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Document 52011SC1400
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENTS
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN
/* SEC/2011/1400 endg. */
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN /* SEC/2011/1400 endg. */
1. EINLEITUNG Dies ist das Begleitdokument zu drei
getrennten Folgenabschätzungen, in denen die Optionen für zukünftige
EU-Finanzförderungen für die Kultur- und Kreativbranche geprüft werden. Es umfasst die wichtigsten Schlussfolgerungen der drei Folgenabschätzungen
und erläutert die bevorzugte Option sowie die Umsetzungs- und
Monitoring-Mechanismen. Die vollständigen Details sind
den einzelnen Folgenabschätzungen zu entnehmen. Aus diesen Folgenabschätzungen ergibt sich, dass die Option, bei der
mithilfe eines Rahmenprogramms Kreatives Europa Synergien zwischen der
AV-Branche (den derzeitigen Programmen MEDIA und MEDIA Mundus) und der Kultur-
und Kreativbranche (dem derzeitigen Programm Kultur) angestrebt werden,
Vorteile gegenüber allen anderen in Betracht gezogenen Optionen hätte. Wie im mehrjährigen Finanzrahmen der Kommission vorgeschlagen, wird
dem Programm für seine siebenjährige Laufzeit ein Budget von
1,6 Mrd. EUR (in konstanten Preisen) zugewiesen. Die Folgenabschätzungsberichte sind das
Ergebnis eines zweijährigen Vorbereitungsprozesses, der mit der
Zwischenevaluierung der derzeitigen Programme gestartet wurde. Unter Berücksichtigung der Notwendigkeit, die Umsetzung zu verbessern
und zu vereinfachen, wurde als Teil dieses Prozesses auch die Möglichkeit
geprüft, durch die Zusammenlegung von Programmen größere Synergien zwischen
diesen unterschiedlichen Bereichen zu erzielen. Die
Folgenabschätzungen stützen sich stark auf die Ergebnisse der
Zwischenevaluierungen der Programme Kultur und MEDIA sowie die
Online-Konsultationen und öffentlichen Sitzungen zum Thema zukünftige
Finanzierungen für die Kultur- und Kreativbranche. Weiters werden das Feedback zum Grünbuch der Kommission
„Erschließung des Potenzials der Kultur- und Kreativindustrien“[1] und
verschiedene unabhängige Studien, die in den letzten Jahren im Auftrag der
Kommission durchgeführt wurden, ebenso berücksichtigt wie die Empfehlungen, die
Expertinnen und Experten im Kontext der offenen Methode der Koordinierung im
Bereich der Kultur und des strukturierten Dialogs mit dem Sektor im Zeitraum
2008-2010 abgegeben haben. Für
die Folgenabschätzungen wurden als Unterstützung bei der Problemdefinition, der
Formulierung der Ziele und der Analyse und dem Vergleich der Optionen auch
externe Fachleute herangezogen. Der Entwurf der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu den
Folgenabschätzungen wurde in den entsprechenden dienststellenübergreifenden
Gruppen für Kultur und MEDIA diskutiert. Die derzeitige EU-Förderung für diese
Branchen läuft über getrennte Programme, nämlich das Programm Kultur, das
Programm MEDIA (das seit Ende 2010 den MEDIA-Produktionsgarantiefonds
einschließt) und das Programm MEDIA Mundus. Für die Bewertung des entsprechenden Follow-up zu Finanzierungen für
die Kultur- und Kreativbranche über 2013 hinaus wurden eigene
Folgenabschätzungen ausgearbeitet. Aufgrund von
Ähnlichkeiten bei den Zielen und Aktionslinien werden die laufenden Programme
MEDIA und MEDIA Mundus in einer gemeinsamen Folgenabschätzung behandelt. Der MEDIA-Produktionsgarantiefonds wird getrennt behandelt, weil die
Komplexität und der breitere Umfang des Gegenstandes eine eigene
Folgenabschätzung verdienten. 2. BEGRÜNDUNG DES TÄTIGWERDENS DER
EU Das Tätigwerden der EU in diesen Bereichen ist
durch die Rechtsgrundlage und den EU-Mehrwert gerechtfertigt, der erzielt
werden kann. Rechtsgrundlage Die Grundlage für EU-Maßnahmen im Bereich der
Kultur- und Kreativbranche bilden der Artikel 167 (Kultur) und der Artikel
173 (Industrie) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Das Recht der EU, aktiv zu werden, gründet auch auf Artikel 3
Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union, in dem anerkannt wird,
dass Binnenmarkt und Wirtschaftswachstum mit der Wahrung der kulturellen und
sprachlichen Vielfalt der EU einhergehen müssen, und Artikel 22 der
EU-Grundrechtecharta, die festlegt, dass die Union die Vielfalt der Kulturen
und Sprachen achtet. Das Mandat
der Union ist im internationalen Recht anerkannt, im UNESCO-Übereinkommen zum
Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen, das Teil des
gemeinsamen Rechtsbestandes ist. EU-Mehrwert Die EU-Intervention sollte auf
systemrelevante Wirkung und auf die Förderung der Politikentwicklung abzielen. In dieser Hinsicht besteht der europäische
Mehrwert des neuen EU-Instruments für die Unterstützung der Kultur- und
Kreativbranche ·
im transnationalen Charakter seiner Aktivitäten
und der Wirkung der Ergebnisse, zu deren Entfaltung es beitragen wird, im
Gegensatz zu nationalen Finanzierungsprogrammen, die sich tendenziell auf
nationale Aktivitäten konzentrieren; ·
in der Art, wie es nationale, internationale und
andere EU-Programme ergänzen wird; ·
in den Skaleneffekten und der kritischen Masse,
die die EU-Unterstützung fördern kann, zum Beispiel durch transnationale
Kooperationsprojekte und eine gemeinsame Finanzfazilität für die Kultur- und
Kreativbranche im Gegensatz zu den fragmentierten nationalen Programmen mit
lückenhafter Abdeckung; ·
in der Hebelwirkung für zusätzliche Mittel; ·
in der Art, wie es Anreize für langfristige,
systemrelevante Auswirkungen auf den Sektor geben und diese fördern kann, damit
er sich rascher an die globalen Herausforderungen anpasst. 3. LEISTUNG DER DERZEIT LAUFENDEN
PROGRAMME Die Evaluierung der derzeitigen
EU-Programme für die Kultur- und Kreativbranche[2] hat ergeben, dass sie den Sektor gestärkt
und das Zirkulieren von Kunst- und Kulturschaffenden sowie Kunstwerken
gefördert und dadurch einen wichtigen Beitrag zur kulturellen und sprachlichen
Vielfalt geleistet haben. Für das Programm Kultur mit einem
kleinen Jahresbudget von 57 Mio. EUR – das entspricht in vielen
Fällen dem Jahresbudget eines einzelnen Opernhauses/Unternehmens[3] – sind
die EU-Ausgaben äußerst kostenwirksam. Die Evaluierung ergibt, dass das Pogramm tausenden Künstlerinnen,
Künstlern und Kulturschaffenden – geschätzten 20 000 pro Jahr – hilft,
ihre Fähigkeiten und ihr Know-how durch informelles Peer Learning und durch die
Schaffung neuer Berufswege zu verbessern. Es hat tausenden Kulturorganisationen – deutlich mehr als
1000 Organisationen pro Jahr – die Möglichkeit gegeben, grenzübergreifend
zusammenzuarbeiten und durch Partnerschaften mit Akteurinnen und Akteuren aus
anderen Ländern von bewährten Praxisbeispielen zu lernen. Akteurinnen und Akteure konnten Koproduktionen
durchführen, sich vernetzen und neue berufliche Chancen entdecken sowie ihre
Arbeit und ihren Blickwinkel stärker international ausrichten. Das hat sich positiv und strukturierend auf
den Sektor und seine Fähigkeit, größere Märkte anzusprechen, ausgewirkt. Das Programm hat die Entwicklung von
Branchen und Kunstformen, die Entstehung neuer Werke und Aufführungen
unterstützt, Zugang und Partizipation, Forschung und Ausbildung in diesem
Bereich sowie Information, Beratung und praktische Unterstützung gefördert. Es war möglich, jedes Jahr tausende Werke,
darunter rund 500 literarische Übersetzungen, zu verbreiten. Die Unterstützung durch das Programm gilt
als Qualitätssiegel für Kulturprojekte. Über die Projektaktivitäten wurden viele Millionen Menschen sowohl
direkt als auch indirekt erreicht und kamen in den Genuss kultureller Werke aus
anderen Ländern. Über Studien,
deren Ergebnisse in die Arbeit der offenen Methode der Koordinierung
eingeflossen sind, hat das Programm auch die Evidenzbasis für die Politikgestaltung
gestärkt. Da die Projekte
kofinanziert werden, überwiegend zu maximal 50 %, hat das Programm
zusätzliche öffentliche und private Investitionen in beträchtlicher Höhe
bewirkt. Die Kulturhauptstädte Europas, die einen
EU-Titel erhalten und aus dem Programm finanziert werden
(1,5 Mio. EUR pro Hauptstadt), haben in einigen Fällen über die
generierten Einnahmen eine achtfache Hebelwirkung erzielt, in ihren
operationellen Programmen zwischen 15 und 100 Mio. EUR an Investitionen
ausgelöst und als Katalysator für zusätzliche Kapitalinvestitionen fungiert. Sie haben in der Regel Millionen Menschen
erreicht, Hunderte als Freiwillige eingebunden und den Städten ein
langfristiges Erbe in Form von verbesserten Kompetenzen, Kulturkapazität und
Lebendigkeit, Infrastruktur und Image hinterlassen. Was die MEDIA-Programme anlangt,
bestätigt die Evaluierung, dass MEDIA – dank gezielter Maßnahmen zur
Optimierung der Kosten-Nutzen-Relation und der Hebelwirkung des Programms – mit
einem relativ kleinen Jahresbudget von rund 100 Mio. EUR signifikante
Ergebnisse erzielt hat. Die
Aktionen konzentrierten sich auf Aktivitäten mit positiver Wirkung auf die
Wettbewerbsfähigkeit der EU und auf Bedürfnisse, wie den transnationalen
Vertrieb, auf die auf nationaler Ebene nicht eingegangen wird. Dank – zumindest teilweise – der
Unterstützung durch MEDIA stieg der Anteil europäischer Filme an allen
Erstvorführungen in europäischen Kinos von 36 % im Jahr 1989 auf 54 %
im Jahr 2009. Das Netz der
„Europa Cinemas“ mit mehr als 2000 Kinosälen überwiegend in unabhängigen
Kinos in 32 Ländern – das sind 20 % der Premierenkinos in Europa –
hat eine breite und vielfältige Palette von Filmen im Angebot und fördert so
die kulturelle Vielfalt in 475 Städten. Das Qualitätsprogramm dieser Kinos zog
59 Millionen Besucherinnen und Besucher (gegenüber 30 Millionen
im Jahr 2000) an, das sind 5,6 % der Gesamtbesucherzahl in Europa
(2,8 % im Jahr 2000).
Bei den Einnahmen an den Kinokassen erreichen
ausländische europäische Filme, die im Rahmen des Netzes gezeigt werden, einen
Anteil von 36 %, gegenüber durchschnittlich 7-8 % in Europa. Auf europäische Filme entfallen 57 %
der Besucherzahlen in „Europa Cinemas“-Kinosälen, gegenüber einem europäischen
Durchschnitt von 27,7 %. Laut den Evaluierungsergebnissen stärkt das
Programm MEDIA die Wettbewerbsfähigkeit der Branche, indem es Maßnahmen für den
Kapazitätenaufbau, z. B. Schulungen, unterstützt und so die
Professionalisierung der Branche fördert und die Qualität der Werke verbessert. Jedes Jahr werden rund 1800 Fachleute
(aus den Bereichen Produktion, Verleih, Drehbuch) geschult und erwerben auf
diese Weise relevante Qualifikationen und Kompetenzen und profitieren von der
Möglichkeit, sich grenzüberschreitend zu vernetzen. Jedes Jahr können 400 europäische Qualitätsprojekte auf den
Markt gebracht werden, weil die Projektentwicklung gefördert wird. Die Unterstützung für Projektportfolios
(Paketfinanzierung) im Gegensatz zur Förderung von ausschließlich
Einzelprojekten verleiht Produktionsunternehmen (häufig kleinen,
unterkapitalisierten KMU) Bonität und eine längerfristige Perspektive mit
wichtigen strukturierenden Auswirken auf die Branche. Unabhängige Produktionsfirmen zu fördern,
damit sie bestimmte Genres von AV-Werken, wie Dokumentationen und Animationen,
für den internationalen TV-Vertrieb produzieren, war angesichts der besonderen
Bedürfnisse dieser Genres von entscheidender Bedeutung.
Vernetzungsaktivitäten wie Koproduktionsforen,
internationale Vermarktungs- und Schulungsinitiativen haben zu einem signifikanten
Anstieg bei transnationalen Koproduktionen geführt (von 26 % europäischer
Filme im Jahr 1989 auf 34 % im Jahr 2009). Diese Filme haben ein 2,3-mal so hohes Zirkulationspotenzial wie
nationale Filme[4]. Netzwerke wie EAVE, ACE und Cartoon, die mit
MEDIA-Förderung entstanden sind, bilden heute das Rückgrat der europäischen
Filmbranche. Der MEDIA-Produktionsgarantiefonds[5] wurde bis
jetzt noch nicht evaluiert, da er erst 2010 eingerichtet wurde. Der Fonds wurde
im Mai 2011 für Anträge geöffnet und von der Filmbranche und von Banken positiv
aufgenommen. Das Ergebnis sind ein Dutzend Garantien mit einem Darlehenswert
von rund 15 Mio. EUR in zehn verschiedenen Mitgliedstaaten. 4. PROBLEMBESCHREIBUNG Die Folgenabschätzungen nehmen Bezug auf
den Europäischen Bericht zur Wettbewerbsfähigkeit 2010[6] und
verweisen auf die steigende Bedeutung der Kultur- und Kreativbranche für
Wirtschaftswachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Stärkung des
sozialen Zusammenhalts und der Inklusion. Laut Schätzungen trug die Kultur- und Kreativbranche 2008 rund 4,5 %
zum BIP der Union bei und beschäftigte etwa 3,8 % der Arbeitskräfte.[7] Über
diesen direkten Beitrag zum BIP hinaus, wirkt diese Branche auch in andere
Wirtschafts- und Sozialbereiche wie den Tourismus hinein, speist IKT-Inhalte
und bringt Vorteile für Bildung, soziale Inklusion und soziale Innovation. Obwohl viele Länder in den letzten Jahren
überdurchschnittliche Wachstumsraten verzeichnen konnten, stehen diese
Branchengruppen vor diversen gemeinsamen Problemen; sie haben das Potenzial für
zukünftiges weiteres Wachstum, sofern ein kohärentes strategisches Konzept
verfolgt und auf regionaler, nationaler und auf EU-Ebene die richtigen
Voraussetzungen geschaffen werden. Trotz der Erfolge der Programme Kultur und
MEDIA braucht es noch mehr, um das gesamte Potenzial dieser Branchengruppen zu
erschließen, die vor ähnlichen Problemen stehen. Bei den Folgenabschätzungen für die
Programme Kultur und MEDIA sind vier gemeinsame Probleme zutage
getreten, denen sich die Kultur- und Kreativbranche stellen und zu deren
erfolgreicher Bewältigung auf EU-Ebene gehandelt werden muss. Diese Probleme sind: Erstens, der aufgrund
der kulturellen und sprachlichen Vielfalt Europas fragmentierte Markt,
der dazu führt, dass diese Branche nach nationalen und sprachlichen Grenzen
aufgesplittert ist und nicht die erforderliche kritische Masse erreicht.
Derzeit behindert dies die optimale transnationale Verbreitung von Werken und
die Mobilität von Künstlerinnen und Künstlern sowie Fachkräften und schafft
geografische Unausgewogenheit. Aufgrund
der Fragmentierung haben die Konsumentinnen und Konsumenten weniger Auswahl und
eingeschränkten Zugang zu europäischen kulturellen Werken. Zweitens, die Branche muss sich an die Auswirkungen
der Globalisierung und der Digitalisierung anpassen. Die Globalisierung bewirkt tendenziell die
Konzentration des Angebots auf eine begrenzte Zahl großer Unternehmen, was für
die kulturelle und sprachliche Vielfalt eine Bedrohung darstellt. Die Digitalisierung hat enorme Auswirkungen
darauf, wie kulturelle Güter hergestellt, gemanagt, vertrieben, konsumiert und
zu Geld gemacht werden, und darauf, wie der Zugriff erfolgt; das bedeutet
Chancen aber auch Herausforderungen, weshalb die Branche von transnationalen
Konzepten und Lösungen profitieren würde. Drittens, der Mangel an vergleichbaren Daten zur
Kulturbranche auf europäischer und nationaler Ebene. Dieser Mangel hat Folgen für die Koordinierung der europäischen
Politik, die eine treibende Kraft für die Entwicklung der nationalen Politik
und systemrelevante Veränderungen sein kann – mit geringen Kosten für das
EU-Budget und unter umfassender Wahrung des Subsidiaritätsprinzips. Viertens, die Schwierigkeiten, auf die
KMU der Kultur- und Kreativbranche beim Zugang zu Finanzierungen stoßen. Das hat damit zu tun, dass viele ihrer
Vermögenswerte, wie das Copyright, immaterieller Natur sind und daher (im
Gegensatz zu Patenten) nicht in ihren Büchern aufscheinen. Weiters liegt es daran, dass kulturelle
Werke im Gegensatz zu anderen industriellen Projekten im Allgemeinen nicht in
Massenproduktion hergestellt werden: Jedes Buch, jede Oper, jedes Theaterstück,
jeder Film und jedes Videospiel ist ein unverwechselbarer Prototyp und die
Unternehmen arbeiten tendenziell auf Projektbasis. 5. ZIELE
DES ZUKÜNFTIGEN PROGRAMMS Als Antwort auf die in Abschnitt 3
festgestellten Probleme arbeiten die Folgenabschätzungen die Bedürfnisse
heraus, auf die auf EU-Ebene eingegangen werden sollte und für die dieselben
allgemeinen und Einzelzielen gelten können. Im Hinblick auf allgemeine Ziele besteht Förderbedarf in den
Bereichen Wahrung und Förderung der europäischen kulturellen und sprachlichen
Vielfalt und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Kultur- und Kreativbranche,
damit sie zu intelligentem, nachhaltigem und integrativem Wachstum im Einklang
mit der Strategie Europa 2020 beitragen kann. Bei den Einzelzielen gibt es Förderbedarf bei der Stärkung
der Fähigkeit der Kultur- und Kreativbranche, transnational zu operieren; es gilt, die transnationale Zirkulation
kultureller und kreativer Werke und Akteure sowie die Erschließung neuer
Publikumsschichten in Europa und darüber hinaus zu fördern; die Finanzkraft der Kultur- und
Kreativbranche zu stärken; und
die transnationale politische Zusammenarbeit zu intensivieren, um die
Politikgestaltung, Innovation, den Auf- und Ausbau von Publikumsschichten und
neue Geschäftsmodelle zu fördern. Die Prioritäten für die
Aktionsbereiche MEDIA und Kultur sowie die Finanzfazilität für die Kultur- und
Kreativbranche werden in den einzelnen Folgenabschätzungen dargelegt. 6. OPTIONEN Was die Programme Kultur, MEDIA und MEDIA
Mundus betrifft, wurden alle von Stakeholdern, externen Expertinnen und
Experten, Einrichtungen etc. vorgeschlagenen Optionen gesammelt und geprüft. Die Option, die „Programme Kultur, MEDIA
und MEDIA Mundus zu verschmelzen“ zu einem einzigen transversalen Programm, das
die Kultur- und Kreativbranche in ihrer Gesamtheit abdeckt, mit gemeinsamen
Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen wurde aus folgendem Grund
verworfen: Obwohl die einzelnen Kultursektoren viele Ähnlichkeiten aufweisen,
einschließlich der Probleme, vor denen sie stehen, sind die
Wertschöpfungsketten und die Bedürfnisse der Empfänger doch zu heterogen für
harmonisierte Aufforderungen und Instrumente. In den Folgenabschätzungen für das Programm
Kultur und die Programme MEDIA/MEDIA Mundus werden verschiedene Optionen zur
Erreichung der Ziele analysiert, darunter die Einstellung der Programme, die
Beibehaltung der derzeitigen Programme (die „Minimalvariante“), deutlich
überarbeitete Programme und das Zusammenfassen zu einem Rahmenprogramm – mit
einer Unterteilung in Kultur- und AV-Branche – das den Bedürfnissen der
verschiedenen Branchengruppen besser Rechnung tragen könnte als eine vollständige
Verschmelzung der Programme. Bei der Festlegung der Optionen für eine
Finanzfazilität für KMU in der Kultur- und Kreativbranche wurde die Machbarkeit
verschiedener Arten von Mechanismen untersucht, da die Frage, welcher
Finanzierungstypus für KMU am besten geeignet ist, von zahlreichen Faktoren
abhängt, wie der Art des Unternehmens, der Verfügbarkeit von Fremd- oder
Eigenkapitalfinanzierung, den Kapitalkosten oder der Bereitschaft, das
Unternehmen mit anderen Investoren zu teilen. In diese Prüfung waren auch verschiedene Stakeholder, Expertinnen
und Experten, Fachkräfte und Finanzinstitute eingebunden. Auf der Grundlage extensiver Konsultationen
und der Analyse wurden folgende Optionen verworfen: die Schaffung einer
eigenständigen Finanzfazilität, die Schaffung einer Eigenkapital-Fazilität und
die Schaffung einer Fazilität für Mikrofinanzierungen und Kleinstunternehmen. Es wurde für sinnvoller und wirksamer
erachtet, sich auf ein Fremdkapitalinstrument im Rahmen eines größeren
politikbereichsübergreifenden Instruments und ein
Investitionsbereitschaftsprogramm für Privatinvestoren und Fachkräfte der
Kultur- und Kreativbranche zu konzentrieren, die entweder vom EIF und/oder der
Kommission selbst verwaltet würden. In der Folgenabschätzung für diese Finanzfazilität
werden drei Optionen erwogen: „keine Änderung“ (Minimalvariante), „keine
Aktion“ (die „ohne Finanzfazilität“-Option) und als dritte Variante „
Einrichtung einer Garantiefazilität für die Kultur- und Kreativbranche“. Option 3 ist zusätzlich in zwei weitere Unteroptionen
unterteilt: a) ein gedeckeltes
Garantieinstrument und b) ein ungedeckeltes Garantieinstrument. In der Folgenabschätzung werden die
Unteroptionen analysiert und verglichen und die Schlussfolgerung gezogen, dass
Unteroption a machbarer und effizienter wäre. Aus der Folgenabschätzung ergibt sich weiters, dass, sofern
bestimmte Kriterien erfüllt sind, Unteroption a in den Rahmen einer
größeren Finanzfazilität eingepasst werden sollte (die höchstwahrscheinlich
entweder von der GD RTD oder der GD ENTR verwaltet wird). 7. ANALYSE
DER AUSWIRKUNGEN Die einzelnen Folgenabschätzungen bieten
einen detaillierten Überblick über die Optionen, die erwogen und miteinander
verglichen wurden. Was die
wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen betrifft, kommen die
Folgenabschätzungen für die Aktionsbereiche MEDIA und Kultur zum Ergebnis, dass
die Optionen „Einstellung“ oder „Minimalvariante“ nicht wünschenswert wären, da
sie weder zur ausreichenden Fokussierung auf die aktuellen Probleme dieser
Branche, noch zur Erreichung der EU-2020-Ziele einen Beitrag leisten würden. Die Folgenabschätzung zur Finanzfazilität
für die Kultur- und Kreativbranche kommt zum Ergebnis, dass die größte Wirkung
mit der Option „Einrichtung einer Garantiefazilität für die Kultur- und
Kreativbranche“ erreicht werden kann. Was die wirtschaftlichen Auswirkungen
betrifft, ergibt die Bewertung Folgendes: Das Programm Kreatives Europa wird
das Ziel verfolgen, die Anpassung der Branche an die Globalisierung und die
Digitalisierung zu stärken, u. a. durch Unterstützung beim Auf- und Ausbau
von Publikumsschichten, der Entwicklung neuer Geschäftsmodell und der
Erschließung von Einnahmenflüssen; es wird die transnationale Verbreitung
kultureller Werke (einschließlich AV-Werken) ankurbeln und die Fähigkeit des
Sektors stärken, international zu arbeiten, und dadurch zu Wirtschaftswachstum
und Beschäftigung sowie zur Wettbewerbsfähigkeit der Branche insgesamt
beitragen. Die wirtschaftlichen
Auswirkungen der Option „überarbeitetes Programm“ und der Option
„Programmverschmelzung“ wären nur unerheblich anders. Was die sozialen Auswirkungen
betrifft, lautet das Ergebnis, dass das Programm Vorteile unter dem Aspekt der
Beschäftigung bietet, weil es die Kapazität der Branche stärken und KMU und
deren Anpassung an die Digitalisierung fördern wird. Bei den Optionen „überarbeitetes Programm“ und
„Programmverschmelzung“ könnte die stärkere Schwerpunktsetzung auf Maßnahmen
zum Auf- und Ausbau von Publikumsschichten zu erhöhter Nachfrage bei den
Konsumentinnen und Konsumenten führen. Dies wirkt sich nicht nur auf das Einkommenspotenzial der Branche
aus, sondern würde auch Vorteile unter dem Aspekt der Bildung bieten und sozial
ausgegrenzte Menschen einbeziehen. Bei der Option „Verschmelzung“ (Option 4) wären die
Auswirkungen stärker als bei der Option „überarbeitetes Programm“
(Option 3). Zu den ökologischen Auswirkungen
wird angemerkt, dass das Programm einige Auswirkungen haben könnte, die mit
Mobilität, Transport und Produktionsprozessen zusammenhängen. Diese Effekte wären jedoch relativ gering
und nicht größer als derzeit. Sie
könnten dadurch aufgewogen werden, dass das Programm die Anpassung an die
Digitalisierung betont, mit deren Hilfe ohne physisches Reisen ein größeres
Publikum erreicht werden kann. Auch
hier könnte mit der Programmverschmelzung die positivste Wirkung erzielt
werden. Einen direkten Beitrag wird das Programm im
Hinblick auf die Grundrechte leisten, da der Schwerpunkt des allgemeinen
Ziels ausdrücklich auf der Wahrung und Förderung der kulturellen und
sprachlichen Vielfalt liegt. 8. DIE
OPTIONEN IM VERGLEICH 8.1 Die Optionen im Vergleich Der in den Folgenabschätzungen angestellte
Vergleich der Optionen beruht auf einer Analyse mit mehreren Kriterien,
darunter folgende: Wirksamkeit
im Sinne der Erreichung der Ziele, Effizienz, Kostenwirksamkeit (Ergebnis pro
ausgegebenem Euro) und Kohärenz. Beim Kohärenzkriterium wurden sowohl die Kohärenz zwischen der
Option und den zu erreichenden Zielen (intern) als auch Kohärenz und Relevanz
für die EU-Politik und ‑Strategien insgesamt (extern) bewertet. Mit Blick auf das
Kostenwirksamkeitskriterium wird davon ausgegangen, dass ein Rahmenprogramm
kostenwirksamer wäre, da die Aktionsbereiche des Programms und die
Finanzfazilität für die Kultur- und Kreativbranche klarer und fokussierter im
Sinne von zielgerichteten Ergebnisse wären, was größere systemrelevante und
strukturierende Wirkung hätte, u. a. aufgrund der Rationalisierung von
Instrumenten, was wiederum die Verwaltungskosten pro ausgegebenem Euro senken
würde. 8.2 Die bevorzugte Option Die genauere Analyse von Effizienz und
Wirksamkeit zeigte deutlich, dass ein verschmolzenes Rahmenprogramm wichtige
Vorteile haben könnte. Daher
kommt die Folgenabschätzung zum Ergebnis, das ein einziges Rahmenprogramm
gegenüber allen anderen Optionen mehrere Vorteile hätte. Erstens, es kann mehr politische
Synergien bewirken, da die verschiedenen Kultursektoren im Kontext
breiterer politischer Diskussionen über die Kultur- und Kreativbranche
allgemein als Ganzes betrachtet werden, das gilt auch für ihren Beitrag zur
Strategie Europa 2020. Zweitens,
ein einziges Programm würde es einfacher machen, Wissenstransfer und
gegenseitige Befruchtung zwischen den Sektoren zu erreichen. Drittens, es kann zur Vereinfachung der
Verwaltung dieser Programme beitragen. Es würde zum Beispiel erlauben, nur
jeweils eine Informations-/Anlaufstelle einzurichten, was die
Öffentlichkeitswirkung verbessern, Bürgerinnen und Bürgern den Zugang zu
Informationen über EU-Förderungen erleichtern und dazu beitragen würde, dass
Akteurinnen und Akteure bestmögliche Dienstleistungen erhalten. Viertens, diese Vereinfachungen
würden auch eine gewisse Verringerung des Verwaltungsaufwandes sowohl
für die Kommission als auch die Mitgliedstaaten mit sich bringen. Vereinfachungen werden bei der Umsetzung
dadurch vorgenommen, dass häufiger Pauschalsätze, Finanzhilfebeschlüsse und
Partnerschaftsrahmenvereinbarungen, elektronische Antragstellung und
Berichterstattung sowie ein elektronisches Portal zum Einsatz kommen, um den
Verwaltungsaufwand für Antragstellende und Empfängerinnen und Empfänger zu
reduzieren. In ähnlicher Form
würde der branchenübergreifende Aktionsbereich einige Einsparungen durch
Skaleneffekte in interdisziplinären Bereichen ermöglichen. Fünftens, in dieses einzige Programm könnte
eine horizontale Finanzfazilität für die Kultur- und Kreativbranche
aufgenommen werden, um den Zugang zu (privaten) Finanzierungen zu verbessern. 9. BESCHREIBUNG
DER BEVORZUGTEN OPTION In den Folgenabschätzungen für Kultur und
MEDIA wird vorgeschlagen, die EU-Finanzierung für die Kultur- und
Kreativbranche fortzusetzen, jedoch die Schlussfolgerung gezogen, dass eine
umgestaltete EU-Unterstützung für die Kulturbranche, die die verschiedenen
Programme zu einem einzigen Rahmenprogramm mit der Bezeichnung „Kreatives
Europa“ vereint, wirksamer wäre. Diese bevorzugte Option wäre die
kohärenteste und kostenwirksamste und eine Antwort auf die wachsende
Anerkennung der Bedeutung der Kultur- und Kreativbranche auf EU-Ebene. Von allen in Betracht gezogenen Optionen
würde diese die beste Basis für eine gemeinsame EU-Strategie bieten, um die
Aufmerksamkeit auf die Herausforderungen zu richten, vor denen diese Branche
derzeit steht, und die EU-Unterstützung auf jene Maßnahmen mit einem
EU-Mehrwert zu konzentrieren, die dieser Branche helfen, ihr Potenzial für
Wirtschaftswachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und soziale Inklusion zu
optimieren. Das Rahmenprogramm Kreatives Europa wäre
eindeutig mit der Strategie Europa 2020 verknüpft und würde versuchen, den
Beitrag der Kultur- und Kreativbranche zu den Zielen dieser Strategie zu
optimieren. Der Vorschlag steht
in Einklang mit der am 29. Juni 2011 verabschiedeten Mitteilung der
Kommission zu einem mehrjährigen Finanzrahmen („Ein Haushalt für
Europa 2020“), die darauf verweist, dass in den EU-Programmen für den
Kulturbereich Synergien geschaffen würden und die EU-Finanzierung auf Bereiche
mit hohem EU-Mehrwert konzentriert werden sollte. Für das Programm wird eine Mittelzuweisung in der Höhe von
1,6 Mrd. EUR für die Laufzeit von sieben Jahren vorgeschlagen. Das Programm würde drei Aktionsbereiche
umfassen, einer davon mit einer neuen Finanzfazilität. Zwei der Aktionsbereiche wären die Nachfolgeprogramme zu den
bestehenden Programmen Kultur und MEDIA/MEDIA Mundus, wobei letzteres auf den
AV-Sektor ausgerichtet und der Aktionsbereich Kultur für alle anderen
Kultursektoren gedacht wäre. Zusätzlich
gäbe es einen branchenübergreifenden Aktionsbereich, der die interdisziplinären
Elemente wie Politikgestaltung, Pilotprojekte, Kultur- und Medienkompetenz
sowie die Informationsstellen unterstützen würde. Diese Thematik wird in den Folgenabschätzungen für die Programme
Kultur und MEDIA behandelt. Die
neue Finanzfazilität würde für KMU der Kultur- und Kreativbranche den Zugang zu
Finanzierungen erleichtern, weil sie Finanzmittlern, die Darlehensportfolios
aufbauen, einen Kreditrisikoschutz bietet und ihnen beim Aufbau der nötigen
Kapazitäten/Expertise für die korrekte Analyse der relevanten Risiken hilft. Die überwiegende Zahl der Finanzhilfen
unter den Aktionsbereichen Kultur und MEDIA wird weiterhin von der
Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur (EACEA) über jährliche
Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen verwaltet, die in einem stabilen
Programmleitfaden veröffentlicht werden. Diese Verwaltungsform hat sich bei grenzüberschreitenden Projekten
als kostenwirksam erwiesen, wie in verschiedenen Evaluierungen bestätigt. Für Information und Beratung zur
Antragstellung im Rahmen des Programms sorgt weiterhin ein Netz von Infostellen
(die derzeitigen Culture Contact Points und MEDIA Desks). Diese Stellen verteilen keine Mittel
weiter. Wie bereits erwähnt,
wird es durch die vorgeschlagene Zusammenlegung der Informationsstellen für das
gesamte Programm einige Einsparungen geben. Sie werden weiterhin mit maximal 50 % kofinanziert, den Rest
steuern die Mitgliedstaaten bei. Die verschiedenen Vereinfachungen, die bei den laufenden Programmen
vorgenommen wurden, werden beibehalten und einige zusätzliche sind geplant. Die Verwaltung der Finanzfazilität für die
Kultur- und Kreativbranche wird einem Drittpartner-Finanzinstitut übertragen –
wegen der Art des dafür erforderlichen Fachwissens wird höchstwahrscheinlich
der Europäische Investitionsfonds (EIF) damit betraut werden; auf Seiten der
Kommission würde die Verwaltung höchstwahrscheinlich in den Händen der
Generaldirektion Bildung und Kultur liegen, allerdings in enger Zusammenarbeit
mit anderen Kommissionsdienststellen, darunter der Generaldirektion Wirtschaft
und Finanzen. 10. MONITORING
UND EVALUIERUNG Monitoring und Evaluierung werden zentrale
Elemente eines zukünftigen Programmes sein, das den Schwerpunkt auf
EU-Mehrwert und Leistung legt. Daher
wird die Kommission Leistung und Ergebnisse anhand der Ziele regelmäßig
überwachen und kontrollieren. Was das Monitoring betrifft, wird ein
jährlicher Tätigkeitsbericht veröffentlicht, der sowohl eine statistische als
auch eine qualitative Bewertung umfasst. Zusätzlich zum laufenden Monitoring wird
die Kommission regelmäßig unabhängige externe Evaluierungen der Aktionsbereiche
und der Finanzfazilität in Auftrag geben, um Wirksamkeit und Effizienz des
Programms zu bewerten. Die
Evaluierungen werden auch zur Bewertung des EU-Mehrwerts des Programms und
seines Beitrags zu den allgemeinen und Einzelzielen beitragen. Die Kommission plant nur eine einzige
Zwischenevaluierung, die auch als abschließende Evaluierung für das vorherige
Programm dienen würde. Damit
die Ergebnisse der Zwischenevaluierung für Beschlüsse zur Verlängerung,
Änderung oder Einstellung des Nachfolgeprogramms in der Zukunft berücksichtigt
werden können, sollte die Evaluierung vor Jahresende 2017 erfolgen. Alle externen Evaluierungen sollten von
unabhängigen, neutralen Stellen durchgeführt werden. Der methodische Ansatz für die Evaluierung müsste zum gegebenen
Zeitpunkt und im Lichte der Vorgaben der Europäischen Kommission definiert
werden. Die vorläufigen Leistungsindikatoren für
die allgemeinen und die Einzelziele sind in den Folgenabschätzungsberichten für
die einzelnen Teile des Programms Kreatives Europa zu finden. [1] Grünbuch
„Erschließung des Potenzials der Kultur- und Kreativindustrien“, KOM(2010) 183;
Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen „Analysis of the consultation
launched by the Green Paper on „Unlocking the potential of cultural and
creative industries“, SEC(2011) 399 final, 24.3.2011. [2] http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm [3] Um dies
in die richtige Relation zu setzen: Diese 57 Mio. EUR liegen weit
unter den nationalen Mitteln der öffentlichen Hand für Kunst und Kultur im
Vereinigten Königreich (590 Mio. Pfund), Frankreich
(7,5 Mrd. EUR) und Deutschland (1,1 Mrd. EUR). [4] Quelle :
Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, 2008. [5] Der
MEDIA-Produktionsgarantiefonds gibt ausschließlich Filmproduzentinnen und
–produzenten Zugang zu privaten Finanzierungsquellen; dies läuft über einen
Garantiemechanismus, der Banken gegen Risikobeteiligung ermutigt, Kredite an
sie zu vergeben. Es wird damit gerechnet, dass der Fonds mit einem Gesamtbudget
von 8 Mio. EUR für vier Jahre dank der Hebelwirkung des
Garantiemechanismus mehr als 100 Mio. EUR an Bankkrediten generiert. [6] Europäischer
Bericht zur Wettbewerbsfähigkeit 2010, Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen, KOM(2010) 614. [7] Building
a Digital Economy: The importance of saving jobs in the EU's creative
industries, TERA Consultants, March 2010.