52006DC0697

[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 14.11.2006

KOM(2006) 697 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION

Wirtschaftsreformen und Wettbewerbsfähigkeit: Kernaussagen des Europäischen Berichts über die Wettbewerbsfähigkeit 2006

{SEK(2006) 1467}

MITTEILUNG DER KOMMISSION

Wirtschaftsreformen und Wettbewerbsfähigkeit: Kernaussagen des Europäischen Berichts über die Wettbewerbsfähigkeit 2006

1. EINLEITUNG: EIN NEUER BERICHT ZUR UNTERSTÜTZUNG DER EUROPÄISCHEN STRATEGIE FÜR WACHSTUM UND BESCHÄFTIGUNG

In der vorliegenden Mitteilung werden Erkenntnisse und Aussagen des Berichts über die Wettbewerbsfähigkeit 2006[1] der Europäischen Kommission vorgestellt.

Im Mittelpunkt des Berichts über die Wettbewerbsfähigkeit steht die Analyse von Problemen im Zusammenhang mit der Entwicklung der Produktivität als einem wesentlichen Indikator für die langfristige Wettbewerbsfähigkeit. Wettbewerbsfähigkeit wird hier verstanden als dauerhafte Steigerung des Lebensstandards einer Nation oder Region bei möglichst niedriger unfreiwilliger Erwerbslosigkeit. Auf der Ebene der Industriesektoren wird Wettbewerbsfähigkeit verstanden als die Behauptung und Verbesserung der Position des Sektors auf dem Weltmarkt.

Da die neu ausgerichtete Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung zwischen makroökonomischen, mikroökonomischen und beschäftigungspolitischen Herausforderungen unterscheidet, wurde der Bericht über die Wettbewerbsfähigkeit neu gestaltet, damit er zu einer soliden analytischen Basis für den mikroökonomischen Pfeiler der Strategie von Lissabon beitragen kann. Hieraus ergibt sich auch, dass die Problemanalyse in diesem Bericht stärker auf die politische Tagesordnung hin orientiert ist.

Ziel dieser Mitteilung ist es nicht, konkrete Vorschläge oder einen Aktionsplan zu präsentierten. Vielmehr soll sie die Entscheidungsfindung unterstützen, indem eine Reihe politisch relevanter Erkenntnisse und Empfehlungen, die aus der Wirtschaftsanalyse resultieren, vorgestellt werden.

Nach einem Überblick über aktuelle Entwicklungen in den Bereichen Wachstum, Produktivität und Beschäftigung in Europa behandelt der Bericht verschiedene Aspekte, die drei der vier vorrangigen Aktionsbereiche der auf der Frühjahrstagung 2006 des Europäischen Rates vorgelegten Reformagenda betreffen: Wissen und Innovation, Erschließung des Unternehmenspotenzials und Der Weg zu einer effizienten, integrierten europäischen Energiepolitik . Vier Kapitel befassen sich der Reihe nach mit der Liberalisierung der europäischen Energiemärkte, dem ordnungspolitischen Umfeld im Kontext der Strategie für Wachstum und Beschäftigung, der Finanzierung von Innovation und dem Konzept der „Lead Markets“ in der Innovationspolitik. Ferner wird in dem Bericht die Wettbewerbsposition zweier europäischer Spitzentechnologiesektoren untersucht, nämlich der Produktion von Waren und Dienstleistungen der Informations- und Kommunikationstechnologie und der pharmazeutischen Industrie. Ein statistischer Anhang schließlich enthält Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit auf Sektorebene.

2. WETTBEWERBSFÄHIGKEIT INSGESAMT: VIELVERSPRECHENDE ANZEICHEN, DASS ETWAS GEGEN DIE IN DEN VERGANGENEN JAHREN ENTTÄUSCHENDE LEISTUNG BEI DER VERBESSERUNG DER WETTBEWERBSFÄHIGKEIT UNTERNOMMEN WIRD

In den letzten zehn Jahren war das Wachstum des BIP pro Kopf in der EU-25 niedriger als in den USA, und die Wachstumsraten des realen BIP, der Arbeitsproduktivität und der totalen Faktorproduktivität verlangsamten sich oder stagnierten in der Zeit von 1990 bis 2004. Diese Trends weisen strukturelle Merkmale auf, eine Erkenntnis, die von den politischen Entscheidungsträgern in Europa geteilt wird und angemessene politische Antworten verlangt. Im Jahr 2000 einigte sich der Europäische Rat in Lissabon auf eine Neubelebung des Ziels ‚europäische Wettbewerbsfähigkeit‘. 2005 wurde die Strategie von Lissabon neu gestaltet und verstärkt auf Politiken abgestellt, die auf Wachstum sowie auf mehr und bessere Beschäftigungsmöglichkeiten abzielen. So geht es in den Schlüsselbereichen der Wachstums und Beschäftigungsstrategie unter anderem um die Ankurbelung des Produktivitätswachstums durch Investitionen in Forschung und Entwicklung, eine Verbesserung der europäischen Infrastruktur, die Förderung des Humankapitals und die Stärkung des Wettbewerbs. Hiermit wird ein Beitrag geleistet, dass die EU in höherem Masse von der Globalisierung profitieren kann. Die Strategie muss auch im weiter gefassten Kontext der Notwendigkeit einer nachhaltigen Entwicklung zu sehen, wonach gegenwärtige Bedürfnisse nicht auf Kosten der Gestaltungsspielräume zukünftiger Generationen erreicht werden dürfen.

Ein erstes, ermutigendes Zeichen ist die Tendenz zu höheren Beschäftigungsquoten in vielen EU-Mitgliedstaaten. Dies ist zum Teil das Ergebnis der in den vergangenen Jahre eingeführten Arbeitsmarktreformen. Dennoch liegen die Beschäftigungsquoten in den meisten Ländern noch immer unter den Zielvorgaben von Lissabon.

Die in der letzten Zeit erzielten Anstiege der Beschäftigungsquoten in der EU gingen allerdings mit nur geringen Verbesserungen der Arbeitsproduktivität einher. Dieses enttäuschende Abschneiden der EU bei der Steigerung der Arbeitsproduktivität ist sowohl durch eine schwache Investitionstätigkeit als auch durch ein insgesamt langsames Wachstum der totalen Faktorproduktivität bedingt. Das Wachstum der totalen Faktorproduktivität ist seit dem Abschwung Mitte der neunziger Jahre gering. Dies macht deutlich, dass die Reformen zur Umsetzung der in der Strategie für Beschäftigung und Wachstum festgelegten Prioritäten nicht länger hinausgezögert werden dürfen. Produktivitätsgewinne durch Umorganisation und Umverteilung der Produktion, durch eine bessere Qualifikation der Arbeitskräfte, durch die Einführung neuer Produkte und Verfahren und insbesondere durch IKT würden zu einer stärkeren Investitionsnachfrage und zu weiteren Verbesserungen der Arbeitsproduktivität durch Kapitalvertiefung (Capital Deepening) beitragen.

Jüngere Entwicklungen weisen auf eine Beschleunigung des Wirtschaftswachstums für die EU von 1,7 % im Jahr 2005 auf 2,8 % 2006 hin. Dies wäre die beste Wachstumsleistung der EU-25 seit dem Jahr 2000, und sie wird von einem höheren Beschäftigungs- und Produktivitätswachstum und einem Rückgang der Erwerbslosigkeit begleitet. Der Anstieg der Ölpreise hat eindeutig negative, wenngleich begrenzte Auswirkungen auf das Wachstum in Europa gehabt. Modellsimulationen ermöglichen es, die langfristigen Auswirkungen von Energiepreisschwankungen zu quantifizieren, und verdeutlichen ihre große Unterschiedlichkeit in den verschiedenen Ländern und Sektoren. Trotz des Energiepreisanstiegs in diesem Jahr befindet sich die EU-Wirtschaft derzeit eindeutig in einer sehr kräftigen Aufschwungphase. Diese Entwicklung und die neue Verteilung der Zuständigkeiten in der Partnerschaft für Wachstum und Arbeitsplätze bieten eine einzigartige Gelegenheit, die notwendigen Strukturreformen energisch voranzutreiben.

3. MOTOREN DER WETTBEWERBSFÄHIGKEIT

Liberalisierung der Energiemärkte : starke Resonanz auf die Anreize macht eine umsichtige Politikgestaltung umso notwendiger

Die europäischen Energiemärkte erleben seit Beginn der 90er Jahre einen Prozess der Liberalisierung. In dem Bericht werden einige der Auswirkungen der Liberalisierung der europäischen Strom- und Gasmärkte bewertet und Probleme, die sich allgemein aus der Liberalisierung ergeben, einschließlich Erfahrungen außerhalb der EU, erörtert.

Die Ergebnisse lassen darauf schließen, dass die Einführung des Wettbewerbs im Allgemeinen zu einer besseren Kostenwirksamkeit der Geschäfte geführt hat, wobei ein Teil der Gewinne den Verbrauchern zugute kam. Die Großhandelsmärkte für Strom und Gas haben sich jedoch als besonders anfällig für Marktmacht erwiesen, was sowohl auf die althergebrachte Industriestruktur als auch auf die besonderen Merkmale dieser Märkte zurückzuführen ist. Die auf den Märkten bereits existierenden Unternehmen haben eine erhebliche Macht hinsichtlich Produktion, Importe und Infrastruktur. Effiziente Regulierungsbehörden müssen auf diese Problematik eingehen. Auf den Einzelhandelsmärkten muss der Wettbewerb in der Mehrheit der Fälle erst noch richtig funktionieren. Allerdings sehen die Energierichtlinien Universaldienst- und Gemeinwohlverpflichtungen sowie spezifische Verbraucherschutzregelungen vor.

Im FuE-Bereich zeigt die Untersuchung der Auswirkungen auf die Innovation, dass sich bei der Zusammensetzung der FuE-Maßnahmen infolge der Liberalisierung eine Veränderung vollzieht: Die Innovationsanstrengungen der Unternehmen verlagern sich weg von Technologieinnovationen (von öffentlichem Interesse) hin zu kostensparenden Technologien und Dienstleistungen für die Verbraucher. Während die FuE-Ausgaben insgesamt offenbar zurückgegangen sind, scheint die Bedeutung, die gezielten effizienzsteigernden Innovationen beigemessen wird, gestiegen zu sein. Daraus folgt, dass gegebenenfalls zusätzliche politische Maßnahmen zur Förderung der Grundlagenforschung im Energiebereich erforderlich werden, damit diese ihren Stand vor der Liberalisierung wieder erreichen kann.

Sowohl die Theorie als auch die Fakten deuten darauf hin, dass auf liberalisierten Märkten die Preise in der kurzen Frist mehr fluktuieren können und die Nachfrage sich gegebenenfalls häufiger als vor der Liberalisierung an die verfügbaren Kapazitäten anpassen muss. Während diese Preisfluktuationen zuweilen als unerwünscht betrachtet werden, entspricht der größere Stellenwert der Nachfrage beim Marktausgleich einem Anstieg der langfristigen Effizienz. Ein weiteres Problem ist, dass ein unzureichendes Marktdesign zu einem ineffizient niedrigen Investitionsniveau führen kann[2]. Dies ist insbesondere der Fall, wenn die Preise nicht den tatsächlichen Wert der Energie widerspiegeln, was geringere Rentabilitätsquoten zur Folge hat, oder wenn durch eine unausreichende Entbündelung Netzbetreiber verbundene Unternehmen bevorzugen. Auf regulierten Märkten (z. B. Infrastruktur) ist die Konzeption von Mechanismen zur Förderung effizienter Investitionen notwendig, insbesondere dort, wo es um die (grenzüberschreitende) Transportkapazität geht. Auch Faktoren, die von den Behörden vorgeschrieben werden, wie z.B. komplizierte Verfahren, können zu einer geringeren Investitionstätigkeit beitragen. Unzureichende Investitionen in die Energieerzeugung können zu Stromknappheit und Stromausfällen führen.

Aus den Ergebnissen einer Wirtschaftsanalyse, die in dem Bericht vorgestellt werden, geht hervor, dass politische Reaktionen in erster Linie auf eine eindeutige Verteilung der Rechte und Pflichten der Marktakteure, insbesondere in Zeiten der Energieknappheit, abzielen sollten. Darüber hinaus wird die Förderung liquiderer Großhandelsmärkte, insbesondere für Terminkontrakte, den Verbrauchern helfen, sich gegen Preisfluktuationen abzusichern. Effiziente Märkte erfordern einen höheren Grad an Transparenz; auf EU-Ebene könnte ein Mechanismus zur besseren Beobachtung der Angebots- und Nachfragemuster auf den Energiemärkten der EU, der mögliche Engpässe bei Infrastruktur, Versorgung und Lagerung feststellen würde, zu einer besseren Transparenz von Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Energieversorgung in der EU beitragen.

Die Umweltauswirkungen der Liberalisierung der Strommärkte schließlich sind sowohl den theoretischen als auch den empirischen Ergebnissen zufolge zweischneidig. Während niedrigere Preise zu einem erhöhten Energieverbrauch führen würden, können eine bessere Kraftstoffeffizienz und Änderungen des Technologiemix infolge des verschärften Wettbewerbs eine Verringerung der Emissionen[3] bewirken. Im Allgemeinen sind Liberalisierung und Umweltziele miteinander vereinbar. Liberalisierung kann auch die Auswirkungen von marktorientierten Umweltinstrumenten wie dem Europäischen Emissionshandelssystem verstärken.

Ordnungspolitisches Umfeld : sehr breite Unterstützung der Grundsätze der besseren Rechtsetzung trotz uneinheitlicher Engagements

Die Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Unternehmen durch Maßnahmen zur Förderung unternehmerischen Denkens und Handelns und durch die Anwendung von Regeln für eine bessere Rechtsetzung ist heute in der Europäischen Union ein gemeinsames Ziel. Die Verbreitung von Instrumenten zur besseren Rechtsetzung ist daher eine klar formulierte Priorität der Wachstums- und Beschäftigungsstrategie. Es ist somit eine äußerst positive Entwicklung, dass die 2005 von den Mitgliedstaaten verabschiedeten Nationalen Reformprogramme (NRP) den Willen zur Reform der Regulierungspraxis erkennen lassen. Diese Reformen stellen in hohem Maße eine Ergänzung der auf Gemeinschaftsebene eingeleiteten Initiative für bessere Rechtsetzung dar, die ein Programm zur Vereinfachung bestehender Rechtsvorschriften, systematische Folgenabschätzungen bei neuen Rechtsvorschriften, eine bessere Konsultation der Betroffenen sowie die Messung und Verringerung von administrativen Lasten umfasst. Arbeiten zur Festsetzung quantitativer Zielvorgaben für die Senkung der administrativen Lasten wurden ebenfalls eingeleitet.

Die Auswirkungen der Regulierung auf die Wirtschaft zu isolieren, bereitet Schwierigkeiten. Aus der – bislang nur begrenzt vorhandenen - wirtschaftlichen Fachliteratur auf diesem Gebiet geht jedoch hervor, dass Regulierung erhebliche positive oder (wenn schlecht geplant) negative Auswirkungen auf wirtschaftliche Leistung und Innovation haben kann. Im Bericht über die Wettbewerbsfähigkeit wird die breite Palette der Maßnahmen analysiert, die in den NRP und an anderer Stelle in allen Mitgliedstaaten der EU-25 zum Thema Bessere Rechtsetzung vorgeschlagen werden. Diese Maßnahmen sind zwar im Hinblick auf ihren Zeitrahmen, ihre Ausführlichkeit, den Grad der Institutionalisierung und ihre mögliche Effizienz sehr unterschiedlich, die meisten Mitgliedstaaten planen auf diesem Gebiet jedoch eine oder mehrere Tätigkeiten von größerer Tragweite. Darüber hinaus präsentieren die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit erkennbaren kurzfristigen positiven Auswirkungen, wie etwa „One-Stop Shops“ für Unternehmensgründungen. Die NRP und die Entwicklungen seit ihrer Veröffentlichung im vergangenen Jahr stellen somit ganz eindeutig einen Schritt in die richtige Richtung für das ordnungspolitische Umfeld in der EU dar. Die großen Unterschiede zwischen den von den einzelnen Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Maßnahmen spiegeln die Tatsache wider, dass die Mitgliedstaaten in der Entwicklung eines Systems für bessere Rechtsetzung an unterschiedlichen Punkten stehen.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Einrichtung eines Systems für bessere Rechtsetzung nicht zwangsläufig zu einer wesentlichen Verringerung der Regulierung führt. Von den sieben Mitgliedstaaten, die auf der Grundlage vorhandener Indikatoren grob als Länder mit einem vergleichsweise restriktiven ordnungspolitischen Umfeld nach der Definition der OECD eingestuft wurden, legen zwei in ihren NRP ein Maßnahmenbündel vor, das alle oder doch fast alle Elemente der Agenda für bessere Rechtsetzung umspannt, und die meisten anderen Länder planen Maßnahmen in mindestens zwei Bereichen. Aber auch von den acht Mitgliedstaaten, die zu den Ländern mit weniger restriktivem ordnungspolitischem Umfeld gezählt werden, sind einige unter den Ländern zu finden, deren Maßnahmen alle oder fast alle Elemente der Agenda abdecken.

Eine zunehmende Anzahl von Ländern (18) führt gegenwärtig ein eigenes Folgenabschätzungssystem ein bzw. plant die Einführung eines solchen Systems. Dies entspricht dem, was in der Kommission und in einigen Mitgliedstaaten bereits stattfindet, und dürfte dazu beitragen, eine höhere Qualität der künftigen Rechtsvorschriften im Hinblick auf Aspekte, die für die nationale und die europäische Wettbewerbsfähigkeit von Bedeutung sind, sicherzustellen. Bisher sind die Fortschritte allerdings recht langsam verlaufen, wobei zu bedenken ist, dass der Nutzen der Einführung eines Folgenabschätzungssystems erst nach einigen Jahren sichtbar wird. Außerdem gibt es Bedenken, dass in einigen Fällen knappe Mittel ein ernstes Hindernis darstellen könnten. Wenn dieses Problem der Ressourcenumschichtung nicht gelöst werden, könnte der Fall eintreten, dass neue Rechtsvorschriften nicht die qualitative Verbesserung erfahren, die aus Folgenabschätzungen resultiert, in denen wirtschaftliche, soziale und Umweltauswirkungen als Teil eines Gesamtprozesses systematisch bewertet werden.

Die Einführung eines ausgereiften und integrierten Systems für bessere Rechtsetzung sollte das mittel- bis langfristige Ziel aller Mitgliedstaaten sein. Hier bedarf es ganz eindeutig dringend entsprechender Maßnahmen, um die Grundlagen für das System zu schaffen. Wenn dies auf nachhaltige Weise geschieht, kann es helfen, bessere Bedingungen für das Unternehmertum, eine Verringerung der administrativen Lasten – welche in bestimmten Sektoren besonders hoch sind, und einen Abbau der Hindernisse für den Marktzugang herbeizuführen, und wird so zu mehr Wettbewerb, mehr Innovation und letzten Endes mehr Wirtschaftswachstum beitragen. Der allgemeine Prozess der besseren Rechtsetzung befindet sich noch im Anfangsstadium, und ob er letzten Endes erfolgreich sein wird, wird von vielen Faktoren abhängen, die sich nicht so leicht einschätzen lassen. Auch die Ernsthaftigkeit, mit der die vorgelegten Vorschläge umgesetzt werden, wird eine wichtige Rolle spielen, ebenso eventuelle Ressourcenknappheiten.

Aus dieser Analyse geht hervor, dass EU-weit bereits Fortschritte erzielt worden sind und alle Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der besseren Rechtsetzung und ganz allgemein der Rahmenbedingungen für die Unternehmen bereits tätig sind, dass es aber noch wirkliche Herausforderungen zu bewältigen gilt. Für Mitgliedstaaten, welche bisher einen geringeren Schwerpunkt auf bessere Rechtsetzung gelegt haben, sind sowohl die Eilbedürftigkeit als auch die potentiellen Gewinne einer Agenda besserer Rechtsetzung größer als für Staaten welche einen fortgeschritteneren Status erreicht haben. Diejenigen Mitgliedstaaten, die sich in einer weniger günstigen Startposition befinden, sollten größere Anstrengungen unternehmen, um ausgereifte Systeme zur Verbesserung der Rechtsetzung einzurichten.

Die Innovationsfinanzierung findet gebührende Aufmerksamkeit, einige politische Lücken bestehen jedoch nach wie vor

Der Bericht befasst sich zunächst mit besonderen finanztechnischen Problemen der Innovation und den geeigneten politischen Instrumenten für ihre Lösung. Staatliche Förderung kann in mehreren Formen erfolgen: direkte Maßnahmen wie Zuschüsse und Darlehen, indirekt Maßnahmen wie z.B. Bürgschaften oder steuerliche Anreize für FuE oder Risikokapitalmaßnahmen. Der Bericht geht auf die bewährten Verfahren der staatlichen Unterstützung ein, die durch die Wirtschaftstheorie untermauert werden, und gelangt zu politisch relevanten Schlussfolgerungen. Diese Schlussfolgerungen werden sodann durch einen Überblick über die Maßnahmen zur Innovationsfinanzierung ergänzt, die die Mitgliedstaaten in ihren im Oktober 2005 veröffentlichten Nationalen Reformprogrammen vorgeschlagen haben.

In den vergangenen Jahren haben immer mehr Länder Steueranreize eingesetzt, um zu FuE anzuregen, und in vielen Ländern wurden die durch Steuerregelungen zur Förderung von FuE gewährten Vergünstigungen angehoben. Die Nationalen Reformprogramme der Mitgliedstaaten vom Oktober 2005 bestätigen diesen Trend. Sie machen auch deutlich, dass es für den Staat zunehmend wichtig wird, über eine gesunde Wagniskapitalbranche zu verfügen, indem über laufende, intensivierte oder neue Maßnahmen in fast allen Mitgliedstaaten berichtet wird, mit einem besonderen Schwerpunkt auf Frühphaseninvestitionen. Eine größere Gruppe von Ländern kündigt Maßnahmen auch für Business Angels an. Wenig Aufmerksamkeit wird dagegen insgesamt der Erleichterung der grenzüberschreitenden Mobilität von Wagniskapital gewidmet. Das Gleiche gilt auch für die Fremdfinanzierung innovativer Vorhaben, hier sind nur von wenigen Mitgliedstaaten entsprechende Maßnahmen geplant.

Die große Vielfalt der Programme und Instrumente und die häufig bekundete Absicht, sie zu überarbeiten und umzustrukturieren, machen deutlich, dass gegenwärtig viel experimentiert wird. Hier bieten sich eindeutig noch Möglichkeiten, voneinander zu lernen und bewährte Verfahren auszutauschen, was sehr viel leichter wäre, wenn die bereits laufenden Maßnahmen häufiger, systematischer und in besser vergleichbarer Weise bewertet würden. Außerdem gibt es in ein und demselben Land zuweilen eine Vielzahl von Instrumenten, so dass systematischere Anstrengungen erforderlich sind, um potenzielle Nutzer zu informieren, aber auch, um die vorhandenen Instrumente einfacher und leichter zugänglich zu machen.

Abschließend wird festgestellt, dass sich die Anstrengungen stärker auf die Erleichterung der grenzüberschreitenden Bereitstellung von Wagniskapital und auf die Fremdfinanzierung innovativer Vorhaben richten sollten. Mit der Bereitstellung von Risikokapital für die Frühphasenfinanzierung setzen sich viele Länder auseinander; dennoch ist dies ganz klar ein Gebiet, auf dem mehr getan werden sollte. Auch die Bewertung und Vereinfachung vorhandener Instrumente sollte systematischer durchgeführt werden, und es sollte weiterhin von der Politik der anderen gelernt werden.

Dabei muss jedoch klar sein, dass diese Anstrengungen zwar notwendig sind, dass sie aber mit Sicherheit nicht ausreichen, um das allgemeinere Ziel, die europäische Wirtschaft dynamischer und in stärkerem Maße wissensbasiert zu machen, zu erreichen. Neben umfassenden Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationspolitiken werden hierzu auch Reformen durchgeführt werden müssen, mit denen die Wirtschaftstätigkeit allgemein angekurbelt wird, insbesondere in den Bereichen Unternehmensumfeld, Wettbewerb, Außenhandel, Bildung und Arbeitsmärkte.

Das „Lead-Market“-Konzept kann dazu beitragen, dass sich die Innovationspolitik auf künftigen globalen Bedarf einstellen kann

Der Bericht gibt einen Überblick über die Fachliteratur zum Lead-Market-Konzept als ein nützliches Konzept, das zu einem besseren Verständnis der Faktoren verhilft, die den Erfolg von Innovationen und neuen Technologien auf dem Weltmarkt bestimmen, vor allem im Falle miteinander konkurrierender Innovationsdesigns.

Das Lead-Market-Konzept ist zwar in erster Linie für Unternehmen relevant, es kann aber auch Regierungen dabei helfen, eine wirkungsvollere Technologiepolitik zu gestalten, die innovativen Unternehmen den möglichen weltweiten Erfolg erleichtert. Hierzu können einige allgemeine Kriterien für die Gestaltung verschiedener Bereiche der Innovationspolitik (von der Programmfinanzierung und dem öffentlichen Auftragswesen bis hin zur Regulierung und Normung) aufgestellt werden: Berücksichtigung des Bedarfs der Weltmärkte und der Präferenzen ausländischer Kunden, Übertragung der Präferenzen des Inlandsmarktes auf das Ausland, Betonung auf der Senkung der Produktionskosten, Zulassung von Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Innovationsdesigns und Auseinandersetzung mit globalen Trends (Letzteres stellt allerdings hohe Anforderungen, denn es ist schwer, eine bestimmte Veränderung als globalen Trend zu identifizieren).

So ist es für jede Politik, die das Entstehen eines Lead Market zu fördern sucht, von entscheidender Bedeutung, dass sie sich frühzeitig auf globale Märkte einstellt, ein Innovationsdesign entwickelt, das diesen neu entstehenden globalen Erfordernissen entspricht, und Kostenvorteile einführt, die hoch genug sind, dass andere Länder nachziehen, ohne dabei die Beziehungen zwischen Wettbewerbern zu beeinflussen.

Damit das Lead-Market-Konzept auf europäischer Ebene operationell werden kann, hat die Kommission in ihrer kürzlich angenommenen Mitteilung über Innovation[4] vorgeschlagen, zunächst die Interessengruppen zu konsultieren, insbesondere die Technologieplattformen und die Innovationspanels der Initiative Europe INNOVA, um mögliche Bereiche zu ermitteln, in denen eine Kombination aus angebots- und nachfragebezogenen politischen Maßnahmen das Entstehen innovationsfreundlicher Märkte begünstigen könnte, und sodann im Jahr 2007 in den vielversprechendsten Bereichen Pilotinitiativen für Lead Markets einzuleiten. Auf der Grundlage dieser Erfahrungen wird die Kommission eine umfassende Lead-Markets-Strategie erarbeiten.

4. WETTBEWERBSFÄHIGKEIT DER SEKTOREN

Neben der Betrachtung der wirtschaftlichen Reformen (Liberalisierung der Energiemärkte, ordnungspolitisches Umfeld) und der politischen Maßnahmen zur Verbesserung der Innovationsleistung wird in dem Bericht auch die Wettbewerbsposition zweier bedeutender, rasch expandierender Spitzentechnologiesektoren untersucht, nämlich des Sektors Waren und Dienstleistungen der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) und der pharmazeutischen Industrie.

Die IKT-Industrien brauchen mehr FuE und politische Maßnahmen, die den Wandel erleichtern

Was den IKT-Sektor betrifft, so verfügt die EU dem Bericht zufolge über komparative Vorteile im Bereich differenzierter Güter von gehobener Qualität, die entsprechend höhere Preise erzielen. Der zunehmende Handel mit Zwischenerzeugnissen, der weitgehend ein unternehmensinterner Handel ist, weist darauf hin, dass die eingeführten Güter zum Teil als Vorleistungsgüter für komplexere, hochwertigere Fertigerzeugnisse verwendet werden.

Durch die Globalisierung haben sich die Möglichkeiten zur Fragmentierung des Produktionsprozesses und zur Verlagerung der Produktion von Komponenten an Standorte, die komparative Vorteile bieten, vervielfacht. Infolgedessen findet etwa das Chipdesign in Europa statt, die Massenproduktion von Chips jedoch in Südostasien, Software-Entwicklungen werden in europäischen Software-Labors vorgenommen, die Codierung der Software dagegen in Indien. Die Kundennähe im Fall spezialisierter Produkte, wie etwa von kundenspezifischer Software, ist ein weiteres Argument für einen Standort in der EU. Die Fakten belegen, dass die wissensintensive Produktion, Produktentwicklung und strategische FuE nach wie vor in Europa ansässig sind, während sich die arbeitsintensive Produktion der ausgereiften, standardisierten Güter nach Asien verlagert hat. Allerdings können steigende FuE Investitionen in China und Indien diese Situation in der Zukunft ändern.

Nichtsdestoweniger haben IKT-Produzenten in den neuen Mitgliedstaaten gezeigt, dass es noch immer möglich ist, in der EU wettbewerbsfähig zu sein, und zwar mit Niedrigpreisproduktionen, bei denen Größenvorteile zum Tragen kommen, wie etwa Isolierdraht, Radio- und TV-Empfänger und sonstige Unterhaltungselektronik sowie Computer. Es ist allerdings unwahrscheinlich, dass diese Art der Produktion auf längere Sicht wettbewerbsfähig bleibt. Daher müssen die Verbindungen zwischen den Innovationssystemen in Europa weiter verstärkt werden, damit das volle Potenzial der vergleichsweise hoch qualifizierten Arbeitskräfte in der EU-10 in vollem Umfang genutzt werden kann.

Die EU ist vor allem in den Bereichen Erbringung von Kommunikations- und IT-Dienstleistungen und Softwareproduktion spezialisiert. In der IKT-Produktion liegen die komparativen Vorteile der EU bei der Herstellung von wissenschaftlichen Instrumenten, Elektronikerzeugnissen und hochwertigen Telekommunikationsgeräten. Die Antwort auf die Herausforderung durch Niedrigkostenproduzenten besteht in einem weiteren Aufsteigen auf der Qualitätsleiter und einem starken Strom neuer, innovativer Produkte, die der zunehmenden Nachfrage nach fortgeschrittenen Waren und Dienstleistungen gerecht werden. Dieses Ziel wird leichter zu erreichen sein, wenn die richtigen sektorspezifischen und ganz allgemein mikroökonomischen Maßnahmen getroffen werden.

Im Vergleich zu anderen Sektoren ist der IKT-Sektor der EU FuE-intensiv. In Anbetracht seines bereits bestehenden Rückstands gegenüber seinen wichtigsten Wettbewerbern wird die weitere Steigerung der FuE-Investitionen jedoch von zentraler Bedeutung für die zukünftige Wettbewerbsfähigkeit des IKT-Sektors sein. Dies ist weniger für die größeren EU-Unternehmen dieses Sektors eine Notwendigkeit als vielmehr für kleinere und neu gegründete Unternehmen. Daraus lässt sich ableiten, dass die Förderung - und Finanzierung - von Forschung in kleinen innovativen Unternehmen eher unter einer Systemschwäche leidet, die durch sektorspezifische Maßnahmen allein nicht behoben werden kann, sondern die vielmehr die horizontalen politischen Antworten braucht, die im Zusammenhang mit der Finanzierung von Innovation untersucht wurden. Zudem handelt es sich eindeutig um einen Sektor, wo das Lead-Market-Konzept für spezifische Politiken relevant ist.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die IKT-Märkte sehr rasch verändern können und dass Innovation ein zentraler Faktor für die längerfristige Wettbewerbsfähigkeit ist. Neben den sektorspezifischen politischen Rahmenbedingungen, die geeignet sind, die Weiterentwicklung des Sektors zu erleichtern, das allgemeinere Unternehmensumfeld und insbesondere die Marktregulierung und das Innovationssystem von herausragender Bedeutung, wenn es darum geht, die Anpassung an den Wandel leichter zu machen.

Pharmazeutische Erzeugnisse : Systemschwächen behindern das Wachstum

Bei Produktion und Beschäftigung verzeichnet der europäische Arzneimittelsektor ein Wachstum, desgleichen beim Anteil an den weltweiten Ausfuhren. Dieses gute Abschneiden ist zum Teil einer Verlagerung der US-Produktion nach Europa zu verdanken, aber auch einem Anstieg der Kostenwettbewerbsfähigkeit des Sektors.

Nichtsdestotrotz gibt das Gesamtbild Anlass zu Besorgnis. Was die Arbeitsproduktivität anbelangt, so liegt die europäische Arzneimittelindustrie jedoch gegenüber den USA ganz erheblich im Rückstand, mehr als das Verarbeitende Gewerbe insgesamt. Das Produktivitätswachstum in den USA war in erster Linie das Ergebnis einer Kapitalvertiefung, während in Europa das Wachstum der totalen Faktorproduktivität (TFP) die wichtigste Komponente darstellte. Die Kapitalvertiefung in Europa hat nur in bescheidenem Umfang zugenommen.

Seit 2000 haben die USA ihre zentrale Rolle als Innovationsstandort für die Pharmaproduktion konsolidiert. US-amerikanische Firmen halten die Mehrheit der Patente für biopharmazeutische Erzeugnisse, ein Bereich, der weiter wächst. Auch in der globalen Arbeitsteilung bei der Innovation im Arzneimittelbereich spielen US-Firmen eine Schlüsselrolle, wie ihre Anteile an Patenten für gemeinsame Erfindungen auf internationaler Ebene erkennen lassen. Diese Trends werden durch Daten über Patentzitierungen bestätigt. Die interne Struktur des nationalen Innovationssystems der USA ist eine mächtige Quelle für Wettbewerbsvorteile und eine Führungsrolle der Industrie. Vor allem die Biotechnologie-Branche spielt eine entscheidende Rolle, indem sie neu erkundete Forschungsmöglichkeiten mit klinischer Entwicklung und Marktentwicklung zusammenführt.

Der US-Arzneimittelmarkt ist sowohl stärker konzentriert als auch unbeständiger als die europäischen Märkte. Anders ausgedrückt, die stärkere Konzentration des US-Marktes bedeutet nicht, dass er weniger wettbewerbsfähig wäre. Ganz im Gegenteil, der US-Markt ist in hohem Maße ein Markt ohne Zutritts- und Austrittsschranken; der Produktumsatz hat eine wesentlich höhere Frequenz als in der EU und in Japan, und die Konkurrenz durch Generikahersteller ist stark. Das Marktverhalten in den USA entspricht dem eines Marktes, auf dem ein Schumpeterscher Wettbewerb herrscht, d. h. wo Innovatoren zeitweise Quasi-Monopolgewinne erzielen können, die wiederum die Wettbewerber zu Innovationsanstrengungen anspornen, was rasch zu innovativeren Produkten und einer starken Fluktuation der Marktanteile führt. In der EU insgesamt, vor allem in einigen kontinentaleuropäischen Ländern, ist ein dynamischer Wettbewerb weniger offensichtlich.

Europa liegt in seiner Fähigkeit, Innovationsprozesse und Produktivitätswachstum in der Arzneimittelbranche in Gang zu setzen, zu organisieren und am Leben zu erhalten, hinter den USA zurück. Darüber hinaus vollzieht sich ein unverhältnismäßig hoher Anteil an pharmazeutischer FuE in den USA, mit negativen Auswirkungen, was Arbeitsplätze mit hoher Wertschöpfung und Komplementärinvestitionen in die klinische Forschung anbelangt.

Die Kostenpolitik der europäischen Sozialversicherungsträger kann die unterschiedliche Dynamik, die die pharmazeutische Industrie der EU im Vergleich zu der der USA kennzeichnet, bis zu einem gewissen Umfang erklären. Die Unterschiede lassen sich indessen nicht gänzlich auf sektorspezifische Faktoren zurückführen. Sie sind auch die Folge der vergleichsweise geringen Dynamik Europas bei der Reform seiner Arbeits- und Kapitalmärkte, der Bildungssysteme, Staatsausgaben und Marktregulierungssysteme. Als Beispiel hierfür lässt sich die relativ schwache Dynamik junger, technologieorientierter Firmen bei der Konzeption und Entwicklung von FuE-Projekten nennen.

In Anbetracht der unzureichenden Wettbewerbsfähigkeit in Europa, die zumindest teilweise auf die durch bestehende Preisfestsetzungs- und Erstattungspolitiken verursachten Verzerrungen zurückzuführen ist, hat die Kommission es in die Hand genommen, einige der drängenden Probleme anzugehen, und hierzu das Arzneimittelforum gegründet. In dem im Juni 2005 eingerichteten Forum treffen erstmals hochrangige Entscheidungsträger der Mitgliedstaaten, Vertreter der Industrie und anderer Interessengruppen zusammen. Auf der Basis früherer Arbeiten der G-10-Arzneimittelgruppe wird sich das Forum mit den drei Themen „Patienteninformation, relative Wirksamkeit von Arzneimitteln und Preisfestsetzung/Erstattung“ auseinandersetzen.

Vor allem die beiden letztgenannten Punkte waren Ursache für Marktverzerrungen auf dem EU-Binnenmarkt für Arzneimittel, seit unterschiedliche nationale Preisfestsetzungs- und Erstattungsentscheidungen und die abweichenden Anforderungen bei der Messung der relativen Wirksamkeit ungewünschte Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten mit anderen Systemen auswirkten und oftmals auch unvorhergesehene indirekte Folgen für den EU-Markt insgesamt hatten.

Ziel des Forums ist es, einen Weg nach vorn zu finden, der ein Gleichgewicht herstellt zwischen dem vom öffentlichen Gesundheitswesen verfolgten Ziel, den Patienten zu erschwinglichen Kosten Zugang zu neuen Medikamenten zu geben, und der Notwendigkeit, vorhersehbare Rahmenbedingungen für die Unternehmen zu schaffen, die Innovatoren einen wirtschaftlichen Erfolg ermöglichen. Wenn die richtige Balance gefunden und ein innovationsförderndes Umfeld geschaffen wird, wird sich die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie verbessern. Auf der Grundlage der in diesem Rahmen geführten Erörterungen werden konkrete Maßnahmen auf EU-Ebene und insbesondere auf der Ebene der Mitgliedstaaten folgen müssen, wenn Europa in der pharmazeutischen Innovation wieder weltweit führend werden soll.

5. ZUSAMMENFASSUNG

Die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften zu verbessern, ist ein langwieriges und vielschichtiges Unterfangen. Im Bericht über die europäische Wettbewerbsfähigkeit 2006 wird eine Reihe von Reformen untersucht, bei denen es um Rahmenbedingungen (Zugang zu Finanzmitteln für Innovation, bessere Rechtsetzung) und einen ganz besonders wichtigen Inputmarkt, den Energiemarkt, geht. Sodann wird ermittelt, welchen Beitrag das Konzept der Lead Markets zur Gestaltung von stärker vorausschauenden Innovationspolitiken leisten könnte. Darüber hinaus werden jüngste Entwicklungstendenzen und Herausforderungen im Zusammenhang mit der Wettbewerbsfähigkeit zweier wachsender Spitzentechnologiesektoren, des IKT-Sektors und der pharmazeutischen Industrie, erörtert.

Seiner Aufgabe entsprechend, den mikroökonomischen Pfeiler der Strategie von Lissabon zu unterstützen, werden in dem Bericht Bereiche aufgezeigt, in denen zusätzliche Anstrengungen erforderlich sein könnten. Im Falle der Reform der Energiemärkte beispielsweise sollten Effizienzgewinne und effiziente Regulierer auch dem Verbraucher zugute kommen, außerdem geht es um Investitionen in langfristige Grundlagenforschung und Infrastruktur, Versorgungssicherheit und Umweltauswirkungen. Im Bereich der Rahmenbedingungen für Unternehmen wird angeregt, dass alle Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der besseren Rechtsetzung und ganz allgemein der Rahmenbedingungen für die Unternehmen tätig werden sollten, dass aber Mitgliedstaaten in einer weniger günstigen Startposition größere Anstrengungen unternehmen sollten, um ausgereifte Systeme zur Verbesserung der Rechtsetzung einzurichten.

Im Zusammenhang mit der Innovationspolitik wird in dem Bericht hervorgehoben, dass die Bereitstellung von Wagniskapital für die Frühphasenfinanzierung gefördert und grenzüberschreitende Wagniskapital-Transaktionen vereinfacht werden müssen, und es wird darauf hingewiesen, dass der Innovationsfinanzierung durch Darlehen vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit geschenkt wird. Ferner wird aufgezeigt, welche Faktoren helfen könnten, eine auf Lead Markets hinorientierte Innovationspolitik zu gestalten: Berücksichtigung des Bedarfs der Weltmärkte und der Präferenzen ausländischer Kunden, Übertragung der Präferenzen des Inlandsmarktes ins Ausland, Betonung auf der Senkung der Produktionskosten, Zulassung von Wettbewerb zwischen verschiedenen Innovationsdesigns und Auseinandersetzung mit globalen Trends.

Die IKT-Güter produzierenden Industrien und die pharmazeutische Industrie haben wenig gemeinsam mit Ausnahme der Tatsache, dass beide Sektoren der Spitzentechnologie sind. Die Trends in der erstgenannten Branche werden hauptsächlich durch die Technologie bestimmt, während in der Arzneimittelindustrie die Kostenpolitik im Gesundheitswesen eine wichtige Rolle spielt. Einige Schwächen, etwa ein ausgeprägtes Defizit an FuE-Intensität und vergleichsweise wenige junge, innovative Unternehmen, sind jedoch in beiden Sektoren die gleichen. Zudem ist klar, dass über sektorspezifische Maßnahmen hinaus – die notwendig sind und im Rahmen spezifischer Foren fortgeführt werden – die Wettbewerbsfähigkeit der beiden Branchen sich durch die in der Agenda von Lissabon als prioritär eingestuften, stärker horizontal orientierten Reformen etwa in den Bereichen Innovationsfinanzierung, allgemeine Rahmenbedingungen für Unternehmen, Forschung, Bildung und Funktionieren des Arbeitsmarktes, wesentlich verbessern würde.

[1] Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen SEK(2006) 1467 vom 14.11.2006: European Competitiveness Report 2006 .

[2] „Marktdesign“ umfasst mehrere Komponenten: Großhandelsmärkte, Einzelhandelsmärkte, Brennstoffmärkte, Kapazitätsmärkte, Mechanismen für das Engpassmanagement, Ausgleichsmechanismen.

[3] Die letztgenannten Auswirkungen sind von den länderspezifischen Ausgangsbedingungen abhängig.

[4] Mitteilung der Kommission KOM(2006) 502 vom 13.9.2006: „Kenntnisse in die Praxis umsetzen: Eine breit angelegte Innovationsstrategie für die EU.“