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Document 52011SC1154
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENTCommon Agricultural Policy towards 2020
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG
/* SEC/2011/1154 endg. */
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG /* SEC/2011/1154 endg. */
Die Landwirtschaft steht weltweit am
Scheideweg und macht Schlagzeilen: Die Landwirtschaft der EU und ihre
Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bilden dabei keine Ausnahme. Trotz der global
gesehen unterschiedlichen Herausforderungen, Auswirkungen und Lösungen
zeichnet sich ein gemeinsamer thematischer Schwerpunkt ab: die Basis für alle
Lösungen ist Nachhaltigkeit. Deshalb sollte nachhaltige Wettbewerbsfähigkeit
die übergeordnete Zielsetzung der künftigen GAP sein, damit die Rentabilität
des Nahrungsmittelsektors gesichert ist und die natürlichen landgestützten
Ressourcen der EU nachhaltig bewirtschaftet werden. Die bisherigen Reformen der GAP wurden
hauptsächlich von der Notwendigkeit angestoßen, sich im Wesentlichen endogenen
Herausforderungen der Landwirtschaft, von riesigen Überschüssen oder aber
Verpflichtungen aus Handelsabkommen bis hin zu Lebensmittelsicherheitskrisen,
zu stellen. Diese Reformen waren für die EU auf europäischer und auf
internationaler Ebene von großem Nutzen. Doch viele der Herausforderungen, vor
denen die Landwirtschaft der EU heute steht, werden von Faktoren bestimmt, die
sie selbst nicht beeinflussen kann, und erfordern daher umfassendere
strategische Antworten. Bei der künftigen GAP sollte es sich daher
nicht mehr um eine Politik handeln, die sich nur mit einem kleinen, wenn auch
wesentlichen Teil der EU-Wirtschaft befasst, sondern um eine Politik, die mehr
als die Hälfte der Landfläche der EU und alle europäischen Verbraucher betrifft
und auch für die Ernährungs- und Lebensmittelsicherheit, die Umwelt, den
Klimawandel und das räumliche Gleichgewicht von strategischer Bedeutung ist.
Damit könnte die GAP auch einen bedeutenderen Beitrag zur Strategie Europa 2020
leisten. Was eine solche politische Ausrichtung bedeuten würde, steht im Mittelpunkt
dieses Berichts.
1.
Problemdefinition
Die GAP hat in den vergangenen beiden
Jahrzehnten einen substanziellen Reformprozess durchlaufen, der den Wandel der
gesellschaftlichen Anliegen, insbesondere in Bezug auf die Umwelt, die Qualität
und Sicherheit von Lebensmitteln und das räumliche Gleichgewicht, sowie die
Entwicklung der Bedürfnisse der EU-Wirtschaft widerspiegelt. Infolge dieses
Prozesses bildet die GAP heute den allgemeine Rahmen, innerhalb dessen sich die
Politik den Herausforderungen im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit und
Nachhaltigkeit der Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete in der gesamten EU
stellt. Dieser Rahmen besteht aus zwei einander ergänzenden Säulen.[1] Die erste Säule umfasst Instrumente, die die
Funktionsweise der Agrarmärkte und der Lebensmittelversorgungskette (Verordnung
(EG) Nr. 1234/2007 des Rates) sowie Direktzahlungen, verknüpft mit der
Erfüllung von Grundanforderungen an die Betriebsführung und der Erhaltung von
Anbauflächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand[2] (Verordnung (EG)
Nr. 73/2009 des Rates) betreffen. Diese Maßnahmen bilden gemeinsam das Fundament
für die Unterstützung der EU-Landwirte und schaffen somit die Grundlage für die
Bewahrung einer nachhaltigen Landwirtschaft in der gesamten EU. Maßnahmen der
ersten Säule sind für die Mitgliedstaaten obligatorisch, und von sehr wenigen
Ausnahmen abgesehen gibt es keine Kofinanzierung. Dies gewährleistet für den
Agrarsektor die Anwendung einer gemeinsamen Politik im Binnenmarkt, die durch
ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) überwacht wird. Die zweite Säule – die Entwicklungspolitik für
den ländlichen Raum (Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates) – umfasst
Fördermaßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, für
die Bereitstellung bestimmter ökologischer öffentlicher Güter, die Diversifizierung
der Wirtschaftstätigkeit sowie eine größere Lebensqualität in ländlichen
Gebieten. Diese Maßnahmen sind weitgehend fakultativ, beruhen auf Verträgen,
werden kofinanziert und innerhalb eines strategischen Rahmens durchgeführt, der
politisches Handeln mit den europäischen, nationalen, regionalen und lokalen
Erfordernissen verzahnt. Der beschriebene Rahmen entsprach den
Herausforderungen, vor denen die EU-Landwirtschaft in den vergangenen zwei
Jahrzehnten stand. Wenn die Politik jedoch auch weiterhin zweckdienlich bleiben
soll, muss ihr Rahmen in der Lage sein, auch die für das laufende Jahrzehnt
abzusehenden großen Herausforderungen für die EU-Landwirtschaft (drängende
Fragen von Ökonomie, Umwelt und Klimawandel sowie räumliche Aspekte der
Politik) zu bewältigen. In wirtschaftlicher Hinsicht sieht sich die
Landwirtschaft heute global mit einer Verschlechterung der Handelsbedingungen
konfrontiert, wobei sich die Situation vor allem in den letzten Jahren
verschärft hat. Von 2004 bis 2010 stiegen weltweit die Preise für
landwirtschaftliche Erzeugnisse gegenüber dem Stand im Zeitraum 1986–2003 um
durchschnittlich 50 %. Dem steht ein sprunghafter Anstieg der Energiepreise
um 220 % und der Düngemittelpreise um 150 % gegenüber, die zudem die
höchste Volatilität der letzten drei Jahrzehnte zeigten. Stabile höhere Erzeugerpreise wären für den
Agrarsektor klare Marktsignale. Doch die hohe Preisvolatilität, das verlangsamte
Wachstum der Faktorproduktivität (Boden, Energie, Düngemittel, Arbeitskräfte),
die ungleichmäßige und asymmetrische Weitergabe von Preisänderungen in der
Lebensmittelversorgungskette und der sinkende Anteil der Landwirtschaft an der
Wertschöpfung der Kette werden den auf den landwirtschaftlichen Betrieben in
der EU lastenden Rentabilitätsdruck wohl noch erhöhen und erfordern
substanzielle Investitionen in produktivere Methoden für eine nachhaltige
Anpassung des Sektors. Was den Umweltaspekt anbelangt, so wird die
ökologische Nachhaltigkeit der Landwirtschaft hauptsächlich durch Faktoren wie
die Intensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung in einigen Gebieten bei
gleichzeitiger Stilllegung oder Unterbewirtschaftung von Flächen in anderen
Gebieten sowie die sich ändernden Flächennutzungsstrukturen und land- und
forstwirtschaftlichen Praktiken beeinträchtigt. Die GAP ist für die
Aufrechterhaltung einer nachhaltigen Landwirtschaft in der gesamten EU und die
Förderung umwelt- und klimafreundlicher Bewirtschaftungspraktiken von immenser
Bedeutung. Die ökologische Nachhaltigkeit der
Landwirtschaft hängt davon ab, ob sich Landwirte für eine Erzeugung entscheiden
und was und wie sie gegebenenfalls erzeugen wollen, während sich die
Marktpreise nicht nach den externen Faktoren der landwirtschaftlichen Erzeugung
richten und ferner ökologische öffentliche Güter oftmals nur unzureichend zur
Verfügung stehen. Dies ist besonders deshalb von Bedeutung, weil die moderne
Landwirtschaft die Umwelt in vielerlei Hinsicht belastet. Andererseits tragen
bestimmte Bewirtschaftungssysteme und ‑methoden wie etwa extensive
Tierhaltung und Mischsysteme, traditionelle Dauerkulturen oder ökologischer
Landbau in besonderem Maße zum Erreichen der Umwelt- und Klimaziele bei. Die GAP sollte auf diese Herausforderungen
durch eine bessere Abstimmung ihrer Ziele auf die anderen EU-Politiken und eine
entsprechende Anpassung ihrer Maßnahmen reagieren. Die Biodiversitätsstrategie
der EU bis zum Jahr 2020 sieht vor, dass die Biodiversität in
Schlüsselsektoren wie der Land- und Forstwirtschaft noch umfassender
berücksichtigt wird, um das ehrgeizige EU-Kernziel für die biologische Vielfalt
zu erreichen. Eines der in der Strategie Europa 2020 festgelegten fünf
EU-Kernziele ist die Verringerung der Treibhausgasemissionen. Im Klima- und
Energiepaket hat sich die EU zudem verpflichtet, den Anteil erneuerbarer
Energien am Gesamtenergieverbrauch der EU bis 2020 auf 20 % zu erhöhen. Schließlich noch ist im Hinblick auf die
sozialen Herausforderungen hervorzuheben, dass der Primärsektor in überwiegend
ländlichen Gebieten weiterhin 4,9 % der Wertschöpfung (bei Berücksichtigung
der zugehörigen Nahrungsmittelindustrie sogar noch mehr) und 15,7 % der
Beschäftigung ausmacht. Gerade hier kann die Landwirtschaft eine besonders
wichtige Rolle spielen, und zwar nicht nur direkt, sondern auch indirekt, indem
sie nämlich zusätzliche wirtschaftliche Tätigkeiten mit starker
Multiplikatorwirkung, vor allem in der Lebensmittelverarbeitung, im Hotel- und
Gaststättenwesen und im Handel, hervorbringt. Diese Sektoren sind wiederum eng
mit der übrigen Wirtschaft im ländlichen Raum verbunden, was unter anderem
abgelegenen ländlichen Gebieten zugute kommt, in denen der Zugang zu Basisdienstleistungen,
wie Schulen, medizinischer Grundversorgung und Banken, am stärksten
eingeschränkt ist.
1.1.
Der EU-Mehrwert der GAP
Der Mehrwert der GAP besteht darin, dass sie
in der Lage ist, –
durch gemeinsame Regeln, Grundsätze und
Zielsetzungen in wirksamer Weise transnationalen Zielen und grenzüberschreitenden
Herausforderungen, wie Abmilderung der Folgen des Klimawandels, Förderung der
Biodiversität und Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts
sowie Entwicklung des Binnenmarkts und der EU-Handelspolitik, gerecht zu
werden; –
einen effizienteren Einsatz der Haushaltsmittel der
Mitgliedstaaten als bei nebeneinander bestehenden einzelstaatlichen Politiken
zu gewährleisten (so wären 27 gesonderte Politiken im Vergleich zu einer
einheitlichen gemeinsamen Politik teurer und sicherlich weniger effektiv, wobei
wegen unterschiedlicher Interventionsebenen die Gefahr der Wettbewerbsverzerrung
hoch wäre); –
die Entwicklung einer wettbewerbsfähigen und
ökologisch wie räumlich ausgewogenen europäischen Landwirtschaft zu
unterstützen, die sich positiv auf die Wettbewerbsfähigkeit der
Lebensmittelversorgungskette und des Handels in der EU auswirkt, und ferner den
Zusammenhalt von ländlichen Gebieten zu stärken, indem Initiativen, die ihrem
wirtschaftlichen und sozialen Wachstum dienen, gefördert werden.
2.
Die wichtigsten politischen Ziele der GAP-Reform
Damit sich die GAP den wirtschaftlichen,
ökologischen, klimaschutzbezogenen und räumlichen Herausforderungen stellen
kann, soll der gegenwärtige GAP-Regelungsrahmen folgendermaßen angepasst
werden: (1)
Ausrichtung der GAP-Maßnahmen auf eine Steigerung
der Produktivität und der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft durch: – funktionelle Verbesserung der
Betriebsberatung und Aufbau von Netzwerken (Landwirte, Berater, Forscher,
Lebensmittelunternehmer, Verbraucher usw.) für die Schaffung und den Austausch
von Wissen sowie Förderung innovativer Ansätze bei der Projektfinanzierung für
Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums; – Unterstützung wettbewerbsfähigkeitssteigernder
gemeinsamer Maßnahmen von Landwirten mit dem Ziel, die effiziente Nutzung von
Ressourcen sowie die Entwicklung und Vermarktung von Erzeugnissen zu fördern; – Schaffung von Anreizen für die Nutzung
von Risikomanagementinstrumenten und aktiven Vorbeugungsstrategien; (2)
Verbesserung der Umwelt- und Klimaschutzleistungen
der GAP durch: – mehr landwirtschaftliche Flächen, die
umwelt- und klimaverträglich bewirtschaftet werden, und Förderung der
Einführung von moderneren Agrarumweltmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten und
Landwirte; (3)
Verbesserung der Wirksamkeit und Effizienz der
Politik durch: – Neugewichtung der Direktzahlungen unter
stärkerer Berücksichtigung der angestrebten Einkommenssicherung und der
Umweltleistung; – Abbau des Ungleichgewichts zwischen den
Mitgliedstaaten und Landwirten im Hinblick auf die Höhe der Direktzahlungen.
3.
Politische Optionen
Im Anschluss an eine umfassende öffentliche
Konsultation und eine Reihe eigenständiger Stellungnahmen von EU-Institutionen
und einzelnen Mitgliedstaaten wurden durch Untersuchung der Gesamtheit
möglicher politischer Entwicklungen in einem ganzheitlichen Ansatz, der auch potenzielle
Wechselwirkungen und Synergien zwischen den Hauptförderbereichen berücksichtigt,
drei kohärente politische Szenarios (Anpassung, Integration und Neuausrichtung)
zur Erleichterung des Entscheidungsprozesses entwickelt, wobei die jeweiligen
Elemente in gesonderten Anhängen einzeln betrachtet werden. · Das Anpassungsszenario sieht im Wesentlichen eine begrenzte Anpassung
der GAP vor, wobei die in der gegenwärtigen GAP reibungslos funktionierenden
Elemente beibehalten und die wichtigsten Mängel des derzeitigen politischen
Rahmens beseitigt werden, ohne jedoch die Politik fundamental zu ändern. · Beim Integrationsszenario soll vor allem durch eine stärkere Einbindung
des Beitrags verschiedener Politikelemente eine bessere Lenkung der GAP-Unterstützung
nach Maßgabe der politischen Zielvorgaben erreicht werden. Dies schließt die
Einbeziehung neuer Elemente in den Politikrahmen sowie wesentliche strukturelle
Änderungen der Politik ein. · Das Neuausrichtungsszenario begrenzt den Interventionsschwerpunkt der
GAP auf die Aspekte des Umwelt- und Klimaschutzes, wobei angenommen wird, dass
die Erzeugungskapazität ohne Förderung allein durch die Wirkung der
Marktsignale aufrechterhalten werden kann und der angestrebte Beitrag zur
Lebensfähigkeit ländlicher Gebiete und zum räumlichen Gleichgewicht durch
andere EU-Politiken gewährleistet wird. Diese Szenarios
sind übergreifende Ansätze, die jedes der drei im vorigen Abschnitt
beschriebenen wichtigen Politikziele der künftigen GAP berücksichtigen, diese
jedoch unterschiedlich gewichten und die im Hinblick auf die Notwendigkeit
politischer Intervention in gewissem Maße auf unterschiedlichen Konzepten
beruhen. Dabei begegnen
diese Szenarios auch dem sich aus dem Fehlen politischer Intervention ergebenden
grundlegenden Risiko von Marktversagen und dem sich aus falsch ausgerichteter
politischer Intervention ergebenden Folgerisiko von Politikversagen auf
unterschiedliche Weise. Das letztgenannte Risiko war übrigens der Grund, warum
andere während der öffentlichen Konsultation vorgeschlagene Szenarios verworfen
wurden. Bei der Analyse
der Auswirkungen dieser Szenarios sind der Status quo, also das Fortbestehen
der im Abschnitt Problemdefinition aufgezeigten politischen Mängel, und das
kontrafaktische Szenario des völligen Fehlens jeglicher Politik, das zu
erheblichen Einkommenseinbußen und Umweltproblemen führen dürfte, die
Referenzszenarios[3]. Die Szenarios
werden auf der Grundlage unterstellter Änderungen in den drei Hauptbereichen
der politischen Intervention – Marktinstrumente (Verordnung (EG)
Nr. 1234/2007 des Rates), Direktzahlungen (Verordnung (EG)
Nr. 73/2009 des Rates) und Entwicklungspolitik für den ländlichen Raum
(Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates) – dargestellt. Tabelle 1:
Überblick über die wichtigsten politischen Optionen nach Szenario und politischen
Instrumenten || Marktinstrumente (Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates) || Direktzahlungen (Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates) || Entwicklung des ländlichen Raums (Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates) Anpassung: Betonung der Errungenschaften der GAP und Beseitigung der wichtigsten Mängel || Straffung und Vereinfachung bestehender Instrumente Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Landwirten unter Beachtung der Wettbewerbsregeln || Umverteilung; erweiterte Cross-Compliance || moderater Anstieg der erforderlichen Haushaltsmittel; Verwendung für verbesserte Wettbewerbsfähigkeit und Innovation oder für Umweltschutz Integration: Bessere Lenkung der GAP-Unterstützung nach Maßgabe der politischen Zielvorgaben || Straffung und Vereinfachung bestehender Instrumente Schwerpunkt bei Lebensmittelversorgungskette und verbesserter Verhandlungsposition der Landwirte (3 Unteroptionen) || Umverteilung; neue Direktzahlungsstruktur; „Ökologisierung“ Erweiterte Cross-Compliance; Deckelung; Regelungen für Kleinlandwirte und für Junglandwirte || Umverteilung zwischen Mitgliedstaaten Innovation, Klima- und Umweltschutz als Leitprinzipien Verstärkte strategische Orientierung und gemeinsamer strategischer Rahmen mit anderen EU-Fonds Neuausrichtung: Beschränkung der GAP-Interventionen auf Umweltaspekte || Aufgehoben || Ausgelaufen || Wesentlich mehr Mittel; Schwerpunkt bei Klima- und Umweltschutz
4.
Analyse der Auswirkungen der verschiedenen Politikoptionen
Das Anpassungsszenario geht davon aus,
dass der gegenwärtige marktorientierte Politikrahmen in seinen Grundzügen
bestehen bleibt. Es soll Betriebsinhabern die Möglichkeit geben, ausgehend von
Marktsignalen die verfügbaren politischen Instrumente besser zur Steigerung
ihrer Wettbewerbsfähigkeit zu nutzen, während die unter den Mitgliedstaaten
umverteilten Direktzahlungen ihre Einkommen EU-weit wirksamer und gerechter vor
übermäßigen Schwankungen schützen. Die Umverteilung der Direktzahlungen
innerhalb der Mitgliedstaaten (regionales Modell) würde eine stärkere Förderung
von umweltverträglich genutzten landwirtschaftlichen Flächen ermöglichen und
die Aufgabe von Flächen begrenzen, wobei jedoch der zunehmende wirtschaftliche
Druck vermutlich zu einer Intensivierung der Erzeugung in den fruchtbarsten
Regionen führen würde. Die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums
würden auch weiterhin dazu dienen, größere Probleme des ländlichen Raums
anzugehen, während die Bedeutung der Landwirtschaft für Wirtschaft,
Beschäftigung und Wachstum der ländlichen Gebiete schwinden würde. Das Integrationsszenario schlägt einen
auf die Förderung von Wettbewerbsfähigkeit, nachhaltiger Entwicklung und
Innovation in der Landwirtschaft ausgerichteten erweiterten Politikrahmen vor,
der Bedingungen begünstigen soll, unter denen die Landwirte einzeln oder in
Erzeugergemeinschaften den auf sie zukommenden wirtschaftlichen und
ökologischen Herausforderungen besser begegnen können. Direktzahlungen würden
ein stabiles Einkommen gewährleisten und nicht nur zu einer ausgewogeneren,
wirksameren und gerechteren Umverteilung führen, sondern auch bestimmten
Empfängern gezielt zugute kommen (etwa Kleinlandwirten, Landwirten in Gebieten
mit naturbedingten Benachteiligungen, gefährdeten Erzeugungssektoren, neuen
Marktteilnehmern usw.). Eine Ökologisierungskomponente würde zudem EU-weit
bestimmte grundlegende umweltfreundliche Landbewirtschaftungspraktiken fördern
und sich dabei grundsätzlich auf die – oftmals wettbewerbsfähigsten – Betriebe
konzentrieren, die derartigen Praktiken den Rücken gekehrt haben, aber auch
auf Betriebe, die aufgrund akuter wirtschaftlicher Zwänge eine Abkehr von
diesen Praktiken erwägen. Im Neuausrichtungsszenario würde das
Auslaufen der Direktzahlungen zu einer umfassenden Umstrukturierung des Agrarsektors
und zur Herausbildung deutlich größerer und kapitalintensiverer Betriebe
führen. Die Intensivierung der Erzeugung in den fruchtbarsten Regionen bei
gleichzeitiger Aufgabe von Flächen in weniger begünstigten Gebieten hätte
negative Auswirkungen auf die Umwelt. Eine politische Schwerpunktsetzung auf im
Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums durchzuführende Umweltmaßnahmen
würde diese Probleme zwar entschärfen, aber nicht EU‑weit zu mehr
Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft beitragen. Das Auslaufen der
Direktzahlungen würde viele landwirtschaftliche Betriebe in den Konkurs treiben
und die Lebensfähigkeit von ländlichen Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit und
Migration zusätzlich gefährden.
4.1.
Verwaltungsaufwand
Bestimmte
Komponenten eines neuen Modells für Direktzahlungen, wie die Deckelung von
Zahlungen, die Definition des Begriffs „aktive Landwirte“ und die
„Ökologisierung“ könnten den Aufwand durch zusätzliche Kontrollerfordernisse
erhöhen. Andererseits würde die Regelung für Kleinlandwirte den mit der
Beantragung und Gewährung von Direktzahlungen an diese Begünstigten verbundenen
Verwaltungsaufwand deutlich reduzieren. Der Wegfall der
derzeitigen Überschneidungen zwischen Agrarumweltmaßnahmen nach spezifischen
Unterstützungsregelungen einerseits in der ersten Säule und andererseits im
Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums sowie eine einheitliche Lösung für
die gekoppelte Unterstützung würde zu einer Vereinfachung führen. Allerdings
könnte in letzterem Zusammenhang die mögliche Einführung eines Verfahrens zur
Genehmigung durch die Kommission vor allem für die Kommissionsdienststellen
einen höheren Aufwand bedeuten. Eine gezieltere
Vergabe der Zahlungen an aktive Landwirte würde eine sorgfältige Feinabstimmung
der Definitionen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und eine auf Ebene
der Mitgliedstaaten vorzunehmende Auswahl der in die InVeKoS-Datenbank
einzubeziehenden Kriterien erfordern. Dies wäre möglicherweise mit einem
erheblichen Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten, mit Sicherheit jedoch
für die Betriebsinhaber verbunden, die ihren Förderanspruch durch zusätzliche
ausführliche Angaben und gegebenenfalls entsprechende Belege bei der
Antragstellung nachweisen müssten.
4.2.
Internationale Dimension
Die verschiedenen Reformen der GAP haben die
verzerrende Wirkung dieser Politik auf den internationalen Märkten deutlich
verringert. Alle untersuchten Szenarios dürften sich kaum auf die globalen
Märkte (einschließlich der Entwicklungsländer) auswirken. Dies ist auf die
bisherigen Reformen der GAP in Verbindung mit dem gegenwärtigen und künftig zu
erwartenden Niveau der Weltmarktpreise und die daraus resultierende Rolle der
EU als Mengenanpasser auf den Agrarmärkten zurückzuführen.
4.3.
Vergleich der Optionen
Alle drei Optionen zielen auf eine
wettbewerbsfähigere, nachhaltigere und robustere Landwirtschaft in dynamischen
ländlichen Gebieten ab und streben somit nach einer besseren Ausrichtung der
GAP an der Strategie Europa 2020, insbesondere im Hinblick auf den effizienten
und sparsamen Umgang mit Ressourcen. Zu diesem Zweck ist es unerlässlich, die
Produktivität der Landwirtschaft durch Forschung, Wissenstransfer und
allgemeine Förderung kooperativer Ansätze zu verbessern. Daraus ergibt sich
auch die Bedeutung von Innovation, einschließlich der anstehenden Europäischen Innovations-partnerschaft
für Produktivität und Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft, als eine
grundlegende Voraussetzung für sämtliche politischen Optionen. Dieses
übergreifende Element ist in allen drei Optionen vorhanden und wird daher im
folgenden Vergleich nicht berücksichtigt. Eindeutig am geringsten würde der EU-Haushalt
letztendlich durch die Neuausrichtungsoption belastet, weil die
Direktzahlungen auslaufen würden. Diese Option priorisiert die
Marktorientierung und damit die beschleunigte strukturelle Anpassung der
Landwirtschaft mit dem Ziel, die Betriebe rentabler zu machen. Sie würde den
Agrarsektor auch größeren Risiken im Hinblick auf die Marktstabilität aussetzen,
da geeignete Sicherheitsnetze und Risikomanagementinstrumente fehlen würden.
Zudem bestünde die Gefahr, dass aufgrund des Drucks auf die Betriebseinkommen
weniger Geld in Innovation fließt. Die strukturellen Anpassungen im Rahmen der
Neuausrichtungsoption wären mit erheblichen Sozial- und Umweltkosten verbunden.
Die Einkommen würden um 25 % sinken, und die Erzeugung würde sich auf die
rentabelsten Gebiete und Bereiche konzentrieren. Selbst bei einer Verdopplung der Ausgaben für
zielgerichtetere Umweltmaßnahmen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums
wäre es nicht möglich, EU-weit eine nachhaltige Bodenbewirtschaftung zu
erreichen, weil bei dieser Politik die Hebelwirkung der an die
Cross-Compliance-Anforderungen gekoppelten Direktzahlungen verlorenginge.
Darüber hinaus wären die negativen sozialen Folgen insbesondere in den am
stärksten auf Direktzahlungen angewiesenen Gebieten und Bereichen (z. B.
Großfeldanbau und Milchbetriebe, extensive Rinder-, Schaf- und Ziegenhaltung)
so gravierend, dass eine befristete Anwendung von Fördermaßnahmen des
Schwerpunkts 1 zur Unterstützung der Umstrukturierung nicht ausreichen
würde, um die durch das Auslaufen der Direktzahlungen entstehenden Verluste
auszugleichen. Das Fehlen von Fördermaßnahmen des Schwerpunkts 3 könnte,
vor allem in einer diversifizierten ländlichen Wirtschaft, das ländliche Sozialgefüge
und das räumliche Gleichgewicht gefährden. Diese Ergebnisse sind nicht neu. Sie
decken sich mit ähnlichen Ergebnissen aus den beiden prospektiven Studien „Scenar 2020“. Am anderen Ende der Skala würde die Anpassungsoption
am besten eine Fortführung der bestehenden Politik erlauben, wobei sich durch
die Umverteilung der Direktzahlungen, eine erweiterte Cross-Compliance, die
Vereinfachung und Straffung der Marktinstrumente und die Unterstützung
kooperativer Ansätze sowie durch die Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen
für neue Herausforderungen der ländlichen Entwicklung begrenzte, aber spürbare
Verbesserungen sowohl der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft als auch ihrer
Umweltleistung ergeben würden. Die wichtigste Neuerung in der Anpassungsoption
ist die Neugewichtung der Direktzahlungen zwischen den und innerhalb der Mitgliedstaaten.
Dafür wurden verschiedene Optionen untersucht. Die Frage ist, wie eine
gerechtere Verteilung und eine gezieltere Unterstützung im Einklang mit den
politischen Zielsetzungen dennoch ohne größere Störungen gewährleistet werden
kann. Die Annäherung an einen Pauschalsatz würde vor allem den Mitgliedstaaten
zugute kommen, die derzeit deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegen. Die Entwicklung hin zu einem regionalen Modell
(unter Einbeziehung von Brachflächen) würde insbesondere in den Mitgliedstaaten,
die derzeit ein historisches Modell verwenden, zu einer Neugewichtung der Förderung
zwischen den Betriebsarten vor allem zugunsten extensiverer Erzeugungssysteme führen.
Konkret wären Weidevieh-, Wein- und Gartenbaubetriebe die Gewinner und
Ackerbau-, Misch- und Milchbetriebe die Verlierer einer solchen Umverteilung. Es bestehen jedoch ernsthafte Zweifel daran,
ob die Anpassungsoption angemessen auf die wichtigen klima- und
umweltpolitischen Herausforderungen der Zukunft reagieren und damit auch die
Nachhaltigkeit der Landwirtschaft selbst auf längere Sicht untermauern kann. Die Integrationsoption bringt die
notwendige Ökologisierung der GAP mit der „Ökologisierungskomponente“ der
Direktzahlungen weiter voran. Die Herausforderung besteht darin, diese
Ökologisierung so zu gestalten, dass sie einen wesentlichen Beitrag für den Umwelt-
und Klimaschutz liefert und eine nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen
gewährleistet ist, ohne das räumliche Gleichgewicht in der EU und die
langfristige Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft zu gefährden und die
Verwaltung der Direktzahlungen unnötig zu erschweren. Die Analyse zeigt, dass dies möglich ist,
wenngleich sich ein gewisser Verwaltungsaufwand nicht vermeiden lässt. Die
resultierenden negativen Auswirkungen auf die Einkommen bleiben im Durchschnitt
moderat, weisen jedoch zwischen Mitgliedstaaten, Regionen und Betriebsarten
erhebliche Unterschiede auf. Diese negativen Folgen würden marktbedingt durch
ehrgeizigere Maßnahmen zur Anbaudiversifizierung verschärft, durch ambitioniertere
Maßnahmen zur Flächennutzung im Umweltinteresse abgeschwächt. Die Ökologisierungskomponente würde auch im
Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums Mittel freisetzen, die für
komplexere Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen verwendet werden könnten.
Zusammengenommen könnten Umweltmaßnahmen und Fördermaßnahmen für benachteiligte
Gebiete in beiden Säulen somit den Beitrag der GAP zur Bereitstellung
öffentlicher Güter enorm verstärken, wenngleich damit ein zusätzlicher
Verwaltungsaufwand zur Handhabung der komplexeren Strukturen und Vermeidung von
Maßnahmenüberschneidungen verbunden ist. Wenn bei der Konzeption der Maßnahmen
und ihrer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten jeweils das richtige Maß gefunden
wird, würde diese Option der langfristigen Nachhaltigkeit der Landwirtschaft
und der ländlichen Gebiete am besten gerecht werden und damit das räumliche
Gleichgewicht am sichersten bewahren. Die Integrationsoption schließt auch einen tiefgreifenden
Wandel der Entwicklungspolitik für den ländlichen Raum ein. Am Ende dieses
Prozesses sollte eine wirksamere Politik stehen, die in einem gemeinsamen
Rahmen mit den anderen EU-Fonds Ergebnisse hervorbringt, die den Prioritäten
der Strategie Europa 2020 entsprechen, sofern die Mitgliedstaaten und Regionen
die Möglichkeiten auf der Ebene der Programmplanung sinnvoll nutzen und die
engere Koordinierung mit den anderen Fonds nicht die Synergien mit der ersten
Säule beeinträchtigt. Die Aufteilung der Fördermittel für die Entwicklung des
ländlichen Raums würde auch den politischen Zielen besser entsprechen und gleichzeitig
die gegenwärtige Aufteilung berücksichtigen. Schließlich noch kann die größere
Zielgerichtetheit der Unterstützung durch die verschiedenen
Direktzahlungskomponenten (insbesondere die Deckelung der Zahlungen, die
Regelung für Kleinlandwirte und die genauere Definition des Begriffs „aktiver
Landwirt“) zu einer wirksameren Einkommenssicherung und Bereitstellung von
ökologischen öffentlichen Gütern beitragen. Für die
Lebensmittelversorgungskette muss ein Gleichgewicht zwischen der Verbesserung
der Verhandlungsposition der Landwirte und der Stärkung der Wettbewerbs- und
Leistungsfähigkeit der gesamten Kette gefunden werden. Der EU-Mehrwert wäre bei der
Integrationsoption am größten, weil sie eine nachhaltige Landwirtschaft in der
gesamten EU am besten bewahrt, wichtige grenzüberschreitende Fragen wie den
Klimawandel in Angriff nimmt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten
stärkt. Bei der Anpassungsoption würde der EU-bedingte Mehrwert geringer
ausfallen und wäre bei der Neuausrichtungsoption noch niedriger. Mit der größten Kosteneffizienz würden
die Haushaltsmittel also bei der Integrationsoption eingesetzt, weil sie den
höchsten EU-Mehrwert erzielt. Die Anpassungsoption würde hingegen den
EU-Haushalt in vergleichbarer Höhe belasten, ohne jedoch vergleichbare
Ergebnisse anzustreben, während bei der Neuausrichtungsoption zwar
Haushaltsmittel eingespart, gleichzeitig aber die Tragweite und der Mehrwert durch
EU‑Handeln erheblich verringert würden. Tabelle 1: Vergleich der Optionen nach Zielen,
EU-Mehrwert und Kosteneffizienz || Anpassung || Integration || Neuausrichtung Rentable Nahrungsmittelerzeugung || ++ || +++ || + Nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimamaßnahmen || + || +++ || ++ Ausgewogene räumliche Entwicklung || ++ || +++ || + EU-Mehrwert || ++ || +++ || + Kosteneffizienz || + || ++ || + Aufgrund des
vorstehenden Vergleichs ist die Integrationsoption als bevorzugte Option
anzusehen, gefolgt von der Anpassungsoption und der Neuausrichtungsoption. Diese
Bewertung entspricht auch den in der öffentlichen Konsultation geäußerten
Präferenzen (vgl. Anhang 9). Während vielleicht die Anpassungsoption nicht
zielgerichtet genug und die Neuausrichtungsoption zu riskant ist, scheint die
Integrationsoption das richtige Maß zu finden, um die GAP schrittweise an den
Zielen der Strategie Europa 2020 auszurichten. Dieses Maß muss auch in der
Umsetzung der verschiedenen Komponenten gefunden werden.
5.
Überwachung und Evaluierung von Kosten, Nutzen und der Erreichung
der angestrebten Wirkungen
Für die Zukunft ist es wichtig, die Überwachung
und Evaluierung der GAP zu verbessern und dabei auch die in der ersten Säule
eingeführten neuen Elemente der Politikgestaltung wie etwa die Ökologisierung
einzubeziehen. Das künftige Überwachungs- und Evaluierungssystem für die
Entwicklung des ländlichen Raums sollte zudem das neue strategische Konzept mit
auf Zielen und Prioritäten basierenden gemeinsamen Indikatoren besser
widerspiegeln und den Einsatz der Evaluierung als Managementinstrument während
des gesamten Programmplanungszeitraums erleichtern. Darüber hinaus sollte für beide Säulen ein
gemeinsamer Überwachungs- und Evaluierungsrahmen festgelegt werden, um den
Gesamterfolg der GAP im Rahmen der Strategie Europa 2020 messen zu können. Zu
diesem Zweck wird derzeit ein mit den politischen Zielsetzungen verknüpfter
gemeinsamer Indikatorensatz entwickelt, der sich wie folgt zusammensetzen soll:
–
mit allgemeinen Zielen verknüpfte
Wirkungsindikatoren, –
mit spezifischen Zielen verknüpfte
Ergebnisindikatoren, –
mit den Ausgaben in Rahmen der verschiedenen Instrumente
verknüpfte Outputindikatoren. Um Datenlücken, etwa bei den Nachhaltigkeitsindikatoren,
zu schließen, soll außerdem im Rahmen eines Pilotprojekts ein Prozess
entwickelt werden, der es ermöglicht, für bestimmte Indikatoren bestehende Datenlücken
auf Betriebsebene zu beseitigen und somit die Durchführung der Reformen besser
zu überwachen und zu evaluieren. [1] Ausführliche
Beschreibungen der GAP-Instrumente und ihrer Fortentwicklung finden sich in
einer Reihe von Synthesedarstellungen (Policy Briefs) der GD AGRI unter http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/app-briefs/index_en.htm.
[2] Wie
in den Anhängen II und III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 definiert. [3] http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm