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Document 52013SC0034
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document PRODUCT SAFETY AND MARKET SURVEILLANCE PACKAGE A proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on consumer product safety and a proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on market surveillance for products
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum PRODUKTSICHERHEITS- UND MARKTÜBERWACHUNGSPAKET Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Verbraucherprodukten und Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Marktüberwachung von Produkten
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum PRODUKTSICHERHEITS- UND MARKTÜBERWACHUNGSPAKET Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Verbraucherprodukten und Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Marktüberwachung von Produkten
/* SWD/2013/034 final */
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum PRODUKTSICHERHEITS- UND MARKTÜBERWACHUNGSPAKET Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Verbraucherprodukten und Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Marktüberwachung von Produkten /* SWD/2013/034 final */
ARBEITSUNTERLAGE DER
KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum PRODUKTSICHERHEITS- UND
MARKTÜBERWACHUNGSPAKET Vorschlag für eine Verordnung des
Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Verbraucherprodukten
und Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates
über die Marktüberwachung von Produkten
1.
Zusammenfassende Problembeschreibung, Subsidiarität
und Ziele
1.1.
Politischer Kontext
Der freie Verkehr sicherer und vorschriftsgemäßer (im
Folgenden „konformer“) Produkte ist einer der Eckpfeiler der Europäischen Union
(EU). Dieser Grundsatz ist eine wichtige Säule des Binnenmarkts; er ermöglicht
es Verbrauchern und Unternehmen, Produkte in einem anderen Mitgliedstaat zu
kaufen bzw. zu verkaufen. Die Folgenabschätzung betrifft aus einem
Herstellungsprozess hervorgegangene Produkte (außer Lebensmitteln), für die
entweder eine EU-Harmonisierungsvorschrift für eine bestimmte Produktkategorie gilt
oder die Richtlinie 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit (im
Folgenden „RaPS“), anwendbar auf Verbraucherprodukte. In diesen EU-Vorschriften
ist für zahlreiche Produkte geregelt, welche Sicherheitsanforderungen erfüllt
sein müssen; für die übrigen Produktkategorien gelten die Vertragsbestimmungen
über den freien Warenverkehr und der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung. Die Marktüberwachung hat zwei Ziele: Sie soll es
ermöglichen, zum einen unsichere und auf andere Weise schädliche Produkte zu
erkennen und vom Markt fernzuhalten bzw. zu nehmen und zum anderen unehrliche
und kriminelle Akteure zu bestrafen. Sie soll außerdem eine deutlich
abschreckende Wirkung haben. In einem Binnenmarkt, in dem Produkte ungehindert
zirkulieren, muss die Marktüberwachung in starkem Maße koordiniert werden, um
ein rasches Eingreifen innerhalb eines weiträumigen Gebiets zu erlauben. Die Marktüberwachung hat jedoch mit den
Entwicklungen des Rechtsrahmens der Union nicht Schritt gehalten. Zwar sind mit
der Durchführung der RaPS, die bis zum 15. Januar 2004 umgesetzt werden
musste, und mit Beginn der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 über
die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang
mit der Vermarktung von Produkten am 1. Januar 2010 in den letzten zehn
Jahren durchaus Fortschritte erzielt worden. Zusammen mit den
Marktüberwachungsbestimmungen in bestimmten bereichsspezifischen
Harmonisierungsvorschriften der Union bilden diese Rechtsakte heute eine
gesetzliche Grundlage für die Marktüberwachung aller (harmonisierten und nicht
harmonisierten) Verbraucherprodukte und aller harmonisierten Produkte (für
Verbraucher wie ebenso für gewerbliche Nutzer) in der EU. Die
Marktüberwachungsbestimmungen sind jedoch fragmentiert und über verschiedene
EU-Rechtsakte verteilt (Verordnung (EG) Nr. 765/2008, RaPS, bereichsspezifische
Harmonisierungsvorschriften), was sowohl bei den Wirtschaftsakteuren als auch
bei den nationalen Behörden für Verwirrung sorgt. Überblick über die
EU-Vorschriften zur Sicherheit und Vorschriftsmäßigkeit (Konformität) von
Produkten Produkte || Verbraucher || Gewerbliche Nutzer harmonisiert || bereichsspezifische Richtlinien und Verordnungen sowie RaPS || bereichsspezifische Richtlinien und Verordnungen nicht harmonisiert || RaPS || nationale Produktsicherheitsanforderungen gemäß der „Verordnung über die gegenseitige Anerkennung“ Artikel 34-36 AEUV Die vorliegende Initiative gehört zu den
Leitaktionen der Europäischen Verbraucheragenda[1]
und der Binnenmarktakte II[2];
beide Dokumente wurden von der Kommission im Jahr 2012 angenommen.
1.2.
Problembeschreibung – Unsichere und nicht konforme
Produkte im Binnenmarkt
Der Binnenmarkt für Produkte ist riesig. Im Jahr
2010 belief sich der Intra-EU-Handel mit harmonisierten und nicht
harmonisierten Verbraucherprodukten auf fast 1 Billion EUR. Der Wert der
harmonisierten Bereichen (Produkte für Verbraucher und für gewerbliche Nutzer)
in EU-27 wird auf nicht weniger als 2,1 Billionen EUR geschätzt. Der EU-Binnenmarkt sollte ein Raum sein, in dem
sichere Produkte ungehindert zirkulieren können. Eine erfolgreiche Umsetzung
des Grundsatzes des freien Warenverkehrs im Bereich der Produktsicherheit setzt
voraus, dass die Beurteilung, ob ein Produkt sicher oder nicht sicher ist – ob
es also auf dem Markt bleiben sollte oder nicht – in allen Mitgliedstaaten
einheitlich erfolgt. Der freie Verkehr sicherer Produkte sollte gefördert,
unsichere Produkte hingegen wirksam aufgespürt und vom EU-Binnenmarkt entfernt
werden.
1.2.1.
Problem 1: Schwierigkeiten bei der Erfüllung
der EU-Produktsicherheitsanforderungen (Konformitäts-Probleme)
Den Wirtschaftsakteuren fällt es oft schwer, die
EU-Anforderungen an die Produktsicherheit zu erfüllen, weil die Bestimmungen im
Bereich der sogenannten nicht harmonisierten Produkte im Allgemeinen nicht mit
denen im harmonisierten Bereich übereinstimmen. Hinzu kommt, dass im nicht
harmonisierten Bereich die EU-Bestimmungen oft nicht eindeutig sind und
detaillierte Vorgaben für die Sicherheitsbewertung fehlen, während die im
harmonisierten Bereich bestehenden Regeln unterschiedlich sind oder sich
überschneiden, was der Rechtssicherheit abträglich ist. Unsichere und nicht konforme Produkte stellen
nicht nur ein Risiko für Verbraucher und andere Nutzer dar, sie haben auch
erhebliche wirtschaftliche Folgen: Sie führen zu unlauterem Wettbewerb.
Wirtschaftsakteure, die die Regeln nicht befolgen, können bei den Konformitätskosten
(Compliance-Kosten) erheblich sparen. Dadurch können sie ihre Produkte zu
günstigeren Preisen als die Konkurrenz anbieten, die sich an die Gesetze hält.
In Bereichen, in denen aufgrund importierter Niedrigpreisprodukte ein harter
Konkurrenzkampf herrscht, ist die europäische Industrie im Nachteil. Der
gesetzestreue Hersteller wird insofern „bestraft“, als die Erfüllung der
Vorschriften zu einem „Wettbewerbsnachteil“ wird. Bei der zunehmenden Globalisierung des Handels
betrifft das Problem der unsicheren und nicht konformen Produkte immer stärker
(aber nicht ausschließlich) die aus Drittländern eingeführten Produkte.
1.2.2.
Problem 2: Die Marktüberwachung für Produkte
ist innerhalb des Binnenmarkts fragmentiert
Trotz der weitgehenden Harmonisierung von
Sicherheitsstandards und sonstigen Produktanforderungen (zum Beispiel
hinsichtlich des Umweltschutzes) in der EU und obwohl viele Produkte regelmäßig
in mehr als einem Mitgliedstaat auf den Markt gebracht werden, gelten im
Binnenmarkt 27 getrennte Durchsetzungssysteme. Ein Hauptgrund für die große Zahl nicht konformer
Produkte auf dem Markt ist der Umstand, dass die Marktüberwachung innerhalb der
EU nicht wirksam funktioniert. Die wesentlichen Ursachen für die mangelnde
Effektivität und Effizienz der Marktüberwachung im EU-Binnenmarkt sind
ungenügende Koordinierung der Marktüberwachungsbehörden der verschiedenen
Mitgliedstaaten, schlecht funktionierende EU-Verfahren für den Informationsaustausch
über Produktrisiken und uneinheitliche Durchführung von EU-weiten
Produktsicherheitsmaßnahmen. Wenn jenseits der Grenze Handlungsbedarf besteht,
müssen sich die Behörden auf ihre Kollegen in anderen Mitgliedstaaten verlassen
können. Anders als in anderen Bereichen – Beispiele sind die Verordnung über
die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz oder die Dienstleistungsrichtlinie –
stehen den Marktüberwachungsbehörden keine Verfahren für eine wirksame
grenzübergreifende Durchsetzung der Vorschriften zur Verfügung. Hier kommt es
folglich zu einer erheblichen Ressourcenverschwendung, und es gehen Synergien
verloren.
1.3.
Rechtsgrundlage für ein Tätigwerden der EU
Der Binnenmarkt für Produkte ist eine zentrale
Errungenschaft der EU. Zugleich bietet die Abschaffung der nationalen Grenzen
für Verbraucher- und andere Produkte den weniger ehrlichen Händlern, die die
Verbraucherschutzbestimmungen nicht anwenden oder die sich weigern, die
EU-Vorschriften für Produkte durchzuführen, reichlich Gelegenheit zu Missbrauch.
Die EU hat somit das Recht, auf der Grundlage von Artikel 114 AEUV tätig
zu werden, um das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für
Verbraucherprodukte zu gewährleisten und um die Effizienz der
grenzübergreifenden Marktüberwachung zu erhöhen. Ergänzt wird dieses Recht
durch Artikel 168 Absatz 1 und Artikel 169 Absatz 1 AEUV.
In Artikel 168 heißt es, dass bei der Festlegung und Durchführung aller
Unionspolitiken und ‑maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau
sicherzustellen ist, in Artikel 169, dass die Union zur Förderung der
Interessen der Verbraucher und zur Gewährleistung eines hohen
Verbraucherschutzniveaus unter anderem einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit,
der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher leistet. Obwohl es den EU-Binnenmarkt gibt, fällt die
Durchsetzung der Produktsicherheitsanforderungen in die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten. Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip sind es die
Mitgliedstaaten, die Maßnahmen gegen gefährliche Produkte ergreifen. Die Art und
Weise, wie die Marktüberwachung durchgeführt wird und organisiert ist,
unterscheidet sich indes von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich. In einem Kontext, in dem es praktisch keine
Kontrollen mehr an den Landesgrenzen gibt, verursacht die unterschiedliche
Organisation der Marktüberwachung Probleme. Um sicherzustellen, dass nur
sichere und konforme Produkte auf dem Markt zirkulieren, sind die einzelnen
Mitgliedstaaten auf die Marktüberwachung in den Nachbarländern angewiesen. Eine
unzulängliche Marktüberwachung in nur einem Mitgliedstaat kann somit die
Anstrengungen anderer Mitgliedstaaten ernsthaft untergraben. Zur Beseitigung
dieses Problems ist ein Tätigwerden der EU gerechtfertigt.
1.4.
Ziele
1.4.1.
Allgemeine Ziele
Übergeordnetes Ziel der vorliegenden Initiative
ist es, das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern und für die
Verbraucher und anderen Nutzer eines Produkts ein hohes Schutzniveau zu
erreichen, indem die Zahl der unsicheren oder nicht konforme Produkte auf dem
Markt verringert wird.
1.4.2.
Spezifische Ziele
·
Konsolidierung und Verschärfung der
EU-Anforderungen an die Produktsicherheit; ·
bessere Koordinierung und höhere Effektivität der
Marktüberwachung im EU-Binnenmarkt für Produkte; ·
Straffung des EU-Rechtsrahmens.
1.4.3.
Operationelle Ziele
·
Gewährleistung der Kohärenz der
EU-Produktsicherheitsanforderungen; ·
Verringerung der Unklarheiten in den
Sicherheitsanforderungen an nicht harmonisierte Verbraucherprodukte; ·
Stärkung der EU-Kooperationsmechanismen; ·
kohärentere Gestaltung der
EU-Produktsicherheitsverfahren; ·
wirksamere EU-weite Produktsicherheitsmaßnahmen.
2.
Strategische Optionen
Die im Folgenden erläuterten Optionen wurden von
der Kommission in enger Zusammenarbeit mit allen Interessengruppen
ausgearbeitet. Bestimmte Optionen wurden allerdings bereits in einem frühen
Stadium verworfen, unter anderem eine Regulierung der Sicherheit von
Dienstleistungen, die Ausarbeitung von Sicherheitsanforderungen an nicht
harmonisierte Produkte für die gewerbliche Nutzung[3], die Aufstellung spezifischer
Vorschriften für Produkte, die über das Internet vertrieben werden, und der
Verzicht auf das allgemeine Gebot, dass alle Produkte sicher sein müssen.
2.1.
Spezifisches Ziel 1: Konsolidierung und
Verschärfung der EU-Anforderungen an die Produktsicherheit
2.1.1.
Operationelles Ziel: Gewährleistung der Kohärenz
der EU-Produktsicherheitsanforderungen
Option 1.A – Basisszenario: Beibehaltung der
Unterschiede zwischen den Anforderungen an Verbraucherprodukte und an
harmonisierte Produkte Option 1.B – Angleichung der für
Verbraucherprodukte und der für harmonisierte Produkte geltenden
Sicherheitsanforderungen Option 1.C – Weniger strenge
Sicherheitsanforderungen an Verbraucherprodukte als an harmonisierte Produkte Option 1.D – Strengere
Sicherheitsanforderungen an Verbraucherprodukte als an harmonisierte Produkte
2.1.2.
Operationelles Ziel: Verringerung der Unklarheiten
in den Sicherheitsanforderungen an nicht harmonisierte Verbraucherprodukte
Option 2.A – Basisszenario: Fortbestehen von nicht
mit dem neuen europäischen Normungssystem übereinstimmenden Vornormungsverfahren
für nicht harmonisierte Verbraucherprodukte Option 2.B – Unmittelbare Anwendbarkeit von
Ad-hoc-Sicherheitsanforderungen Option 2.C – Verzicht auf die formale Annahme
nicht verbindlicher Ad-hoc-Sicherheitsanforderungen (in Übereinstimmung mit dem
neuen europäischen Normungssystem) Option 2.D – Beschleunigtes Verfahren für die
Annahme bereits bestehender europäischer Normen ohne Aufträge
2.2.
Spezifisches Ziel 2: bessere Koordinierung und
höhere Effektivität der Marktüberwachung im EU-Binnenmarkt für Produkte
2.2.1.
Operationelles Ziel: Stärkung der
EU-Kooperationsmechanismen
Option 3.A – Basisszenario: Beibehaltung des
Status quo mit einer hauptsächlich freiwilligen Koordinierung der
Marktüberwachung Option 3.B – Koordinierung von
grenzübergreifenden Durchsetzungsmaßnahmen, die sich aus der
Marktüberwachungspraxis ergeben Option 3.C – Gesamtstraffung der
Koordinierung von Marktüberwachungsaktivitäten Option 3.D – Zentralisierung der
EU-Marktüberwachung im Bereich der Nicht-Lebensmittel-Produkte (EU-Agentur für
Marktüberwachung)
2.2.2.
Operationelles Ziel: kohärentere Gestaltung der
EU-Produktsicherheitsverfahren
Option 4.A – Basisszenario: Beibehaltung der
parallelen Meldungen nach dem RAPEX-Verfahren und nach dem
Schutzklauselverfahren Option 4.B – Vereinfachung des
RAPEX-Verfahrens Option 4.C – Vereinfachung des
RAPEX-Verfahrens und Angleichung des RAPEX- und des Schutzklauselverfahrens
2.2.3.
Operationelles Ziel: wirksamere EU-weite
Produktsicherheitsmaßnahmen
Option 5.A – Basisszenario: Beibehaltung der
Regelung, wonach EU-weite Produktsicherheitsmaßnahmen nur ein Jahr mittelbar
anwendbar sind Option 5.B – Ausweitung des
Anwendungsbereichs EU-weiter Produktsicherheitsmaßnahmen auf harmonisierte
Nicht-Verbraucher-Produkte Option 5.C – Einführung einer Regelung,
wonach EU-weite Produktsicherheitsmaßnahmen unmittelbar anwendbar werden Option 5.D – Aufhebung der begrenzten
Gültigkeit EU-weiter Produktsicherheitsmaßnahmen Option 5.E – Kombination aus den Optionen
5.B, 5.C und 5.D
2.3.
Spezifisches Ziel 3: Straffung des EU-Rechtsrahmens
Zu den beiden anderen spezifischen Ziele kommt das
Ziel hinzu, den Rechtsrahmen für die Produktsicherheit und für die
Marktüberwachung zu straffen. Hierzu sollen (1) die
Marktüberwachungsbestimmungen aus verschiedenen Rechtsakten in einer einzigen
Querschnittsverordnung über Marktüberwachung zusammengefasst, (2) die
überarbeitete Richtlinie über die allgemeine Produktsicherheit (RaPS) in eine
Verordnung umgewandelt und (3) die Richtlinie 87/357/EWG aufgehoben und das mit
ihr angestrebte Ziel, dass Lebensmittelimitate die Gesundheit und Sicherheit
der Verbraucher nicht gefährden dürfen, in die Verordnung über die Sicherheit
von Verbraucherprodukten, die die RaPS ersetzt, übernommen werden.
3.
Analyse der Auswirkungen und Vergleich der in
Betracht gezogenen Optionen
Da es keine verlässlichen Statistiken und nicht
einmal Schätzungen zur Anzahl der unsicheren nicht harmonisierten
Verbraucherprodukte und der nicht konformen harmonisierten Produkte gibt,
erfolgt die Bewertung der verschiedenen Optionen hauptsächlich auf der
Grundlage qualitativer Kriterien.
3.1.
Spezifisches Ziel 1: Konsolidierung und
Verschärfung der EU-Anforderungen an die Produktsicherheit
3.1.1.
Operationelles Ziel: Gewährleistung der Kohärenz
der EU-Produktsicherheitsanforderungen
Damit Verbraucher und sonstige Nutzer überall in
der EU gleich gut vor unsicheren Produkten geschützt sind und damit der
EU-Binnenmarkt ungehindert funktionieren kann, müssen die
EU-Produktsicherheitsanforderungen klar und – über die verschiedenen
Produktbereiche hinweg – miteinander vereinbar sein. Angestrebte Ziele
(Vergleich zum Basisszenario) Optionen Angestrebte Ziele || Option 1.B || Option 1.C || Option 1.D Sicherheit der Verbraucher || ++ || - || ++ Rechtliche Klarheit und Sicherheit || ++ || + || - Effektivität und Effizienz der Marktüberwachung || ++ || -- || + Veränderungen bei den
Kosten für die Wirtschaftsakteure (Vergleich zum Basisszenario) Optionen Kostenarten || Option 1.B || Option 1.C || Option 1.D Kosten für die Informationssuche/rechtliche Kosten || geringer || etwas geringer || 0 Herstellungskosten || 0* || 0 || höher * geringe Mehrkosten
(außer für ganz wenige Hersteller) Bevorzugte Option:
Option 1.B – Angleichung der für Verbraucherprodukte und der für
harmonisierte Produkte geltenden Sicherheitsanforderungen
3.1.2.
Operationelles Ziel: Verringerung der Unklarheiten
in den Sicherheitsanforderungen an nicht harmonisierte Verbraucherprodukte
Die strategischen Optionen für die Verringerung
der Unklarheiten in den Sicherheitsanforderungen an nicht harmonisierte
Verbraucherprodukte werden danach beurteilt, wie problemlos sie zur
Ausarbeitung europäischer Normen gemäß den allgemeinen
Produktsicherheitsanforderungen führen können, sowie nach der Kohärenz der
Verfahren mit dem allgemeinen System gemäß der neuen Verordnung (EU)
Nr. 1025/2012 zur europäischen Normung und nach den Kosten für die
öffentliche Verwaltung. In puncto Schnelligkeit und Verringerung des
Verwaltungsaufwands sind die Optionen 2.C und 2.D der Option 2.B
überlegen. Hinsichtlich der Kohärenz der Verfahren für die Beantragung von
Normen liegt die Option 2.C vor der Option 2.D. Vorab festgelegte
Kriterien (Vergleich zum Basisszenario) Optionen Kriterien || Option 2.B || Option 2.C || Option 2.D Schnelligkeit || - || + || ++ Kohärenz || - || + || - Verwaltungskosten (einschl. nationale Behörden und EU) || unverändert || geringer || geringer Bevorzugte Option:
Option 2.C – Verzicht auf die formale Annahme nicht verbindlicher
Ad-hoc-Sicherheitsanforderungen (in Übereinstimmung mit dem neuen europäischen
Normungssystem)
3.2.
Spezifisches Ziel 2: bessere Koordinierung und
höhere Effektivität der Marktüberwachung im EU-Binnenmarkt für Produkte
3.2.1.
Operationelles Ziel: Stärkung der
EU-Kooperationsmechanismen
Die Folgen der verschiedenen strategischen
Optionen werden anhand von Effektivitäts- und Effizienzkriterien sowie unter
Berücksichtigung der verfügbaren Ressourcen und der angestrebten
flächendeckenden Marktüberwachung für den Binnenmarkt bewertet und verglichen. Anders als die Optionen 3.B und 3.C, die mit
gleich vielen Ressourcen mehr leisten wollen, würde die Option 3.D für den
EU-Binnenmarkt und die Verbrauchersicherheit vermutlich mehr Vorteile bringen;
allerdings wären dafür erhebliche Investitionen in den Aufbau eines
zentralisierten EU-Rahmens für die Marktüberwachung auf dem Gebiet der
Sicherheit von Nicht-Lebensmittel-Produkten erforderlich. Selbst bei
Option 3.D könnten jedoch nur bestimmte Aktivitäten (z. B.
Systemüberprüfungen, Peer-Reviews zur Qualität der Arbeit der
Marktüberwachungsbehörden in den Mitgliedstaaten, Überwachung der koordinierten
Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung zuständigen Behörden und den
RAPEX-Kontaktstellen) auf die zentrale EU-Ebene verlagert werden. Wichtige
Teile des Kerngeschäfts der Marktüberwachung (etwa die Vor-Ort-Überprüfungen
bei Herstellern, Einführern und Händlern, die Produkttests sowie die Risikobewertung
und das Risikomanagement) müssten auf der nationalen Ebene bleiben. Die Option 3.C erscheint somit als am ehesten
geeignet, die angestrebte dezentrale, kohärente und kontinuierliche
Marktüberwachung für den EU-Binnenmarkt zu erreichen. Was den Nutzen anbelangt,
ist sie der Option 3.B überlegen, der Option 3.D hingegen potenziell
unterlegen; hinsichtlich der Kosten schneidet sie wie Option 3.B ab,
jedoch besser als Option 3.D. Angestrebte Ziele
(Vergleich zum Basisszenario) Optionen Angestrebte Ziele || Option 3.B || Option 3.C || Option 3.D Sicherheit der Verbraucher/Nutzer || + || ++ || ++ Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaftsakteure, die sich vorschriftsgemäß verhalten || + || ++ || ++ Effektivität der Marktüberwachung || + || ++ || +++ Effizienz der Marktüberwachung || + || ++ || + Potenzial für eine Harmonisierung der Durchsetzungskonzepte im Binnenmarkt || + || ++ || +++ Veränderungen bei den
Kosten für die Behörden (Vergleich zum Basisszenario) Optionen Kostenarten || Option 3.B || Option 3.C || Option 3.D Kosten für die nationalen Marktüberwachungsbehörden || etwas höher || etwas höher || höher Kosten für die EU || etwas höher || etwas höher || deutlich höher Bevorzugte Option: Option 3.C – Gesamtstraffung der Koordinierung der dezentralen
Marktüberwachung für den EU-Binnenmarkt.
3.2.2.
Operationelles Ziel: kohärentere Gestaltung der
EU-Produktsicherheitsverfahren
Bewertet und verglichen werden die Optionen anhand
der Effektivität, mit der gefährliche Produkte aufgespürt werden, sowie anhand
der Effizienz, mit der die Mitgliedstaaten und die Kommission die
EU-Meldeverfahren handhaben. Option 4.A würde Unzulänglichkeiten der
bestehenden EU-Meldeverfahren weder verringern noch beheben und ist folglich
für das angestrebte Ziel ungeeignet. Die Optionen 4.B und 4.C würden
effektive Möglichkeiten für das Aufspüren unsicherer Produkte auf dem
Binnenmarkt bieten, da mit beiden Optionen die Bedingungen für RAPEX-Meldungen
vereinfacht und die Verfahren für die Warnung vor gefährlichen
Nicht-Lebensmittel-Produkten besser funktionieren würden. Option 4.C
scheint Option 4.B insofern überlegen zu sein, als sie den zusätzlichen
Vorzug hätte, mehrere Verfahren zu straffen und anwenderfreundlicher zu machen. Veränderungen für die
Behörden (Vergleich zum Basisszenario) Optionen Kriterien || Option 4.B || Option 4.C Effektivität beim Aufspüren unsicherer Produkte || höher || höher Kosten für die nationalen Marktüberwachungsbehörden || etwas geringer || geringer Kosten für die EU || 0 || geringer Bevorzugte Option: Option 4.C – Vereinfachung des RAPEX-Verfahrens und Angleichung
des RAPEX- und des Schutzklauselverfahrens
3.2.3.
Operationelles Ziel: wirksamere EU-weite
Produktsicherheitsmaßnahmen
Damit die Maßnahmen der EU zur Abwehr von
Produkten, die ein Risiko darstellen, effektiver werden – insbesondere in
Situationen, in denen das individuelle Handeln von Mitgliedstaaten inkohärent
ist –, müssen die Produktsicherheitsmaßnahmen der EU zügig erfolgen,
vorhersehbar sein und von den nationalen Marktüberwachungsbehörden wirksam
durchgeführt werden. Die beste, weil effektive und vorhersehbare Art
und Weise, zügig auf Sicherheitsprobleme zu reagieren, besteht darin, die
EU-Produktsicherheitsmaßnahmen unmittelbar anwendbar zu machen – mit der
Möglichkeit, ihre Gültigkeit fallweise zu befristen. Wenn die EU-Maßnahmen
unmittelbar anwendbar wären, könnten die Marktüberwachungsbehörden direkt
Durchsetzungsmaßnahmen ergreifen und so weitere Verzögerungen und
Unsicherheiten bei der Umsetzung in das Recht der einzelnen Mitgliedstaaten
vermeiden. Vorab festgelegte
Kriterien (Vergleich zum Basisszenario) Optionen Kriterien || Option 5.B || Option 5.C || Option 5.D || Option 5.E Schnelligkeit || 0 || + || + || ++ Vorhersehbarkeit || 0 || 0 || + || ++ Effektive Durchführung || + || ++ || 0 || +++ Bevorzugte Option:
Option 5.E – Kombination der Optionen 5.B, 5.C und 5.D
4.
Art der Rechtsakte
Es wird vorgeschlagen, die ausgewählten Optionen
in zwei unterschiedliche Arten von Rechtsakten einfließen zu lassen: Das Problem 1 ließe sich durch den Erlass der
Verordnung über die Sicherheit von Verbraucherprodukten, die die RaPS ersetzt, lösen,
wobei das allgemeine Sicherheitsgebot für alle Verbraucherprodukte bestehen
bliebe; was die Verpflichtungen der Wirtschaftsakteure anbelangt, würde die
neue Verordnung den entsprechenden Bestimmungen in Anhang 1 des
Beschlusses Nr. 768/2008/EG[4]
angeglichen. Das Problem 2 würde durch eine neue Verordnung über die
Marktüberwachung von Produkten angegangen, die das Hauptinstrument der
Marktüberwachung im Bereich der Nicht-Lebensmittel-Produkte wäre. Die
Bestimmungen in den EU-Binnenmarktvorschriften zur Marktüberwachung, die
gegenwärtig auf zahlreiche bereichsspezifische Rechtsakte der EU sowie auf die
Verordnung (EG) Nr. 765/2008 und die RaPS verteilt sind, würden durch die
Bestimmungen dieser neuen Verordnung ersetzt. Mit einer Verordnung, die unmittelbar in allen
Mitgliedstaaten anwendbar ist, würde eine weitgehende Harmonisierung der
Bestimmungen über die Sicherheit von Verbraucherprodukten und über die
Marktüberwachung erreicht. Die Verordnung über die Sicherheit von
Verbraucherprodukten würde den Wirtschaftsakteuren Pflichten auferlegen, die
unmittelbar durchsetzbar wären (womit gleiche Ausgangsbedingungen entstünden),
und sie würde die Marktüberwachungsbehörden in die Lage versetzen, bei
unsicheren Verbraucherprodukten oder bei einem Verstoß gegen Vorschriften
unverzüglich tätig zu werden, ohne dass diese Bestimmungen erst in
innerstaatliches Recht umgesetzt werden müssten.
5.
Monitoring und Evaluierung
Ein Monitoring der
Anwendung der EU-Produktsicherheitsanforderungen findet – außer bei der
Bewertung der Rechtsakte fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten – durch das
Zusammentragen sachdienlicher Informationen aus verschiedenen Quellen statt:
i) Eurobarometer-Erhebungen zur Verbrauchersicherheit;
ii) Informationssystem GRAS-RAPEX; iii) Allgemeines System für das
Informationsmanagement (ICSMS); iv) Monitoringaktivitäten, bei denen mit
Hilfe von Durchsetzungsindikatoren bestimmte Parameter der Marktüberwachung in
den Mitgliedstaaten kontrolliert werden. Mit
Eurobarometer-Erhebungen kann ermittelt werden, wie Verbraucher und
Wirtschaftsakteure die Sicherheit von Produkten auf dem Markt wahrnehmen. Diese
Wahrnehmung ist bedeutsam, um zu beurteilen, inwieweit die Initiative zu
sichereren Verbraucherprodukten und zu einem größeren Vertrauen der Verbraucher
in den Markt und den regulatorischen Rahmen beigetragen hat. Welchen Beitrag die
künftigen Rechtsvorschriften zur Senkung der Konformitätskosten der
Wirtschaftsakteure und zu Gewinnzuwächsen (aufgrund des faireren Wettbewerbs
und der Ausschaltung von Marktteilnehmern, die sich nicht vorschriftsgemäß
verhalten) leisten, ließe sich durch Ad-hoc-Untersuchungen feststellen, die
insbesondere die Wirtschaft durchführen könnte. Die bessere
Koordinierung und größere Effektivität der Marktüberwachung im Binnenmarkt
ließe sich auch mit Hilfe der Durchsetzungsindikatoren und der Daten
nachweisen, die über die – aufgrund der neuen Rechtsvorschriften weiter
auszubauenden – IT-Systeme ausgetauscht werden. [1] COM(2012) 225 final. [2] COM(2012) 573 final. [3] Dies sind Produkte, die nur von Gewerbetreibenden und
nicht von Verbrauchern genutzt werden, etwa Maschinen für gewerbliche Zwecke,
Rohstoffe oder Halbzeuge. [4] Artikel R1 – R7.