EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 6.12.2017

COM(2017) 738 final

BERICHT DER KOMMISSION

über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im Jahr 2016

Einleitung

Auch im Jahr 2016 hat die Kommission ihre feste Zusage, für mehr Transparenz und eine stärkere Rechenschaftspflicht zu sorgen, eingehalten. Zu diesem Zweck fördert sie unter anderem die wirksame Ausübung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten 1 , die sich im Besitz von EU-Organen befinden. Dieses Recht ist in Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in Artikel 15 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission 2 verankert.

Umfassendere Transparenzagenda

Die Kommission hat mehrere wichtige Schritte zur Erhöhung der Transparenz ihrer Rechtsetzungs- und Politikumsetzungsprozesse unternommen, insbesondere in Bezug auf ihre Kontakte mit Interessenträgeren und Lobbyisten.

Im Jahr 2016 hat die Kommission ihre Agenda für bessere Rechtsetzung weiter umgesetzt, die auf eine bessere und transparentere Arbeitsweise der Europäischen Union abzielt, wobei ein deutlicher Schwerpunkt auf eine einfachere Rechtsetzung in Bereichen gelegt wird, die für die Bürger von Belang sind. Das Programm der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) wurde fortgesetzt, um sicherzustellen, dass die EU-Rechtsvorschriften ihre Ziele für die Bürgerinnen und Bürger sowie für die Unternehmen wirksam, effizient und möglichst kostengünstig erreichen. Im Januar 2016 wurde die REFIT-Plattform offiziell in Betrieb genommen, die es nationalen Behörden, Bürgern und anderen Interessenträgern ermöglicht, sich auf transparente Weise an der Verbesserung der EU-Rechtsvorschriften zu beteiligen.

Im April 2016 verabschiedeten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission auf Vorschlag der Kommission die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung. Die Vereinbarung unterstützt Transparenz zusätzlich durch eine Reihe von Maßnahmen zur Förderung der Offenheit des EU-Beschlussfassungsverfahrens.

Seit der Annahme der Beschlüsse C(2014) 9048 und 9051 3 im November 2014 wurden Informationen zu mehr als 11 000 bilateralen Treffen von Kommissaren, Kabinettsmitgliedern und Generaldirektoren mit Interessenvertretern auf der Europa-Website veröffentlicht. In der Regel dürfen diese Treffen nur mit im Transparenzregister eingetragenen Interessenvertretern stattfinden 4 . Das Transparenzregister wächst stetig weiter und umfasst derzeit mehr als 11 000 Einträge. Seit Januar 2016 haben sich mehr als 3500 neue Nutzer 5 registrieren lassen.

Mit dem Erlass neuer Bestimmungen für Expertengruppen 6 im Mai 2016 verschärfte die Kommission die Transparenzvorschriften und ermöglichte Synergien mit dem Transparenzregister.

Im September 2016 nahm die Kommission unter Berücksichtigung der Ergebnisse der öffentlichen Konsultation zur Zukunft des Transparenzregisters einen Vorschlag für eine Interinstitutionelle Vereinbarung über ein verbindliches Transparenzregister an, der einen wichtigen Schritt zu einer verbindlichen gemeinsamen Transparenzregelung auf EU-Ebene darstellt. Die Kommission hat das Europäische Parlament und den Rat aufgefordert, Verhandlungen mit Blick auf eine möglichst schnelle Einrichtung eines solchen Registers aufzunehmen, das alle drei Organe abdeckt.

Um Forderungen der Öffentlichkeit nach mehr Transparenz in Bezug auf mögliche „Drehtür“-Fälle nachzukommen, veröffentlichte die Kommission im Dezember 2016 ihre zweite jährliche Mitteilung 7 mit Informationen über die leitenden Beamten, die die Kommission wegen neuer Stellen verlassen haben. Darin sind ihre früheren Aufgaben, ihre neuen Tätigkeiten außerhalb der Kommission und der entsprechende Beschluss der Anstellungsbehörde angegeben. Transparenz ist über eine eigene Europa-Webseite 8 auch in Bezug auf alle Beschlüsse gewährleistet, mit denen Tätigkeiten ehemaliger Kommissare nach deren Ausscheiden aus dem Amt genehmigt werden.

Zugang zu Dokumenten

Innerhalb der umfassenderen Transparenzagenda nimmt das Recht auf Zugang zu Dokumenten eine bedeutende Stellung im Transparenzkonzept der Kommission ein. Die Kommission hat nicht nur Zugang zu in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten nach der Verordnung 1049/2001 gewährt, sondern auch von sich aus eine Vielzahl von Informationen und Dokumenten in benutzerfreundlicher Aufmachung sowohl in ihren verschiedenen öffentlichen Registern aus auch auf ihren Webseiten veröffentlicht.

Dieser Bericht wird nach Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 vorgelegt. Er bietet einen Überblick darüber, wie die Kommission die Vorschriften über den Dokumentenzugang im Jahr 2016 angewendet hat. Der Bericht stützt sich auf statistische Daten, die im Anhang zusammengefasst sind 9 . Die Statistiken geben die Zahl der 2016 eingegangenen Anträge und die erteilten Antworten wider, nicht aber die Zahl der angeforderten oder (teilweise) offengelegten Dokumente, die deutlich größer war. Zwar können Antragsteller Zugang zu einem einzigen Dokument beantragen, häufiger jedoch ersuchen sie um Zugang zu mehreren Dokumenten oder sogar zu ganzen Akten in Bezug auf ein bestimmtes Thema oder Verfahren 10 . Die Statistiken zeigen die Bedeutung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten als Bestandteil der Transparenzpolitik der Kommission. Die angeforderten Dokumente wurden in 81,3 % der Fälle nach dem Erstantrag vollständig oder teilweise offengelegt, in 52 % der Fälle wurde nach dem Zweitantrag ein breiterer oder sogar vollständiger Zugang gewährt.

1.Register und Websites

11 12 13 Im Jahr 2016 wurden in das Register der Kommissionsdokumente 18 523 neue Dokumente aufgenommen (siehe Anhang – Tabelle 1), die unter die Kategorien C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC und SWD fallen. Sensible Dokumente dieser Kategorien hat die Kommission 2016 weder erstellt noch erhalten.

14 Im Jahr 2016 verzeichnete die Europa-Webseite „Zugang zu Dokumenten“ auf dem EUROPA-Server einen leichten Anstieg der Zahl Besuche (19 191 im Vergleich zu 18 939 im Jahr 2015), während die Anzahl der Besucher und der aufgerufenen Seiten unverändert bliebt (siehe Anhang – Tabelle 2).

2.Zusammenarbeit mit anderen Organen nach der Verordnung

Auch 2016 hielten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission regelmäßig Fachsitzungen auf Verwaltungsebene ab, um Erfahrungen auszutauschen, vorbildliche Verfahren zu entwickeln und eine einheitliche Anwendung der Verordnung 1049/2001 zu gewährleisten.

3.Analyse der Zugangsanträge

3.1.Zahl der Anträge

2016 sank die Zahl der Erstanträge um fast 10 % (6077 im Vergleich zu 6752 im Jahr 2015). Dagegen stieg die Zahl der Erstbescheide nach der Verordnung 1049/2001 um mehr als 2 % (von 5819 im Jahr 2015 auf 5944 im Jahr 2016 – die höchste Zahl von Bescheiden in den letzten fünf Jahren).

Die übrigen 1193 Antworten wurden außerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung 1049/2001 erteilt, oder es wurde bestätigt, dass sich die angeforderten Dokumente nicht im Besitz der Kommission befanden (siehe Anhang – Tabelle 3).

Die Zahl der Zweitanträge, mit denen um Überprüfung eines den Zugang ganz oder teilweise versagenden Erstbescheids ersucht wurde, stieg um 4 % (295 im Jahr 2016 im Vergleich zu 284 im Jahr 2015), womit sich der kontinuierliche Aufwärtstrend seit 2012 fortsetzte. Dagegen sank die Zahl der Zweitbescheide nach der Verordnung 1049/2001 leicht von 230 im Jahr 2015 auf 219 im Jahr 2016, da sich einige Anträge als Informationsanfragen erwiesen.

In anderen Fällen wurden mehrere Anträge desselben Antragstellers zusammengefasst und in einer einzigen Antwort behandelt (siehe Anhang – Tabelle 5).

3.2.Anteil der Anträge nach Generaldirektion/Dienststelle der Kommission (Anhang – Tabelle 10)

Der höchste Anteil an den Erstanträgen entfiel auf das Generalsekretariat (SG) (8,6 % im Vergleich zu 8,7 % im Jahr 2015), während die Generaldirektion SANTE mit einem Rückgang von 9,2 % im Jahr 2015 auf 8 % im Jahr 2016 den zweiten Platz belegte. Die Erstanträge in Bezug auf im Besitz der Generaldirektion GROW befindliche Dokumente sanken von 8,6 % auf 7,6 % im Jahr 2016, wodurch diese auf dem dritten Platz lag.

Die Generaldirektionen COMP (7,2 %) und FISMA (5,6 %) waren die einzigen anderen Generaldirektionen, die jeweils mehr als 5 % aller Erstanträge erhielten. Bei den übrigen Kommissionsdienststellen gingen jeweils nicht mehr als 4 % der Erstanträge ein.

Der größte Anteil an den beim Generalsekretariat eingegangenen Zweitanträgen betraf Erstbescheide der Generaldirektion COMP (15,9 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 16,2 % im Jahr 2015). An zweiter und dritter Stelle folgten die Generaldirektion SANTE (10,2 % im Vergleich zu 7 % im Jahr 2015) und das SG (6,8 % im Vergleich zu 10,2 % im Jahr 2015).

Die Generaldirektionen JUST und TAXUD (beide jeweils 6,1 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 7,4 % bzw. 6,3 % im Jahr 2015) teilten sich den vierten Platz. Auf die Erstbescheide von zwei weiteren Kommissionsdienststellen entfielen mehr als 5 % aller Zweitanträge (Generaldirektionen GROW und EPSO). Der Anteil der übrigen Kommissionsdienststellen an den Zweitanträgen lag jeweils unter 5 %.

3.3.Sozial- und Beschäftigungsprofil der Antragsteller 15 (Anhang – Tabelle 8)

Die meisten Erstanträge im Jahr 2016 wurden weiterhin von Bürgern gestellt. Auf diese entfallen fast 40 % aller Anträge (38,3 % im Vergleich zu 24,7 % im Jahr 2015). Mit 16 % der Erstanträge (im Vergleich zu 21,3 % im Jahr 2015) bildeten Hochschulen und Denkfabriken die zweitaktivste Kategorie.

Den dritten Platz belegten Angehörige der Rechtsberufe (13,5 % im Vergleich zu 12,7 % im Jahr 2015), gefolgt von zivilgesellschaftlichen Organisationen (NGO) (11,9 % im Vergleich zu 15,2 % im Jahr 2015), Unternehmen (9,7 % im Vergleich zu 2 % im Jahr 2015) und Journalisten (5,9 % im Jahr 2016 Vergleich zu 7,1 % im Jahr 2015).

Die meisten Zweitanträge im Jahr 2016 wurden von Bürgern gestellt. Diese machten mehr als 30 % aller Anträge aus (30,2 % im Vergleich zu 24,3 % im Jahr 2015). Die Angehörigen der Rechtsberufe waren mit 26,4 % aller Anträge (im Vergleich zu 27,8 % im Jahr 2015) die zweiaktivste Kategorie von Antragstellern.

Sie waren dicht gefolgt von den zivilgesellschaftlichen Organisationen (NGO), die 24,7 % der Anträge stellten (24,6 % im Jahr 2015). Journalisten belegten mit 8,1 % (13 % im Jahr 2015) den vierten Platz, Hochschulen und Denkfabriken kamen mit 4,4 % der Anträge (5,6 % im Jahr 2015) an fünfter Stelle.

3.4.Geografische Herkunft der Antragsteller (Anhang – Tabelle 9)

Was die geografische Aufteilung der Erstanträge angeht, so ging der größte Anteil weiterhin von Antragstellern aus Belgien (27,2 % im Vergleich zu 26,8 % im Jahr 2015) ein, gefolgt von Deutschland (12,6 % im Vergleich zu 11,7 % im Jahr 2015) und dem Vereinigten Königreich (deutlicher Anstieg von 7,6 % im Jahr 2015 auf 10 % im Jahr 2016). Es folgten Frankreich, Spanien, Italien und die Niederlande mit jeweils mehr als 5 % aller Anträge. Die Anträge aus den übrigen 21 Mitgliedstaaten machten je Mitgliedstaat weniger als 2 % aus.

Das Recht auf Dokumentenzugang wurde auch weiterhin von Antragstellern mit Wohnsitz oder Sitz in Drittländern in Anspruch genommen, deren Anteil 4,1 % aller Erstanträge (4,4 % im Jahr 2015) betrug.

Was die geografische Aufteilung der Zweitanträge angeht, so stammte der mit Abstand größte Anteil von Antragstellern aus Belgien (33,2 % im Vergleich zu 30,3 % im Jahr 2015), gefolgt von Deutschland (13,2 % im Vergleich zu 15,1 % im Jahr 2015). Italien (9,8 %), Spanien (8,8 %), die Niederlande (6,4 %), das Vereinigte Königreich (5,8 %) und Frankreich (5,1 %) waren die einzigen anderen Mitgliedstaaten, aus denen mehr als 5 % der Anträge gestellt wurden.

Die Anträge aus den übrigen 21 Mitgliedstaaten machten je 2 % oder weniger aus. Der Anteil der Anträge von Antragstellern mit Wohnsitz oder Sitz in Drittländern schließlich betrug 3,7 % aller Anträge (im Vergleich zu 2,5 % im Jahr 2015).

4.Anwendung der Ausnahmeregelung zum Recht auf Zugang

4.1.Art des gewährten Zugangs

Im Jahr 2016 wurde in mehr als 80 % der Fälle nach dem Erstantrag ein uneingeschränkter oder teilweiser Dokumentenzugang gewährt (81,3 % im Vergleich zu 84,7 % im Jahr 2015). In fast 61 % aller Fälle wurde weiterhin ein uneingeschränkter Zugang gewährt. Dies stellt einen Rückgang im Vergleich zum Vorjahr (68,8 %) dar und setzt somit den seit 2012 zu beobachtenden Abwärtstrend fort, der zum Teil auf eine strengere Anwendung der Datenschutzpolitik der Kommission zurückzuführen ist.

Aus demselben Grund stieg der Prozentsatz der teilweise positiven Bescheide deutlich und zwar um 30 % (20,4 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 15,9 % im Jahr 2015). 18,7 % der Anträge wurden in vollem Umfang abgelehnt (im Vergleich zu 15,3 % im Jahr 2015) – siehe Anhang (Tabelle 4).

Im Jahr 2016 wurde jeder zweite Erstbescheid durch den Zweitbescheid (ganz oder teilweise) aufgehoben (deutlicher Anstieg von 41,3 % im Jahr 2015 auf 52 % im Jahr 2016). In 47 % der Fälle wurde ein breiterer Zugang als nach dem Erstantrag (allerdings kein uneingeschränkter Zugang) gewährt (deutlicher Anstieg im Vergleich zu 31,7 % im Jahr 2015). Nach dem Zweitantrag wurde die vollständige Ablehnung nach dem Erstantrag nur in 48 % der Fälle bestätigt (im Vergleich zu 58,7 % im Jahr 2015).

Dagegen war die Zahl der Zweitanträge, die vollständig positiv beschieden wurden, niedriger (5 %) als im Jahr 2015 (9,6 %) – siehe Anhang (Tabelle 6).

4.2.Angewandte Ausnahmeregelung zum Recht auf Zugang (Anhang – Tabelle 7)

Der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen ist mit knapp 30 % konstant geblieben und nach wie vor der Hauptgrund für die (vollständige oder teilweise) Ablehnung des Zugangs nach dem Erstantrag. Am zweithäufigsten wurde die Ausnahmeregelung zum Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs angewendet (leichter Anstieg von 20,3 % im Jahr 2015 auf 21,7 % im Jahr 2016). Die Ausnahmeregelung zum Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten belegt den dritten Platz; sie wurde etwas seltener angewendet als im Jahr 2015 (16,2 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 20,9 % im Jahr 2015).

Die Anwendung der Ausnahmeregelung zum Schutz geschäftlicher Interessen ging leicht zurück (13,7 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 14,7 % im Jahr 2015), blieb aber an vierter Stelle. Den deutlichsten Anstieg verzeichnete die Ausnahmeregelung zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit (7,3 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 2,4 % im Jahr 2015).

Beim Zweitbescheid wurde als Grund für die Bestätigung einer (vollständigen oder teilweisen) Ablehnung des Zugangs am häufigsten der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen genannt, was einen Anstieg um 45 % im Vergleich zum Vorjahr darstellt (28,3 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 15,6 % im Jahr 2015). An zweiter Stelle stand die Ausnahmeregelung zum Schutz des Entscheidungsprozesses (22,3 % im Vergleich zu 16,4 % im Jahr 2015). Die den dritten Platz belegende Ausnahmeregelung zum Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten wurde deutlich seltener in Anspruch genommen (20,3 % im Jahr 2016 im Vergleich zu 37,7 % im Jahr 2015).

An vierter und fünfter Stelle standen die Ausnahmeregelungen zum Schutz geschäftlicher Interessen (15,9 % im Vergleich zu 13,1 % im Jahr 2015) und zum Schutz von Gerichtsverfahren und Rechtsberatung (5,6 % im Vergleich zu 4,9 % im Jahr 2015).

5.Beschwerden bei der Europäischen Bürgerbeauftragten

16 17 18 Im Jahr 2016 bearbeitete die Bürgerbeauftragte 21 Beschwerden gegen die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten der Kommission. Sechs dieser Vorgänge wurden mit weiteren oder kritischen Anmerkungen abgeschlossen. Im Vergleich dazu bearbeitete die Bürgerbeauftragte im Jahr 2015 23 Beschwerdeverfahren, von denen sechs mit einer kritischen Anmerkung abgeschlossen wurden.

Im Laufe des Jahres 2016 leitete die Bürgerbeauftragte 12 neue Untersuchungen ein, bei denen der Zugang zu Dokumenten entweder im Mittelpunkt der Beschwerde stand oder Teil der Beschwerde war (leichter Anstieg im Vergleich zum Jahr 2015, in dem 11 neue Untersuchungen eingeleitet wurden).

6.Gerichtliche Überprüfung

Im Jahr 2016 haben die EU-Gerichte wichtige neue Entscheidungen verkündet, die sich auf das Vorgehen der Kommission nach der Verordnung 1049/2001 auswirken werden.

6.1.Gerichtshof der Europäischen Union

Der Gerichtshof verkündete drei Urteile in Rechtsmittelverfahren, bei denen die Kommission Partei war.

In der Rechtssache Internationaler Hilfsfonds 19 , in der es um den Zugang zur Akte über einen Vertrag für humanitäre Hilfe ging, bestätigte er den Beschluss des Gerichts, den Antrag des Rechtsmittelführers gegen die Kommission zurückzuweisen.

In seinem Urteil in der Rechtssache Sea Handling 20 bestätigte der Gerichtshof das Bestehen einer allgemeinen Vermutung, dass durch die Offenlegung von Dokumenten in der Akte einer Untersuchung zu staatlichen Beihilfen grundsätzlich der Schutz des Zwecks von Untersuchungsaktivitäten beeinträchtigt wird. Er entschied überdies, dass ein mögliches Interesse am Erhalt eines Dokuments für die Zwecke eines Gerichtsverfahrens kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung darstellen kann. Darüber hinaus erklärte er, dass der Antragsteller im Falle einer verzögerten Antwort zur Durchsetzung seines Rechts auf Zugang und seines Anspruchs auf rechtliches Gehör Beschwerde bei der Bürgerbeauftragen einlegen oder Schadenersatzklage erheben kann.

In seinem Urteil in der Rechtssache Stichting Greenpeace Nederland 21 stellte der Gerichtshof fest, dass unter den Begriff „Emissionen in die Umwelt“ im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 22 nicht nur tatsächliche Emissionen fallen, sondern auch unter normalen oder realistischen Bedingungen der Anwendung eines Produkts oder Stoffes vorhersehbare Emissionen in die Umwelt. Der Gerichtshof führte aus, dass Informationen, die „Emissionen in die Umwelt betreffen“, Informationen sind, die solche Emissionen betreffen oder Informationen über solche Emissionen darstellen, nicht aber Informationen, die einen unmittelbaren oder mittelbaren Bezug zu Emissionen in die Umwelt aufweisen.

6.2.Gericht der Europäischen Union

23 24 Das Gericht verkündete 12 das Recht auf Dokumentenzugang betreffende Urteile in Verfahren, bei denen die Kommission Partei war. In zwei Fällen entschied das Gericht, dass die Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission unzulässig war. Ein Fall führte nicht zu einem Urteil.

25 26 In sechs Fällen wies das Gericht die Klage des Antragstellers auf Nichtigerklärung des Zweitbescheids der Kommission zum Zugang zu Dokumenten ab und bestätigte den Standpunkt der Kommission. In drei Fällen erklärte das Gericht den Beschluss der Kommission teilweise für nichtig.

Zu personenbezogenen Daten entschied das Gericht, dass die Kommission die personenbezogenen Daten des Antragstellers nicht entfernen darf, wenn ersichtlich ist, dass dieser ihre Offenlegung befürwortet. Ferner stellte es klar, dass das Organ das Fehlen einer Beeinträchtigung der berechtigten Interessen der betroffenen Person nicht prüfen muss, wenn der Antragsteller keine ausdrückliche rechtliche Begründung und kein überzeugendes Argument für die Notwendigkeit der Übermittlung dieser personenbezogenen Daten vorgetragen hat. 27

In Bezug auf geschäftliche Interessen erinnerte das Gericht an die allgemeine Vermutung, dass von Bietern in öffentlichen Vergabeverfahren eingereichte Gebote nicht offenzulegen sind, da ihre Offenlegung die geschäftlichen Interessen des erfolgreichen Bieters und den fairen Wettbewerb zwischen Bietern beeinträchtigen würde.

Hinsichtlich des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten bestätigte das Gericht die allgemeine Vermutung, dass Untersuchungsdokumente des OLAF zu laufenden und in bestimmten Fällen auch zu abgeschlossenen Untersuchungen nicht zugänglich sind. Ferner erklärte es, dass eine unzulässige Verbreitung vertraulicher Informationen als solche nicht die Offenlegung der betreffenden Dokumente nach der Verordnung 1049/2001 rechtfertigt. Das Gericht stellte überdies fest, dass die Kommission die Bearbeitung eines Antrags nach der Verordnung 1049/2001 nicht ablehnen darf, selbst wenn der Antragsteller im Besitz (eines Teils) der angeforderten Dokumente ist 28 .

Des Weiteren bestätigte das Gericht erneut das Bestehen der allgemeinen Vermutung, dass Dokumente, die zur Akte eines Vertragsverletzungsverfahrens gehören, während der vorgerichtlichen Phase nicht offenzulegen sind, da ihre Offenlegung grundsätzlich den Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigen würde. 29

Mit Blick auf Dokumente mit einem relevanten Bezug zu einem anhängigen Rechtsstreit auf EU-Ebene oder zu nationalen Verfahren, die wahrscheinlich zu einer Vorabentscheidung führen, entschied das Gericht, dass solche Dokumente vor der Offenlegung geschützt werden können. Ziel ist es, die Wahrung der Grundsätze der Waffengleichheit und der geordneten Rechtspflege und damit den Schutz von Gerichtsverfahren 30 zu gewährleisten.

Darüber hinaus bestätigte das Gericht, dass für die Anwendung der Ausnahmeregelung zum Schutz der Rechtsberatung der Zeitpunkt und die (förmliche oder formlose) Art der Beratung irrelevant sind. Es erkannte auch an, dass der Schutz der Rechtsberatung den Standpunkt des Juristischen Dienstes der Kommission in seiner Verteidigung des Standpunkts der Kommission vor dem Gerichtshof gleichberechtigt mit den anderen Parteien umfasst. Wie das Gericht außerdem feststellte, reicht die bloße Tatsache, dass die Rechtsberatung im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens erfolgte, nicht aus, um ein überwiegendes öffentliches Interesse zu begründen. 31

Zum Schutz des Entscheidungsprozesses stellte das Gericht fest, dass die Kommission berechtigt ist, ohne Durchführung einer spezifischen und individuellen Prüfung der im Rahmen der Ausarbeitung einer Folgenabschätzung abgefassten Dokumente zu vermuten, dass die Offenlegung eines dieser Dokumente ihren Entscheidungsprozess für die Entwicklung eines politischen Vorschlags grundsätzlich ernstlich beeinträchtigen würde 32 .

Das Gericht erkannte zudem die Bedeutung der Möglichkeit für EU-Bedienstete an, unabhängig ihre Meinung zu äußern. Es bestätigte, dass die Offenlegung von Meinungen. die zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und vorläufigen Konsultationen geäußert wurden, den Entscheidungsprozess der Kommission ernstlich beeinträchtigen könnte, da sie die Bediensteten davon abhalten würde, ihre Meinung unabhängig zu äußern, ohne übermäßig durch die Aussicht beeinflusst zu werden, dass eine breite Offenlegung dem Organ, dem sie angehören, schaden könnte. 33

In einem anderen Urteil präzisiert das Gericht, dass das Vorhandensein eines Drucks von außen, dem der Entscheidungsprozess ausgesetzt wäre, mit Sicherheit festgestellt werden muss und dass ein nach vernünftigem Ermessen vorhersehbares Risiko nachzuweisen ist, dass der Prozess durch diesen Druck von außen erheblich beeinträchtigt würde. 34

Im Jahr 2016 verkündete das Gericht keine Urteile zum Recht auf Dokumentenzugang, die auf Rechtsmittel gegen Entscheidungen des Gerichts für den öffentlichen Dienst in Verfahren zurückgingen, bei denen die Kommission Partei war.

6.3.Neue Gerichtsverfahren

35 36 Im Jahr 2016 wurden beim Gericht der Europäischen Union 19 neue Klagen gegen Beschlüsse der Kommission nach der Verordnung 1049/2001 erhoben. Darüber hinaus wurden beim Gerichtshof der Europäischen Union vier neue Rechtsmittel gegen Urteile des Gerichts in Verfahren eingelegt, bei denen die Kommission Partei war.

7.Fazit

Auch im Jahr 2016 hat die Kommission ihre Zusage eingehalten, sowohl nach der Verordnung 1049/2001 als auch im Rahmen ihrer umfassenderen Transparenzagenda für mehr Transparenz zu sorgen.

Dies zeigt sich unter anderem in der schrittweisen Umsetzung der Agenda für bessere Rechtsetzung, in der systematischen Veröffentlichung von Informationen über die Treffen ihrer politischen Führung und ihrer leitenden Beamten mit Interessenträgern, in ihrem Vorschlag für eine Interinstitutionelle Vereinbarung über ein verbindliches Transparenzregister und in ihrer Politik in Bezug auf „Drehtür“-Fälle.

Die Kommission hat weiter auf eigene Initiative eine Vielzahl von Informationen und Dokumenten zu ihren Gesetzgebungs- und sonstigen Tätigkeiten in benutzerfreundlicher Aufmachung veröffentlicht.

Das in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, den Verträgen und der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Recht, auf Antrag Zugang zu Dokumenten zu erhalten, ist nach wie vor ein wichtiges Instrument, mit dem die Kommission ihrer Selbstverpflichtung zur Transparenz nachkommt.

Im Jahr 2016 gingen bei der Kommission mehr als 6000 Erstanträge auf Zugang zu Dokumenten und fast 300 Zweitanträge ein. Dies zeigt, dass EU-Bürger und andere Berechtigte von ihrem Recht auf Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der Kommission befinden, aktiv Gebrauch machen.

Die Kommission ist weiterhin das Organ, das mit Abstand die größte Zahl von Anträgen auf Dokumentenzugang bearbeitet. Infolge der hohen Offenlegungsrate und der zahlreichen Zugangsanträge wurde eine große Zahl von Dokumenten zugänglich gemacht. Hinzu kommen die 2016 von der Kommission auf eigene Initiative veröffentlichten oder bereits auf den zahlreichen Webseiten der Kommission und in ihren verschiedenen öffentlichen Registern zugänglichen Dokumente und Informationen.

(1)    Zugangsberechtigt sind EU-Bürger sowie Personen mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat. Darüber können auch Bürger und juristische Personen aus Drittländern, die keinen Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat haben, dieses Recht in Anspruch nehmen.

(2)    Amtsblatt der Europäischen Union L 145 vom 31.5.2001, S. 43 („Verordnung 1049/2001“).

(3)    Beschluss der Kommission vom 25.11.2014 über die Veröffentlichung von Informationen über Treffen zwischen Generaldirektoren der Kommission und Organisationen oder selbstständigen Einzelpersonen (C(2014) 9048) und Beschluss der Kommission vom 25.11.2014 über die Veröffentlichung von Informationen über Treffen zwischen Kommissionsmitgliedern und Organisationen oder selbstständigen Einzelpersonen (C(2014) 9051).

(4)    Die Regel „Ohne Registrierung kein Treffen“ ist in der Mitteilung des Präsidenten an die Kommission: Die Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission 2014-2019 (C(2014) 9004), S. 10, festgelegt.

(5)    Stand: 1. Februar 2017.

(6)    Beschluss C(2016) 3301 der Kommission vom 30.5.2016 zur Festlegung horizontaler Bestimmungen über die Einsetzung und Arbeitsweise von Expertengruppen der Kommission.

(7)    Mitteilung an die Kommission über die Veröffentlichung von Informationen betreffend die berufliche Tätigkeit von höheren Führungskräften nach ihrem Ausscheiden aus dem Dienst (Artikel 16 Absätze 3 und 4 des Statuts) (C(2016) 8928), abrufbar unter: http://ec.europa.eu/civil_service/docs/2016_annual_report_de.pdf .

(8)     https://ec.europa.eu/info/about-european-union/principles-and-values/ethics-and-integrity/ethics-and-integrity-eu-commissioners/former-european-commissioners-authorised-occupations_de

(9)    Sofern nichts anderes angegeben ist, stützen sich die in diesem Bericht dargestellten Statistiken auf am 3. Mai 2017 aus den IT-Anwendungen der Kommission extrahierten Zahlen. Die Prozentsätze im beschreibenden Teil des Berichts sind auf die nächste Dezimalstelle gerundet.

(10)    In Fällen, in denen der Antrag Hunderte (oder mitunter sogar Tausende) von Dokumenten betrifft, wird der Antrag, wenn mit den Antragstellern eine angemessene Lösung erzielt wird, in der Regel in aufeinanderfolgenden Phasen bearbeitet, von denen jede eine Zahl von Dokumenten umfasst, die innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen bearbeitet werden kann.

(11)    Ein ähnlicher Wert wie 2015 (18 945).

(12)    C: autonome Rechtsakte der Kommission; COM: Legislativvorschläge und sonstige Dokumente der Kommission, die anderen Organen übermittelt werden, einschließlich der vorbereitenden Papiere; JOIN: gemeinsame Rechtsakte der Kommission und der Hohen Vertreterin; OJ: Tagesordnungen von Kommissionssitzungen; PV: Protokolle von Kommissionssitzungen; SEC: Dokumente der Kommission, die keiner anderen Kategorie zugeordnet werden können; SWD: Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen.

(13)    Sensible Dokumente im Sinne der Verordnung 1049/2001 sind als „TRÈS SECRET/TOP SECRET“, „SECRET“ oder „CONFIDENTIEL“ eingestufte Dokumente (siehe Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001).

(14)    Zugang zu Dokumenten: http://ec.europa.eu/transparency/access_documents/index_en.htm .

(15)    In ihrem Antrag haben die Antragsteller die Möglichkeit, (freiwillig) ihr Sozial- und Beschäftigungsprofil anzugeben (d. h. sie können eine von sieben angegebenen Kategorien auswählen). Zu statistischen Zwecken umfasst das Profil „Bürger“ Antragsteller, die das Profil „Bürger“ angegeben haben, sowie Antragsteller, die keine Angaben zu ihrem Sozial-/Beschäftigungsprofil gemacht haben (d. h. keine der sieben Kategorien ausgewählt haben).

(16)    Die Statistiken umfassen die von der Bürgerbeauftragten bearbeiteten Fälle, die alle Kommissionsdienststellen mit Ausnahme des OLAF betreffen.

(17)    Die sechs Fälle mit weiteren/kritischen Anmerkungen: 2012/0803/TN (+ 2013/369/TN), 2014/0852/LP, 2014/1871/JN, 2014/2063/PMC und 2015/437/OMB. Drei Fälle wurden mit Verbesserungsvorschlägen und 12 Fälle wurden ohne weitere Maßnahme abgeschlossen.

(18)    Die Statistiken im Jahresbericht 2015 bezogen sich nur auf die aus Zweitanträgen resultierenden und zentral vom Generalsekretariat bearbeiteten Fälle (16 Beschwerden, von denen zwei mit einer kritischen Anmerkung abgeschlossen wurden). Andere Kommissionsdienststellen bearbeiteten weitere sieben Beschwerden, von denen vier mit einer kritischen Anmerkung abgeschlossen wurden.

(19)    Beschluss des Gerichtshofs vom 21. Januar 2016, Internationaler Hilfsfonds e.V./Kommission, C‑103/15 P.

(20)    Urteil vom 14. Juli 2016, Sea Handling SpA, in Liquidation/Kommission, C-271/15 P.

(21)    Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe, C‑673/13 P.

(22)    Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (Amtsblatt der Europäischen Union L 264 vom 25.9.2006, S. 13-19).

(23)    Beschlüsse des Gerichts, 1) PITEE/Kommission, T-674/15 (Rechtsmittel anhängig), und 2) Anikó Pint/Kommission, T-660/16 (Rechtsmittel anhängig).

(24)    Beschluss des Gerichts, TMG Landelijke Media BV und Menzo Willems/Kommission, T-189/15, EU:T:2016:22.

(25)    IMG/Kommission, T-110/15; Philip Morris Ltd/Kommission, T-796/14 und T-800/14; Herbert Smith Freehills/Kommission, T-755/14; Syndial SpA/Kommission, T-581/15; Secolux/Kommission, T-363/14.

(26)    Urteile PAN Europe/Kommission, T-51/15; Philip Morris Ltd/Kommission, T-18/15; Strack/Kommission, T-221/08.

(27)    Urteil vom 26. April 2016, Strack/Kommission, T-221/08, und Urteil vom 21. September 2016, Secolux/Kommission, T‑363/14.

(28)    Urteil vom 26. Mai 2016, IMG/Kommission, T-110/15, und Urteil vom 26. April 2016, Strack/Kommission, T-221/08.

(29)    Urteil vom 25. Mai 2016, Syndial SpA/Kommission, T-581/15.

(30)    Urteile vom 15. September 2016, Philip Morris Ltd/Kommission, T-18/15, T-796/14 und T-800/14.

(31)    Urteile vom 15. September 2016, Herbert Smith Freehills/Kommission, T-755/14, und Philip Morris/Kommission, T-796/14 und T-800/14.

(32)    Urteil vom 13. November 2015, ClientEarth/Kommission, T-424/14 und T-425/14 (Rechtsmittel anhängig).

(33)    Urteil vom 15. September 2016, Philip Morris Ltd./Kommission, T-18/15.

(34)    Urteil vom 20. September 2016, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)/Europäische Kommission, T-51/15.

(35)    Steven Verschuur/Kommission, T-877/16; Falcon Technologies Int. LLC/Kommission, T-875/16; Access Info Europe/Kommission, T-852/16 und T-851/16; Anikó Pint/Kommission, T-660/16; Malte/Kommission, T-653/16 und T-653/16R; ClientEarth/Kommission, T-644/16; Verein Deutsche Sprache e.V./Kommission, T-468/16; Fabio De Masi/Kommission, T-423/16, T-341/16 und T‑11/16; MS/Kommission, T-314/16; CEE Bankwatch Network/Kommission, T-307/16; Pagkyprios organismos ageladotrofon (POA) Dimosia Ltd/Kommission, T-74/16; European Environmental Bureau (EEB)/Kommission, T-38/16; Association Justice & Environment, z.s./Kommission, T‑727/15; PITEE/Kommission, T-674/15; Stichting Greenpeace Nederland und Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)/Kommission, T-545/11RENV.

(36)    ClientEarth/Kommission, C-57/16 P; Syndial/Kommission, C-410/16 P; PITEE/Kommission, C‑464/16 P; Pint/Kommission, C-625/16 P.

EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 6.12.2017

COM(2017) 738 final

ANHANG

des

BERICHTS DER KOMMISSION

über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im Jahr 2016

1.Zahl der in das Register aufgenommenen Dokumente

2.Konsultation der Europa-Webseite „Zugang zu Dokumenten“

3.Zahl der eingegangenen und bearbeiteten Erstanträge

4.Erstbescheide

5.Zahl der eingegangenen und bearbeiteten Zweitanträge

6.Zweitbescheide

7.Ablehnung des Zugangs wegen Anwendung der Ausnahmeregelung (%)

8.
Sozial- und Beschäftigungsprofil der Antragsteller (%) 6

9.Geografische Herkunft der Antragsteller (%)

10.
Anträge nach Kommissionsdienststellen (%)

(1)    Ein und derselbe Antrag kann mehrere Dokumente betreffen und daher zu mehreren Antworten führen. Andererseits können in einigen Fällen mehrere Anträge zusammengefasst werden und nur eine einzige Antwort zur Folge haben.

(2)    Diese Kategorie umfasst nur Antworten, mit denen der Zugang zu nach der Verordnung 1049/2001 angeforderten Dokumenten gewährt oder (teilweise) abgelehnt wird. Sie umfasst keine Antworten, in denen die Kommission angegeben hat, nicht im Besitz der angeforderten Dokumente zu sein. Ferner umfasst sie keine Antworten auf Anträge auf Zugang zu Dokumenten, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung 1049/2001 fallen (z. B. Antworten, die nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und den anderen Organen erteilt werden, Antworten auf der Grundlage des Kodex für gute Verwaltungspraxis usw.).

(3)    Siehe Erläuterung in Fußnote 1.

(4)    Siehe Erläuterung in Fußnote 2.

(5)    Diese Kategorie wird nicht mehr verwendet, da sie keine Ausnahmeregelung im Sinne des Artikels 4 der Verordnung 1049/2001 darstellt. Sie wird jedoch weiterhin angezeigt, da die verfügbaren Rohdaten nicht in jedem Fall eine Aufschlüsselung im Einklang mit der Ausnahmeregelung des Artikels 4 der Verordnung 1049/2001 ermöglichten.

(6)    Im Jahr 2016 wurden die Kategorien der Sozial- und Beschäftigungsprofile neu zugeschnitten und entsprechen nicht mehr den im Jahresbericht 2015 angegebenen Kategorien. Folglich wurden im Jahresbericht 2016 die Statistiken für 2015 nach Maßgabe der 2016 neu eingeführten Profile neu gestaltet.

(7)    Im Jahr 2015 wurden Anträge von nationalen/subnationalen Behörden als Anträge nach der Verordnung 1049/2001 registriert. Im Jahr 2016 wurden sie nicht mehr als solche registriert, sondern als Anträge nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten angesehen.

(8)    Diese Kategorie erscheint in den Statistiken, da der Erstantrag in Fällen, in denen er nicht über das Online-Tool eingereicht wurde, manuell eingegeben und das Land des Antragstellers unter Umständen aufgrund eines Versehens nicht in dem IT-System angezeigt wurde, das für die Verwaltung von Anträgen auf Dokumentenzugang verwendet wird (GestDem).

(9)    Seit der Gründung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) werden nur Dokumente des FPI innerhalb der Kommission aufbewahrt.

(10)      Die Daten für das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) betreffen die Anträge auf Zugang zu Dokumenten in Bezug auf seine Verwaltungstätigkeiten, die in demselben IT-System erfasst werden, das auch von anderen Kommissionsdienststellen verwendet wird (GestDem). Die Anträge auf Zugang zu Dokumenten in Bezug auf die Untersuchungstätigkeiten des OLAF sind nicht Gegenstand dieses Berichts.