützte Exportkredite bereitgestellt haben, berichten, dass sie die OECD Recommendation on Bribery and Officially Supported Export Credits (OECD-Empfehlung zur Bekämpfung von Bestechung bei öffentlich unterstützten Exportkrediten) einhalten. Diese Empfehlung enthält Maßnahmen für das Screening, die Erfüllung der Sorgfaltspflicht sowie die Bewertung und die Entscheidung darüber, ob ein Projekt für Unterstützung infrage kommt. Ihr Ziel besteht darin, Bestechung bei öffentlich unterstützten Exportkrediten zu verhindern. Dies bedeutet insbesondere, dass überprüft werden muss, ob die an den Geschäften beteiligten Parteien nicht in den Ausschlusslisten der multilateralen Finanzinstitutionen aufgeführt sind.

(g)Nachhaltige Kreditvergabepraktiken

Alle Mitgliedstaaten, die öffentlich unterstützte Exportkredite bereitgestellt haben, berichten, dass sie die OECD Recommendation on Sustainable Lending Practices and Officially Supported Export Credits (OECD-Empfehlung zu nachhaltigen Kreditvergabepraktiken bei öffentlich unterstützten Exportkrediten) einhalten. Mit der Empfehlung soll sichergestellt werden, dass Finanzmittel zur Deckung des Entwicklungsbedarfs von Ländern mit niedrigem Einkommen mobilisiert werden, ohne dass diese Länder in Zukunft eine übermäßige Verschuldung aufbauen. Die Befolgung der Empfehlung geht Hand in Hand mit der strengen Einhaltung der Richtlinien der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF) über die Konditionalität der Schuldengrenzen bei nichtkonzessionären Krediten sowie hinsichtlich einer nachhaltigen Kreditvergabe. Die die Empfehlung befolgenden Länder haben sich auch zu wichtigen Transparenzmaßnahmen bereit erklärt, darunter die Übermittlung von Informationen an die Weltbank und den IWF. Die Bewertung der Schuldentragfähigkeit ist in den meisten Fällen Teil der Gesamtbewertung des Länderrisikos, die sich auf die länderbezogene Deckungspolitik der ECAs auswirkt.

(h)Sonstige Informationen in den jährlichen Tätigkeitsberichten

Die Mitgliedstaaten sorgen ihren Berichten zufolge dafür, dass die ECAs unter Wahrung der Vertraulichkeit sensibler Geschäftsinformationen so transparent wie möglich arbeiten. Nach dem in der EU angewandten harmonisierten Verfahren gemäß der OECD-Empfehlung zu gemeinsamen Herangehensweisen sollten detaillierte Informationen über Projekte veröffentlicht werden, die negative ökologische oder soziale Auswirkungen haben könnten. Die ECAs haben stets alle gemäß den Artikeln 39 und 41 der Empfehlung erforderlichen Informationen – d. h. maßgebliche Ex-ante-Informationen, einschließlich USVPs, für Projekte der Kategorie A und Ex-post-Informationen für alle unterstützten Projekte der Kategorien A und B – auf speziellen Seiten ihrer Websites veröffentlicht, die in Anhang 2 angegeben sind.

Viele ECAs der EU verfolgen eine Politik der sozialen Unternehmensverantwortung, die typischerweise nicht nur interne Anstrengungen, sondern auch einen engen Dialog mit den Kunden der ECAs erfordert. In diesem Zusammenhang überprüfen die ECAs zunehmend ihre eigenen Praktiken und entwickeln Pläne zur Verringerung ihrer Umweltauswirkungen. Dies schließt unter anderem Schätzungen des CO2-Fußabdrucks ein.

4. Erfüllung der Ziele und Verpflichtungen der Union durch die ECAs

In Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) sind die allgemeinen Ziele der Europäischen Union aufgeführt. In Artikel 21 sind die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union festgelegt. Gemäß Artikel 3 Absatz 5 EUV leistet die Europäische Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt „einen Beitrag zu … globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“. Bezüglich der gemeinsamen Handelspolitik der EU wird in Artikel 206 und in Artikel 207 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union verwiesen.

Nach Auffassung der Kommission belegen die verfügbaren Informationen, dass die öffentlich unterstützten Exportkreditaktivitäten in der EU im Einklang mit den Artikeln 3 und 21 EUV stehen. Die OECD-Empfehlungen bilden einen Rahmen für die Verwaltung der Exportkreditprogramme der Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten legen auf der Grundlage dieser Empfehlungen und im Einklang mit den Zielen der EU darüber hinaus ihre eigenen Vorgehensweisen fest. Was die Erfüllung von internationalen Verpflichtungen und Verpflichtungen nach dem EU-Wettbewerbsrecht angeht, wurden bei der Welthandelsorganisation in Bezug auf 2021 keine Streitigkeiten im Zusammenhang mit Exportkreditaktivitäten von EU-Mitgliedstaaten gemeldet und bei der Kommission sind keine Beschwerden über mögliche Verstöße gegen EU-Vorschriften im Zusammenhang mit ECAs der EU eingegangen.

Das Europäische Parlament hat die Kommission aufgefordert, darüber Auskunft zu geben, ob die Mitgliedstaaten bei der Gewährung öffentlich unterstützter Exportkredite die Ziele und Verpflichtungen der EU erfüllen. Die Kommission erstellt ihre Jahresübersicht gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1233/2011. Daher stützt sich die Übersicht der Kommission auf von den Mitgliedstaaten vorgelegte jährliche Tätigkeitsberichte und kann nicht als erschöpfend betrachtet werden.