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MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die Vorlage eines Vorschlags für eine Richtlinie und zwei Vorschläge für eine Empfehlung zur Erleichterung der Zulassung von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Gemeinschaft zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung

1. Allgemeines

1.1 Förderung der Forschung mit dem Ziel, den wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu schaffen

Der europäische Forschungsraum steht seit seiner Einrichtung durch die Kommission im Januar 2000 [1] im Zentrum der Forschungspolitik der Europäischen Union. Der Europäische Rat von Lissabon im März 2000 hat die Bedeutung des Europäischen Forschungsraums unterstrichen, der nun das Kernstück des neuen strategischen Ziels bildet, das sich die Europäischen Union für das kommende Jahrzehnt gesetzt hat: Die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschafts raum der Welt zu machen. Zur Erreichung dieses Ziels bedarf es einer globalen Strategie, in deren Rahmen der Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft vorzubereiten ist. Wie der Rat unter anderem in einer Entschließung vom 10. Dezember 2001 betont hat, stellt die Förderung der Mobilität von Forschern einen der wesentlichen Schritte zur Umsetzung des Europäischen Forschungsraums dar. Der Europäische Rat von Lissabon hat in seinen Schlussfolgerungen ,den Rat und die Kommission [ersucht], gegebenenfalls mit den Mitgliedstaaten die erforderlichen Schritte zu unternehmen, [...] um Hindernisse für die Mobilität von Forschern in Europa bis zum Jahr 2002 zu beseitigen und hochqualifizierte Forscher dauerhaft für Europa zu gewinnen". [2] Der Rat hat diese Zielsetzung in seinen Schlussfolgerungen vom 26. November 2002 bekräftigt und die Mitgliedstaaten aufgefordert, in Zusammenarbeit mit der Kommission die Anstrengungen zur Entwicklung des Europäischen Forschungsraums insbesondere durch die Erleichterung der Einreise und des Aufenthalts von Forschern aus Drittstaaten zu verstärken. Das Europäische Parlament teilt diese Ziele, wie es vor allem in einem Bericht vom 9. Mai 2000 [3] und einer Entschließung vom 18. Mai 2000 [4] dargelegt hat.

[1] KOM(2000) 6 vom 18. Januar 2000.

[2] Rz. 13 der Schlussfolgerungen.

[3] Bericht über die Mitteilung der Kommission "Hin zu einem europäischen Forschungsraum" (A5-0131).

[4] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 18. Mai 2000 zu der Mitteilung der Kommission "Hin zu einem europäischen Forschungsraum" (A5-0131/2000), S. 40.

1.2 Förderung der Mobilität von Forschern im Zeitalter der Globalisierung

Die Mobilität von Forschern stellt ein wesentliches Element für den Erwerb und die Verbreitung von Wissen dar. Mit der Globalisierung der zunehmend wissens gestützten Wirtschaft gewinnt die internationale Dimension der Wissenschaft ständig an Bedeutung. Dieser Aspekt, der in der Mitteilung der Kommission über ,Die internationale Dimension des Europäischen Forschungsraums" [5] aufgegriffen wird, steht im Mittelpunkt des Sechsten Rahmenprogramms der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration [6] und insbesondere des spezifischen Programms "Ausgestaltung des Europäischen Forschungsraums" [7]. Damit hat die Frage der Mobilität einen starken Anstoß erhalten; es wurde sowohl die Mobilität europäischer Forscher ins Ausland als auch die Zulassung und der Aufenthalt von Forschern aus Drittstaaten in der Europäischen Union gefördert. Diese neue Dimension der Forschung zeigt sich vor allem in einer beträchtlichen Erweiterung der Möglichkeiten für die Teilnahme von Drittstaatsangehörigen an dem Sechsten Rahmenprogramm. Die Öffnung des Programms für Forscher aus Drittstaaten wurde als wesentliches Element der künftigen Attraktivität der Europäischen Union als Zentrum der Forschung auf internationaler Ebene angesehen.

[5] KOM(2001) 346 vom 25. Juni 2001.

[6] ABl. L 232 vom 29.8.2002, S. 1.

[7] ABl. L 294 vom 29.10.2002, S. 44.

1.3 Bedarf an 700.000 Forschern bis 2010

Im Zusammenhang mit der Tätigkeit ,Humanressourcen und Mobilität" [8] des Sechsten Forschungs-Rahmenprogramms hat die Kommission 1,6 Mrd. Euro für Maßnahmen im Bereich der Bildung, Mobilität und Förderung der Karriere von Forschern ausgegeben. Damit reagiert sie auf die Feststellung, dass die Europäische Union bis zum Jahr 2010 700.000 Forscher benötigt, damit das vom Europäischen Rat von Barcelona gesteckte Ziel, bis zum Ende dieses Jahrzehnts 3 % des PIB der Mitgliedstaaten für Forschung und technologische Entwicklung zu verwenden [9], erreicht werden kann. Der Bedarf an Forschern muss durch verschiedene, abgestimmte Maßnahmen gedeckt werden. Dazu gehört, dass die Attraktivität einer wissenschaftlichen Laufbahn für Jugendliche in der Ausbildung erhöht, die Karrierechancen für Forscher in der Europäischen Union verbessert und die Möglichkeiten im Bereich Bildung und Mobilität erweitert werden. Da jedoch innerhalb der Europäischen Union voraussichtlich nicht genug Forscher vorhanden sein werden, müssen auch Maßnahmen ergriffen werden, um vermehrt Forscher aus Drittstaaten zu gewinnen.

[8] ABl. L 294 vom 29.10.2002, S. 50.

[9] Mitteilung ,In die Forschung investieren: Aktionsplan für Europa" vom 30. April 2003 (KOM(2003) 226).

1.4 Vorschläge für drei Maßnahmen

Die vorliegende Initiative der Kommission umfasst einen Vorschlag für eine Richtlinie und zwei Vorschläge für eine Empfehlung des Rates. Die erste Empfehlung soll die Mitgliedstaaten dazu anleiten, rasch bestimmte praktische Maßnahmen zu ergreifen, da das Verfahren bis zur tatsächlichen Anwendung einer Richtlinie stets mehrere Jahre in Anspruch nimmt und der Erlass der Richtlinie nicht ausreichen würde, um die genannten, vom Europäischen Rat festgelegten Ziele innerhalb der festgesetzten Fristen zu erreichen. In der Empfehlung werden die Mitgliedstaaten ersucht, Maßnahmen durchzuführen, die den Zielen der Richtlinie entsprechen und in der Folge ihre Anwendung erleichtern werden; damit können bestimmte Punkte der Umsetzung der Richtlinie bereits vorweggenommen werden. Die Vorlage dieser Empfehlung ist ferner unabhängig von der Richtlinie dadurch gerechtfertigt, dass diese mit der Familienzusammenführung und der operativen Zusammenarbeit Bereiche umfasst, die nicht Gegenstand des Richtlinienvorschlags sind. Eine zweite Empfehlung betrifft speziell Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt, um den besonderen Bedürfnissen von Forschern gerecht zu werden, die etwa im Rahmen ihrer Tätigkeit an Konferenzen oder Kolloquien teilnehmen.

1.5 Entwicklung der Partnerschaft mit Drittstaaten

Die Zulassung einer größeren Zahl an Forschern aus Drittstaaten würde der Europäischen Union zugute kommen. Damit könnten insbesondere die Netze der Zusammenarbeit und der Partnerschaft im Bereich der Wissenschaft auf internationaler Ebene um ein Vielfaches erhöht werden. Bei der Verwirklichung des Ziels der Förderung der Zulassung und der Mobilität von Forschern ist zu berücksichtigen, dass Begleitmaßnahmen ergriffen werden müssen, damit es nicht zu neuen Formen einer ,Abwanderung der besten Köpfe" aus weniger entwickelten Staaten kommt. Neben Maßnahmen in Bezug auf Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt, die in der Empfehlung zur Förderung der internationalen Mobilität von Forschern eingeführt werden, und der Aufforderung an die Mitgliedstaaten, die Kohärenz ihrer Maßnahmen zur Förderung der Tätigkeit und des Aufenthalts von Forschern aus Drittstaaten in der Europäischen Union sicherzustellen und die Abwanderung der besten Köpfe aus Schwellen- oder Entwicklungsländern zu verhindern, müssen weitere Maßnahmen im Rahmen der Partnerschaft mit den Herkunftsländern in Betracht gezogen werden, die in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere als notwendige Elemente für die Entwicklung einer globalen Migrationspolitik aufgeführt werden. Die Gemeinschaft hat bereits in ihrem Sechsten Forschungs-Rahmenprogramm beschlossen, Mechanismen zur Reintegration der Forscher, die aus Entwicklungs- oder Übergangsländern stammen, in ihre Herkunftsländer zu finanzieren [10], und sie wird die Möglichkeit prüfen, weitere Maßnahmen zur Förderung einer ,wissenschaftlichen Diaspora" zu erlassen, die ausländische Forscher umfasst, die im Bereich der Wissenschaft, Technik oder der Hochschulbildung an der Entwicklung ihrer Herkunftsländer arbeiten. Die Überlegungen zu dieser Frage wurden auf europäischer Ebene mit der Mitteilung der Kommission ,Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern" vom 3. Dezember 2002 [11] fortgeführt. Aufbauend auf dieser Mitteilung hat der Rat am 19. Mai 2003 Schlussfolgerungen über die Bereiche Migration und Entwicklung angenommen und die Kommission ersucht, bis Ende 2004 einen Bericht und konkrete Vorschläge vorzulegen.

[10] Maßnahmen Marie Curie ,Humanressourcen und Mobilität".

[11] KOM(2002)703.

2. Hintergrund und Vereinbarkeit der Vorschläge mit anderen Initiativen der Kommission

2.1. Vorschläge im Einklang mit der europäischen Forschungspolitik

Seit Einrichtung des Europäischen Forschungsraums wird die Frage einer größeren Öffnung der Forschungsprogramme für Drittstaatsangehörige behandelt. In Folge des Mandats des Europäischen Rates von Lissabon hat die Kommission im Jahr 2000 eine Gruppe hochrangiger Sachverständiger eingerichtet, die beauftragt war, Hindernisse für die Mobilität der Forscher aufzuzeigen sowie Vorschläge zu deren Beseitigung vorzulegen. Gestützt auf den Bericht der Gruppe vom 4. April 2001 [12] hat die Kommission am 20. Juni 2001 eine Mitteilung über ,Eine Mobilitätsstrategie für den Europäischen Forschungsraum" [13] angenommen, in der sie verschiedene konkrete Vorschläge unter anderem zu Rechts- und Verwaltungsfragen formuliert und insbesondere auf die Möglichkeit der Schaffung eines eigenen Aufenthaltstitels für Forscher aus Drittstaaten verwiesen hat. Im Rahmen der Umsetzung dieser Mitteilung konnte eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Justiz- und Innenministerien der Mitgliedstaaten erzielt werden. Die Kommission hat einen Fragebogen an die Mitgliedstaaten und die Kandidatenländer gerichtet und dadurch erfahren, dass zwar neun von fünfzehn Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Erleichterung der Zulassung von Forschern aus Drittstaaten angenommen haben, aber nur zwei davon über ein spezielles Zulassungsverfahren verfügen. 2003 hat sich die Kommission ergänzend dazu in bestimmte Mitgliedstaaten begeben. So konnte sie verschiedene politische Optionen vorschlagen, die nach Beratungen mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten in diese Vorschläge für eine Richtlinie und zwei Empfehlungen mündeten.

[12] http://europa.eu.int/comm/research/fp5/ pdf/finalreportmobilityhleg.pdf

[13] KOM(2001)331.

2.2. Vorschläge zur Ergänzung der Maßnahmen im Bereich der europäischen Einwanderungspolitik

Die Kommission hat sich in ihrer Mitteilung ,über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft" vom 22. November 2000 [14] deutlich für eine kontrollierte Öffnung der Kanäle für die legale Einwanderung anhand bestimmter Parameter und Kategorien von Einwanderern ausgesprochen. Einer dieser Parameter ist der Bedarf der Mitgliedstaaten. Dieses Kriterium ist insbesondere bei Forschern gegeben: Sie stellen eine eigene Kategorie hochqualifizierter Einwanderer dar, an denen die Europäische Union einen besonders großen Bedarf hat und damit auch den höchsten Vorteil aus ihrer Aufnahme erzielt. Forscher gehören zu jenen Personen, die aus beruflichen Gründen häufig ihren Aufenthaltsort wechseln und sich im Laufe ihrer Karriere für mehr oder minder kurze Zeiträume in verschiedenen Mitgliedstaaten aufhalten. Sie würden generell von Fortschritten in der europäischen Migrationspolitik profitieren. Dies gilt für das Visum für den kurzfristigen Aufenthalt, das ihnen die Möglichkeit gibt, sich im Schengen-Raum während eines Zeitraums von höchstens drei Monaten frei zu bewegen - sowie für das Aufenthaltsrecht in den anderen Mitgliedstaaten, das Drittstaatsangehörigen nach Maßgabe der Richtlinie betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen unter bestimmten Bedingungen nach einem fünfjährigen rechtmäßigen Aufenthalt gewährt wird [15].

[14] KOM(2000)757.

[15] Siehe Kapitel III der Richtlinie 2003/109 vom 25 November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaats angehörigen über den Aufenthalt in den anderen Mitgliedstaaten (ABl. L16 vom 23.01.2004, S. 44).

Es bedarf jedoch besonderer Gemeinschaftsrechtsnormen für die Zulassung und die Mobilität von Forschern aus Drittstaaten, damit die Herausforderungen, die sich der Europäischen Union im Bereich der Forschung stellen, bewältigt werden können. In dem Vorschlag für eine Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit ist ausdrücklich die Annahme besonderer gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen für Forscher vorgesehen [16]. Ob Forscher aus Drittstaaten, die in der Europäischen Union zugelassen wurden, die Möglichkeit haben, ihre Familienangehörigen nachkommen zu lassen, stellt einen wesentlichen Aspekt der Problematik der Mobilität dar. Da die Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen Gegenstand einer Richtlinie des Rates vom 22. September 2003 ist [17], wurde diese Frage nicht in dem Richtlinienvorschlag, sondern im ersten Vorschlag für eine Empfehlung behandelt. Diese Initiative ergänzt den Vorschlag für eine Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Aufnahme eines Studiums, einer Berufsbildung oder eines Freiwilligendienstes [18], die Personen umfasst, die als Studenten an einer Hochschule in der Europäischen Union eingeschrieben sind, um eine Doktorarbeit zu schreiben. Doktoranden, die eine besondere Kategorie von Forschern darstellen, sind daher vom Anwendungsbereich dieses Vorschlags ausgenommen, sofern sie nicht in einer anderen Funktion zum Forschungspersonal ihrer Aufnahmeeinrichtung zählen (wenn sie etwa einen Arbeitsvertrag zur Erstellung ihrer Dissertation erhalten haben). Damit sind sämtliche Forscher aus Drittstaaten, die in der Europäischen Union zugelassen werden können, von Rechtsakten umfasst. Dazu hat sich die Kommission in Folge der Änderungen in Bezug auf unbezahlte Forscher [19] verpflichtet, die das Europäische Parlament in seiner legislativen Entschließung vom 3. Juni 2003 zum Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Aufnahme eines Studiums, einer Berufsbildung oder eines Freiwilligendienstes vorgeschlagen hat [20].

[16] KOM(2001)386 (ABl. C 332 vom 27.11.2001, S. 248).

[17] Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammen führung (ABl. L 251 vom 3.10.2003, S. 12).

[18] KOM(2002)548 (ABl. C 45 vom 25. Februar 2003, S. 18).

[19] Ein unbezahlter Forscher ist vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie umfasst, sofern er entsprechend Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b über die nötigen Finanzmittel verfügt, um die Kosten für seinen Unterhalt und die Rückreise zu tragen. Dies gilt insbesondere für Studenten, die bei einer Hochschuleinrichtung ihres Herkunftslands für ein Doktoratsstudium eingeschrieben sind und einen Teil ihrer Forschungen in der Europäischen Union durchführen möchten.

[20] PE 332.951, S. 46.