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MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Politische Herausforderungen im Finanzdienstleistungssektor Juni 2001 Vierter Fortschrittsbericht

Einleitung: Der Entscheidungsschwerpunkt wird sich mehr und mehr auf Rat und EP verlagern

Die politischen und wirtschaftlichen Argumente für einen nahtlosen, integrierten europäischen Finanzdienstleistungsmarkts wiegen schwerer als je zuvor. Die Union wird aus einer umfassend integrierten, auf den Euro gestützten gesamteuropäischen Finanzbranche beachtlichen Nutzen ziehen; vor allem die EU-Finanzmärkte werden erheblich anwachsen. Je stärker Europas Finanzsektor nach innen ist, desto besser wird Europa auf den Weltmärkten und bei weltweiten Handelsrunden dastehen. Kurzfristig werden die Bemühungen zur Erreichung dieses Ziels jedoch vor dem Hintergrund weniger günstiger weltweiter wirtschaftlicher Aussichten zu betrachten sein. Dies wird den Konsolidierungsdruck auf die zersplitterten Märkte in Europa erhöhen.

Bis zum Sommer wird sich der Schwerpunkt der im Rahmen des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen ("Financial Services Action Plan" - FSAP) getroffenen Entscheidungen mehr und mehr von der Kommission auf den Rat und das Europäische Parlament verlagern, wenngleich die Kommission auch in dieser Phase natürlich weiter eine aktive Rolle spielen wird. Seit Billigung des FSAP durch den Europäischen Rat von Köln im Juni 1999 sehen nun 18 Maßnahmen ihrer Verabschiedung durch den Rat und das Europäische Parlament entgegen. Zwar zeichnet sich in manchen Fällen eine frühe Einigung ab, doch gibt es auch einige kritische Fälle, die zeigen werden, ob der politische Wille weiterzukommen und den FSAP dem vom Europäischen Rat erteilten 2003/2005 Mandat entsprechend fristgerecht umzusetzen, tatsächlich vorhanden ist. Eine Schlüsselfrage ist, ob die Entschließung des Europäischen Rats von Stockholm (23.3.2001) über eine wirksamere Regulierung der Wertpapiermärkte zügig umgesetzt werden kann.

Stetiger Wandel in Europas Finanzbranche [1]

[1] Wie im Dritten Fortschrittsbericht angekündigt, wird die Kommission bis Ende des Jahres Indikatoren der wichtigsten Trends und wirtschaftlichen Vorteile einer integrierten Finanzdienstleistungsbranche bestimmen. Diese werden eine detailliertere statistische Analyse ermöglichen. Die ersten Indikatoren werden bis Ende dieses Jahres vorliegen.

Die Konsolidierung des europäischen Finanzdienstleistungsgewerbes geht weiter, und Finanzinstitute planen Fusionen und Übernahmen auf grenzübergreifender und branchenübergreifender Ebene. Die Privatisierung des Bankgewerbes wird in einer Reihe von Mitgliedstaaten fortgesetzt. Die jüngsten Entwicklungen (insbesondere die Vereinbarungen zwischen Allianz/Dresdner und Nordea/Unibank) deuten auf das Entstehen einiger der größten Finanzgruppen auf dem Markt hin. Einige Mitgliedstaaten überprüfen, ob ihre Regulierungsstrukturen diesen Entwicklungen noch angemessen sind. Es gibt Anzeichen für größere Konvergenz und eine engere grenz- und branchenübergreifende Zusammenarbeit. Auf internationaler Ebene zeigen die jüngsten Turbulenzen an den Bankenmärkten in der Türkei und die anhaltende Notwendigkeit einer Bankbilanzumstrukturierung in Japan, dass die Union ihre eigenen Regulierungs- und Aufsichtssysteme rigoros umsetzen muss, um einem etwaigen Übergreifen standzuhalten.

Das erste Beispiel einer grenzübergreifend tätigen europäischen Börse - Euronext - ist jetzt vorhanden und könnte - sollte es sich als erfolgreich erweisen - eine weitere Konsolidierung zur Folge haben. Die österreichische Börse hat eine Allianz mit der Deutschen Börse geschlossen und in Zusammenarbeit mit den für den Handel mit mittel- und osteuropäischen Wertpapieren relevanten Börsen NEWEX gegründet. Das weltweite Ausmaß der Rationalisierung der Handelsinfrastruktur wurde in jüngster Zeit durch die Übernahme einer Mehrheitsbeteiligung an EASDAQ durch NASDAQ ('NASDAQ Europe') deutlich. Die entsprechenden zentralen Gegenpartei- und Abrechnungssysteme befinden sich ebenfalls in einem Konsolidierungsprozess. Eine zunehmende Zahl von Börsen entwickelt Verbindungen mit zentralen Gegenparteien/Clearingstellen in anderen Mitgliedstaaten. Der Wettbewerb zwischen diesen Einrichtungen nimmt zu. Auf den Aktienmärkten haben neue Handelssysteme in begrenztem Umfang Liquidität von traditionellen Börsen abgezogen. Trotz der gedämpften Zunahme des Handelsvolumens und der langsamen Infrastrukturkonsolidierung reifen die europäischen Finanzmärkte weiter und werden komplexer. Dies zeigt sich in der kontinuierlichen Vertiefung der Märkte für Industrieschuldverschreibungen aller Anlagekategorien und der Risikokapitalmärkte.

Die Antwort der Politik: der Europäische Rat von Stockholm und der FSAP

Die europäischen Organe haben auf die kontinuierlichen Veränderungen in der Finanzlandschaft Europas und auf die Entwicklung auf den Weltmärkten reagiert. Die Maßnahmen des FSAP sind stärker zielgerichtet und nehmen die Fragen, die sich aus diesen Markttrends ergeben, in Angriff.

Erstens hat der Europäische Rat von Stockholm der Integration der Wertpapiermärkte neue Impulse gegeben

Die zentrale Botschaft des Europäischen Rats von Stockholm lautet, dass eine florierende Wirtschaft in der EU in den nächsten Jahren eine rasche und erfolgreiche Integration der Finanzmärkte der Union voraussetzt. An den von den Staats- und Regierungschefs gesetzten Fristen, d.h. Umsetzung des Aktionsplans bis 2005 und Integration der europäischen Wertpapiermärkte bis 2003, ist nun nicht mehr zu rütteln. Der Europäische Rat hat in seiner Stockholmer Entschließung die Schlussfolgerungen des Ausschusses der Weisen, die von diesem in seinem Bericht für die Wertpapiermärkte vorgeschlagenen Maßnahmen und die im Aktionsplan genannten Prioritäten gebilligt und in diesem Kontext darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, die vorgeschlagene Richtlinie über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen zu verabschieden. Der Europäische Rat hat bestätigt, dass die Regulierung der Wertpapiermärkte flexibel genug sein sollte, um auf Marktentwicklungen zu reagieren sowie transparent sein und Rechtssicherheit gewährleisten sollte.

Als erste Reaktion auf den anhaltenden Wandel im Finanzsektor der Union und den Rat von Stockholm wird die Kommission bald die notwendigen Beschlüsse zur Schaffung einer neuen Ausschussstruktur (ein Wertpapierausschuss - in beratender Funktion, nicht komitologie Funktion - und ein Ausschuss der Regulierungsbehörden) fassen. Die Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten arbeiten intensiv an der Einsetzung dieses Ausschusses der Wertpapierregulierungsbehörden, der die Kommission als unabhängiges Gremium vor allem bei der Ausarbeitung von Entwürfen für Durchführungsmaßnahmen beraten soll. Diesem neuen Ansatz durch gezielte, aktuelle Rechtsvorschriften zum Erfolg zu verhelfen, ist für die Integration der europäischen Finanzmärkte von zentraler Bedeutung. Dieser Erfolg wird jedoch nur möglich sein, wenn die drei Organe - das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission - zusammenarbeiten und dabei das derzeitige institutionelle Gleichgewicht des Vertrags und die Befugnisse der beteiligten Organe umfassend berücksichtigen. In Anbetracht dieser Entwicklungen hat die Kommission den Aktionsplan an die Beschlüsse des Europäischen Rats von Stockholm angepasst.

Prioritäten des Europäischen Rats von Stockholm

FSAP-Maßnahme // Aktueller Stand

Verabschiedung der Richtlinie über den Fernabsatz

von Finanzdienstleistungen vor Ende des Jahres // Geänderter Kommissionsvorschlag vom 26. Juli 1999

Modernisierung der Anlagevorschriften für betriebliche Pensionsfonds // Kommissionsvorschlag vom 11.Oktober 2000

Annahme der internationalen Rechnungslegungs-Grundsätze // Kommissionsvorschlag vom 13.Februar 2001

Einheitlicher Prospekt für Emittenten // Kommissionsvorschlag für Ende Mai vorgesehen

Modernisierung der Börsenzulassung // Kommissionsvorschlag für Ende 2001 vorgesehen

Europäischer Pass für anerkannte Börsen // Kommissionsvorschlag für Ende 2001 vorgesehen

Herkunftslandkontrolle für alle Firmenkundenmärkte und Definition professioneller Anleger // Kommissionsvorschlag für Ende 2001 vorgesehen

Abbildung 1

Zweitens werden bei der Umsetzung des FSAP Fortschritte gemacht

Seit dem letzten Fortschrittsbericht hat die Kommission zwölf Maßnahmen im Rahmen des FSAP vorgelegt, darunter folgende sieben Legislativvorschläge:

| | Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten (April);

| | einheitlicher Prospekt, der darauf abzielt, einen europäischen Pass für europäische Emittenten einzuführen (Ende Mai) [2];

[2] Abhängig eine Entscheidung der Kommission (30Mai).

| | Verhinderung von Marktmissbrauch (Ende Mai) ;

| | zwei Kommissionsbeschlüsse zur Einsetzung von Ausschüssen im Wertpapierbereich (imanent);

| | Sicherheiten (März);

| | Entwurf einer Verordnung über die Anwendung internationaler Rechnungslegungsgrundsätze auf börsennotierte Unternehmen in der EU (Februar).

Für die Privatkundenfinanzbranche hat die Kommission eine Empfehlung über die Vermarktung von Wohnungsbaudarlehen sowie zwei Mitteilungen über elektronischen Geschäftsverkehr und Finanzdienstleistungen und die Verhinderung von Betrug in bargeldlosen Zahlungssystemen veröffentlicht. Darüber hinaus wurde ein EU-weites Netz von Stellen eingerichtet, das den Verbrauchern die außergerichtliche Beilegung von Streitfällen im Finanzdienstleistungssektor erleichtern soll ('Fin-Net'). Im Wertpapierbereich legen die beiden im letzten Jahr veröffentlichten Kommissionsmitteilungen den Grundstein für die für Ende des Jahres geplante Änderung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie. Die Modernisierung der Börsenzulassung, ein europäischer Pass für die Aktienmärkte und die Kontrolle durch den Herkunftsmitgliedstaat für alle Geld- und Kapitalmärkte (in Stockholm allesamt als Prioritäten eingestuft) werden als Teil der Änderung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie angesehen. Der für den Rest des Jahres 2001 vorgesehene ehrgeizige Zeitplan soll die Umsetzung der geänderten Eigenkapitalvorschriften für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen im Anschluss an die Diskussionen im Baseler Ausschuss der G-10 bis 2004 ermöglichen.

Darüber hinaus sind im Rat und im Europäischen Parlament eine Reihe wesentlicher Entwicklungen zu verzeichnen:

| | nach 30 Jahren wurde über das Statut der Europäischen Aktiengesellschaft eine politische Einigung erzielt;

| | die Richtlinien über die Liquidation von Kreditinstituten und Versicherungsgesellschaften wurden endlich verabschiedet;

| | ein gemeinsamer Standpunkt zu den beiden OGAW-Vorschlägen wurde festgelegt, und

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| | die Richtlinie über Übernahmeangebote befindet sich in der Konzertierung.

Abbildung 2

In früheren Fortschrittsberichten wurden die bei den einzelnen FSAP-Maßnahmen erzielten Fortschritte im Anhang aufgelistet. Diese detaillierte Übersicht wird über das Internet auch weiter verfügbar sein und laufend aktualisiert werden (http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/actionplan/annex.htm). Künftig werden die Fortschrittsberichte der Kommission die Umsetzung des Aktionsplans nur allgemein umreißen. Der 'FAPSI' Index ("Financial Services Action Plan Implementation" - Umsetzung des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen) wird die tatsächlichen Fortschritte kumulativ den geforderten Fortschritten aller FSAP-Maßnahmen gegenüberstellen. Der in Prozenten ausgedrückte Fortschritt spiegelt die umgesetzten Maßnahmen und die zur Umsetzung der verbleibenden Maßnahmen bis Ende Mai 2001 benötigte Zeit wieder (Abbildung 2).

Der FAPSI-Index zeigt, dass die Kommission ihre Vorschläge zumeist fristgerecht vorgelegt hat und bis Ende 2001 nahezu alle der im FSAP vorgesehenen Vorschläge erstellt haben wird. Auch Abbildung 3 dokumentiert, dass die von der Kommission in ihrem letzten Fortschrittsbericht gesetzten zehn Prioritäten erfuellt wurden oder erfuellt werden dürften. Für das Europäische Parlament und den Rat zeigt der FAPSI-Index jedoch eine Reihe kumulativer Verzögerungen, die auf Zeitverluste im Entscheidungsprozess von Rat und/oder Parlament zurückzuführen sind. Einen Überblick über die größten Verzögerungen gibt Abbildung 5.

Prioritäten für die Kommission laut drittem Fortschrittsbericht

Aktualisierung der beiden Prospektrichtlinien // |X|voraussichtlich Mai '01

Legislative Folgemaßnahmen zur Mitteilung über die EU-Rechnungs-legungsstrategie // |X|

Richtlinie über die grenzübergreifende Verwendung von Sicherheiten // |X|

Mitteilung der Kommission über die Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie // |X|

Mitteilung der Kommission über Artikel 11 der ISD // |X|

Richtlinie über Marktmissbrauch // |X|voraussichtlich Mai '01

Mitteilung der Kommission über den elektronischen Geschäftsverkehr und Finanzdienstleistungen // |X|

Beschlüsse der Kommission zur Einsetzung eines Wertpapierausschusses und eines Ausschusses der Wertpapierregulierungsbehörden // |X|voraussichtlich Mai '01

Richtlinie über Aufsichtsvorschriften für Finanzkonglomerate // |X|

Richtlinie über Eigenkapitalvorschriften für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen // Ende 2001

Abbildung 3

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Abbildung 4

Prioritäten für Rat und Europäisches Parlament laut drittem Fortschrittsbericht

Richtlinie über die Beaufsichtigung betrieblicher Pensionsfonds // Diskussion dauert an

Die beiden OGAW-Richtlinien // 2. Lesung im EP

Statut der europäischen Aktiengesellschaft // Politische Einigung

Richtlinie über Übernahmeangebote // Schlichtung

Richtlinie über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen // Diskussion ist noch nicht abgeschlossen

Richtlinie über die Sanierung und Liquidation von Versicherungsunternehmen // |X||X|

Richtlinie über die Abwicklung und Sanierung von Kreditinstituten // |X||X|

Änderungen der Geldwäsche-Richtlinie // Konzertierung

Richtlinie über die Besteuerung von Sparguthaben // Politische Einigung

Umsetzung des Verhaltenskodexes vom Dezember 1997 über die Unternehmensbesteuerung // Diskussion dauert an

Abbildung 5

Es muss der politische Wille aufgebracht werden, um in den schwierigen Fragen voranzukommen

Zwar können die bisherigen Fortschritte insgesamt als durchaus zufriedenstellend betrachtet werden, doch reicht dies noch lange nicht aus. Vielmehr erweisen sich drei Bereiche nach wie vor als problematisch, nämlich Pensionsfonds, elektronischer Geschäftsverkehr und Geldwäsche. Die ersten beiden wurden vom Europäischen Rat in Stockholm als Top-Prioritäten eingestuft, in Tampere gelangte der Europäische Rat dann zu dem Schluss, dass auch die Bekämpfung der Geldwäsche als solche anzusehen ist. Andere politische Themen, auf die die Kommission in ihrem nächsten Bericht eingehen wird, könnten in den kommenden Monaten zu Verzögerungen führen.

Pensionsfonds

Hier gehen die Meinungen in drei Punkten auseinander: (i) Geltungsbereich der Richtlinie, (ii) Möglichkeit der Mitgliedstaaten, detailliertere quantitative Anlagevorschriften anzuwenden und (iii) versicherungstechnische Rückstellungen. Im wesentlichen gehen die Meinungen auseinander zwischen Ländern, die bereits über kapitalgedeckte Vorsorgesysteme (2. Säule) verfügen und den Erlass von Vorschriften verhindern wollen, die deren Effizienz und Erfolg schmälern würden, und Ländern, die über die Einführung solcher Systeme nachdenken, aber über keinerlei Erfahrungen mit qualitativen Vorschriften verfügen und befürchten, dass ein qualitativer Ansatz kein angemessenes Maß an Sicherheit bietet.

Das Parlament möchte bestimmte Risiken abgedeckt sehen und strebt einen Legislativvorschlag zur Beseitigung steuerlicher Hindernisse für die grenzübergreifende Auszahlung von Betriebsrenten an. Die Kommission ist zur Zeit der Überzeugung, dass in diesem Bereich eine derartige Rechtsvorschrift nicht erforderlich ist. In einer vor kurzem veröffentlichten Mitteilung [3] gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass eine diskriminierende steuerliche Behandlung von Altersversorgungsverträgen mit Versorgungseinrichtungen in einem anderen Mitgliedstaat die im EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten verletzt und kündigt an, bei Verstößen rechtliche Schritte einzuleiten

[3] Mitteilung vom 19. April 2001 über die Beseitigung der steuerlichen Hemmnisse für die grenzüberschreitende betriebliche Altersversorgung, KOM(2001) 214.

Elektronischer Geschäftsverkehr und Fernabsatz

In ihrer Mitteilung "Elektronischer Geschäftsverkehr und Finanzdienstleistungen" hat die Kommission den breiten politischen Rahmen für die künftigen Arbeiten in diesem Bereich gesteckt. In dessen Zentrum steht die E-Commerce-Richtlinie, die Mitte Januar nächsten Jahres in Kraft tritt. Dieser Richtlinie zufolge muss jeder Mitgliedstaat gewährleisten, dass Finanzdienstleistungen, die von einem auf seinem Staatsgebiet niedergelassenen Anbieter über das Internet angeboten werden (von einigen Ausnahmen abgesehen) innerhalb des koordinierten Bereichs seinen nationalen Bestimmungen genügen. (Im Prinzip) dürfen die Mitgliedstaaten den grenzübergreifenden freien Finanzdienstleistungsverkehr via Internet nicht beschränken. Zwar hält die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten dieses Konzept für künftige politische Entwicklungen bei den Finanzdienstleistungen für Endverbraucher für wegweisend, doch äußerten einige Mitgliedstaaten die Befürchtung, dies ließe Lücken im Verbraucherschutz entstehen, und traten dafür ein, vor der Errichtung des Binnenmarktes für elektronischen Geschäftsverkehr und Finanzdienstleistungen zunächst die Verbraucherschutzvorschriften weiter zu harmonisieren.

Am 7. Mai 2001 unterstützte der ECOFIN-Rat das von der Kommission vorgeschlagene strategische Konzept und einigte sich darauf, dass ein Programm zur weiteren Annäherung der Verbraucher- und Kleinanlegerschutzvorschriften, das auf ein höheres Maß an Harmonisierung abzielt, durch flankierende Maßnahmen ergänzt werden sollte, um das Vertrauen der Verbraucher zu stärken. In seinen Schlussfolgerungen unterstützt der ECOFIN-Rat ,die Absicht der Kommission, den Mitgliedstaaten bei der Anwendung von Artikel 3 Absätze 4-6 der E-Commerce-Richtlinie eine Orientierungshilfe zu geben und so das Verständnis des rechtlichen Rahmens zu verbessern". Der Richtlinienvorschlag über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen wird Ende Mai vom Rat der Innenminister erörtert. Dieser Vorschlag stellt einen entscheidenden Schritt zu einer weiteren Annäherung der nationalen Verbraucher- und Anlegerschutzvorschriften dar und ist damit ein wesentlicher Bestandteil des künftigen EU-Rahmens für Finanzdienstleistungen.

Geldwäsche

Wirksame und gezielte Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche sind zum Schutz der Integrität des europäischen Finanzsystems von grundlegender Bedeutung. Der Vorschlag, die Liste der unter die Geldwäsche-Richtlinie fallenden Straftaten zu erweitern und die Meldepflichten auf bestimmte, nicht der Finanzbranche zuzurechnenden Tätigkeiten und Berufsgruppen, insbesondere die Rechtsberufe, auszuweiten, ist für die Erreichung dieses Ziels von zentraler Bedeutung. Das Parlament äußerte eine Reihe von Vorbehalten, die insbesondere die beratende Funktion der Rechtsberufe betreffen. Aller Wahrscheinlichkeit nach wird es zu einem Konzertierungsverfahren kommen, an dessen Ende hoffentlich ein brauchbarer Kompromiss zwischen Rat und Europäisches Parlament stehen wird.

Schlussfolgerung

Dieser Bericht enthält drei zentrale politische Botschaften:

Ende Mai 2001 ist die Gesamtbilanz weitgehend positiv. Von den 41 FSAP-Maßnahmen sind 16 bereits umgesetzt. Nur sechs Legislativvorschläge muss die Kommission dem FSAP-Fahrplan zufolge noch vorlegen (regelmäßige Informationen, die von Gesellschaften zu veröffentlichen sind, deren Aktien zur amtlichen Notierung an einer Wertpapierbörse zugelassen sind; Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie; Vorschläge zur Eigenkapitalausstattung; Zehnte gesellschaftsrechtliche Richtlinie über Zusammenschlüsse; Vierzehnte gesellschaftsrechtliche Richtlinie über die Sitzverlegung und Änderung der Vierten und der Siebten gesellschaftsrechtlichen Richtlinie über die Bewertung zum Fair Value). Doch wird sich der Schwerpunkt der im Rahmen des Aktionsplans getroffenen Entscheidungen bis zum Sommer von der Kommission auf den Rat und das Europäische Parlament verlagern. Über 18 Maßnahmen wird derzeit im Rat und im Parlament beraten. Allein dies stellt für die Einhaltung des FSAP-Fahrplans eine große Herausforderung dar.

In unmittelbarer Zukunft werden drei Fälle zeigen, wie sehr sich die Union für die Einhaltung der auf den verschiedenen Ratstagungen gesetzten Fristen einsetzt: Pensionsfonds, Fernabsatz von Finanzdienstleistungen und Geldwäsche. Die vom Europäischen Rat in Stockholm gebilligten Empfehlungen des Ausschusses der Weisen werden in Kürze die förmliche Einsetzung eines Wertpapierausschusses und eines Ausschusses der Wertpapierregulierungsbehörden zur Folge haben. Diese Ausschüsse müssen zügig und effizient arbeiten, was eine umfassende Zusammenarbeit aller betroffenen Institutionen und Beteiligten voraussetzt.

Der Aktionsplan für Finanzdienstleistungen bildet einen umfassenden Rahmen zusammenhängender Maßnahmen, die es der EU ermöglichen werden, aus der gemeinsamen Währung und einer integrierten Finanzbranche Nutzen zu ziehen. Ohne eine Einigung in allen Bereichen werden diese Vorteile nicht voll ausgeschöpft werden können. Die künftigen Berichte werden Aufschluss über etwaige Hindernisse geben.

Etwas längerfristiger muss sich die Politik darüber hinaus noch mit weiteren Themen befassen, unter anderem damit, inwieweit der Finanzsektor der Beitrittsländer für den Beitritt gewappnet ist und wie bei der nächsten Handelsrunde zu verfahren ist, um nur zwei zu nennen. Auf diese längerfristigen Herausforderungen wird die Kommission in künftigen Berichten eingehen.