52013SC0020

INHALT

1........... Problemstellung und rechtlicher Kontext 2

2........... Grundszenario. 4

3........... Rechtsgrundlage für das erforderliche Vorgehen. 4

4........... Analyse des Subsidiaritätsprinzips. 5

5........... Wichtigste strategische Ziele. 5

6........... Optionen. 5

7........... Monitoring und Evaluierung. 8

1. Problemstellung und rechtlicher Kontext

Die Geldfälschung ist nach wie vor ein Problem in der Europäischen Union. Angesichts der großen Bedeutung des Euro ist es besonders wichtig, gegen seine Fälschung vorzugehen. Der Euro ist heute die zweitwichtigste internationale Währung weltweit. Gerade wegen seiner weltweiten Bedeutung ist der Euro in besonderer Weise dem Risiko von Fälschungen ausgesetzt. Daten der Europäischen Zentralbank zufolge ist durch Euro-Fälschungen seit der Einführung des Euro im Jahr 2002 in Europa ein finanzieller Schaden in Höhe von über 500 Mio. EUR entstanden.

Diese Folgenabschätzung bezieht sich daher hauptsächlich auf den Euro. Die Geldfälschung ist jedoch auch ein großes Problem für die anderen in Europa im Umlauf befindlichen Währungen. Daher kann davon ausgegangen werden, dass die in Bezug auf den Euro ermittelten Probleme generell auch für andere Währungen gelten.

Die EU hat bereits einschlägige Rechtsinstrumente zum Schutz des Euro erlassen, darunter der Rechtsrahmen für die Echtheitsprüfung von Euro-Banknoten und –Münzen und ein besonderes Sensibilisierungs- und Schulungsprogramm der EU[1] („Pericles“). So sieht beispielsweise der Rahmenbeschluss 2000/383/JI des Rates über die Verstärkung des mit strafrechtlichen und anderen Sanktionen bewehrten Schutzes gegen Geldfälschung im Hinblick auf die Einführung des Euro vor, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Straftatbestände einführen und den Euro oder andere Währungen betreffende Falschgelddelikte mit abschreckenden Sanktionen ahnden. Der Rahmenbeschluss stellt auf einen gleichwertigen Schutz sowohl des Euro als auch anderer Währungen ab.

Bezüglich des angestrebten ausreichenden und wirksamen Fälschungsschutzes hat sich in der Vergangenheit jedoch gezeigt, dass der Rahmen für den strafrechtlichen Schutz des Euro und anderer Währungen mit Mängeln behaftet ist. So stellt letzterer keine hinreichende Grundlage für eine konsequente Verhütung, Untersuchung und Ahndung von Euro-Fälschungsdelikten in der gesamten Union dar. Dies ist auch der Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten abträglich und kann Kriminelle veranlassen, ihre Machenschaften in Mitgliedstaaten zu verlegen, die im Rufe stehen, Euro-Fälschungsdelikte weniger streng zu ahnden.

Bei der von der Kommission durchgeführten Bewertung von drei einschlägigen Kommissionsberichten und eines Fragebogens zum Stand der Umsetzung des Rahmenbeschlusses sowie bei den Anhörungen von Beteiligten in verschiedenen Sachverständigengremien sind folgende Mängel des bestehenden Rechtsrahmens für den Fälschungsschutz des Euro deutlich geworden:

§ Die bestehenden Sanktionen für Falschgelddelikte sind nicht abschreckend und wirksam genug.

o Unzureichende Abschreckung

Es bestehen große Unterschiede zwischen den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorgesehenen Sanktionen. Dies ist eine der Ursachen für die unzureichende Abschreckung und den uneinheitlichen Schutz des Euro und anderer Währungen in der Europäischen Union. So gibt es in einigen Mitgliedstaaten überhaupt keine Mindeststrafen, während in anderen Mitgliedstaaten gar eine Freiheitsstrafe von zehn Jahren vorgesehen ist. In der Praxis besteht die abschreckende Wirkung aber gerade darin, dass potenzielle Geldfälscher wissen, dass ihnen bestimmte Mindeststrafen drohen. Welchen Unterschied es macht, zu einer Freiheitsstrafe mit einer bestimmten Mindestdauer verurteilt zu werden, oder aber mit einer Geldstrafe davonzukommen, liegt auf der Hand.

o Mögliches „Forum shopping“

Falschgelddelikte werden häufig in großem Umfang von organisierten kriminellen Vereinigungen begangen. Diese verfügen über umfangreiche Ressourcen und können ihre Machenschaften daher ohne Weiteres über organisierte Verteilernetze in ein anderes Land verlegen. Da derartige kriminelle Vereinigungen oftmals bereits in mehreren Mitgliedstaaten aktiv sind, besteht ein erhebliches Risiko, dass sie ihre Geldfälschertätigkeit in einen Mitgliedstaat verlegen, in dem ihnen weniger strenge Strafen drohen. Die vorliegenden Daten legen den Schluss nahe, dass Mitgliedstaaten, in denen geringere Strafen drohen, Geldfälscher anziehen.

o Verminderte Wirksamkeit der justiziellen Zusammenarbeit

Das unterschiedliche Sanktionsniveau kann sich negativ auf die justizielle Zusammenarbeit auswirken. Wenn in einem Mitgliedstaat nur geringe Mindeststrafen vorgesehen sind, kann dies zur Folge haben, dass die Strafverfolgungs- wie auch die Justizbehörden der Untersuchung und Verfolgung von Geldfälschungsdelikten auch nur geringe Priorität beimessen. In der Praxis kann sich dies, was die zeitnahe Bearbeitung von Amtshilfeersuchen aus anderen Mitgliedstaaten anbelangt, negativ auf die grenzübergreifende Zusammenarbeit auswirken. Dass es in einigen Mitgliedstaaten kein Mindeststrafmaß für Falschgelddelikte gibt, kann zudem dazu führen, dass Freiheitsstrafen von weniger als vier Monaten oder Geldstrafen verhängt werden und somit nicht in jedem Fall von Geldfälschung oder Falschgeldverbreitung ein Europäischer Haftbefehl beantragt werden kann.

§ Durch die unterschiedliche Verfügbarkeit von Ermittlungsinstrumenten bedingte Probleme bei der Zusammenarbeit können den Erfolg von grenzübergreifenden Untersuchungen und Strafverfolgungsmaßnahmen beeinträchtigen.

In einigen Mitgliedstaaten werden in Fällen von Geldfälschung, die ja typischerweise als organisierte Straftat verübt wird, noch immer keine üblicherweise bei Fällen von organisierter Kriminalität oder bei grenzüberschreitenden Fällen verwendeten Ermittlungsinstrumente (Abhörmaßnahmen, Ortungsgeräte, kontrollierte Lieferungen und Einsatz verdeckter Ermittler) eingesetzt. Falschgelddelikte erfolgen oftmals parallel in zwei oder mehr Mitgliedstaaten, wobei die Herstellung im einen und die Verteilung in einem anderen Mitgliedstaat erfolgt. Zur Aufdeckung dieser kriminellen Handlungen sollte daher mit den gleichen Instrumenten vorgegangen werden. Jedoch ist es nicht möglich, Ermittlungen, die in einem Mitgliedstaat mit Hilfe bestimmter Ermittlungsinstrumente aufgenommen wurden, in einem anderen Mitgliedstaat, in dem derartige Ermittlungsinstrumente nicht vorgesehen sind, fortzuführen. Die Ermittlungen können sich dadurch verzögern oder verteuern, und es besteht sogar die Gefahr, dass sie eingestellt werden müssen.

§ Aufgrund von Mängeln bei der Übermittlung von sichergestelltem Falschgeld an die für seine Analyse zuständigen Behörden während laufender Gerichtsverfahren entstehen Verzögerungen bei der Anpassung der zur Falschgeldaufdeckung eingesetzten Geräte.

Gegenwärtig besteht keine Pflicht, sichergestelltes Falschgeld während laufender Gerichtsverfahren zu übermitteln. In der Praxis lehnen es die Justizbehörden in einigen Fällen ab, vor Abschluss des laufenden Strafverfahrens Muster falscher Euro-Banknoten oder -Münzen zu Analysezwecken zu übermitteln, selbst wenn dies angesichts der Menge des sichergestellten Falschgelds möglich wäre. Die Übermittlung derartiger Fälschungen nach Abschluss des Strafverfahrens hat nur begrenzten Wert. Oftmals entstehen große Verzögerungen, und manchmal dauert es Jahre, bis die von den Finanzinstituten verwendeten Banknoten- bzw. Münzsortiermaschinen so angepasst werden können, dass derartige Falschgeldtypen aufgedeckt und aus dem Verkehr gezogen werden können.

2. Grundszenario

Wenn der geltende Rechtsrahmen beibehalten würde, würde der Rahmenbeschluss wahrscheinlich mittelfristig von sämtlichen Mitgliedstaaten vollständig umgesetzt. Die Falschgeldverhütung und die Aufdeckung von bereits in Umlauf befindlichem Falschgeld könnten durch die unlängst verbesserten Rechtsakte über die Echtheitsprüfung[2] sowie durch Sensibilisierungs- und Schulungsmaßnahmen im Rahmen des Programms „Pericles“ verbessert werden. Durch eine horizontale Maßnahme zur Vorbereitung der Beschlagnahme von Vermögenswerten im Zusammenhang mit Erträgen aus Straftaten (darunter Falschgelddelikte) könnte langfristig eine bessere Abschreckung erzielt werden.

Diese Verbesserungen würden sich jedoch nicht auf die in dieser Zusammenfassung beschriebenen Probleme auswirken. Vor allem das Problem der mangelhaften Abschreckung würde, da keine ausreichenden Sanktionen bestehen, unzureichend angegangen. Die gegenwärtige, durch die Statistiken der EZB belegte Bedrohung durch Geldfälschung würde weiterbestehen und sich wahrscheinlich sogar verschlimmern. Auch würden die genannten Probleme bei grenzübergreifenden Untersuchungen ungelöst bleiben, da nicht alle Mitgliedstaaten in der Lage wären, bei schweren grenzüberschreitenden Falschgelddelikten die genannten erforderlichen Ermittlungsinstrumente einzusetzen. Zudem bliebe auch das Problem der Freigabe von Falschgeld während laufender Gerichtsverfahren ungelöst. In der Folge würde weiterhin das Risiko bestehen, dass Fälschungen im Umlauf bleiben, weil keine rechtzeitige Echtheitsprüfung erfolgen kann.

3. Rechtsgrundlage für das erforderliche Vorgehen

Gemäß Artikel 83 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) kann die EU Richtlinien mit Mindestvorschriften zum EU-Strafrecht in Bereichen besonders schwerer Kriminalität festlegen, die aufgrund der Art oder der Auswirkungen der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben. Die Fälschung von Zahlungsmitteln wird in Artikel 83 Absatz 1 AEUV ausdrücklich als ein solcher Bereich besonders schwerer Kriminalität genannt.

4. Analyse des Subsidiaritätsprinzips

Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass wirksame und effiziente strafrechtliche Maßnahmen zum Schutz des Euro und etwaiger anderer in den Mitgliedstaaten legal im Umlauf befindlicher Währungen ergriffen werden,

Nur die EU ist in der Lage, durch verbindliche, für alle Mitgliedstaaten geltende Rechtsvorschriften einen Rechtsrahmen zu schaffen, der dazu betragen könnte, die bestehenden, in Abschnitt 3.2.1 beschriebenen Mängel zu beseitigen.

Jede strafrechtliche Maßnahme muss gründlich auf ihre möglichen Auswirkungen auf den Schutz der Grundrechte geprüft und entsprechend konzipiert werden. Diese Zusammenfassung beinhaltet eine solche Prüfung.

5. Wichtigste strategische Ziele

In Bezug auf die festgestellten Probleme lassen sich folgende allgemeine und spezifische Ziele nennen:

Allgemeine Ziele:

Verhütung der Fälschung des Euro und anderer Währungen durch Verstärkung des strafrechtlichen Schutzes und Ausbau der grenzübergreifenden Zusammenarbeit zwischen Justiz- bzw. Strafverfolgungsbehörden in Übereinstimmung mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Wahrung und Stärkung des Vertrauens in die Echtheit des Euro und anderer Währungen.

Spezifische Ziele:

angemessene Steigerung der Effizienz des Vorgehens und der Abschreckung gegen Falschgelddelikte (Falschgeldherstellung und –verbreitung) sowie Beseitigung der in bestimmten Mitgliedstaaten bestehenden Möglichkeit des „Forum Shopping“, Erleichterung eines angemessenen Rückgriffs auf den Europäischen Haftbefehl bei Falschgelddelikten (Falschgeldherstellung und –verbreitung), Vereinfachung grenzübergreifender Untersuchungen über Falschgelddelikte und Verkürzung der Bearbeitungszeit von Amtshilfeersuchen, Verstärkung der Vorbeugung gegen Falschgelddelikte durch eine zeitnahe Echtheitsprüfung zur Aufdeckung gefälschter Banknoten und Münzen. 6. Optionen

Es wurden drei Optionen geprüft:

Option 1: Beibehaltung des Status quo

Außer dem nach dem geltenden Rechtsrahmen vorgesehenen Vorgehen werden keine Maßnahmen auf EU-Ebene ergriffen, sprich: Der geltende Rahmenbeschluss wird auch in Zukunft wie bisher umgesetzt, und es werden Sensibilisierungs-, Schulungs- und Beratungsmaßnahmen für spezialisierte Ermittler und Strafverfolgungsbedienstete durchgeführt.

Option 2: Erlass einer Richtlinie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses von 2000 und zur Einführung von Bestimmungen über Ermittlungswerkzeuge und die Übermittlung sichergestellten Falschgelds

Der geltende Rahmenbeschluss wird durch eine Richtlinie ersetzt, die nicht nur inhaltlich an dessen Stelle tritt, sondern zusätzlich Bestimmungen über Ermittlungsinstrumente und die Übermittlung sichergestellten Falschgelds enthält, mit denen den Problemen Nr. 2 und 3 begegnet wird.

Option 3: Erlass einer Richtlinie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses von 2000 und zur Einführung von Bestimmungen über Mindest- und Höchststrafen, Ermittlungsinstrumente und die Übermittlung sichergestellten Falschgelds

Diese Option deckt sich inhaltlich mit Option 2 (Ermittlungsinstrumente und Übermittlung sichergestellten Falschgelds), umfasst aber zusätzlich die Einführung von Mindest- und Höchststrafen für die Herstellung und die Verbreitung von Falschgeld (gegenwärtig ist lediglich eine Höchststrafe für die Falschgeldherstellung vorgesehen): Es würden ein Mindeststrafmaß von mindestens sechs Monaten Freiheitsentzug und ein Höchststrafmaß von mindestens acht Jahren Freiheitsentzug eingeführt.

6.1. Abschätzung der Folgen der einzelnen Optionen

Auswirkungen von Option 1 (Beibehaltung des Status quo)

Die Wirksamkeit dieser Option in Bezug auf das Erreichen der angestrebten Ziele ist äußerst gering, wenn nicht gleich null. Die Überwachungs- und Durchsetzungsbefugnisse der Kommission werden gemäß Protokoll 36 des Vertrags von Lissabon ab dem 1. Dezember 2014 verstärkt werden, was eine bessere Umsetzung des Rahmenbeschlusses ermöglichen könnte. Durch eine bessere Umsetzung ließe sich zwar möglicherweise das Vertrauen in den Euro stärken und einer Beeinträchtigung der allgemeinen Wirtschaft durch Falschgeld besser entgegenwirken, aber diese Vorteile hätten nur begrenzte Wirkung, da die oben genannten Mängel weiterhin bestehen würden. Das Problem der mangelhaften Abschreckung würde nicht angegangen, da nach wie vor keine ausreichenden Sanktionen bestünden. Auch würden die genannten Probleme bei grenzübergreifenden Untersuchungen ungelöst bleiben, da nicht alle Mitgliedstaaten in der Lage wären, bei schweren grenzüberschreitenden Falschgelddelikten die genannten erforderlichen Ermittlungsinstrumente einzusetzen. Ungelöst bliebe auch das Problem der erforderlichen Übermittlung von Falschgeldmustern während laufender Gerichtsverfahren, so dass weiterhin das Risiko bestehen würde, dass das betreffende Falschgeld im Umlauf bleibt, weil keine zeitnahe Echtheitsprüfung erfolgen kann. Es wird nicht erwartet, dass sich diese Option in größerem Umfang als der derzeitige Rechtsrahmen auf die Grundrechte, die nationalen Rechtsordnungen oder die wirtschaftlichen und finanziellen Bereiche auswirken würde.

Auswirkungen von Option 2 (Erlass einer Richtlinie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses von 2000 und zur Einführung von Bestimmungen über Ermittlungswerkzeuge und die Übermittlung sichergestellten Falschgelds)

Diese Option würde grenzübergreifende Untersuchungen über Falschgelddelikte erleichtern und eine stärkere Vorbeugung gegen Falschgelddelikte ermöglichen, weil Muster sichergestellten Falschgelds bereits während laufender Gerichtsverfahren zeitnah zur technischen Analyse und Erkennung übermittelt werden könnten und sich somit die Möglichkeit verbessern würde, im Umlauf befindliche gefälschte Banknoten und Münzen aufzudecken. In gewissem Umfang würde einer dauerhaften Bedrohung durch Euro-Falschgeld und insbesondere den in jüngster Zeit festzustellenden qualitativen Verbesserungen des Falschgelds entgegengewirkt. Für den Schutz des Euro hätte dies jedoch nur einen begrenzten zusätzlichen Nutzen.

Diese Option hätte geringe bis mittelmäßige Auswirkungen auf die Grundrechte, da sich die Ausweitung der bestehenden Ermittlungsinstrumente auf den Falschgeldbereich ebenso wie die während noch laufender Gerichtsverfahren erfolgende Übermittlung von Falschgeldproben zu Analysezwecken unmittelbar auf bestimmte Grundrechte auswirken könnte.

Da Schäden durch Geldfälscher verhindert würden, wären als Folge der vorgeschlagenen Maßnahme positive finanzielle Auswirkungen zu erwarten. Die Gesamtkosten wären gering, da sie auf die Kosten etwaiger Änderungen nationaler Rechtsvorschriften und geringfügige Ausgaben für technische Ausrüstung (spezielle Ermittlungsinstrumente) und die Übermittlung von Falschgeldproben in einigen Mitgliedstaaten begrenzt wären.

Auswirkungen von Option 3 (Erlass einer Richtlinie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses von 2000 und zur Einführung von Bestimmungen über Mindest- und Höchststrafen, Ermittlungswerkzeuge und die Übermittlung sichergestellten Falschgelds)

Diese Option besitzt nicht nur die gleichen Vorteile wie Option 2, sondern würde zusätzlich zum Fälschungsschutz des Euro beitragen, weil die Abschreckung erhöht, die Gefahr des „Forum shopping“ vermindert und die Möglichkeit des Rückgriffs auf den Europäischen Haftbefehl bei den Hauptfälschungsdelikten (Falschgeldherstellung und –verbreitung) ausgeweitet würde. Durch die vorgeschlagene Einführung eines Mindeststrafmaßes sowohl für die Herstellung als auch für die Verbreitung von Falschgeld wie auch durch die vorgeschlagene Einführung eines dem bereits bestehenden Höchststrafmaß für Falschgeldherstellung entsprechenden Höchststrafmaßes für die Verbreitung von Falschgeld dürfte eine sehr hohe Abschreckung gegen derartige Straftaten bewirkt werden. Durch die einheitlichen Mindestsanktionen würde zudem die Kohärenz der Gesamtheit aller Sanktionsvorschriften in der EU verbessert und somit das gegenseitige Vertrauen zwischen den Justizbehörden gestärkt. Dadurch würde die Strafverfolgung in grenzüberschreitenden Fällen einfacher. Bei dieser Option wäre eine mittlere bis hohe Wirksamkeit zu erwarten, denn sowohl die Abschreckung als auch die Strafverfolgungsmöglichkeiten würden beträchtlich verbessert.

Die Option hätte mittlere Auswirkungen auf die Grundrechte, da sich die Angleichung der Mindest- und der Höchststrafen, die neuen Ermittlungsinstrumente und die vorgeschlagenen Vorsorgemaßnahmen unmittelbar auf bestimmte Grundrechte auswirken könnten. Diese Maßnahmen entsprechen den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen (siehe Artikel 52 Absatz 1 der Charta), dienen insbesondere zur Einführung wirksamer und abschreckender Maßnahmen zum Schutz des Euro und gehen nicht über das zum Erreichen dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.

Da die Abschreckung und die Strafverfolgung verbessert würden und somit weniger Schaden durch Geldfälscher entstehen würde, wären von dieser Option noch größere finanzielle Vorteile als von Option 2 zu erwarten. Den Mitgliedstaaten würden in gewissem Umfang Kosten (vor allem für die Änderung von Rechtsvorschriften) entstehen.

6.2. Bevorzugte Option

Option 3 ist die bevorzugte Option.

Zusammenfassung der bevorzugten Option

Die bevorzugte Option wäre eine Kombination folgender Maßnahmen: · Übernahme der wesentlichen Inhalte des Rahmenbeschlusses von 2000 in einen neuen Legislativvorschlag mit geringfügigen Änderungen, die dem Vertrag von Lissabon Rechnung tragen, · Änderung der Sanktionsbestimmungen aus dem Rahmenbeschluss: Einführung einer Mindeststrafe von sechs Monaten Freiheitsentzug für die Falschgeldherstellung und –verbreitung sowie einer Höchststrafe von mindestens acht Jahren Freiheitsentzug für die Falschgeldverbreitung, · Einführung einer neuen Bestimmung, durch die die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die Möglichkeit des Rückgriffs auf bestimmte Ermittlungsinstrumente im Rahmen von Untersuchungen über Falschgelddelikte vorzusehen, · Einführung einer neuen Bestimmung, durch die die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die Möglichkeit der Übermittlung von sichergestellten Euro-Fälschungen auch während laufender Gerichtsverfahren vorzusehen.

7. Monitoring und Evaluierung

Die Richtlinie wird vorsehen, dass die Mitgliedstaaten über ihre Umsetzung Bericht erstatten müssen. Zusätzlich zu den von den Mitgliedstaaten übermittelten quantitativen Daten werden aus möglichen Quellen wie dem Rechtsforum, dem OLAF und Eurojust qualitative Daten über die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie zusammengetragen werden.

Die Kommission wird die Sitzungen der Sachverständigengruppe „Fälschung des Euro“ für die regelmäßige Überwachung der Richtlinienumsetzung nutzen.

Sie beabsichtigt ferner, ein bis drei Jahre nach der Umsetzung des Richtlinienvorschlags eine einschlägige empirische Studie durchzuführen, um insbesondere Daten über die Umsetzung zusammenzutragen. Anhand dieser Daten könnte die Kommission sodann konkret bewerten, wie gut die Mitgliedstaaten der Richtlinie nachkommen und inwieweit die Rechte, Freiheiten und Grundsätze aus der Charta der Grundrechte der EU gewahrt werden.

Nach dem Ende der Umsetzungsfrist der Richtlinie würde die Kommission die erforderlichen Umsetzungskontrollen durchführen und erforderlichenfalls Vertragsverletzungsverfahren gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union einleiten.

[1] Beschluss 2001/923/EG des Rates vom 17. Dezember 2001 über ein Aktionsprogramm in den Bereichen Austausch, Unterstützung und Ausbildung zum Schutz des Euro gegen Geldfälschung (Pericles-Programm).

[2] Siehe die Verordnungen (EG) Nr. 1338/2001 und 1210/2010 sowie den in Abschnitt 2.1 erwähnten EZB-Beschluss vom 16.9.2010.