Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Reformhilfeprogramms“

(COM(2018) 391 final — 2018/0213 (COD))

(2019/C 62/20)

Berichterstatter:

Petr ZAHRADNÍK

Befassung	Europäisches Parlament, 14.6.2018 Rat der Europäischen Union, 27.6.2018
Rechtsgrundlage	Artikel 175 Absatz 3 und Artikel 304 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
Zuständige Fachgruppe	Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt
Annahme in der Fachgruppe	3.10.2018
Verabschiedung auf der Plenartagung	17.10.2018
Plenartagung Nr.	538
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	194/3/7

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) befürwortet die Schaffung eines Reformhilfeprogramms, das die Mitgliedstaaten dazu ermutigen soll, wichtige Strukturreformen durchzuführen, diese als umfassendes Unterfangen zu betrachten und das Programm als ergänzendes Instrument für die Umsetzung ihrer Reformen auf freiwilliger Basis einzusetzen; den genannten Beweggründen stimmt er zu. Der EWSA schlägt vor, bei der Durchführung von Strukturreformen, die durch dieses Programm gefördert werden, auf einzelstaatlicher Ebene auch deren soziale Auswirkungen und Folgen zu überwachen.

1.2.

Der EWSA befürwortet eine enge Verknüpfung des Reformhilfeprogramms mit dem Europäischen Semester. Gleichzeitig ist er davon überzeugt, dass sich eine erfolgreiche Durchführung von Strukturreformen mittelfristig auch in der Fortentwicklung der wirtschaftlichen Konvergenz innerhalb der EU niederschlagen wird. Der EWSA ist der Auffassung, dass das Reformhilfeprogramm noch stärker und unmittelbarer mit dem Europäischen Semester verknüpft werden kann, als im Verordnungsvorschlag vorgesehen ist.

1.3.

Der EWSA hält es für eine erfolgreiche Einführung des Reformhilfeprogramms und das Erreichen der erwarteten Vorteile für angebracht, einige offene und seitens der Europäischen Kommission nicht ganz eindeutig geklärte Fragen noch genauer zu beantworten.

1.4.

Im Einklang mit dem neuen Entwurf des mehrjährigen Finanzrahmens der EU für die Jahre 2021-2027, in dem ebenfalls von bedeutenden Synergien zwischen den verschiedenen Kapiteln ausgegangen wird, ist der EWSA davon überzeugt, dass das Potenzial des Programms weiter erschlossen werden muss, damit solche Synergien auch wirklich erzielt werden. Der EWSA würde die Ausarbeitung eines praktischen Handbuchs begrüßen, das den Begünstigten Orientierung bezüglich der Möglichkeiten einer Verflechtung mit den übrigen Kapiteln des künftigen mehrjährigen Finanzrahmens böte, insbesondere da es sich um ein völlig neues Element seiner Funktionsweise handelt. Der EWSA spricht sich mit Blick auf die empfohlene Stärkung der Synergieeffekte dafür aus, auch die Möglichkeit einer unmittelbaren Verknüpfung der Mittel des Programms mit dem betreffenden operationellen Programm im Rahmen der Kohäsionspolitik zu nutzen.

1.5.

Der EWSA empfiehlt außerdem, den Rahmen für die Bewertung des Erfolgs der Reformen (und somit auch die Voraussetzungen für die tatsächliche Auszahlung der Mittel im Rahmen des Programms) näher zu erläutern und zu definieren. Gleichzeitig ist er der Auffassung, dass die organisierte Zivilgesellschaft maßgeblich dazu beitragen kann, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten zu einer einheitlichen Auffassung über den Inhalt der Reformprogramme kommen. In diesem Zusammenhang begrüßt der EWSA die vorgeschlagene enge Verknüpfung des Programms mit den nationalen Reformprogrammen. Diesbezüglich empfiehlt er, die zeitliche Einteilung der Reformen genau zu beobachten und der möglichen Gefahr eines moralischen Risikos („moral hazard“) wirksam entgegenzutreten. Der EWSA hält es für überaus wünschenswert, eine Plattform für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten einzurichten, um Fragen bezüglich der Form und der Eigenschaften der Strukturreformen zu erörtern.

1.6.

Der EWSA ist der Ansicht, dass Strukturreformen nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch auf EU-Ebene erforderlich sind, insofern als diese Reformen eine grenzüberschreitende und häufig auch gesamteuropäische Wirkung haben. Da das Programm zentral gesteuert werden soll, vermisst der EWSA die Möglichkeit, mit seiner Hilfe gerade Projekte struktureller Art von EU-weiter Bedeutung anzugehen, und empfiehlt, das Programm auf diese Art von Reformen auszudehnen.

1.7.

Der EWSA ist sich nicht sicher, ob die Methode zur Rückzahlung von Beihilfen im Rahmen dieses Programms (wobei die Verzögerungen mehrere Jahre nach Einführung der entsprechenden Reformmaßnahmen andauern können) für die Mitgliedstaaten ausreichende Anreize zur Durchführung von Strukturreformen bietet.

2.   Allgemeiner Hintergrund des Kommissionsvorschlags und wichtigste Fakten

2.1.

Eines der größten und seit Langem bestehenden Hindernisse für ein stärkeres und überzeugenderes Wirtschaftswachstum in der EU ist die Vielzahl an strukturellen Mängeln und Ungleichgewichten, die nur durch tiefgreifende Strukturreformen behoben werden können (1). Durch die jüngste Wirtschaftskrise traten einige von ihnen noch deutlicher zutage. Gleichzeitig ermöglichte sie es, ein Kriterium für den Erfolg der durchgeführten Reformen einzuführen. Im Hinblick auf eine erfolgreiche Durchführung des Programms ist es angezeigt, auch Lehren aus gescheiterten oder schlecht vorbereiteten Reformen zu ziehen, die gravierende wirtschaftliche und soziale Folgen hatten, und derartige Praktiken in Zukunft zu vermeiden.

2.2.

Strukturreformen gehören zu den wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die langfristig die grundlegenden Parameter der Wirtschaftsstruktur und des entsprechenden institutionellen und rechtlichen Rahmens gestalten. Sie zielen in erster Linie auf die Beseitigung bestehender Hindernisse und die Einführung vollkommen neuer wirtschaftspolitischer Instrumente ab, die den aktuellen und künftigen Entwicklungstendenzen Rechnung tragen. Die Gründe für die Durchführung von Strukturreformen und deren Form unterscheiden sich von Land zu Land (2).

2.3.

Das vorgeschlagene Reformhilfeprogramm knüpft — allerdings mit einem sehr viel höheren Finanzvolumen und mit einem bedeutend erweiterten und neu konzipierten Anwendungsbereich — an das Programm zur Unterstützung von Strukturreformen an, das bereits 2017 eingeführt wurde und mit dem in erster Linie technische Hilfestellung geleistet wurde (3).

2.4.

Das Reformhilfeprogramm kann als wichtiger Beitrag des EU-Haushalts — im Geiste seiner derzeitigen Erneuerung — betrachtet werden: Es ist darauf ausgerichtet, einen europäischen Mehrwert zu sichern, die Flexibilität zu erhöhen, Synergien zwischen seinen einzelnen Kapiteln zu schaffen und die Verfahren zu vereinfachen. Dieser Beitrag sollte sich langfristig in stärkeren Investitionstätigkeiten niederschlagen, wobei der Prozess des Europäischen Semesters gleichzeitig der Prüfstand und die Hauptanlaufstelle für die Beurteilung der Angemessenheit von Strukturreformen sein sollte (4).

2.5.

Das Reformhilfeprogramm darf daher keineswegs isoliert, sondern sollte als neuer Bestandteil eines komplexen Mosaiks von Instrumenten im Rahmen des künftigen EU-Haushalts betrachtet werden, zu dem es ein hohes Maß an Synergie aufweisen sollte, insbesondere in Bezug auf die Kohäsionspolitik und die Europäische Investitionsstabilisierungsfunktion.

2.6.

Im Dezember 2017 wurde das Programm überdies als Teil der Vorstellung der neuen Haushaltsinstrumente für ein stabiles Euro-Währungsgebiet angekündigt. Die Länder der Eurogruppe werden in dem Verordnungsvorschlag jedoch in keiner Weise gegenüber den übrigen Mitgliedstaaten bevorteilt, obwohl dieses Programm als eine der möglichen Kompromisslösungen gegen die Einführung eines eigenen Haushalts für das Euro-Währungsgebiet galt.

2.7.

Im Reformhilfeprogramm werden drei Instrumente vorgeschlagen: — ein Reformhilfeinstrument in Form eines Instruments für Finanzhilfe (mit einer Mittelausstattung in Höhe von 22 Mrd. EUR, — ein Instrument für technische Unterstützung (in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Programm zur Unterstützung von Strukturreformen: 840 Mio. EUR), — eine Konvergenzfazilität für Mitgliedstaaten außerhalb des Euro-Währungsgebiets (2,16 Mrd. EUR).

2.8.

Das Programm zielt in erster Linie darauf ab, die Regierungen und Behörden der Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen um die Ausgestaltung und Durchführung von Strukturreformen zu unterstützen. Es kann auch dazu beitragen, das nachhaltige Wirtschaftswachstum in der EU und die Verwirklichung der europäischen Säule sozialer Rechte zu fördern.

3.   Allgemeine Bemerkungen

3.1.

Der EWSA hält die Gründe für den Vorschlag zur Einführung eines Programms zur Unterstützung von Investitionen allesamt für stichhaltig und glaubt, dass die praktische Durchführung des Programms somit zu positiven Ergebnissen führen sollte. Gleichzeitig ist der EWSA davon überzeugt, dass der Vorschlag zahlreiche nicht ganz klar beantwortete und erläuterte Fragen enthält und dass es dringend erforderlich ist, auf diese Fragen überzeugendere und eindeutige Antworten zu geben, bevor das Programm vollumfänglich zum Einsatz kommt.

3.2.

Der EWSA spricht sich dafür aus, konkretere und anschaulichere Beispiele für mögliche Synergien, beispielsweise mit der Kohäsionspolitik, anzuführen, die sowohl im Vorschlag für eine Verordnung über den mehrjährigen Finanzrahmen als auch im Vorschlag für eine Verordnung über gemeinsame Bestimmungen für die sieben Fonds gefordert werden.

3.3.

Die erfolgreiche Durchführung — oder das Scheitern — bestimmter Reformmaßnahmen zeigt sich häufig erst nach einer gewissen Zeit, die leicht über den Dreijahreszeitraum für die Durchführung von Reformen sowie über den anschließenden fünfjährigen Zeitraum für deren dauerhaften Fortbestand hinausgehen kann. Der EWSA fragt sich, wie im Rahmen des Programms der Erfolg der Reformen bewertet werden soll, die als förderungswürdig angesehen werden, deren Ergebnisse unter Umständen jedoch erst nach sehr langer Zeit sichtbar werden. Vor diesem Hintergrund fragt sich der EWSA auch, auf welche Weise eventuell auftretende Meinungsverschiedenheiten zwischen der Europäischen Kommission und einem Mitgliedstaat über die Frage, ob der jeweilige Reformvorschlag richtig ist und die Reform erfolgreich durchgeführt wurde, beigelegt werden sollen. In diesem Zusammenhang empfiehlt der EWSA die Einrichtung einer Plattform für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, um Aspekte in Verbindung mit der Art der Strukturreformen zu erörtern.

3.4.

Der EWSA ist der Ansicht, dass die organisierte Zivilgesellschaft erheblich zur Konsensfindung zwischen der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten über die Reformen beitragen könnte, denn sie zeichnet sich durch ihre in vielfacher Hinsicht unparteiische Haltung, ihre Fähigkeit, ein objektives Bild zu zeichnen, und ihre Sachkompetenz aus und ist in der Lage, zur Vermeidung potenzieller Konflikte und gegebenenfalls zu deren Lösung beizutragen.

3.5.

Der EWSA weiß um die erklärte Wechselbeziehung mit dem Prozess des Europäischen Semesters und ist der Auffassung, dass das Zusammenwirken noch unmittelbarer vonstattengehen könnte. Dies könnte sich beispielsweise in einer bestimmten Mittelausstattung für das Instrument zur Durchführung von Reformen äußern. Der EWSA ist sich bewusst, dass das einzige Kriterium zu diesem Zweck die Zahl der Einwohner des betreffenden Mitgliedstaats ist. Gleichwohl empfiehlt er, die Möglichkeit der Nutzung einer auf mehreren Kriterien basierenden Matrix zu erwägen, die der Notwendigkeit Rechnung trägt, Strukturreformen unter den Bedingungen des jeweiligen Mitgliedstaats durchzuführen.

3.6.

Laut Verordnungsvorschlag wird die Kommission sicherstellen, dass die Maßnahmen dieses Programms die übrigen Programme im Rahmen des künftigen EU-Haushalts ergänzen. Nach Ansicht des EWSA wäre die Erarbeitung eines detaillierteren Leitfadens zu der Frage, wie diese Ergänzung aussehen soll, von großer Bedeutung, um im Rahmen der EU-Finanzierung Synergieeffekte zu erzielen. Diese Ergänzung ist vor allem im Hinblick auf die gemeinsamen Bestimmungen für die sieben Fonds (und dabei insbesondere im Hinblick auf die kohäsionspolitischen Instrumente) relevant, wobei auch in der Festlegung der grundlegenden Bedingungen Kohärenz herrschen sollte (der EWSA empfiehlt, dass das Programm darauf ausgerichtet sein sollte, diese Bedingungen im Rahmen der Reformanstrengungen vordringlich einzuhalten).

3.7.

Der EWSA begrüßt nachdrücklich die Kohärenz und die Verbindungen zwischen dem Programm und den nationalen Reformprogrammen, die die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verpflichtungen im Zuge des Europäischen Semesters auflegen und der Europäischen Kommission vorlegen.

3.8.

Der EWSA bedauert, dass die Strukturreformen im Programmentwurf ausschließlich an die spezifischen Bedürfnisse der Mitgliedstaaten geknüpft sind und Strukturreformen mit grenzüberschreitender oder sogar gesamteuropäischer Reichweite außen vor bleiben. Er bedauert dies umso mehr, als das Programm zentral verwaltet werden soll. Da das Programm ein außerordentlich hohes Maß an Interaktion seitens der Mitgliedstaaten (die de facto für seine praktische Durchführung verantwortlich sind) erfordert, stellt sich die Frage, warum gerade dieses Programm zentral verwaltet werden soll, anstatt es im Wege der geteilten Mittelverwaltung durchzuführen.

3.9.

Der EWSA befürwortet und begrüßt die Auflistung der Tätigkeiten und Reformzusagen (Artikel 6 des Vorschlags) und ist der Ansicht, dass es sich hierbei um eine repräsentative Plattform handelt, auf der die Maßnahme gewählt werden kann, die den konkreten Bedingungen des Mitgliedstaats entspricht. In diesem Zusammenhang empfiehlt der EWSA jedoch, genau festzulegen, was im Rahmen dieses Programms unter Strukturreform zu verstehen ist (5), insbesondere um unnötige inhaltliche Überschneidungen mit den Reformtätigkeiten zu verhindern, die durch andere Kapitel des EU-Haushalts unterstützt werden.

3.10.

Der EWSA befürwortet ebenfalls die Liste der Kriterien, die ein Mitgliedstaat gemäß dem Programm zwecks Anerkennung einer Reformzusage erfüllen muss (Artikel 11 des Vorschlags).

3.11.

Der EWSA bezweifelt jedoch, ob das Programm wirklich einen Anreiz für die Durchführung von Strukturreformen bietet. Seine Bedenken beziehen sich darauf, dass die Auszahlung der Unterstützung bis zu drei Jahre nach Erfüllung der Reformzusagen erfolgen kann. Eine einmalige Unterstützungszahlung, die lange nach dem Beginn der Reformaktivitäten geleistet wird, ist aus Sicht des EWSA aber nicht sonderlich motivierend.

4.   Besondere Bemerkungen

4.1.

Sofern die finanzielle Unterstützung aus diesem Programm nicht mit den Kosten verknüpft ist, die die vorgeschlagenen Reformen verursachen und erfordern, sollten nach Ansicht des EWSA Sachverständige die Annahme der Reformzusagen sehr sorgfältig überwachen und die Strukturreformen abschließend unter dem Gesichtspunkt bewerten, ob die Bedingungen der makroökonomischen und haushaltspolitischen Disziplin eingehalten wurden.

4.2.

Der EWSA spricht sich für eine Erläuterung der in dem Vorschlag enthaltenen These aus, dass das Programm die hohen politischen Kosten, die kurzfristig im Falle bestimmter struktureller Reformen verursacht werden, kompensieren und die Hindernisse, die diesen Reformen im Wege stehen, beseitigen kann.

4.3.

Der EWSA empfiehlt, detailliertere und klarere Regeln zu erarbeiten, um Änderungen der Reformzusagen bewerten zu können (Artikel 13 des Vorschlags).

4.4.

Der EWSA empfiehlt, die Aufmerksamkeit auf die zeitliche Einteilung der Reformen zu richten, also auf die Möglichkeit, die Durchführung der Reformen zeitlich an die Unterstützung aus dem Programm anzupassen, und auf das damit verbundene Problem des moralischen Risikos („moral hazard“). Außerdem wäre auf mögliche Fälle zu achten, in denen bereits durchgeführte Reformen aus dem Programm unterstützt werden.

4.5.

Der Verordnungsvorschlag enthält die Möglichkeit, zum Beispiel einen Teil der für die Kohäsionspolitik bestimmten Mittel in dieses Programm zu übertragen. Der EWSA spricht sich auch für die Möglichkeit der Übertragung bzw. Verschmelzung in umgekehrter Richtung aus, bei der Mittel aus diesem Programm unmittelbar mit dem entsprechenden operationellen Programm der Kohäsionspolitik verbunden werden.

4.6.

In Bezug auf das Instrument für technische Unterstützung begrüßt der EWSA die direkte Kontinuität mit dem Programm zur Unterstützung von Strukturreformen und die Nutzung von Möglichkeiten einer gezielten Unterstützung von Strukturreformbemühungen (anders als z. B. bei der technischen Unterstützung im Rahmen der Kohäsionspolitik).

4.7.

Bezüglich der Konvergenzfazilität stellt der EWSA fest, dass einige Mitgliedstaaten, die nicht dem Euro-Währungsgebiet angehören, strukturell gesehen besser auf einen Beitritt vorbereitet sind als andere Länder, die der Eurogruppe bereits angehören. Für sie ist das größte Hindernis nicht wirtschaftlicher Art (häufig ein höheres BIP-Wachstum gekoppelt mit einem hohen Maß an realer Konvergenz, vorbildlicher Haushaltsdisziplin, einem Außenhandelsbilanzüberschuss oder einer niedrigen Arbeitslosenquote), sondern politischer Art (was die Konvergenzfazilität allerdings nicht beeinflussen kann).

4.8.

Im Zusammenhang mit der Konvergenzfazilität ersucht der EWSA auch um nähere Erläuterungen zu der Frage, ob sich die Reformzusagen im Rahmen der Konvergenzfazilität in ihrer Art irgendwie von denen im Rahmen des Instruments für die Umsetzung von Reformen unterscheiden.

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(1)  In seinen Stellungnahmen geht der EWSA von der Definition des Begriffs Strukturreform aus, die in seiner Stellungnahme „Vollendung der WWU — Vorschläge für die nächste europäische Legislaturperiode“, ABl. C 451 vom 16.12.2014, S. 10, formuliert wurde.

(2)  Eine Beschreibung des Zusammenhangs zwischen den Strukturreformen und den übrigen Elementen der EU-Wirtschaftspolitik bieten die Stellungnahmen „Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets 2017“ (ergänzende Stellungnahme) (ABl. C 81 vom 2.3.2018, S. 216) und „Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets 2017“ (ABl. C 173 vom 31.5.2017, S. 33).

(3)  Stellungnahme des EWSA „Unterstützung von Strukturreformen in den Mitgliedstaaten“ (ABl. C 237 vom 6.7.2018, S. 53).

(4)  EWSA-Stellungnahme zum „Reflexionspapier über die Zukunft der EU-Finanzen“ (ABl. C 81 vom 2.3.2018, S. 131).

(5)  Vgl. die EWSA-Stellungnahmen „Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets 2017“ (ergänzende Stellungnahme) (ABl. C 81 vom 2.3.2018, S. 216) und „Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets 2017“ (ABl. C 173 vom 31.5.2017, S. 33).