52006DC0332

[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 28.6.2006

KOM(2006) 332 endgültig

MITTE ILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Evaluierung der EU-Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht

{SEK(2006) 815}

MITTE ILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Evaluierung der EU-Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht

1. EINLEITUNG

1. Laut Haager Programm (2004)[1] ist eine „Evaluierung der Umsetzung sowie der Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen […] nach Auffassung des Europäischen Rates für die Wirksamkeit von Unionsmaßnahmen von wesentlicher Bedeutung“. Der Aktionsplan zur Umsetzung des Haager Programms (2005)[2], der den politischen Rahmen für die Tätigkeiten der Europäischen Union im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht für die nächsten fünf Jahre absteckt, sieht vor, dass 2006 eine allgemeine Mitteilung der Kommission über die Entwicklung eines Bewertungsmechanismus auf EU-Ebene in diesem Bereich[3] anzunehmen ist.

2. Nach Auffassung der Staats- bzw. Regierungschefs stellt die Evaluierung der Umsetzung ein maßgebliches Instrument dar, das gewährleistet, dass die von der Union und ihren Mitgliedstaaten erzielten wichtigen Ergebnisse im Zusammenhang mit dem Aufbau eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ordnungsgemäß in die Tat umgesetzt und gegebenenfalls fortwährend überprüft werden, damit den eigentlichen Erwartungen der europäischen Bürger Rechnung getragen wird.

3. Im Haager Programm wurde die Bedeutung der Evaluierung herausgestrichen; in dieser Hinsicht werden mit dem Programm folgende Ziele verfolgt: (1) weitere Verbesserung der Vorgehensweise bei der Einführung von Maßnahmen, Programmen und Instrumenten durch Ermittlung der Probleme und Hindernisse, die bei der Umsetzung aufgetreten sind, (2) Festlegung einheitlicherer Regeln für die finanzielle Rechenschaftspflicht und die Überprüfung der Maßnahmen , (3) Begünstigung des Lernprozesses und des Austausches bewährter Praktiken und (4) Beteiligung an der Entwicklung einer Evaluierungskultur in der Union.

Angesichts (1) des der Kommission durch das Haager Programm und den diesbezüglichen Aktionsplan erteilten Mandats , (2) der Fragmentierung der bestehenden Überwachungs- und Evaluierungsmechanismen und (3) der Notwendigkeit, allen Betroffenen umfassende Informationen über die Umsetzung und Ergebnisse der Maßnahmen zu übermitteln, ist es nach Ansicht der Kommission an der Zeit , dass ein kohärenter und umfassender Mechanismus zur Evaluierung der EU-Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen entwickelt wird.

Ein derartiger Mechanismus wird die Überwachung der Umsetzung (wie in der Mitteilung "Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union: Bericht über die Umsetzung des Haager Programms im Jahr 2005", nachstehend "Fortschrittsanzeiger plus" genannt, ausgeführt)[4] und die Bewertung der Ergebnisse der Maßnahmen umfassen.

2. DER BEGRIFF „EVALUIERUNG“

4. Es ist zu unterscheiden zwischen der Überwachung der Umsetzung und der Evaluierung:

- Bei der Überwachung der Umsetzung werden die Fortschritte bei der Durchführung der Maßnahmen überprüft.

- In der Mitteilung, die die Kommission im Jahr 2000 zum Thema Evaluierung vorlegte[5], wird die Evaluierung als Beurteilung von (öffentlichen) Maßnahmen nach ihren Ergebnissen, Auswirkungen und Zielvorgaben definiert. In erster Linie dient die Evaluierung dazu, den politischen Entscheidungsträgern Informationen über die Auswirkungen und Effektivität geplanter und durchgeführter Tätigkeiten zu liefern.

5. Die Kommission sieht in dem im Aktionsplan erwähnten Mechanismus ein Instrument zur Überwachung der Umsetzung und zur Bewertung der konkreten Ergebnisse der Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht. Dabei geht die Evaluierung über die Überwachung der Umsetzung der Maßnahmen hinaus, baut aber darauf auf, indem die Auswirkungen der Umsetzung wie unten dargelegt untersucht werden. Hiermit wird dem Haager Programm entsprochen, denn die „ Evaluierung der Umsetzung sowie der Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen “ umfasst sowohl die Überwachung der Umsetzung selbst als auch die Bewertung der Ergebnisse der getroffenen Maßnahmen.

6. Aus diesen Gründen schlägt die Kommission ein kohärentes und umfassendes Paket vor, das sich auf zwei Pfeiler stützt: den "Fortschrittsanzeiger plus" zur Überwachung der Umsetzung und den in dieser Mitteilung vorgeschlagenen Evaluierungsmechanismus .

7. Der in dieser Mitteilung erläuterte Mechanismus basiert auf dieser umfassenden Definition, die nach Auffassung der Kommission ermöglichen dürfte, die im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht erzielten Ergebnisse quantitativ und qualitativ genau zu erfassen. Den Rahmen für diesen Mechanismus würden die im Haager Programm festgelegten Grundsätze bilden. Die Förderung einer systematischen Berücksichtigung der Evaluierungsergebnisse im Entscheidungsprozess dürfte letzten Endes auch zu einer besseren Politikgestaltung beitragen.

Schaubild 1: Evaluierung zur Begleitung des Entscheidungsprozesses

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3. EVALUIERUNG DER EU-MASSNAHMEN IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT – ZU BEWÄLTIGENDE HERAUSFORDERUNGEN

3.1. Komplexe und ehrgeizige politische Ziele und Voraussetzungen

8. Der Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht ist einer der vielfältigsten Politikbereiche der EU. Die angestrebten Ziele betreffen einige Fragen von höchster Aktualität: den freien Personenverkehr, die Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität, die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit sowie die Asyl- und Migrationspolitik bei gleichzeitiger Wahrung der Grundrechte und Förderung der Rechte der Unionsbürger. Erwägungen der nationalen Souveränität erfordern oftmals Kompromisse auf EU-Ebene oder erschweren die Umsetzung. Daher wird jeder neue Evaluierungsmechanismus diesem politischen Umstand Rechnung tragen müssen.

9. Die Verwirklichung der angestrebten komplexen und ehrgeizigen politischen Ziele wird zudem durch einen mitunter verwirrenden Rechtsrahmen, eine Mischung aus Entscheidungs- und Einhaltungsverfahren, kompliziert.

Um dieser Komplexität gerecht zu werden, muss der vorgeschlagene Evaluierungsmechanismus progressiv angelegt sein und Möglichkeiten zur Weiterentwicklung und Konsolidierung bieten.

3.2. Zeitplan

10. Aufgrund der besonderen Rolle der Kommission und des Entscheidungsprozesses im Bereich Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht sind für die Entwicklung und vollständige Umsetzung der verschiedenen Maßnahmen häufig unterschiedliche Zeitrahmen erforderlich. Daher bedarf es eines einzelfallbezogenen Vorgehens zur Ermittlung des richtigen Analyseniveaus für jede einzelne Maßnahme . Während die unmittelbaren Zwischenergebnisse bei allen Maßnahmen berücksichtigt werden, könnten die praktischen Auswirkungen in einigen Fällen schwieriger zu analysieren sein (zum Beispiel im Falle von Maßnahmen zur Drogenbekämpfung oder auf dem Gebiet der Migration).

Der vorgeschlagene Evaluierungsmechanismus sollte eine hinreichende Flexibilität bieten, um eine differenzierte eingehende Bewertung der jeweiligen Maßnahmen zu ermöglichen, und den Stand ihrer Entwicklung und Konsolidierung gebührend berücksichtigen.

Deshalb erscheint – zumindest im ersten Stadium – die Konzentration auf die unmittelbaren Zwischenergebnisse zweckmäßig. Die Ermittlung der Gesamtauswirkungen der Maßnahmen muss längerfristig das Endziel des Evaluierungsmechanismus sein.

3.3. Beteiligung der Institutionen und der Betroffenen

11. Von besonderer Bedeutung im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht sind auch die Auswirkungen der entsprechenden Maßnahmen auf die Betroffenen. Jeder Evaluierungsmechanismus in diesem Bereich muss den Erwartungen und Prioritäten der Betroffenen und insbesondere dem Erfordernis der Vertraulichkeit in einigen Politikbereichen wie der Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität Rechnung tragen.

12. Im Geiste der Partnerschaft wird die Kommission die Mitgliedstaaten und die EU-Institutionen während und nach der Erstellung des Evaluierungsberichts konsultieren und eine Debatte mit ihnen führen . Daher werden die Mitgliedstaaten und die EU-Institutionen ersucht werden, zur Erleichterung des Dialogs mit der Kommission Kontaktstellen zu benennen. Der Evaluierungsbericht[6] wird veröffentlicht und den Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen übermittelt werden.

13. Der Rat und die Mitgliedstaaten werden zusammen mit der Kommission die wichtigsten am vorgeschlagenen Evaluierungsmechanismus beteiligten Akteure sein. Das Europäische Parlament wird entsprechend den institutionellen Vorrechten und Pflichten maßgeblich beteiligt werden. An der Bewertung der regelmäßigen Berichte werden auch die nationalen Parlamente beteiligt werden.

14. In den vom EG-Vertrag abgedeckten Bereichen werden der Ausschuss der Regionen und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss an der Ausarbeitung und Umsetzung des Evaluierungsmechanismus beteiligt werden. Die Evaluierungsberichte werden nach ihrer Annahme den Ausschüssen routinemäßig übermittelt werden.

15. Agenturen bzw. Stellen wie die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte, die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD), Europol, Eurojust oder die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen werden im Zusammenhang mit dem Mechanismus eine wichtige Rolle spielen. Erstens werden sie die ihnen zur Verfügung stehenden Informationen und Analysedaten als Input für die Evaluierung bereitstellen. Zweitens werden sie von der Kommission zu den Evaluierungsberichten konsultiert werden.

16. In diesem Zusammenhang wird der Beitrag der Zivilgesellschaft sehr wertvoll sein. Die Kommission wird sicherstellen, dass die Ansichten der Zivilgesellschaft berücksichtigt werden, und wird angemessene Mechanismen einrichten, um die Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Evaluierung aller Politiken im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht zu gewährleisten.

Der vorgeschlagene Evaluierungsmechanismus sollte transparente Konsultationsverfahren umfassen, die auch zur Erhebung und Überprüfung relevanter Informationen angewandt werden könnten.

3.4. Verfügbarkeit von Statistiken

17. Die Verfügbarkeit von Statistiken[7] und der erforderlichen Analysekapazitäten spielt eine entscheidende Rolle bei der Entwicklung eines Evaluierungssystems. Während für bestimmte Bereiche (zum Beispiel die Drogenpolitik) bereits genaue Statistiken erstellt werden, bedarf es in anderen Bereichen wie der Kriminalitätsbekämpfung und der Strafjustiz weiterer Anstrengungen[8]. Es werden Statistiken benötigt, die die Entwicklung der Erfordernisse bei den Herausforderungen sichtbar machen, die mit Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht angegangen werden. Mithilfe solcher Basisdaten ließe sich bewerten, ob aufgrund einer Maßnahme ein bestehender Bedarf im Laufe der Zeit ab- oder zunimmt, und letztendlich eine Bilanz der Auswirkungen der Maßnahmen ziehen. Auf den Gebieten Qualität, Verfügbarkeit und Analyse sind Verbesserungen nötig. Den Arbeiten von Agenturen bzw. Stellen wie der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD), Europol, Eurojust und der künftigen Agentur für Grundrechte wird dabei eine besondere Bedeutung zukommen. Forschungsprojekte und –netze werden ebenfalls zur Verwirklichung dieses Ziels beitragen.

Daher müssen parallel zur Schaffung des vorgeschlagenen Evaluierungsmechanismus die Qualität, Verfügbarkeit und Analyse der Statistiken im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht verbessert werden.

4. EVALUIERUNG DER EU-MASSNAHMEN IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT – VORSCHLAG FÜR EINEN STRATEGISCHEN EVALUIERUNGSMECHANISMUS

4.1. Beschreibung des Evaluierungsmechanismus

18. Grundlage des vorgeschlagenen strategischen Evaluierungsmechanismus für den Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht wären die konsolidierten Ergebnisse , die in anderen Bereichen der EU-Politik erzielt wurden. Ein solcher Mechanismus würde sich – wie in Anhang 2 erläutert – auf die gegenwärtigen Gepflogenheiten stützen und im besonderen Fall der Förderprogramme aus dem derzeitigen Evaluierungsbedarf abgeleitete Informationen nutzen. Außerdem wäre in anderen Bereichen, in denen bereits Informationen vorliegen, besonders darauf zu achten, dass von vorhandenen Daten Gebrauch gemacht und Doppelarbeit vermieden wird .

19. Ein dreistufiger progressiv angelegter Mechanismus mit folgenden Elementen wird vorgeschlagen:

(1) System für die Informationserhebung und den Informationsaustausch ;

(2) Berichterstattungsverfahren zur Konsolidierung, Nutzung und Analyse der Informationen;

(3) gezielte eingehende strategische Bewertungen .

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20. Der Mechanismus wird umfassend sein und sich auf alle Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht erstrecken[9].

21. Die Evaluierungsberichte[10] werden dem Rat und dem Europäischen Parlament sowie dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen übermittelt und gegebenenfalls an ein breiteres Publikum verteilt, unter anderem in ad hoc organisierten öffentlichen Veranstaltungen.

22. Durch Förderung der Berichterstattung und Verbreitung der Evaluierungsergebnisse soll der Mechanismus letztlich dazu beitragen, dass auf der Entscheidungsebene die Ergebnisse auch tatsächlich genutzt werden.

23. Der Mechanismus steht im Einklang mit den derzeitigen Bewertungsleitlinien der Kommission und wird entsprechend deren allgemeinen Prinzipien funktionieren.

4.1.1. Informationserhebung und -austausch

24. Die Erhebung und der Austausch von Informationen werden auf der Grundlage von Informationsblättern („Factsheets“) erfolgen, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ausgefüllt werden (für jeden Politikbereich ist jeweils ein Informationsblatt auszufüllen). In Bereichen, in denen bereits Informationen in einem ähnlichen Format vorliegen, wird die Kommission die Informationsblätter soweit möglich im Voraus ausfüllen . Gleichzeitig werden die Informationsblätter den jeweiligen Betroffenen[11] und der Zivilgesellschaft zu Konsultationszwecken vorgelegt. Unter gebührender Berücksichtigung der Vertraulichkeitsanforderungen in bestimmten Bereichen werden maßnahmenspezifische Konsultationen stattfinden, die sich auf die bestehenden Netze und Konsultationsmechanismen stützen.

25. In den Informationsblättern wird für jeden Bereich ein politisches Gesamtziel angegeben; außerdem werden die wichtigsten Instrumente (legislative, nichtlegislative und finanzielle Instrumente) aufgeführt, die zur Verwirklichung dieses Ziels beitragen. Der Mechanismus sollte eine klare Übersicht über die erzielten Fortschritte liefern.

26. Die Informationsblätter werden außerdem eine Reihe von Indikatoren für jede Maßnahme enthalten. Diese Indikatoren werden mit dem für den Politikbereich festgelegten Gesamtziel eng verknüpft sein. Die Informationsblätter werden fester Bestandteil des nach der Veröffentlichung dieses Dokuments stattfindenden Konsultationsprozesses sein und in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fertig gestellt werden. Beispiele für die vorgeschlagenen Informationsblätter finden sich in Anhang 1.

27. Die Kommission beabsichtigt, die einzelnen Mitgliedstaaten zu ersuchen, Kontaktstellen auf nationaler Ebene zu benennen. Die Kontaktstellen werden eine wichtige Rolle bei der Koordinierung der Reaktionen auf nationaler Ebene spielen und sich mit den Dienststellen der Kommission abstimmen.

28. Bei den Rechtsvorschriften der EU werden die Indikatoren und das Bewertungssystem in den Informationsblättern schwerpunktmäßig auf konkrete Ergebnisse der praktischen Anwendung der Rechtsvorschriften und nicht auf den Grad der Umsetzung in innerstaatliches Recht oder die Auswirkungen des EU-Rechts auf die nationalen Rechtssysteme ausgerichtet sein. Auf die letztgenannten Aspekte zielt der "Fortschrittsanzeiger plus" ab, mit dem eher die Umsetzung und Durchführung und nicht so sehr das Ausmaß der Verwirklichung der Ziele beurteilt wird.

29. Bei den Förderprogrammen der EU werden sich die Informationsblätter auf die bereits vorhandenen Durchführungs- und Evaluierungsberichte stützen, die entsprechend den Verpflichtungen aufgrund der Haushaltsordnung und der jeweiligen Rechtsgrundlage erstellt wurden. Die in den Informationsblättern geforderten Angaben zu den Förderprogrammen dürften leicht erhältlich sein, sodass von den Mitgliedstaaten voraussichtlich nur geringfügige zusätzliche Beiträge benötigt werden.

4.1.2. Berichterstattung

30. Nach Erhalt der Informationsblätter und nach Konsultation der Betroffenen wird die Kommission die eingegangenen Informationen validieren und einen „Evaluierungsbericht“ erstellen, in dem die Informationen zusammengetragen und analysiert werden. In diesem Evaluierungsbericht werden auch politische Empfehlungen zu den verschiedenen Politikbereichen abgegeben.

31. Ziel dieses Vorgehens ist es, die auf EU-Ebene im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht durchgeführten Maßnahmen zu bewerten und Bereiche zu ermitteln, die für eine eingehende strategische Bewertung in Betracht kommen.

4.1.3. Strategische Maßnahmenbewertungen

32. Im Anschluss an den Evaluierungsbericht und eine weitere Konsultation können in ausgewählten Bereichen eingehende strategische Maßnahmenbewertungen vorgenommen werden, um nützliche aktuelle Informationen zu erlangen, die als Grundlage für etwaige politische Entscheidungen in den einzelnen Politikbereichen dienen.

33. Die strategischen Bewertungen dürften im Vergleich zu der in Anhang 2 erläuterten derzeitigen Vorgehensweise vor allem aus folgenden Gründen einen Mehrwert bewirken:

(a) Im Mittelpunkt steht ein Politikbereich (oder einige zusammenhängende Teilbereiche) und nicht ein einzelnes Instrument (zum Beispiel Evaluierung der gemeinsamen Einwanderungspolitik).

(b) Die Kohärenz der verschiedenen Instrumente innerhalb eines bestimmten Politikbereichs wird analysiert (zum Beispiel wird geprüft, inwiefern die Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften auf einem bestimmten Gebiet durch Förderprogramme unterstützt und erleichtert wird).

(c) Es wird untersucht, inwiefern eine bestimmte Maßnahme zu dem Gesamtziel des Aufbaus eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts beiträgt.

(d) Die bei der Verwirklichung dieses allgemeinen Ziels insgesamt erreichten Fortschritte werden ermittelt.

(e) Die Verwirklichung eines übergeordneten Ziels im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht wird bewertet (zum Beispiel die Wahrung der Grundrechte).

4.2. Häufigkeit der Evaluierungen und Follow-up

34. Wenn die Evaluierungen in vorher festgelegten Abständen vorgenommen werden, können die Fortschritte regelmäßig überprüft und Vergleiche gezogen werden. In Bezug auf den Zeitplan wird vorgeschlagen, dieses Evaluierungsverfahren („Informationsblätter“ plus „Evaluierungsbericht“) zweimal in einem Zeitraum von jeweils fünf Jahren durchzuführen. Die Kommission wird sich soweit möglich auf die bereits vorliegenden Informationen stützen.

35. Der Vorschlag trägt dem Umstand Rechnung, dass dieses Verfahren

(a) regelmäßig durchgeführt werden sollte,

(b) nicht zu aufwändig sein sollte,

(c) nicht jedes Jahr durchgeführt werden muss, da es auf nur allmählich zu erreichende Ergebnisse und mittelfristig verfügbare Daten ausgerichtet ist,

(d) mit den bereits vorhandenen strategischen und Mehrjahresplänen abgestimmt werden sollte.

36. Vor allem würde der vorgeschlagene Zeitplan dem Rat und der Kommission ermöglichen, die Ergebnisse der Evaluierungsberichte heranzuziehen, um zu bewerten, ob nach dem Auslaufen des Haager Programms im Jahr 2009 ein weiteres Strategisches Programm ausgearbeitet werden muss.

37. Wenn alle zwei oder drei Jahre ein Evaluierungsbericht veröffentlicht wird, kann das Verfahren zeitlich mit dem Fünfjahreszyklus abgestimmt werden. Dies wird eine umfassendere und gezielte Verwendung der Evaluierungsergebnisse bei der Entscheidungsfindung fördern. Die Jahre 2006 und 2007 werden eine Übergangsphase bilden (siehe nachstehende Tabelle).

38. Damit eine Abstimmung mit dem "Fortschrittsanzeiger plus" möglich ist, sollen die Informationsblätter Ende 2006 den Mitgliedstaaten zugehen; der Evaluierungsbericht soll zusammen mit dem zweiten "Fortschrittsanzeiger plus" Mitte 2007 veröffentlicht werden.

Zeitplan | "Fortschritts-anzeiger plus" (FA) | Überprüfungsmechanismus | Aktionsplan |

2005 | Annahme des Haager Aktionsplans |

2006 | FA + 1 | Zwischenbewertung der Umsetzung (Ende 2006) |

2007 | FA + 2 | Evaluierungsbericht 1 | Erste Überprüfung der Maßnahmen |

2008 | FA + 3 |

2009 | FA + 4 | Evaluierungsbericht 2 |

2010 | FA + 5 | Ende des Haager Programms |

2011 | FA + 6 |

2012 | FA + 7 | Evaluierungsbericht 3 |

2013 | FA + 8 |

2014 | FA + 9 | Evaluierungsbericht 4 |

(Übergangsphase grau unterlegt)

39. Eine Bewertung der zusätzlichen Verwaltungskosten, die für die Mitgliedstaaten anfallen, enthält die beigefügte Folgenabschätzung. Den Mitgliedstaaten wird nahe gelegt, mit Unterstützung der Kommission auf die Vergleichbarkeit und Genauigkeit der Daten hinzuarbeiten. Wie die jüngsten Erfahrungen mit der Bewertung einiger Rechtsakte gezeigt haben, mangelt es den bei den einzelnen Maßnahmen erhobenen Basisdaten mitunter an Einheitlichkeit und Genauigkeit. Ad-hoc-Evaluierungen der Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht durch den Rat oder die Kommission werden eine zusätzliche Informationsquelle darstellen.

40. Diese Mitteilung soll den Beginn eines mittelfristigen Prozesses markieren. Der vorgeschlagene Evaluierungsmechanismus und die Informationsblätter werden erläutert, damit sie im Zuge des Follow-up zu dieser Mitteilung kommentiert und verbessert werden können. Zu diesem Zweck wird eine breit angelegte Konsultation eingeleitet, in deren Rahmen im Herbst eine Anhörung veranstaltet wird.

41. Nach fünf Jahren wird der Evaluierungsmechanismus bewertet werden, um etwaige Anpassungen und Verbesserungen des Systems beschließen zu können. Dabei sind die erzielten Leistungen (siehe Schaubild 2) zu überprüfen. Die Bewertung erfolgt auf der Grundlage der in Abschnitt 3 genannten Ziele.

5. FAZIT

42. Nach Auffassung der Kommission muss ein kohärenter und umfassender Mechanismus zur Evaluierung der EU-Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht unter Berücksichtigung der gegenwärtigen Situation und des mit dem Haager Programm erteilten Mandats entwickelt werden. Ein solcher Mechanismus muss progressiv angelegt sein und dem sich weiterentwickelnden institutionellen und rechtlichen Rahmen Rechnung tragen, damit die weitere Förderung und die Effektivität der Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht gewährleistet sind.

43. Der Mechanismus bietet die Möglichkeit, die einzelnen Bewertungsergebnisse in einem kohärenten Rahmen zusammenzufassen, damit die entsprechenden Informationen in die politische Entscheidungsfindung einfließen können. So wird der vorgeschlagene Mechanismus den politischen Entscheidungsträgern auch rechtzeitig sachdienliche Informationen liefern, um geeignete Folgemaßnahmen zum Haager Programm nach dessen Auslaufen im Jahr 2009 erwägen zu können.

44. Der vorgeschlagene Mechanismus wird von der Kommission und dem Rat unter uneingeschränkter Beachtung ihrer institutionellen Vorrechte und in enger Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament durchgeführt werden. Bei der Einführung und Umsetzung des Evaluierungsmechanismus bedarf es eines abgestimmten Vorgehens und eines umfassenden Engagements der EU-Institutionen und der Mitgliedstaaten, wobei den einzelstaatlichen Behörden und Verwaltungen eine entscheidende Aufgabe zukommt.

45. Darüber hinaus soll der Evaluierungsmechanismus die Effektivität der EU-Maßnahmen erhöhen und zur Verwirklichung der strategischen Ziele einer besseren Rechtsetzung und Transparenz der Tätigkeiten der EU beitragen.

ANNEX 1 Factsheet of JLS policies

POLICY AREA: EXTERNAL BORDERS, VISA POLICY AND FREE MOVEMENT OF PERSONS |

Factors influencing evaluation mechanism: well established policy area, 1st pillar activities, there is a strong consensus amongst stakeholders for EU level action; there is a mix of instruments (legislative activities, co-operation activities, programme funding, functioning Community Agency, IT systems); possible to construct evaluation indicators, but might be hard to measure outcomes and results and causal links in practice. Methods to evaluate controls at borders are improving, including available administrative information and statistics. Some constraints on fully independent evaluation. There are strong interlinkages between the instruments within the ABB activity and strong potential for ‘thematic’ evaluation examining instruments in parallel. |

Policy sub-area 1: External borders |

Objectives: Develop an integrated external border management system Ensure uniform high standards of border checks and border surveillance at EU external borders Reduce number of illegal cross border movements of people Further ‘burden sharing’ in management of external borders |

Policy sub-area level indicators: The numbers of illegal migrants apprehended that are known to have crossed the EU external border illegally as a proportion of all third country national border crossings into EU (Source: Commission - Eurostat statistics on asylum and migration) The difference between the numbers of illegal migrants apprehended that are known to have crossed the EU external border illegally as a proportion of all third country national border crossings into EU through the most permeable and least permeable border. Note that this indicator would require to define the most and least permeable EU border. The numbers of illegal migrants apprehended that are known to have crossed the EU external border illegally (Source: Commission - Eurostat statistics on asylum and migration) The proportion of all resource commitments to external border management originating in countries without EU external borders (Source: MS) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: Prevent illegal immigration and threats to public order Reduce time taken and costs of acquiring visas for legitimate travellers. Reciprocation with third countries on visa waivers. Reduce number of visas given to travellers who become overstayers and illegal migrants Abolish controls at internal EU borders |

Policy sub-area level indicators: The average time taken from application to receipt of (a particular class of) visa (Source: MS, VIS) The average costs (fees) for (a particular class of) visa (Source: MS, VIS) The number of third countries where the visa requirements of nationals to enter the EU match those EU citizens visiting the country in question (Source: Commission) The total population of third countries where the visa requirements of nationals to enter the EU match those EU citizens visiting the country in question (Source: Commission) The number of EU internal border crossings that are subject to controls (Source: MS) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: Relatively new policy area in JLS (although the citizenship policy as such is an established area in the EC/Commission activities), 1st pillar activities, a combination of instruments (legislation, funding programmes, new Community Agency). The nature of the instruments and their objectives leads to reliance on qualitative evaluation methods. However, there is scope for further improvements to the information base through surveys and the development of statistics. The objectives within the policy area are wide ranging and the sub policy areas as defined below are not distinct. There is some scope for evaluating sub sets of instruments in parallel. |

Policy sub-area 1: Citizenship of the Union |

Global objectives: Increase awareness of Union citizens of their rights and of the ways these can be enforced Decrease any obstacles for the enjoyment of their rights by Union citizens, in particular of the right to free movement and residence Increase participation of EU citizens in democratic life in the Union Facilitate the diplomatic and consular protection offered to the Union citizens in third countries |

Policy sub-area level indicators: Levels of citizens’ awareness of their rights and mechanisms of redress (Source: Surveys and Eurobarometer reports) Instances of right to free movement and residence hindered (Source: complaints made to Commission) Rates of voting registration and participation – percentage of increase/decrease (Source: Member States) Number of citizens standing for election to public office – percentage of increase/decrease (Source: Member States) Instances of use and complaints from EU citizens over levels of consular protection (Source: Member States) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Global objectives: Increase the awareness of fundamental rights amongst citizens. (This concerns the rights as protected on European Union and national level including the relevant regional and international instruments.) Decrease instances of breaches of fundamental rights (including breaches of privacy, personal data protection and protection from violence against children, women and youth) Reduce the instances of racism, anti-semitism and xenophobia Establish a Fundamental Rights Agency (from EUMC) Increase number of participants in and their commitments to civil society |

Policy sub-area level indicators: Levels of citizens’ awareness of fundamental rights (Source: Surveys and Eurobarometer reports) Instances of breaches of fundamental rights, especially as a result of EU interventions (including breaches of privacy, personal data protection and protection from violence against children, women and youth) (Source: Commission and FR Agency) Instances of racism, anti-semitism and xenophobia (Source: FR Agency) Time commitments of population to participation in civil society (Source: MS) Number of civil society organisations in NMS since accession (Source: MS) |

Main instruments | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: Activities in this policy area are cross pillar and cover a variety of areas, including health, police cooperation, information, evaluation and coordination. The EU Drug Action Plan and EU Drug Strategy are very important documents endorsed by the Council as the basic policy framework for all drugs issues within the EU and within the context of the EU's external relations. They cover all activities in this policy area and provide the guidelines for all Member States to implement the objectives and actions they contain into national policy. The Action Plan takes its lead from the objectives of the EU Drug Strategy and translates these objectives into 80 concrete actions. It concentrates on the two major aspects of drug policy, demand reduction and supply reduction, and also covers a number of cross-cutting themes: international cooperation, research, information and evaluation. It includes actions within EU competence (public health, precursor control, money laundering and development aid) as well as close cooperation between Member States and partnerships with international organisations. The Action Plan furthermore covers monitoring and evaluation and includes assessment tools and indicators for each action. The actions covered by the Action Plan are subject to an annual progress review by the Commission's services. Evaluation in this area is already well-established through the methods and indicators developed during the evaluation of the previous EU Drugs Strategy and Action Plan. Reliable data is available from the European Monitoring Centre on Drugs and Drug Addiction, Europol and the Commission. As with other policies relating to complex, global socio-political issues, the evaluation of the impacts of EU drug policy is a problematical and sensitive matter due to the multiple factors that have to be taken into account and for which there may not be reliable data by their very nature (e.g. figures for trafficking in illicit drugs are always rough estimates; corruption caused by trade in drugs is hidden, etc.). |

Objectives: To significantly reduce the prevalence of drug use among the population and to reduce the social harm and health damage caused by the use of and trade in illicit drugs, and to strengthen international cooperation (EU Action Plan on Drugs 2005-2008) |

Policy-level indicators: The EU Action Plan contains the major legal instruments such as the Council Decision on the information exchange, risk assessment and control of new psychoactive substances, or the Framework Decision on penalties for drug trafficking. It also contains the assessment tools and indicators required for the evaluation process of these instruments and all other actions. These have been drawn up in cooperation with the EMCDDA and Europol, who will help the Commission to keep track of implementation. On this basis the Commission will publish an Annual Progress Review and if necessary propose adjustments. Responsibility for implementation of actions and deadlines are clearly indicated in the Plan. To keep implementation on track, targets whose deadlines have passed or are unlikely to be met will be subject to recommendations for their implementation or identification of failure to implement. The Commission will carry out an impact assessment in 2008 in view of proposing a second Action Plan for 2009-2012. A final evaluation of the Strategy and the Action Plans will be carried out by the Commission in 2012. These evaluations will go beyond the strict confines of the Action Plan and will include, on the basis of the work of the EMCDDA and Europol, a general view of the evolution of the drugs situation in Europe. |

POLICY AREA: COMMON IMMIGRATION AND ASYLUM POLICIES |

Factors influencing evaluation mechanism: New policy area. 1st pillar activities. Interventions include legislation, programmes and cooperation activities. Good, comparable data is required and is planned. MS consensus about broad aims but not at individual instrument level. Impacts of these instruments on third-countries, and in particular development countries, to be considered. |

Policy sub-area 1: Common European Asylum System |

Objectives: To establish a common asylum procedure and uniform status, To facilitate practical and collaborative cooperation, To address pressures on asylum systems and reception capacities. |

Policy sub-area level indicators: Number of asylum seekers applying for asylum in Member States other than the country of first entry (Source: Eurodac) Instances of MS breaching minimum defined standards (Source: Commission) Differences in standards of reception between Member States (Source: Commission) Differences between Member States with regard to the average time taken to determine the outcome of an application for asylum (Source: MS and Commission) Comparison of asylum acceptance rates among Member States[12] (Source: Commission - Eurostat) Differences in the level of capacity per Member State (asylum systems and reception facilities) relative to needs (Source: Member States) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To establish admission procedures capable of responding to fluctuating demands for migrant labour |

Policy sub-area level indicators: Skill shortages in vocations and professions (Source: Commission - Eurostat, MS Labour Force Surveys, EEO) Employment rates amongst migrant groups (Source: Commission - Eurostat, MS Labour Force Surveys) Estimation of the numbers of migrants overstaying the duration of their work permits (Source: MS) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To prevent the isolation of certain groups and achieve successful integration of Third Country Nationals and their descendents To fight discrimination against legally residing Third Country Nationals To promote the exchange of experience and information |

Policy sub-area level indicators: Instances of discrimination (Source: FR Agency, MS) Employment rates of third country nationals (Source: Commission - Eurostat, MS) Employment rates of second generation migrants (Source: SOPEMI Report, MS) Relative income levels of third country nationals (Source: Commission - Eurostat, MS) Proportion of third country nationals living in poverty (Source: Commission - Eurostat, MS) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: Assist third countries in migration management, intensify MS cooperation to manage migration flows and prevent humanitarian crises, integrate migration into third country relations, develop policies that link migration, development cooperation and humanitarian assistance, intensify cooperation with third countries on southern and eastern border of EU |

Policy sub-area level indicators: Increase/decrease over a 5-year period of: Numbers of legal migrants by third country (Source: Commission - Eurostat) Numbers of illegal migrants by third country intercepted crossing an external border (Source: Commission – Eurostat) Numbers of visa overstayers by third country intercepted (Source: MS) Numbers of asylum applications by third country (Source: Commission - Eurostat) Numbers of failed asylum applications by third country (Source: Commission - Eurostat) Numbers of failed asylum seekers returning to country of origin /other third country (Source: MS) Number of victims of trafficking from third countries (Source: MS) |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To establish an effective removal and repatriation policy based on common standards for persons to be returned in a humane manner and with full respect for their human rights and dignity. |

Policy sub-area level indicators: Increase/decrease over a 5-year period of: Proportion of failed asylum seekers (and illegal migrants) who are repatriated (Source: MS) Numbers returned to countries subsequently deemed unsafe within a period of two years (Source: MS) Numbers (of labour market age) in employment in country of origin 12 months after being subject to return |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: The policy area includes both first pillar (civil justice) and third pillar (criminal justice) matters. The main instruments are legislation including the introduction of new legal instruments and activities to stimulate judicial cooperation. Evaluation should cover the implementation of mutual recognition instruments and the various flanking (confidence building) measures that make mutual recognition possible. The potential to identify the causal links between the interventions and the achievement of objectives is greater within civil matters than criminal matters. Information on the scale and nature of the relevant (cross border) civil and criminal matters is however poor. The instruments in both sub policy areas are potentially reinforcing. The classification of the instruments within the civil matters sub policy area relate to both process (cooperation and procedures) and to substantive problems addressed by the instruments (cross border disputes and breakdown of international marriages). There is also a miscellaneous sub category. The achievement of a European area of justice in criminal matters may be constrained by continued variations in definitions of crimes and penalties. Several of the instruments mentioned under civil matters are ‘forthcoming’. They are included however because they illustrate aspects of the evaluation challenges in this policy area. The Judicial training instrument is relevant to both sub policy areas. There are close links between the instruments and objectives of the policy sub area 2 Criminal matters, and the objectives and activities in the policy area: law enforcement cooperation, prevention and fight against organised crime. Also, it should be noted that adjustments to the indicators put forward in criminal matters may take place in light of the implementation of the forthcoming Action Plan on statistics in the field of crime and criminal justice (see more expanded reference on page 49). |

Policy sub-area 1: Civil matters |

Objectives: To increase mutual recognition and enforcement of judicial decisions To establish clear rules on jurisdiction and applicable law To reduce the costs of resolving cross border disputes To increase the likelihood that cross border disputes are resolved To reduce the likelihood of cross border disputes arising To reduce the negative consequences of breakdowns in ‘international’ marriages and prevent child abduction |

Policy sub-area level indicators: Number of mutually recognised judicial decisions Average costs (of different types) of cross-border disputes Number of cross-border cases not resolved Spouses’ (perceptions of) costs of international divorces The number and amount of cross-border maintenance claims not paid Source: MS |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Horizontal cooperation activities |

Objectives: To promote mutual recognition To increase confidence and other conditions leading to mutual recognition To reduce differences in the definition of crimes. In particular, to explore common definitions and procedures for human trafficking and cross border crimes To reduce differences in detention and trial procedures To improve taking of evidence To reduce differences in penalties To speed up cross border arrest and surrender procedures To facilitate cross border management, freezing and confiscation of criminal assets To protect victims of crime |

Policy sub-area level indicators: Number of mutually recognised judicial decisions Extent of mutual confidence: proportion of officials in national administrations who have high confidence in other MS systems (measured by surveys of national authorities) Level of awareness of judicial actors of other MS systems Number of definitions of crimes approximated Number of reduced differences in detention and trial procedures and definition of penalties Length of cross-border arrest and surrender procedures Size of criminal assets frozen and confiscated in cross-border cases Source: MS |

Main instrument (and type of instrument) | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Factors influencing evaluation mechanism: Policy based on the TEU Title VI (third pillar). Activities include legislation, including the approximation of crimes and penalties and cooperation measure. Establishing causal links between the EU interventions and the ultimate objective of reducing crime is always likely to be problematic. The current factsheet intends to facilitate the assessment of the implementation of EU instruments in this area. Full fledged evaluation will require substantial improvements in the quality and availability of statistical information in the field of crime and criminal justice. The forthcoming Action Plan in this field (to be adopted by the Commission in July 2006) will address these issues and put forward concrete proposals, including carrying out an inventory and setting-up an expert group. In this context, this factsheet and the indicators included therein will necessarily be adjusted and improved in the light of the implementation of the Action Plan, and could be used as a starting point for discussions in this field. |

Policy sub-area 1: Crimes and Sanctions (i.e. legislation to fight organised (cross border) crime and terrorism) |

Objectives: To combat: Terrorism Smuggling and trafficking of human beings, Sexual exploitation, racism and xenophobia, Financial and economic crime, Environmental crime, Illicit trafficking in goods, Organised crime and cyber crime. To reduce the financial resources available to those involved in organised crime To criminalise active and passive corruption |

Policy sub-area level indicators: Numbers and trends of successful prosecutions for (Source: UN crime and criminal justice trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics): Smuggling and trafficking of human beings, Sexual exploitation, Financial and economic crime, Environmental crime, Illicit trafficking in goods (including firearms), Numbers of successful prosecutions for organised crime (Source: UN crime justice and crime trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics) Numbers of prosecutions for active and passive corruption (Source: UN crime justice and crime trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics) Perception of levels of active and passive corruption (Source: Transparency International survey) Numbers of crimes subject to EU interventions and instruments (Source: UN crime justice and crime trends surveys, European sourcebook of criminal justice statistics, Commission crime and criminal justice statistics) |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Terrorism |

(The architecture of the instruments in this sub policy area is such that the instruments should be reinforcing. Capturing these synergies in evaluation work would be of value) |

Objectives: To increase cooperation between police and customs authorities of MS To increase cooperation of MS police and customs authorities with Europol To develop and improve use of ‘intelligence led law enforcement’ and Joint Investigation Teams To encourage exchange of experiences on best practice on investigative techniques To improve the quality of Member States law enforcement data with the assistance of Europol |

Policy sub-area level indicators: Number of formal joint investigations Number of informal joint investigations Number of successful prosecutions resulting from joint investigations (formal and informal) Number of successful prosecutions resulting from the adoption of best practice investigative techniques Extent of mutual confidence: proportion of officials in national administrations/law enforcement authorities who have confidence in other MS systems (measured by surveys of national authorities) Periods of time (person days) on (trans-national) exchanges of staff Source: MS |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: To reduce instances of (cross border organised) crime To establish European instruments for collecting, analysing and comparing information on crime and victimisation. To provide better information on trends in crime in Member States |

Policy sub-area level indicators: Numbers of successful prosecutions of cross border organised crime The frequency with which EU level statistics are collected (benchmark: annually) The level of reliability of data (for example, number of definition changes), also indicated by the levels of confidence in data by key actors (source: regular surveys) Consistency of data between Members States (for example, numbers of definition variations), indicated the levels of confidence in data by key actors (source: regular surveys) Source: Commission, MS |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Objectives: Reduce detrimental cross border impacts of crises |

Policy sub-area level indicators: Number of cross border crises reported in press/media Number of cross border crises involving EU crisis management |

Main instrument | Objectives | Implementation at national level | Indicators/evaluation questions | Specific issues /comments |

Immediate results | Outcomes | Impacts |

Setting up of integrated and co-ordinated EU crisis-management arrangements in the Commission and the Council |Increase the level of preparedness to tackle cross-border crises within the EU |Active participation from MS in the structures to be established |Establishment of integrated and co-ordinated structures at the EU level

Measured by:

Assessments of MS capacities

Training and joint exercises conducted

Operational plans established

(Source: MS administrative records) | Increased level of preparedness for cross border crises

Measured by:

Actual responses to crises

Results of ‘Exercises’ undertaken.

(Source: MS Potential stakeholder surveys) | Reduced impacts of such crises |There are likely to be particular difficulties in establishing the counter factual with respect to this instrument. Impacts may only be assessed sometime following emergencies. Some scope for peer review | |

ANNEX 2Current practice for monitoring and evaluating EU policieson freedom, security and justice

1. MONITORING

1.1. The Tampere scoreboard

The Tampere European Council in 1999 invited the Commission to compile a scoreboard to keep implementation of policies on freedom, security and justice under continuous review. The scoreboard would specifically keep track of progress made with implementation of the measures and compliance with the deadlines set in the Amsterdam Treaty, the Vienna Action Plan and the Tampere programme. In response, the Commission produced its first scoreboard in March 2000, followed by regular updates every six months taking into account the objectives set by the European Councils in Laeken (2001), Seville (2002) and Thessaloniki (June 2003). The last Tampere scoreboard was presented in June 2004, marking the end of the first five-year period (1999-2004).

The scoreboards indicated the objectives and deadlines set at Tampere and in each case the responsibilities assigned to launch, advance and complete the process. To provide a clear view of the progress made in each area, the scoreboard showed the outstanding proposals and initiatives presented, progress in Council and European Parliament proceedings and the work planned. A specific section of the scoreboard focused on transposition of the instruments adopted.

1.2. Reviewing implementation of EU legislation

1.2.1. Instruments adopted under the EC Treaty

Implementation by the Member States of Community legislation concerning free movement of persons, visas, asylum, immigration, judicial cooperation in civil matters and citizens’ rights adopted under the European Community Treaty is monitored by the Commission. If a Member State fails to comply with its legislative obligations, the Commission can then initiate infringement proceedings under Article 226 of the EC Treaty and may bring the matter before the Court of Justice.

Apart from normal application of the monitoring mechanism under Articles 226 of the EC Treaty, monitoring implementation of the instruments adopted under Title IV of the EC Treaty is not systematic, although it is usual practice. For example, none of the four directives adopted on illegal migration provides for a monitoring report by the Commission.

Some reports, such as the evaluation of the derogation for issuing visas to members of the Olympic family[14], go beyond mere analysis of implementation and contain information on results. There are other examples concerning instruments adopted under Title II of the Treaty, such as reports[15] relating to free movement of Union citizens or reports[16] on their electoral rights in municipal and European Parliament elections.

1.2.2. Instruments adopted under Title VI of the Treaty on European Union

In the case of instruments adopted under Title VI of the EU Treaty concerning police and judicial cooperation in criminal matters, there is no equivalent compliance mechanism allowing the Commission to exercise its institutional powers as guardian of the Treaties.

For all Framework Decisions adopted by the Council, it is compulsory for Member States to transmit a detailed set of national implementing measures to the Commission and to the Council. Based on this information, the Commission then issues a report (e.g. 2002 Framework Decision on combating terrorism[17]). allowing the Council to debate the need for further measures in the field concerned. The Council generally expresses its position in a final report.

For some Framework Decisions, the Commission repeats or updates its monitoring exercise (e.g. “Victims” Framework Decision[18]).

Similarly, the Commission systematically monitors common positions and issues a monitoring report on national implementing measures. The Commission has also taken the initiative to issue specific reports on certain Council Decisions imposing no monitoring obligation such as those relating to Eurojust[19]

This monitoring exercise deals only with the legal transposition aspect and rarely includes details on the practical implementation of instruments . Such assessments of legal transposition answer the following questions: are the implementing measures effective, correct and in line with the Framework Decision? Are they clear and do they provide legal certainty? Do they fully apply the instrument and comply with the time limit for transposition?

In some cases this exercise has been backed up by an initial assessment of practical implementation in the Member States and of the tangible results of the national legislation. For example, in the case of the Framework Decision on the European Arrest Warrant[20], some of the practical results of the implementing measures were included in the monitoring report, such as the question of effectiveness and rapidity of surrender. The Commission’s report also included some preliminary figures, such as the number of warrants issued or the average time taken to execute a warrant, which mainly illustrated the difficulty of obtaining adequate statistics in this field.

1.3. Information-gathering mechanisms on policy implementation

1.3.1. Existing mechanisms

Following the call by the 2001 Laeken European Council to set up an enhanced exchange of information in the field of immigration and asylum, the Commission launched an information and consultation procedure with a “Committee on Immigration and Asylum” (CIA) at its heart. The CIA is made up of experts from the Member States but also frequently provides a forum for representatives of civil society, such as European social partners and the UNHCR, to present their views on pertinent immigration and asylum issues.

In the field of integration, the " National Contact Points on Integration " (NCP) play an important role in monitoring progress across policy fields and in ensuring that integration efforts at national and EU level support each other. They convey key results to the CIA.

A European Migration Network (EMN) was set up in 2002 as a preparatory measure in response to the need to improve exchanges of information on all aspects of migration and asylum. Its primary objective is to provide the Community and the Member States with objective, reliable and comparable information in these fields by systematically collecting and storing existing data and information from Member States and carrying out national and European level analysis. At present, the EMN consists of national contact points designated by the Member States.

1.3.2. Mechanisms in preparation

In the field of asylum, a Communication[21] on strengthened practical cooperation proposed bringing into operation a system for sharing expertise , resources and knowledge between key stakeholders, as a tool for strengthening common approaches to implementation of the first-stage legislative instruments of the European asylum system, building - amongst others - on existing mechanisms, such as the EURASIL group.

In September 2005 the Commission tabled a proposal for a Regulation on Community statistics on migration and international protection . The Regulation will improve statistical knowledge of migration-related phenomena by specifying the data to be collected, the timetables to be applied, the definitions and the quality standards.

In October 2005 the Commission tabled a proposal for a Council Decision on the establishment of a mutual information procedure on national measures taken in the areas of asylum and immigration which could affect other Member States. The proposal is based on the recognition that the absence of border checks in the Schengen area and the gradual development of common EU immigration and asylum policies require timely exchanges of information and discussion of national measures taken on asylum and immigration.

1.4. Monitoring implementation of The Hague Programme

The Hague Multi-Annual Programme (2005-2009) and the Action Plan implementing it invited the Commission to present an annual report on implementation of these two instruments to the Council (the "Scoreboard plus").

The "Scoreboard plus" will aim predominantly at assessing proper and adequate transposition of the legislative acts adopted and effective implementation of the measures agreed. In concrete terms, the "Scoreboard plus" will assess the outcome of both (a) the significant political progress achieved at the point of adoption at EU level and (b) implementation at national level of measures related to freedom, security and justice.

This structure will bring visibility to monitoring and provide a comprehensive overview of implementation of the Action Plan, meeting the requirements of the European Council in The Hague Programme. It will increase transparency and visibility and improve and facilitate implementation. The first "Scoreboard plus" is presented in parallel to this Communication, one year after adoption of the Action Plan implementing The Hague Programme .

2. EVALUATION

This section briefly describes the state of play with evaluation in the field of freedom, security and justice, depending on the subject-matter: (1) programmes, (2) legislation or (3) policies[22]. Evaluations on freedom, security and justice mainly focus on individual policy instruments , be they legislative or financial. As in other areas, evaluation of policies (defined as a coherent set of instruments serving the same coherent objective) is still developing . As a consequence, evaluation activities are currently very diverse (internal or external evaluations, annual progress reports, peer reviews, etc.) and very different in scope. This results in a lack of comparable evaluation results across policies and of a true overview of the results achieved in establishing an Area of Freedom, Security and Justice.

The evaluation mechanism put forward in this Communication aims at tackling this issue. It provides a platform for exhaustive presentation and comparability of existing evaluation results, and identification of any information gaps. Whilst taking into account the fact that evaluation is more advanced for some activities than others, it will allow the establishment of a common set of minimum evaluation requirements across the different policies.

2.1. Evaluation of Community programmes

Evaluation of programmes is well developed within the Commission, including in the area of freedom, security and justice, where major programmes such as the European Refugee Fund, AGIS and DAPHNE are regularly evaluated[23]. Available evaluation results demonstrate that whilst the immediate results of funding programmes are easily identified and measured, their longer-term effects are sometimes more difficult to grasp. In this context, the Commission proposals for the 2007-2013 programmes on freedom, security and justice establish a better link between the programmes' specific objectives and the overall political objectives. This will have an impact on the evaluation framework for these programmes, in particular through assessment of their consistency with other instruments (legislative or other) in the same field.

2.2. Evaluation of legislation

Contrary to the evaluation of programmes, evaluation of legislation is a more recent development in the case of freedom, security and justice. Recent examples include the evaluation of the European Arrest Warrant[24] (2005), the economic evaluation of the Data Protection Directive[25] (2005) and the on-going evaluations of the Directive on minimum standards for the reception of asylum-seekers[26] and of the Brussels I Regulation[27]. Also, the introduction of impact assessments of EU legislation has led to systematic ex-ante appraisal, which should greatly facilitate further interim and/or ex-post evaluation. In this context, systematic scrutiny of legislative proposals and other draft instruments to ensure that they are compatible with the Charter of Fundamental Rights should serve the same purpose[28].

2.3. Evaluation of policies

2.3.1. Mechanism for Schengen evaluation

The Schengen evaluation system, first established in the intergovernmental Schengen framework and then integrated into the European Union framework[29], assesses correct implementation of the Schengen acquis by participating Member States through a peer review mechanism, including visits to Member States . It has issued restricted reports, given details of cases of non-compliance with existing rules and practices and made further recommendations. This mechanism applies to both Community and third pillar measures.

When internal border controls with and between new EU Member States are lifted, the Commission will submit a “ proposal to supplement the existing Schengen evaluation mechanism with a supervisory mechanism ”, as requested by The Hague Programme.

2.3.2. Mechanism for the fight against organised crime

Joint Action 97/827/JHA, adopted by the Council on 5 December 1997, established a mechanism for evaluating the application and implementation at national level of international undertakings in the fight against organised crime [30]. Two rounds of evaluation have already been completed and two others are ongoing. The first round focused on mutual legal assistance in criminal matters, on which a report was subsequently released on 1 August 2001[31]. The second assessed instruments dealing with law enforcement and drug trafficking. Finally, the third and fourth rounds, not yet completed, are evaluating exchanges of information and intelligence between the Member States and Europol and the European Arrest Warrant respectively. The 1997 mechanism is operated by teams of experts designated by Member States, assisted by the General-Secretariat of the Council, with the involvement of the Commission. It is based on study visits and allows an in-depth examination of how instruments or policies are working in practice.

The Commission believes that although this mechanism has proved useful and effective , it nevertheless has some shortcomings , in particular the total duration of the process, the scope limited to only matters related to organised crime and the limited dissemination of the evaluation results.

2.3.3. Mechanism for the fight against terrorism[32]

Following the conclusions of the extraordinary meeting of the Justice and Home Affairs Council on 20 September 2001, the Council set up a procedure for peer assessment of national anti-terrorist arrangements in the framework of international cooperation between Member States. The first round of evaluations started in 2003 and focused on exchanges of information. Evaluation teams are made up of national experts and their reports are confidential.

2.3.4. Evaluation of the EU Action Plan on Drugs

In 2004 the Commission carried out the final evaluation of the EU Drugs Strategy and Action Plan on Drugs for 2000-2004[33], in cooperation with the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) and Europol. The evaluation exercise provided an overview of the drugs situation in the European Union over the reference period. The Strategy and the Action Plan included a wide range of drug-related measures, mainly within the competence of the Member States. Their impact on the drug situation in the European Union could not be considered, mainly because the EU Strategy and Action Plan failed to establish impact indicators.

The EU Action Plan on Drugs for 2005-2008 takes into account the evaluation of the preceding Action Plan and has been designed from the outset to facilitate full evaluation. Accordingly, it clearly allocates responsibilities for each action and includes specific assessment tools, indicators and schedules for implementation. The Action Plan provides for the Commission to present annual reviews of implementation of the Plan plus a final evaluation in 2008, with a view to preparing the next Plan. The first annual progress review will be presented in autumn 2006.

2.3.5. Mechanism for evaluating respect of fundamental rights

The European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia studies the extent and development of the phenomena of racism, xenophobia and anti-Semitism and analyses their consequences and effects. Its findings are presented in annual reports. Once established, the Agency on Fundamental Rights, with its wider mandate, is expected to play a key role in evaluating respect of fundamental rights.

The network of fundamental rights experts was created by the European Commission in 2002 in response to a recommendation in the European Parliament's report[34] on the state of fundamental rights in the European Union. The network assesses the fundamental rights situation through an annual report, on the basis of an analysis of the legislation, the case-law and the administrative practice of the national authorities of the Member States and in the institutions of the Union. The reference points for the evaluation are the rights set out in the European Union's Charter of Fundamental Rights. The results are published annually (so far, in 2003, 2004 and 2005).

ANNEX 3 Glossary

Activity : A coherent area of action with objectives and resources. In other words, "Activities" consist of well-defined and delimited measures to which inputs are allocated and converted into outputs.

The policy for the development of an Area of Freedom, Security and Justice has been divided into different Activity-Based Management (ABB) activities such as:

- Activity 1802 “External borders, visa policy and free movement of persons”,

- Activity 1803 “Common immigration and asylum policies”,

- Activity 1804 “Citizenship and fundamental rights”,

- Activity 1805 “Law enforcement cooperation and prevention of and fight against general organised crime”,

- Activity 1806 “Establishing a genuine European area of justice in criminal and civil matters”,

- Activity 1807 “Coordination in the field of drugs”.

Evaluation : “Judgement of interventions according to their results, impacts and the needs they aim to satisfy”[35]. It is a process undertaken by the Commission in order to identify what can be learned for policy and planning.

Ex ante/ex post evaluation

Ex ante evaluation: Evaluation performed before implementation of a measure. For the purposes of the Commission, ex ante evaluation is defined as a process that supports the preparation of proposals for new or renewed Community activities. Its purpose is to gather information and carry out analyses that help to define objectives and to ensure that these objectives can be met, that the instruments used are cost-effective and that reliable subsequent evaluation will be possible.

Intermediate (or mid-term) evaluation: Evaluation performed during implementation of a measure. If the evaluation extends throughout the period of implementation, this is also called "on-going evaluation". This type of evaluation critically appraises the first outputs and results, in order to assess the quality of monitoring and implementation of the measure. The main focus is to help to prepare adjustments and reprogramming and to provide input for the preliminary deliberations on the future of the measures.

Ex post evaluation: Evaluation conducted either on or after completion of a measure. The main interest is overall assessment of the measure, in particular by analysing the impact achieved and examining its efficiency. The objective is to understand the reasons for success or failure and the sustainability of the results and impact. It also tries to draw conclusions that can be applied generally to other measures.

Impact: A general term used to describe the effects of a measure on society. Impact can be either positive or negative and foreseen or unforeseen. Initial effects are called outcomes/results, whilst impact is usually longer-term.

Impact assessment: Impact assessment is about examining the likely economic, social and environmental impact of the Commission's proposals. It identifies and assesses the issue at stake and the objectives pursued. It identifies the main options for achieving the objectives and analyses their likely impact. It outlines the advantages and disadvantages of each option as well as synergies and trade-offs.

Indicators : A characteristic or attribute which can be measured to assess an activity in terms of its outputs or impacts. Output indicators are normally straightforward. Impact indicators may be more difficult to obtain, and it is often appropriate to rely on indirect indicators as proxies. Indicators can be either quantitative or qualitative.

Monitoring: A continuous process of examining delivery in terms of adoption and implementation of different measures, especially legislation. It is not to be confused with programme monitoring, which consists of examining the delivery of programme outputs to the intended beneficiaries. Evaluation, on the other hand, is carried out at a discrete point in time, and consists of an in-depth study. Monitoring generates data which can be used in evaluations.

Outcomes/results: The intermediate effects of a measure.

Policy: A set of activities, which may differ in type (programmes, measures, procedures, laws or rules) and beneficiaries or target groups, directed towards common general objectives or goals. Unlike projects and programmes, a policy is not usually delimited in terms of time or budget.

Policy area : Within the EU the concept policy may designate various scope and levels of complexity, ranging from an overall Commission strategy or objective over a policy area to an ABB-activity. In this context, a policy will normally embrace a range of instruments At Commission level, the ABB-activities (215 altogether) have been grouped into some 30 policy areas, closely identifiable with Directorates-General. This Communication deals with policy area 18: Freedom, security and justice.

Policy instruments : A set of techniques by which public authorities attempt to ensure support and to effect or prevent social change. In this sense, there is a strong emphasis on the dynamic evolving nature of policies, with individual policy instruments being added, withdrawn or redesigned over time. The variety of available policy instruments includes, for example, legislation such as regulations or directives and may involve resource commitments, for example in the form of operational programmes; they also include Communications, action plans, etc. However, policy instruments differ significantly in the way in which they bring about results and impacts and the timescales over which these can be expected.

Programme : A set of organised but often varied actions (a programme may encompass several different projects, measures and processes) directed towards achieving specific objectives, often with a definite time schedule and budget.

[1] Anlage I zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Brüssel, November 2004.

[2] Aktionsplan des Rates und der Kommission zur Umsetzung des Haager Programms zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union (ABl. C 198 vom 12.8.2005, S. 1).

[3] In dem Aktionsplan wird außerdem eine Mitteilung über die systematische, objektive und unparteiische Bewertung der Durchführung der EU-Maßnahmen im Rechtsbereich mit dem Ziel der gegenseitigen Vertrauensstärkung unter uneingeschränkter Wahrung der Unabhängigkeit der Justiz gefordert. Die Kommission wird im Laufe des Jahres eine weitere Mitteilung vorlegen, die diese Problematik im Einklang mit den in der vorliegenden Mitteilung aufgestellten allgemeinen Grundsätzen eingehend behandeln wird.

[4] KOM(2006) 333.

[5] SEK(2000) 1051.

[6] Siehe Ziff. 30.

[7] Maßgeblich für die Erstellung von Gemeinschaftsstatistiken sind die Bestimmungen der Verordnung des Rates über die Gemeinschaftsstatistiken; Maßnahmen zur Erstellung von Gemeinschaftsstatistiken werden gemäß dem Statistischen Programm der Gemeinschaft und den diesbezüglichen Jahresprogrammen unter Einhaltung der im Verhaltenskodex für europäische Statistiken verankerten Grundsätze durchgeführt.

[8] Daher beabsichtigt die Kommission, einen EU-Aktionsplan zur Entwicklung einer umfassenden und kohärenten EU-Strategie zur Erfassung von Kriminalität und Strafjustiz anzunehmen. Das Endziel sind Gemeinschaftsstatistiken, die sich auf einheitliche Definitionen und Erhebungs- und Berichterstattungsverfahren stützen.

[9] In der dritten Stufe des vorgeschlagenen Mechanismus könnte der in Anhang 2 Punkt 2.3.2 erläuterte Peer-Review-Evaluierungsmechanismus weiterhin Anwendung finden. Je nach Entwicklung des derzeitigen institutionellen Rahmens könnte die Kommission in einem späteren Stadium diesen Mechanismus verwalten. In jedem Fall wird die Kommission mit eigenen eingehenden strategischen Bewertungen in den von Titel VI des EU-Vertrags abgedeckten Bereichen einen Beitrag zu dem Mechanismus leisten.

[10] Siehe Ziff. 30.

[11] Siehe Abschnitt 3.3.

[12] Asylum acceptance rates can at the moment only be roughly estimated with the data currently available, as asylum decisions in one year often relate to applications made in earlier years.

[13] With particular regard to preparedness and response to terrorist attacks.

[14] Report on the functioning of the derogation system introduced by Regulation 1295/2003 regarding measures envisaged to facilitate the procedures for applying for and issuing visas for members of the Olympic family taking part in the 2004 Olympic or Paralympic Games in Athens (SEC(2005) 1051). This report was written by the Commission on the basis of information provided by the Greek authorities.

[15] Reports from the Commission to the Council and the European Parliament on the implementation of Directives 90/364, 90/365 and 93/96 (Right of residence), COM(1999) 127 final and COM(2003) 101 final.

[16] Reports on the application of Directive 93/109/EC: Right of EU citizens residing in a Member State of which they are not nationals to vote in European Parliament elections, COM(97) 731 final and COM(2000) 843, or Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of Directive 94/80/EC on the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections, COM(2002) 260 final.

[17] Report from the Commission based on Article 11 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism, COM(2004) 409 final, 8.6.2004.

[18] Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceedings.

[19] Report from the Commission on the legal transposition of the Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime, COM(2004) 457 final, 6.7.2004.

[20] Report from the Commission based on Article 34 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant and the surrender procedures between Member States (COM(2005) 63 final), p.2, paragraph 2: “The evaluation criteria adopted by the Commission for this report are, firstly, the general criteria normally used nowadays to evaluate the implementation of framework decisions (practical effectiveness, clarity and legal certainty, full application and compliance with the time limit for transposal), and, secondly, criteria specific to the arrest warrant, principally the fact that it is a judicial instrument, its effectiveness and its rapidity.”

[21] COM(2006) 67 final.

[22] Evaluations of agencies and external bodies have not been included, for example the evaluation of the draft Council Decision transforming the European Police College (CEPOL) into an EU body, the evaluation of the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction and the evaluation of the functioning of the European Judicial Network (EJN) in civil and commercial matters.

[23] The results of these evaluations are available online at: http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/evaluation/dg_coordination_evaluation_annexe_en.htm.

[24] Council Framework Decision 2002/584/JHA of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant and the surrender procedures between Member States.

[25] Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data.

[26] Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum-seekers.

[27] Council Regulation (EC) No 44/2001 of 22 December 2000 on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters

[28] SEC(2001) 380/3, COM(2005) 172.

[29] Decision 26 DEF 1998 of the Schengen Executive Committee.

[30] For further information see: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l33053.htm.

[31] Final report on the first evaluation exercise - mutual legal assistance in criminal matters (2001/C 216/02).

[32] Council Decision 2002/996/JHA of 28 November 2002 establishing a mechanism for evaluating the legal systems and their implementation at national level in the fight against terrorism.

[33] COM(2004) 707.

[34] 2000/2231(INI).

[35] Communication on Evaluation (SEC(2000) 1051):http://europa.eu.int/comm/budget/evaluation/keydocuments_en.htm.

1

Annahme der Maßnahme im Entscheidungs-prozess

Beispiel:

Richtlinie des Rates über die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen

2

Umsetzung der Maßnahme durch die Mitgliedstaaten

Innerstaatliches Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie gemäß deren Bestimmungen

4

Resultat/Aus-wirkung der Maßnahme

Resultat: Zahl der EU-Bürger, die ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat haben, dessen Staats-angehörigkeit sie nicht besitzen, und die ihr aktives und/oder passives Wahlrecht bei den EP-Wahlen ausüben;Auswirkung: höhere Wahlbeteiligung, höheres Maß an Legitimität und Repräsentativität des EP

Überwachung des aktuellen Stands der Annahme und Umsetzung der Maßnahmen (Fortschrittsanzeiger)

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Unmittelbares Ergebnis der Maßnahme

Innerstaatliche Umsetzung der Maßnahme, z. B. durch Erstellung von Wählerverzeichnissen

Evaluierung der Ergebnisse der Maßnahmen

Evaluierung der Umsetzung sowie der Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen

(Zusammenfassender Evaluierungsbericht)

Politisches Mandat: Mehrjahresplanung