EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 29.11.2016

COM(2016) 764 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Investitionsoffensive für Europa: Bewertungen sprechen für eine Ausweitung

1.Einleitung

In seiner Rede zur Lage der Union vom 14. September 2016 hob Präsident Juncker hervor, dass Europa seine wirtschaftliche Erholung stärken und umfangreich in seine Jugend, in seine Arbeitssuchenden sowie in seine Start-ups und KMU investieren muss. 1 Vor diesem Hintergrund wurden im Jahreswachstumsbericht 2017 2 die dringlichsten wirtschaftlichen und sozialen Prioritäten aufgeführt, auf die sich die Europäische Union und die Mitgliedstaaten in den kommenden Monaten konzentrieren müssen.

Europa erlebt derzeit einen fragilen, aber vergleichsweise widerstandsfähigen und beschäftigungsintensiven Aufschwung. Das BIP ist heute höher als vor der Krise, die Arbeitslosigkeit geht zurück, und es werden wieder mehr Investitionen getätigt. Gleichwohl besteht kein Grund, sich zufrieden zurückzulehnen: Der Rückenwind, der die wirtschaftliche Erholung bislang begünstigt hat, lässt teilweise nach, und auch die Nachwirkungen der Krise – insbesondere die sozialen Auswirkungen, die hohe öffentliche und private Verschuldung sowie der hohe Anteil notleidender Kredite – sind noch immer deutlich zu spüren.

Die Investitionsoffensive für Europa hat einen wertvollen Beitrag dazu geleistet, einen nachhaltigen Anstieg der Investitionen in den Mitgliedstaaten auf den Weg zu bringen. In etwas mehr als einem Jahr hat der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) 3 Investitionen in Höhe von 154 Mrd. EUR in 27 Mitgliedstaaten mobilisiert, die annähernd 377 000 KMU zugutekommen dürften. Durch die Förderung innovativer und strategischer Projekte, die zu Wachstum und Arbeitsplätzen beitragen, bewirkt der EFSI konkrete Veränderungen (siehe Kasten 1).

Angesichts der konkreten Ergebnisse des EFSI und entsprechend der Ankündigung von Präsident Juncker in der Rede zur Lage der Union hat die Kommission im September 2016 vorgeschlagen 4 , den Fonds mit dem sogenannten „EFSI 2.0“ aufzustocken und zu verlängern. Geplant ist eine Verdopplung des EFSI sowohl in Bezug auf seine Laufzeit als auch seine finanzielle Ausstattung: In einem ersten Schritt soll die Laufzeit des Fonds bis Ende 2020 verlängert und das Gesamtinvestitionsziel von derzeit 315 Mrd. EUR auf mindestens 500 Mrd. EUR angehoben werden. Im Vorschlag wird zudem ein stärkerer Fokus auf die Beiträge des Privatsektors, die Zusätzlichkeit und eine verstärkte Transparenz bei der Auswahl der Projekte gerichtet. Weitere Schwerpunkte des EFSI 2.0 liegen auf der Kombination der EFSI-Förderung mit anderen EU-Fonds und Finanzierungsmitteln nationaler Förderbanken (NFB), da sie wichtige Möglichkeiten darstellen, die geografische Reichweite des EFSI auszudehnen. Darüber hinaus sieht der Vorschlag Verbesserungen im Anwendungsbereich der europäischen Plattform für Investitionsberatung (European Investment Advisory Hub, EIAH) vor, um zu einem ständigen Angebot an Projekten und Investitionsplattformen beizutragen, die in allen Mitgliedstaaten finanziert werden können.

Im Oktober forderte der Europäische Rat den Rat dazu auf, „unter Berücksichtigung der unabhängigen externen Evaluierung, die im November vorgelegt wird, auf seiner Tagung am 6. Dezember seine Verhandlungsposition zum neuen EFSI-Vorschlag der Kommission festzulegen“. 5

In der aktuellen EFSI-Verordnung sind drei Bewertungen vorgesehen: i) eine Bewertung der Kommission bezüglich der Nutzung der EU-Garantie und des Funktionierens des EFSI-Garantiefonds 6 , der eine Stellungnahme des Rechnungshofs 7 beigefügt ist; ii) eine Bewertung der EIB bezüglich des Funktionierens des EFSI 8 ; und iii) eine unabhängige externe Bewertung der Anwendung der EFSI-Verordnung 9 . Diese Bewertungen ermöglichen es Interessenträgern, einen umfassenden Überblick über das bisherige Funktionieren des EFSI zu erhalten, und fließen auch bereits in die laufenden Beratungen über den EFSI 2.0 im Rahmen des Rechtsetzungsverfahrens ein.

Der Vorschlag für den EFSI 2.0 trägt den Ergebnissen aus den Bewertungen Rechnung und wird für eine reibungslose Fortführung der EFSI-Tätigkeiten sorgen, sodass die Finanzierungen nicht unterbrochen werden und die Projektträger sicher sein können, dass sie auch nach dem ersten Investitionszeitraum Projekte vorbereiten können.

Durch die Förderung innovativer Projekte, die auf lokaler Ebene zu Wachstum und Arbeitsplätzen beitragen, und die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit durch Förderung der Entwicklung innovativer und strategischer Jungunternehmen bewirkt die Investitionsoffensive für Europa schon jetzt konkrete Veränderungen. Diese Projekte sind für die künftige Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft von entscheidender Bedeutung und betreffen zentrale Bereiche wie die Unterstützung von KMU, Innovation und F&E, erneuerbare Energien, Energieeffizienz und Versorgungssicherheit, Umwelt, digitale, soziale und Verkehrsinfrastruktur und Dienstleistungen. Die im Rahmen der Investitionsoffensive verfolgte umfassende Strategie zielt darauf ab, das Investitionsniveau in Europa, das seit der Finanzkrise hinterherhinkt, nachhaltig zu erhöhen. Mit der ersten Säule der Offensive, die neben dem EFSI eine bessere Nutzung des EU-Haushalts im Allgemeinen vorsieht, können die knappen öffentlichen Mittel gehebelt werden, indem private Investoren gewonnen und innovative und strategische Projekte mit greifbaren Ergebnissen für Wachstum und Beschäftigung in Europa unterstützt werden.

Die zweite Säule der Investitionsoffensive – bestehend aus der Plattform für Investitionsberatung und dem Europäischen Investitionsvorhabenportal (EIPP) (siehe Kasten 2) – trägt dazu bei, dass die Investitionen in der Realwirtschaft ankommen, indem sie einen stabilen Bestand an bankfähigen Projekten fördern und für mehr Transparenz sorgen.

Nachhaltige Investitionen setzen ein solides und berechenbares Unternehmensumfeld voraus. Im Rahmen der dritten Säule der Investitionsoffensive schaffen Maßnahmen zur Beseitigung von Investitionsengpässen auf europäischer und einzelstaatlicher Ebene bessere Rahmenbedingungen für Investitionen, was ein langfristiges und nachhaltiges Wachstum in Europa erzeugt. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben bereits Schritte zur Beseitigung von Investitionshemmnissen unternommen, aber es muss noch mehr getan werden. Während sich die Kommission weiter für bessere allgemeine Rahmenbedingungen für Investitionen auf EU-Ebene einsetzen wird, u. a. durch die Vertiefung des Binnenmarkts, sollten die Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen verstärken, um Investitionshemmnisse auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene zu beseitigen.

Darüber hinaus zeigt die Erfahrung mit dem EFSI, dass die Mitgliedstaaten, die bislang am meisten vom Fonds profitiert haben, die Länder mit besser entwickelten Finanzmärkten und einem investitionsfreundlichen Geschäftsumfeld sind. Dies lässt darauf schließen, dass diese Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung von EFSI-Projektvorschlägen generell effektiver sind als die anderen Mitgliedstaaten. Darüber hinaus können auch starke NFB einen Beitrag zur Entwicklung und Kofinanzierung von Projekten leisten.

Die Kommission hat ferner konkrete Initiativen vorgelegt, die die Finanzierung der Realwirtschaft erleichtern dürften. So werden den Mitgliedstaaten beispielsweise klarere Leitlinien zu den Vorschriften für die öffentliche Rechnungslegung an die Hand gegeben, insbesondere im Bereich der öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP). 10 Die Kommission verfolgt genau, wie sich die Auslegung der Vorschriften für die öffentliche Rechnungslegung auf die Einrichtung von ÖPP in verschiedenen Bereichen auswirkt, und wird gegebenenfalls weitere Maßnahmen in Betracht ziehen. Sie hat zudem praktische Leitlinien für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf die staatliche Finanzierung von Infrastrukturvorhaben bereitgestellt. 11 Vor Kurzem sind Pilotprojekte angelaufen, um die Zeitpläne der einzelnen Verfahren im Rahmen strategischer Infrastrukturvorhaben auf EU-Ebene stärker aufeinander abzustimmen. In einer ersten Phase umfasst das Pilotprojekt Belgien und die Slowakei. Auf der Grundlage einer Bewertung dieser Projekte wird die Kommission die Initiative im Verlauf des Jahres 2017 auf andere Mitgliedstaaten ausweiten, um eine wirksame zentrale Anlaufstelle für alle Mitgliedstaaten zu schaffen und alle zuständigen Dienststellen der Kommission (einschließlich ihrer Vertretungen in den Mitgliedstaaten) in einem einzigen Investitionspolitik-Team zusammenzubringen.

Außerdem werden im Rahmen der Energieunion, der Kapitalmarktunion, der Binnenmarktstrategie, der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, der Kreislaufwirtschaft und internationaler Handels- und Investitionsabkommen spezifische Maßnahmen durchgeführt, die nach erfolgreicher Umsetzung dazu beitragen werden, Hindernisse zu beseitigen, Innovation zu fördern und das Investitionsumfeld zu verbessern. Die Kommission wird demnächst ein Energiepaket annehmen, das saubere Energie und Energieeffizienz fördern, die weltweite Führungsrolle der EU im Bereich der erneuerbaren Energien stärken und faire Bedingungen für Energieverbraucher schaffen soll. Mit dem Paket soll Planungssicherheit für Unternehmen, Anleger und die Gesellschaft geschaffen und sollen Investitionen auf einzelstaatlicher Ebene, insbesondere durch nationale Energie- und Klimapläne, erleichtert werden. Analog zu den Vorschlägen zur Absenkung der Kapitalanforderungen für Versicherer, die in qualifizierte Infrastrukturprojekte investieren 12 , hat die Kommission am 23. November 2016 eine Senkung der Kapitalanforderungen für bestimmte Infrastrukturinvestitionen von Banken 13 vorgeschlagen. Am 22. November 2016 hat die Kommission eine bereichsübergreifende Agenda für Maßnahmen zur Förderung von Start-up-Unternehmen in Europa 14 sowie einen Vorschlag 15 für eine Richtlinie über präventive Restrukturierungsrahmen, die zweite Chance und Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz von Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren vorgelegt, um die Investitionshemmnisse, die sich aus den unterschiedlichen Regelwerken in den Mitgliedstaaten ergeben, zu beseitigen.

Auch die Mitgliedstaaten müssen ihre Reformanstrengungen verstärken, um die im Rahmen des Europäischen Semesters, zuletzt im Jahreswachstumsbericht 16 , ermittelten Investitionshemmnisse, zu beseitigen. Die in den länderspezifischen Empfehlungen genannten Reformen tragen den jeweiligen nationalen Gegebenheiten Rechnung. Sie sind notwendig für die Wahrung und Steigerung des Investitionsniveaus in den Mitgliedstaaten. Trotz der Maßnahmen, die von einigen Mitgliedstaaten – insbesondere den stark von der Krise betroffenen Ländern im Euro-Währungsgebiet – ergriffen wurden, waren die Fortschritte bei der Beseitigung von Investitionshindernissen insgesamt uneinheitlich, sodass weitere Maßnahmen notwendig sind. Neben der Beseitigung von Investitionshindernissen und -engpässen regt die Kommission die Mitgliedstaaten außerdem dazu an, Planungs- und Koordinierungsstrukturen auf sämtlichen Verwaltungsebenen und für alle Finanzierungsquellen einzurichten. Im Rahmen der Investitionspolitik der Mitgliedstaaten können diese Strukturen nicht nur stabile Projektbestände für wichtige Vorhaben des öffentlichen Sektors schaffen und strategisch verwalten, sondern auch dazu führen, dass die regulatorischen und administrativen Genehmigungsverfahren vereinfacht werden und eine enge Zusammenarbeit mit den Dienststellen der Kommission und der Beratungsplattform entsteht.

2.Wie wurden der EFSI und seine Investitionen in die Realwirtschaft bislang bewertet?

In diesen Abschnitt werden die wichtigsten Argumente der drei Bewertungen zusammengefasst. Anschließend wird beschrieben, welche Lösungen der Vorschlag für den EFSI 2.0 für diese Punkte vorsieht.

Relevanz und Zusätzlichkeit der EFSI-Förderung

Den Bewertungen zufolge hat sich der EFSI als relevant dabei erwiesen, den Investitionsbedürfnissen in Europa gerecht zu werden. In der unabhängigen Bewertung wird darauf hingewiesen, dass weiterhin Investitionslücken und Marktbedürfnisse bestehen, und abschließend festgehalten, dass der EFSI dazu beiträgt, diese Lücke zu schließen, indem er dem Bedarf nach Finanzierungsmitteln mit hohem Risikocharakter nachkommt

Diese risikoreichen Finanzierungsmittel müssen das Zusätzlichkeitskriterium erfüllen (definiert als Sondertätigkeiten der EIB 17 , d. h. Geschäfte mit einem höheren Risikoprofil) und möglichst viele Mittel aus dem Privatsektor mobilisieren. In der Bewertung der EIB wird hervorgehoben, dass die EIB dank der EU-Garantie ihre Sondertätigkeiten von rund 4 Mrd. EUR auf voraussichtlich 20 Mrd. EUR pro Jahr erheblich steigern konnte. Die Bewertungen zeigen, dass die EIB dank des EFSI ihren Kundenstamm und ihre Produktpalette ausweiten konnte, insbesondere durch die Entwicklung neuer nachrangiger Produkte, durch die sich die EIB an die Marktbedürfnisse anpassen und auf diese eingehen konnte.

Die unabhängige Bewertung zeigt jedoch, dass trotz der Tatsache, dass alle EFSI-Geschäfte Sondertätigkeiten der EIB waren, Interessenträger diese Geschäfte in einigen Fällen als nicht risikoreicher empfanden als Vergleichsangebote auf dem kommerziellen Markt. In demselben Zusammenhang muss der EIB-Bewertung zufolge der Grundsatz der Zusätzlichkeit in Bezug auf die Sondertätigkeiten klarer definiert werden, um mehr Kohärenz bei der Projektauswahl zu erzielen und zugleich die potenziellen Reputationsrisiken für den EFSI einzudämmen. Auch in der unabhängigen Bewertung wird betont, dass die Erfüllung des Kriteriums der Zusätzlichkeit über die reine Kategorisierung als Sondertätigkeiten der EIB hinausgehen sollte, und dass die zugrunde liegende Bewertung für die Feststellung der Zusätzlichkeit transparenter gestaltet werden sollte. 

Multiplikator und Mobilisierung von Privatinvestitionen

In der unabhängigen Bewertung wird abschließend festgehalten, dass der EFSI auf wirksame Weise den Zugang zu Finanzierungsmitteln erleichtert und Privatkapital mobilisiert, wobei ein erwarteter Multiplikatoreffekt auf Portfolio-Ebene von 14,1 für unterzeichnete Finanzierungen (im Einklang mit dem Ziel von 15 über den gesamten EFSI-Investitionszeitraum) und eine Mobilisierung von 63 % an Privatinvestitionen (es war kein konkretes Ziel formuliert worden) zum 30. Juni 2016 festgestellt werden. Sowohl in der EIB-Bewertung als auch in der unabhängigen Bewertung gelangt man zu der Feststellung, dass die beiden EFSI-Finanzierungsfenster „Infrastruktur und Innovation“ und „KMU“ unterschiedlich schnell vorangeschritten sind. So hat der EIF bei der Umsetzung des KMU-Finanzierungsfensters beispielsweise zunächst bestehende Mandate beschleunigt ausgeführt und erst später neue Produkte eingeführt. Im Gegensatz dazu hat die EIB bei der Umsetzung des Fensters „Infrastruktur und Innovation“ zwar einige bereits bestehende Produkte nutzen können, aber Zeit für die Entwicklung neuer Produkte benötigt, die sich durch ein höheres Risikoprofil und teilweise höhere (externe) Multiplikatoren auszeichnen. Diese neuen Produkte sollen die bestehende Produktpalette ergänzen und werden nach dem ersten Jahr der EFSI-Umsetzung eingeführt.

Geografische und sektorale Verteilung der EFSI-Förderung

Alle drei Bewertungen weisen auf eine insgesamt gute Abdeckung der Sektoren und Mitgliedstaaten hin, da sich der EFSI zum Zeitpunkt der Bewertungen bereits auf 26 Mitgliedstaaten sowie auf alle infrage kommenden Sektoren erstreckte. 18 Jedoch geht sowohl aus der EIB-Bewertung als auch aus der unabhängigen Bewertung hervor, dass sich das EFSI-Portfolio stark auf bestimmte Mitgliedstaaten konzentriert. 19 Der unabhängigen Bewertung zufolge könnten mögliche Gründe für eine geringere Inanspruchnahme des EFSI in Mittel- und Osteuropa sein, dass dort weniger Sachwissen für die Entwicklung von Großprojekten sowie öffentlich-privater Partnerschaftsstrukturen vorhanden ist, zentrale Planungs- und Koordinierungsstrukturen fehlen, die Projekte verhältnismäßig klein sind, die Risikokapitalmärkte weniger entwickelt sind und nicht zuletzt auch mehr Komplementarität, v. a. mit den ESI-Fonds, notwendig ist. In der Bewertung wird betont, wie wichtig der Aufbau von Kapazitäten bei der Vorbereitung der Projekte für die geografische Ausdehnung des EFSI ist. Während sowohl die unabhängige Bewertung als auch die Bewertung der EIB auch auf eine gewisse Konzentration der EFSI-Förderung auf bestimmte Sektoren hinweisen, wurde dieser Punkt von den Interessenträgern nicht besonders hervorgehoben.

Kohärenz und Komplementarität mit anderen EU-Finanzierungsquellen

Die drei Bewertungen deuten darauf hin, dass das Potenzial für neue Formen der Zusammenarbeit zwischen dem EFSI und anderen EU-Finanzierungsquellen groß ist, machen aber auch deutlich, dass die Wechselwirkungen zwischen einigen dieser Fonds und dem EFSI eingehend überwacht werden müssen. Die unabhängige Bewertung hat ergeben, dass EFSI, COSME 20 und Horizont 2020 Innovfin 21 einander gut ergänzen, da dank EFSI bei den beiden Letzteren vorzeitig Mittel bereitgestellt werden konnten, um der hohen Marktnachfrage im Finanzierungsfenster „KMU“ des EFSI gerecht zu werden. Ein weiterer konkreter Nachweis für die Möglichkeit einer wirkungsvollen Kombinierung dieser Fonds wurde am 8. November 2016 mit dem Start des/der gesamteuropäischen Risikokapitaldachfonds 22 erbracht: dieses Programm zielt darauf ab, durch Zusammenlegung verschiedener Finanzierungsquellen die Beteiligungskapitallücke in Europa zu schließen, der Fragmentierung des Risikokapitalmarkts entgegenzuwirken und institutionellen Anlegern einen Anreiz zu geben, zusätzliche private Finanzmittel in EU-Risikokapitalfonds zu investieren, um das Wachstum innovativer Unternehmen zu fördern.

Bezüglich der Finanzinstrumente der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) und des Programms Horizont 2020 (H2020) hat die EIB-Bewertung ergeben, dass diese Programme mit dem EFSI konkurrieren könnten und die EIB angesichts des Drucks, die Inanspruchnahme des EFSI zu erhöhen, diesem mitunter gegenüber CEF- oder H2020-Maßnahmen den Vorzug gibt. In Bezug auf die ESIF wird in der unabhängigen Bewertung darauf hingewiesen, dass diese nach Auffassung einiger Interessenträger vor allem in Kohäsionsländern mit dem EFSI konkurrieren.

Allerdings wird sowohl in der EIB- als auch in der Kommissionsbewertung ein großes Potenzial dafür gesehen, dass sich all diese Fonds und der EFSI ergänzen und Synergien entwickeln. So könnte mit Mitteln aus CEF und H2020 sowie den ESIF insbesondere die Erstverlusttranche bei EFSI-Maßnahmen gedeckt werden, wo dies notwendig ist, um Projekte anzuschieben und möglichst viele Beiträge aus dem privaten Sektor zu erhalten, während die EIB mit Unterstützung des EFSI Mezzanin-Tranchen decken könnte. In dieser Hinsicht war zur Finanzierung des EFSI 1.0 eine Mittelübertragung aus der Finanzinstrumentenkomponente der CEF in die Zuschusskomponente der CEF in Höhe von 500 Mio. EUR vorgesehen. Sowohl die EIB- als auch die unabhängige Bewertung gelangen zu dem Schluss, dass die Beschränkungen für die Kombinierung von ESIF und EFSI- Fördermitteln überprüft werden sollten, was auch für die mögliche Rolle von Beratungsdiensten gilt. Neben ihren Leitlinien 23 für die mögliche Kombinierung von EFSI und ESIF hat die Kommission einen Vorschlag vorgelegt 24 , der eine solche Kombinierung erleichtern soll. Die Kommission ist entschlossen, auch weiter daran zu arbeiten, dass sich die wettbewerblichen Ausgangsbedingungen für die verschiedenen EU-Instrumente einander annähern.

Zusammenarbeit mit nationalen Förderbanken und Investitionsplattformen

Der EIB-Bewertung zufolge wurde rund ein Drittel der EFSI-Maßnahmen von nationalen Förderbanken kofinanziert. Dies entspricht der Ankündigung verschiedener Mitgliedstaaten, bis zu 42 Mrd. EUR zu EFSI-Projekten oder zu Investitionsplattformen beizutragen. Um den Erfordernissen nationaler Förderbanken besser gerecht zu werden, hat die EIB-Gruppe darüber hinaus mehrere Initiativen gestartet, wozu auch eine Equity-Plattform 25 , eine Verbriefungsinitiative 26 und eine Reihe neuer Finanzprodukte 27 zählen.

Der unabhängigen Bewertung zufolge konkurrierte der EFSI in einigen Fällen – insbesondere bei größeren Projekten – mit nationalen Förderbanken um ein und dasselbe Projekt. Dieses Risiko sollte dadurch gemindert werden, dass die EIB bei Koinvestitionen des EFSI mit nationalen Förderbanken nachrangige Positionen übernimmt. Obwohl mit Investitionsplattformen der hohen Nachfrage nach risikoreichen Finanzierungen kleinerer Projekte entsprochen werden könnte, war laut der unabhängigen Bewertung am Bewertungsstichtag keine solche Investitionsplattform vorhanden. Die erste wurde nach dem 30. Juni 2016 geschaffen. Weitere Plattformen, darunter auch im Finanzierungsfenster „KMU“, werden derzeit vorbereitet und voraussichtlich noch dieses Jahr genehmigt.

Governance

Sowohl die EIB- als auch die unabhängige Bewertung gelangen zu dem Schluss, dass die Leitungsorgane des EFSI inzwischen geschaffen sind und gut funktionieren. Empfohlen wird darin u. a., einige Verbesserungen vorzunehmen und beispielsweise die Aufgaben und Zuständigkeiten des Büros des geschäftsführenden Direktors des EFSI, des EFSI-Sekretariats und der EIB-Dienste klarer zu definieren. In der EIB-Bewertung wird ferner empfohlen, die Kommunikationswege zwischen den Leitungsorganen des EFSI zu verbessern. In der unabhängigen Bewertung wird darüber hinaus empfohlen, die Verfahren für EFSI-Maßnahmen zu überprüfen und zu straffen.

Funktionsweise der EU-Garantie und des Garantiefonds

Sowohl die Kommissions- als auch die unabhängige Bewertung gelangen zu dem Schluss, dass die EU-Garantie ihren Zweck, der EIB-Gruppe eine erhebliche Ausweitung ihrer Sondertätigkeiten und EIF-Garantien zugunsten von KMU und Mid caps zu ermöglichen, gut, rasch und wirkungsvoll erfüllt hat. Auch hat sich die EU-Garantie als flexibles Instrument erwiesen, das sich an neuen Bedarf anpassen kann, wie beispielsweise die Aufstockung des Finanzierungsfensters „KMU“ des EFSI um 500 Mio. EUR zeigt. Die unabhängige Bewertung gelangt allerdings zu dem Schluss, dass die Verfahren, in denen über den Einsatz der EU-Garantie entschieden wird, weiter präzisiert und eingehender überwacht werden sollten.

Der unabhängigen Bewertung zufolge ist die für den Garantiefonds zur Deckung potenzieller Verluste aus dem aktuellen Bestand angestrebte Rückstellung von zunächst 50 % als vorsichtig zu betrachten; es wird empfohlen, die Investitionsstrategie für die im EFSI-Garantiefonds gehaltenen Mittel eingehend zu überwachen. In der Kommissionsbewertung werden die Risiken der verschiedenen, unter die EU-Garantie fallenden Produkte beurteilt. Die Kommission kommt dabei zu dem Schluss, dass der Unionshaushalt in Anbetracht von Forderungseinziehungen, Erlösen und Rückflüssen aus EIB-Maßnahmen auch bei einer Anpassung der Rückstellung auf 33,4 % alles in allem angemessen gegen mögliche Abrufe im Rahmen der EU-Garantie abgesichert wäre.

Der Kommissionsbewertung zufolge sollte die Tranchenrangfolge stärker in den Fokus gerückt werden, da sich die Kapazitäten privater Investoren zur Förderung risikoreicherer und innovativerer Projekte sowie von KMU wesentlich dadurch steigern lassen, dass die EIB Risikoteilungsinstrumente einsetzen und nachrangige Positionen eingehen kann. Der Kommissionsbewertung zufolge wurde die EU-Garantie nicht darauf ausgelegt, die potenziellen Auswirkungen von Währungsschwankungen abzudecken. Diese Lücke beeinflusst die Fähigkeit der EIB, in Nicht-Euro-Ländern mit weniger entwickelten Finanzmärkten langfristige Finanzierungen zu einem festen Zinssatz anzubieten, was den geografischen Deckungsgrad des EFSI potenziell einschränkt.

Kommunikation

Alles in allem wird in den drei Bewertungen auf die Notwendigkeit hingewiesen, besser über den EFSI zu informieren. In der unabhängigen Bewertung wird empfohlen, insbesondere auf kommunaler Ebene weitergehend über die EFSI-Förderung und die dazugehörigen Produkte, insbesondere neue Produkte zu informieren, um ihre rasche Inanspruchnahme zu gewährleisten. Ferner wird empfohlen, die Möglichkeiten zur Einrichtung von Investitionsplattformen sowie die Rolle der EIB in dieser Hinsicht besser zu kommunizieren und zu erläutern.

Auch die Kommunikationsmethoden innerhalb der EIB-Gruppe und den EFSI-Führungsstrukturen könnten der unabhängigen Bewertung zufolge verbessert werden.

3.Wie hat die EIAH bislang technische Hilfe geleistet?

Relevanz und Wirksamkeit

Die unabhängige Bewertung bestätigt die Relevanz der EIAH angesichts des großen Bedarfs an technischer Hilfe, der in den kommenden Jahren voraussichtlich noch zunehmen wird. In der Bewertung wird festgestellt, dass die von der EIAH geleistete Unterstützung mit den im Bewertungszeitraum verzeichneten 214 Anträgen aus 27 Mitgliedstaaten großflächig verteilt ist. Die größte Wirksamkeit erzielte sie mit ihren Diensten in den Bereichen Energie, Verkehr und städtische/ländliche Entwicklung. Durch eine proaktivere Ausrichtung der EIAH sollen künftig noch mehr Sektoren erfasst werden. Von den 214 Anträgen ging es bei 78 um Finanzierungberatung, bei 78 um technische Hilfe und Finanzierung, bei 13 um Vorschläge für eine Zusammenarbeit und bei 33 um allgemeine Informationen. Geeignetes Fachwissen wurde bei Bedarf entweder über die operativen Dienste der EIB oder über die einschlägigen Beratungsdienste und -programme eingeholt.

Insgesamt kommt die unabhängige Bewertung zu dem Schluss, dass gegenwärtig noch nicht beurteilt werden kann, ob vorhandenes Fachwissen von der EIAH wirksam genutzt wird. Die vorläufige Analyse weist jedoch darauf hin, dass die EIAH ihre regionale und lokale Präsenz verstärken sollte. Auch wenn die EIAH bei bestimmten Projekten bereits lokal tätig ist, muss sie ihre lokalen Kapazitäten oder ihre Partnerschaften mit nationalen Förderbanken und lokalen Diensteanbietern doch noch ausbauen – vor allem in den Regionen, in denen diese Unterstützung am dringendsten benötigt wird. Die Bewertung zeigt auch die Notwendigkeit, die Beratungstätigkeit zur Einrichtung von Investitionsplattformen zu verstärken.

Schließlich wird bei der unabhängigen Bewertung festgestellt, dass im Hinblick auf die allgemeine Zusammenarbeit zwischen den nationalen Förderbanken und der EIAH durchaus noch Präzisierungsbedarf und Spielraum für die weitere Ausgestaltung besteht. Bis zum Bewertungsschluss wurden zwischen der EIAH und den nationalen Förderbanken 18 Vereinbarungen (Memoranda of Unterstanding - MoU) geschlossen. Auch mit dem Internationalen Eisenbahnverband wurde ein MoU unterzeichnet. Die Umsetzung dieser MoU sollte überwacht und gesteuert werden, auch durch Folgemaßnahmen zu den Verwaltungsvereinbarungen über die Dienste, die unter dem Dach der EIAH von dezentralen Organisationen erbracht werden. Besondere Aufmerksamkeit sollte Ländern gelten, die über weniger Kapazitäten für technische Hilfe verfügen.

Effizienz

Der unabhängigen Bewertung zufolge wäre ein abschließendes Urteil über die Effizienz der EIAH verfrüht. Hinsichtlich ihres Governance-Modells wurden keine Probleme festgestellt, und die Inanspruchnahme der betreffenden Mittel dürfte sich mit fortschreitender Implementierung der EIAH erhöhen, wobei eine vollständige Mittelausschöpfung erwartet wird.

Allerdings führt die unabhängige Bewertung auch zu dem Schluss, dass die Bereitstellung der EIAH-Dienste dezentralisiert werden sollte, wobei auf die bisherigen positiven Erfahrungen mit lokaler technischer Hilfe und Unterstützung in einigen Mitgliedstaaten hingewiesen wird. In der EIB-Bewertung heißt es, dass die EIAH stärker zum EFSI beitragen könnte, auch durch Ermittlung potenzieller EFSI-Projekte, beratende Unterstützung für einzelne EFSI-Projekte und möglicherweise auch Hilfe bei Verbreitungsmaßnahmen und Öffentlichkeitsarbeit (siehe unten), insbesondere im Hinblick auf Investitionsplattformen.

Mehrwert

Die unabhängige Bewertung gelangt zu dem Schluss, dass sich die EIAH nicht mit anderen Beratungsdiensten der EIB überschneidet, da die meisten ihrer Dienstleistungen als einzigartig angesehen werden. Potenzielle Überschneidungen mit privatwirtschaftlichen Dienstleistern sollten im Auge behalten werden. In der unabhängigen Bewertung wird festgestellt, dass die konsultierten Interessenträger die Qualität der Dienstleistungen, die sie in der Anfangsphase der EIAH von dieser erhalten haben, unterschiedlich beurteilen. Insbesondere wird in der Bewertung empfohlen, dass die EIAH passgenauere Dienstleistungen entwickeln und ihre Rücklaufzeiten verkürzen sollte, die von einigen Interessenträgern als zu lang empfunden werden. In der Bewertung wird außerdem empfohlen, ein strukturiertes Feedback-Verfahren einzurichten, damit die EIAH die Rückmeldungen der Interessenträger nutzen kann, um ihre Dienste kontinuierlich zu verbessern.

Kommunikation

Die EIAH-Website wird als guter Anlaufpunkt für die Antragstellung angesehen; 70 % aller Anträge wurden über die Website gestellt. Ähnlich wie in den Schlussfolgerungen zum EFSI wird in der unabhängigen Bewertung empfohlen, die Kommunikation zur EIAH erheblich zu verstärken, da das Bewusstsein für die von ihr erbrachten Dienstleistungen immer noch relativ begrenzt ist.

4.Stellungnahme des Rechnungshofs

Wie es die EFSI-Verordnung vorschreibt 30 , hat der Rechnungshof eine Stellungnahme zu der von der Kommission vorgenommenen Bewertung über den Einsatz der EU-Garantie und das Funktionieren des Garantiefonds abgegeben. Der Rechnungshof stellt fest, dass die zentrale Schlussfolgerung der Kommission, nämlich die vorgeschlagene Anpassung der Dotierungsquote des EFSI-Garantiefonds von 50 % auf 35 %, der aktualisierten Schätzung der erwarteten Verluste entspricht. 

Über die Anforderung der EFSI-Verordnung hinaus bewertete der Rechnungshof auch die anderen Bestandteile des EFSI 2.0-Vorschlags. Dabei gelangte er zu folgenden Ergebnissen:

Was die Zeitplanung angeht, hält es der Rechnungshof für verfrüht, eine Aufstockung der EU-Haushaltsgarantie vorzuschlagen. Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass ihr Vorschlag – aufbauend auf den bisherigen Erfolgen und in Anbetracht der Tatsache, dass das Gesetzgebungsverfahren gewisse Zeit in Anspruch nehmen kann – eine reibungslose Fortsetzung der Maßnahmen ermöglicht und ein klares Signal an die Investoren und Projektträger sendet. In Anbetracht der noch immer schwachen Investitionen ist die damit gegebene Sicherheit von entscheidender Bedeutung, um sicherzustellen, dass Arbeitsplätze, Wachstum und Investitionen weiterhin in der gesamten Union unterstützt werden. Auch der Europäische Rat 31 hat die Mitgliedstaaten auf seiner Oktober-Tagung aufgefordert, unter Berücksichtigung der externen Evaluierung 32 auf der Tagung des ECOFIN-Rates am 6. Dezember ihre Verhandlungsposition zum Vorschlag der Kommission festzulegen.

Was die Nachweisgrundlage angeht, hält der Rechnungshof weitere Nachweise für erforderlich, um die Aufstockung der EU-Garantie zu rechtfertigen. Die Kommission stellt fest, dass sich der EFSI 2.0-Vorschlag auf die Erfahrungen und Lehren aus dem ersten Jahr der Umsetzung stützt. Wie in der Mitteilung vom 1. Juni 2016 33 dargelegt, ist die Bilanz des ersten Jahres positiv. Angesichts der hohen Marktnachfrage hat die Kommission insbesondere vorgeschlagen, den für KMU vorgesehenen Teil der EU-Garantie aufzustocken. Da Infrastruktur- und Investitionsprojekte länger brauchen, um auszureifen, würde mit einem Verzicht auf die Aufstockung der Garantie für KMU die Chance vertan, eine zusätzliche Anstrengung für mehr Investitionen, Arbeitsplätze und Wachstum in Europa zu unternehmen.

Was die Zusätzlichkeit angeht, vertritt der Rechnungshof die Auffassung, dass das Kriterium der Zusätzlichkeit zu unscharf definiert ist. Ein zentrales Element des EFSI 2.0-Vorschlags ist die Verstärkung der Zusätzlichkeit. Als eines der Kriterien für die Förderfähigkeit im Rahmen des EFSI schlägt die Kommission vor, dass EFSI-Projekte Marktversagen oder suboptimale Investitionsbedingungen ausgleichen müssen. Darüber hinaus wurde eine genauere Definition der Zusätzlichkeit vorgeschlagen, um transparenter zu machen, ob die Projekte dieses zentrale Kriterium erfüllen. Außerdem geht die Kommission einen ganz konkreten Engpass für Investitionen mit hohem Mehrwert für die EU an, indem sie grenzübergreifende Infrastrukturprojekte (und damit verbundene Dienstleistungen) definitionsgemäß als zusätzlich ansieht.

Was Governance und Transparenz angeht, äußerte der Rechnungshof seine Unterstützung für (i) den Vorschlag, eine Bestimmung zur Steuerumgehung in den Text aufzunehmen; (ii) die Vorschläge, Maßnahmen zum Ausbau der EIAH und für eine breitere sektorale Reichweite des EFSI zu ergreifen; (iii) die Vorschläge zur Stärkung der Governance-Struktur des EFSI, insbesondere was die Handhabung potenzieller Interessenkonflikte der Mitglieder des Investitionsausschusses angeht.

5.SCHLUSSFOLGERUNG

Die Kommission stellt fest, dass die drei in der EFSI-Verordnung vorgesehenen Bewertungen, einschließlich der unabhängigen externen Bewertung, rechtzeitig vorgelegt wurden, um in den Gesetzgebungsprozess einfließen zu können. Alle drei Bewertungen stimmen darin überein, dass EFSI und EIAH bislang erfolgreich waren und diese Initiativen in einigen Punkten (Zusätzlichkeit, technische Hilfe, Kombination mit anderen EU-Fonds), denen im EFSI 2.0-Vorschlag bereits Rechnung getragen wurde, verstärkt werden sollten.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass der EFSI seine Ziele erreicht und die Beibehaltung eines Systems zur Förderung von Investitionen gerechtfertigt ist. 34 Die Kommission wird weiterhin eng mit der EIB-Gruppe zusammenarbeiten, um auf diesem Erfolg aufzubauen. Die Kommission fordert die beiden gesetzgebenden Organe daher auf, den EFSI 2.0-Vorschlag als Priorität zu behandeln, wie dies auch im Oktober vom Europäischen Rat angemahnt wurde, der die Festlegung eines Standpunkts des Rates am 6. Dezember gefordert hat, um rasch auf die in den verschiedenen Bewertungen angesprochenen Aspekte zu reagieren und ein noch größeres Volumen an hochwertigen Investitionen zu erreichen.

Die Kommission wird das Europäische Parlament und den Rat während der Gesetzgebungsverhandlungen weiterhin unterstützen und ihren Dialog mit allen einschlägigen Interessenträgern fortführen, um die Investitionsoffensive für Europa zu stärken und zu konsolidieren. Gleichzeitig sollten die Arbeiten auf nationaler wie auf europäischer Ebene fortgesetzt werden, um ein möglichst investitionsfreundliches Unternehmensumfeld sicherzustellen.

Die Kommission wird sich auch bei den bevorstehenden Beratungen über den neuen mehrjährigen Finanzrahmen auf die Erfahrungen mit der Umsetzung des EFSI stützen.

(1)

      http://ec.europa.eu/priorities/state-union-2016_de  

(2)

     COM(2016) 725 final.

(3)

   Verordnung (EU) 2015/1017 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2015 über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen, die europäische Plattform für Investitionsberatung und das europäische Investitionsvorhabenportal sowie zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1291/2013 und (EU) Nr. 1316/2013 – der Europäische Fonds für strategische Investitionen (ABl. L 169 vom 1.7.2015, S. 1).

(4)

     COM(2016) 597 final.

(5)

     EUCO 31/16 vom 21. Oktober 2016, Punkt 18.

(6)

     Nach Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/1017. Siehe SWD(2016) 297 final. Die Bewertung ist abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1473853487429&uri=SWD:2016:297:FIN.  

(7)

     Nach Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/1017 und Artikel 287 Absatz 4 AEUV. Siehe Stellungnahme Nr. 2/2016. Die Stellungnahme ist abrufbar unter: http://www.eca.europa.eu/de/Pages/NewsItem.aspx?nid=7766.  

(8)

     Nach Artikel 18 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2015/1017. Die Bewertung ist abrufbar unter: http://www.eib.org/infocentre/publications/all/evaluation-of-the-functioning-of-the-efsi.htm.  

(9)

     Nach Artikel 18 Absatz 6 der Verordnung (EU) Nr. 2015/1017. Die unabhängige Bewertung ist abrufbar unter: https://ec.europa.eu/priorities/publications/independent-evaluation-investment-plan_en  

(10)

     Am 29. September 2016 wurde ein von Eurostat in Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank zusammengestellter Leitfaden für die statistische Erfassung von öffentlich-privaten Partnerschaften veröffentlicht, der sich vor allem an private Interessenträger richtet: Eurostat/EPEC/Europäische Investitionsbank, „A Guide to the Statistical Treatment of PPPs“, September 2016.

(11)

     Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (2016/C 262/01), ABl. C 262 vom 19.7.2016, S. 1.

(12)

     Delegierte Verordnung (EU) 2015/467 der Kommission vom 30. September 2015 zur Änderung der Delegierten Verordnung (EU) 2015/35 der Kommission in Bezug auf die Berechnung der gesetzlichen Kapitalanforderungen für verschiedene von Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen gehaltene Anlageklassen (ABl. L 85 vom 1.4.2016, S. 6).

(13)

     COM(2016) 850.

(14)

     COM(2016) 733.

(15)

     COM(2016) 723.

(16)

     COM(2016) 725 final.

(17)

     Sondertätigkeiten sind Tätigkeiten, die im internen Rating der EIB unter „Investment Grade“ eingestuft werden und damit als risikoreichere Tätigkeiten gelten als die üblichen EIB-Geschäfte.

(18)

   Aktuell wurden Projekte in 27 Mitgliedstaaten für eine Förderung durch den EFSI genehmigt.

(19)

     In beiden Bewertungen werden folgende Mitgliedstaaten aufgezählt, auf die sich das EFSI-Portfolio konzentriert: Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden, Spanien und Vereinigtes Königreich. Vergleicht man die Auswirkungen der EFSI-Investitionen mit dem BIP der jeweiligen Länder, lässt sich jedoch eine ausgewogenere Abdeckung feststellen.

(20)

     EU-Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für KMU. Weitere Informationen zu diesem Programm unter: http://ec.europa.eu/growth/smes/cosme_de

(21)

     EU-Mittel für Innovationen. Weitere Informationen unter: http://www.eib.org/products/blending/innovfin/  

(22)

     Weitere Informationen unter: http://www.eif.org/what_we_do/equity/paneuropean_venture_capital_fund_of_funds/index.htm  

(23)

      http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf  

(24)

     COM(2016) 605 endg.

(25)

     Equity-Plattform von EIF und nationalen Förderbanken. Weitere Informationen unter: http://www.eif.org/what_we_do/equity/NPI/index.htm  

(26)

     Verbriefungsinitiative von EIF und nationalen Förderbanken. Weitere Informationen unter: http://www.eif.org/what_we_do/guarantees/ENSI/index.htm . So hat der EIF beispielsweise mit der Cassa Depositi e Prestiti (Italien) ein Memorandum of Understanding geschlossen und wird in Kürzere weitere Memoranden unterzeichnen.

(27)

      http://www.eib.org/efsi/how-does-a-project-get-efsi-financing/index.htm

(28)

     COM(2016) 605 final.

(29)

     EU-Programm für Beschäftigung und soziale Innovation. Weitere Informationen unter: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1081  

(30)

     Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 2015/1017.

(31)

     EUCO 31/16.

(32)

     Veröffentlicht am 11. November 2016, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/priorities/publications/independent-evaluation-investment-plan_en . 

(33)

     COM (359) final.

(34)

   Siehe Artikel 18 Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 2015/1017.