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Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Regionalpolitik und die Wettbewerbspolitik: die Konzentration und Kohärenz dieser Politikbereiche verstärken" (1999/C 51/04)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund der Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Regionalpolitik und die Wettbewerbspolitik: die Konzentration und Kohärenz dieser Politikbereiche verstärken (),

aufgrund des Beschlusses seines Präsidiums am 15. Juli 1998, gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zu der "Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Regionalpolitik und die Wettbewerbspolitik: die Konzentration und Kohärenz dieser Politikbereiche verstärken" abzugeben und die Fachkommission 1 "Regionalpolitik, Strukturfonds, wirtschaftliche und soziale Kohäsion, grenzüberschreitende und interregionale Kooperation" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 1 am 30. September 1998 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 236/98 rev.) (Berichterstatter: die Herren Henry und Muñoa);

verabschiedete auf seiner 26. Plenartagung am 18. und 19. November 1998 (Sitzung vom 19. November) folgende Stellungnahme.

TEIL A: ALLGEMEINER RAHMEN DER MITTEILUNG

1. Problemstellung und Lösungsmöglichkeiten

1.1. Gegenwärtige Lage

1.1.1. Den Angaben der Kommission zufolge kommen im Zeitraum von 1994 bis 1999 insgesamt 50,6 % der Unionsbevölkerung für Strukturfondshilfen der Gemeinschaft in Frage, während 46,7 % in Gebieten wohnen, die Anrecht auf Regionalförderung nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) haben. Aus den Zahlen im Kommissionsdokument geht des weiteren hervor, daß 6,6 % der Bevölkerung in Förderregionen der Strukturfonds leben, in denen die Wettbewerbspolitik Regionalbeihilfen ausschließt, während 2,7 % der Gemeinschaftsbevölkerung in Regionen leben, die von einem staatlichen Regionalhilfeprogramm erfaßt werden, aber nicht im Rahmen der Strukturfonds förderfähig sind.

Ziel des Kommissionsvorschlags ist es, die EU-Förderung nur noch dort zu gewähren, wo auch eine nationale Förderung erfolgt. Diejenigen 6,6 % der Bevölkerung, die derzeit in Förderregionen der Strukturfonds leben, in denen aber keine nationalen Mittel gewährt werden können, würden aus der Förderung hinausfallen. Die Kommission will nur eine Marge von 2 % der Bevölkerung zulassen. In den einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen ist der Anteil der Überlappung der Gebiete höchst unterschiedlich (z. B. Finnland 12,6 %, Niederlande 10,4 %, Frankreich 9,6 %, Vereinigtes Königreich 9 %, Spanien 8,9 %, Schweden 8,7 %, Italien 7,5 %).

1.1.2. Der Ausschuß der Regionen erkennt die Notwendigkeit an, eine detaillierte Analyse der Sachlage durchzuführen, wobei es darum geht, die Zielsetzungen der Regional- und der Wettbewerbspolitik in der kommenden Laufzeit möglichst effizient zu erreichen.

1.2. Die Ziele des Kommissionsvorschlags: Konzentration und Kohärenz

1.2.1. Im Hinblick auf den Schlüsselbegriff Konzentration pflichtet der Ausschuß der Kommission bei, daß trotz der seit Beginn der gemeinschaftlichen Regionalpolitik erzielten Fortschritte weiterhin erhebliche strukturelle Disparitäten in der Union bestehen. Dementsprechend teilt der Ausschuß ebenfalls die Auffassung, daß im Hinblick auf die gemäß Artikel 130 a des Vertrages erforderliche Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, die Konzentration der Gemeinschaftsfinanzierung erhöht werden muß, um eine kritische Masse zu erreichen und signifikante Wirkung zu erzielen, was unter anderem voraussetzt, daß die am stärksten beeinträchtigten Regionen der Union ermittelt werden.

1.2.2. Unter dem Aspekt des Wettbewerbs würde Konzentration zur Begrenzung der durch staatliche Regionalhilfeprogramme verursachten Verzerrungen beitragen, da das geographische Bezugsgebiet selbst enger eingegrenzt wäre.

1.2.3. Beim Thema Kohärenz sind sich die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften der Tatsache bewußt, daß das gegenwärtige Entscheidungssystem ungeeignet ist. Die Regionalpolitik wird von verschiedenen Handlungsträgern gestaltet, die sich die institutionellen Zuständigkeiten teilen und unterschiedliche Ziele und Zeitvorgaben haben, was die Koordination der beiden Politikbereiche erschwert.

1.2.4. Wenn man zudem bedenkt, daß Mitfinanzierungen aus den Strukturfonds die Mittel verstärken, die von Mitgliedstaaten und regionalen wie lokalen Gebietskörperschaften für ihre eigene Entwicklungsförderung eingesetzt werden, dürfte es logisch erscheinen, daß die Strukturfonds, insbesondere der EFRE, in all den Gebieten zum Zuge kommen, die auch von den Mitgliedstaaten sowie den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften Beihilfen erhalten.

1.2.5. Problematisch wird es in Gebieten, die Beihilfen aus den Strukturfonds, aber keine staatliche Regionalförderung beziehen. Dort sind Teilfinanzierungen von Förderprogrammen für kleine Unternehmen oder Umwelt- bzw. Forschungsprojekte zu geringeren Anteilen als in den gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c förderfähigen Gebieten möglich.

1.2.6. In solchen Gebieten vermögen die Strukturfonds keine Investitionen seitens größerer Unternehmen anzulocken, wenngleich dies wegen der damit verbundenen Anstoßwirkungen und des Zugangs zu den Weltmärkten für die Regionalentwicklung überaus wünschenswert wäre.

1.2.7. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß die Motive für das Streben nach Kohärenz in den sich aus Unternehmensverlagerungen und Wettbewerbsverzerrungen ergebenden Problemen zu suchen sind, die unter gewissen Umständen durch Umwelt- oder Forschungsbeihilfen ausgelöst werden.

1.2.8. Nach Einschätzung des Ausschusses ergeben sich schwerwiegende Funktionsstörungen, wenn Sektoren wie die Fischerei in einem Mitgliedstaat zwar dieselben Probleme haben, aber hinsichtlich der staatlichen Beihilfen unterschiedlich behandelt werden, was dann wiederum Unternehmen dazu veranlaßt, in Gebiete abzuwandern, wo höhere Beihilfen zu bekommen sind.

TEIL B: ERÖRTERUNG DER BEIDEN POLITIKBEREICHE

2. Wettbewerbspolitik: staatliche Beihilfen

2.1. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß die Erhaltung wettbewerbsfähiger Märkte in Europa nicht nur ein wichtiges Ziel ist, sondern auch mit der vorherrschenden Wirtschaftsideologie übereinstimmt und in den Rahmen des nunmehr vollendeten Binnenmarkts und der Einheitlichen Währung paßt.

2.2. Gleichzeitig hält der Ausschuß die Wettbewerbspolitik für eine der Grundlagen europäischer Industriepolitik.

2.3. Der Ausschuß akzeptiert von daher den zweifachen Zweck der Wettbewerbspolitik: für die Einhaltung von Regeln zu sorgen, die dem von der EU gewählten Wirtschaftssystem entsprechen, und Mindestvorkehrungen für Eingriffe zu treffen, die nötigenfalls insbesondere in Krisenzeiten, wie sie die Gemeinschaft bereits erlebt hat, vorgenommen werden können.

2.4. Abgesehen von der Wahrung dieser Regeln liegt nach Ansicht des Ausschusses eine weitere Funktion der Wettbewerbspolitik darin, der Tätigkeit von Wirtschaftsbeteiligten einen Rahmen zu setzen und denen, die Entscheidungen über Investitionen und Strategien treffen, Anreize zu geben; d.h. es ist weniger "Verteilung" als "Zuweisung" gefragt.

2.5. Staatliche Beihilfen rechtfertigen sich durch ihren Beitrag zu einer ausgewogenen und auf Dauer tragfähigen Entwicklung und durch die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft, sofern diese Ziele entweder im freien Spiel der Marktkräfte nicht zu erreichen sind, weil die dadurch entstehenden Kosten untragbar wären, oder wenn der Wettbewerb sich so verschärfen würde, daß er selbstzerstörerisch zu werden drohte.

2.6. Artikel 92 des Vertrages läßt staatliche Beihilfen zu, wenn sie auf die Korrektur schwerwiegender regionaler Ungleichgewichte gerichtet sind, die notwendige sektorielle Anpassung erleichtern oder beschleunigen sollen bzw. den Rückzug aus bestimmten Wirtschaftstätigkeiten abfedern, indem sie zumindest zeitweise bestimmte von außen einwirkende Wettbewerbsverzerrungen ausgleichen.

2.7. Nach Ansicht des Ausschusses ermöglichen staatliche Beihilfen die Chancengleichheit, die nötig ist, soll der Binnenmarkt seine Funktion der Ressourcen-Allokation wahrnehmen. Sobald Chancengleichheit hergestellt ist, kommen die Marktkräfte ins Spiel, und erst dann kann aufgrund der Ergebnisse ein Urteil gefällt werden. In eben diesem Umfeld von Beurteilung und Analyse funktioniert die Strukturpolitik.

3. Regionalpolitik

3.1. Ziel der Regionalpolitik ist es, zum Abbau überdurchschnittlicher Einkommensdisparitäten innerhalb der Gemeinschaft beizutragen. Regionale Probleme bedeuten, daß unter Regionen, die das gleiche Wirtschaftssystem haben, anhaltende großmaßstäbliche Disparitäten z. B. bei Pro-Kopf-Einkommen, Beschäftigungsniveau und Produktivität bestehen.

3.2. Dem Ausschuß ist bewußt, daß Europa ein Zentrum und eine Peripherie sowie eine Kombination von politischer Dezentralisierung und großer Vielfalt wie auch erheblichen Disparitäten zwischen Mitgliedstaaten und Regionen aufweist. Das bedeutet, daß die Wirtschaftsbeteiligten des Privatsektors mit sehr unterschiedlichen Voraussetzungen zum innereuropäischen Wettbewerb antreten.

3.3. Der Ausschuß gibt zu, daß das insbesondere durch die einheitliche Währung entstehende System von großer Freizügigkeit für Waren, Dienstleistungen und bestimmte Produktionsfaktoren - hauptsächlich Finanzkapital - sowie einem hohen Maß an politischer Dezentralisierung geprägt sein wird; dadurch wird jedoch die Übertragung wirtschaftspolitischer Entscheidungsgewalt vom Staat auf die transnationale Ebene, die ja durch die Verabschiedung gemeinsamer Handlungsrichtlinien noch gestärkt wurde, nicht verhindert. Es scheint allerdings, daß die Freizügigkeit der Arbeitskräfte unvollendet bleiben wird.

3.4. Andererseits läßt es sich nicht leugnen, daß die Wirtschaftsintegration erheblichen Einfluß auf die Wechselwirkung zwischen Staat und Markt gehabt hat, wodurch letzterer in seiner Funktion als Allokationsmechanismus stark an Bedeutung zunahm. Aus Sicht des Ausschusses liegt darin die Gefahr, daß sich das europäische Modell zwar dynamischer, aber gleichzeitig weniger ausgeglichen gestaltet.

3.5. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß das grundlegende Ziel der EU-Strukturmaßnahmen die Gewährleistung langfristiger Fördermittel für die Regionen mit den größten Strukturproblemen sein sollte. In den im Hinblick auf Pro-Kopf-BIP oder Arbeitslosigkeit am stärksten benachteiligten Regionen verläuft der Aufholprozeß oft langsam und erfordert ein langfristiges Engagement.

3.6. Der Ausschuß hält es für unabdingbar, daß Mitgliedstaaten, Union und dezentrale öffentliche Stellen bei der Bekämpfung von Unausgewogenheiten im Sinne des Partnerschaftsprinzips zusammenarbeiten. Nur so wird es möglich sein, die Anpassung an neue Gegebenheiten, einschließlich der einheitlichen Währung, zu erleichtern und neue Chancen zum Nutzen aller Regionen und Bürger wahrzunehmen.

4. Schlußbemerkungen zu der vergleichenden Analyse

4.1. Der Ausschuß der Regionen stellt fest, daß weder der Denkansatz noch die Grundsätze der Wettbewerbspolitik mit denen der Regionalpolitik übereinstimmen. Man wird daher nicht immer vollständige und absolute Kohärenz zwischen den Interventionsmechanismen dieser beiden Politikbereiche erwarten dürfen.

4.2. Bei dem Bestreben, Kohärenz zwischen den beiden Politikbereichen herzustellen, sollte berücksichtigt werden, wer die jeweils an den beiden Prozessen beteiligten Handlungsträger sowie die sie steuernden öffentlichen und privaten Akteure sind.

4.3. Im Entwurfsstadium von Regionalpolitik ist zu bedenken, daß derjenige Teilaspekt der Wettbewerbspolitik, bei dem es um die Überwachung staatlicher Beihilfen geht, direkte Wirkung auf die den staatlichen und regionalen Regierungen zur Verfügung stehenden Instrumente aktiver Industriepolitik zeitigt. Auf der anderen Seite gehören die regionale Ausgewogenheit der Wirtschaftsentwicklung und der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt zu den Grundelementen des europäischen Wirtschaftsmodells. Wettbewerb und Regionalpolitik müssen deshalb in einer ausgewogenen Balance stehen.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Der Ausschuß der Regionen unterstützt den Vorschlag, daß der für Strukturförderung im Rahmen der Ziele 1 und 2 in Frage kommende Bevölkerungsanteil von heute 51 % auf eine Gesamtzahl reduziert wird, die geringer wäre als die Bevölkerung der gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c förderfähigen Regionen. Auf diese Weise können die Kohärenz zwischen der Regionalpolitik der Gemeinschaft und staatlicher bzw. regionaler und lokaler Regionalentwicklungspolitik wieder gestärkt und die Mittelausschöpfungsprobleme, die gegenwärtig in Regionen mit Strukturfondsunterstützung, aber ohne staatliche Regionalförderung bestehen, ausgeräumt werden.

5.2. Der Ausschuß wünscht eine Situation zu vermeiden, in der die Erfassung durch die staatliche Förderung automatisch über Förderfähigkeit und Gebietskulisse im Rahmen der Strukturfonds entscheidet. Das würde einen eindeutigen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip bedeuten und die Fähigkeit des Rates der Union und des Europäischen Parlaments in Frage stellen, die Reform der Strukturfonds und Fördergebiete weitsichtig anzugehen. Wie vom Ausschuß im Bericht der Herren Behrendt und FRAGA ausgeführt, müssen die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften von den Mitgliedstaaten bei der Ausweisung der für Regionalbeihilfen in Frage kommenden Gebiete hinzugezogen werden.

5.3. Das Streben nach einer größtmöglichen Kohärenz zwischen Wettbewerbs- und Strukturpolitik wird vom Ausschuß der Regionen befürwortet. Angesichts der unterschiedlichen Ziele dieser beiden Politikfelder darf und kann die ins Visier genommene Kohärenz allerdings niemals absolut sein. Die bestehenden regionalen Unterschiede innerhalb der EU und auch innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten bedingen eine gebührende Flexibilität.

5.4. Der Ausschuß befürwortet den Vorschlag, den Hoechstsatz der insgesamt förderfähigen Gemeinschaftsbevölkerung in den Unionsregionen im Zeitraum 2000 bis 2006 zu senken, als stimmig im Sinne der Bemühungen um Konzentration.

5.5. Die Senkung des Hoechstsatzes wird bedeuten, daß bestimmte Gebiete ihren Anspruch auf Regionalbeihilfe verlieren, sobald die Reform in Kraft tritt. Der Ausschuß fordert einen selektiven und rigorosen Ansatz, der sicherstellen soll, daß das Ziel, die Fördermittel auf Gebiete zu konzentrieren, wo sie am meisten gebraucht werden, auch wirklich erreicht wird. Dabei gilt es, jede Proporzsenkung zu vermeiden, die weder qualitativen noch quantitativen Kriterien gerecht würde. Der Ausschuß wünscht, daß die Gebietsabgrenzungen für Regionalbeihilfen, die der Kommission von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen werden, in einem Verfahren zustande kommen, bei dem Transparenz und Objektivität tatsächlich gewährleistet sind.

5.6. Der Ausschuß ist für eine stärkere Konzentration der Hilfe und für Fortschritte auf dem Weg hin zu besserer Kohärenz zwischen Struktur- und Wettbewerbspolitik.

5.7. Er betont allerdings, daß eine solche Kohärenz insbesondere in Anbetracht der Tatsache, daß die beiden Politikbereiche untereinander nicht ganz konfliktfrei sind, mit der Wahrung einer gewissen Flexibilität einhergehen sollte.

5.8. Nach Erachten des Ausschusses würde die von der Kommission vorgeschlagene Marge von 2 % die Anwendung des Flexibilitätsprinzips erschweren, weil 6,6 % der EU-Bevölkerung gegenwärtig in Regionen leben, die zwar Strukturfondsmittel erhalten können, jedoch keine staatlichen Beihilfen.

5.9. Der Ausschuß ist für das Konzept zweier konzentrischer Kreise zur Darstellung der Verteilungssysteme für Regionalbeihilfen im Rahmen von Regionalpolitik und Wettbewerbspolitik, da dieses den Mitgliedstaaten und Regionen einen gewissen Grad an Flexibilität bei der Verfolgung ihrer regionalpolitischen Ziele gewährleistet.

5.10. Nach Ansicht des Ausschusses gibt es definitionsbedingte Unterschiede zwischen den beiden Verfahren zur Abgrenzung der Fördergebiete, die die Bemühungen, die nationalen und europäischen Fördergebiete zur Deckung bringen, erschweren. Die Kommission muß sich deshalb damit abfinden, daß gewisse Ausnahmen vorkommen.

5.11. Der Ausschuß erkennt an, daß Bedingungen eintreten können, unter denen die Wahrung der Homogenität in den Fördergebieten, der Erhalt kultureller und regionaler Identität und die Bewahrung der Dynamik von Gebieten, die ausreichende Größenvorteile erzielen, um Fortschritt und Wachstum der betreffenden Region zu sichern, für ein gewisses Maß an Flexibilität oder differenzierte Maßnahmen sprechen mögen.

5.12. Der Ausschuß unterstützt den Vorschlag der Kommission, Gebiete, die unter Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a fallen, nach Maßgabe des Kriteriums "Pro-Kopf-BIP unter 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts" zu definieren, und schlägt vor, ein Kriterium der äußersten Randlage und ein Kriterium für dünnbesiedelte Gebiete, d.h. der Ziel-1-Gebiete, einzuführen; im Hinblick auf die neuen Ziel-2-Gebiete teilt der Ausschuß die Ansicht, daß die Kohärenz mit Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c gewahrt bleiben muß.

5.13. Der Ausschuß schlägt vor, erleichterte Beihilfemöglichkeiten für die Regionen in äußerster Randlage und die jetzigen Ziel-6-Regionen in Anlehnung an Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a EGV zu eröffnen. Auf diese Weise würden sie gleichzeitig, unabhängig von ihrem Einkommen, als Artikel-92-Absatz-3-a)-Regionen eingestuft, und das von der Kommission vorgeschlagene Ziel der Koordinierung der Kriterien zur Definition von Fördergebieten für Regionalbeihilfe bliebe gewahrt.

5.14. Unter Hinweis auf seine Stellungnahme zum Verordnungsentwurf mit allgemeinen Bestimmungen für die europäischen Strukturfonds vom 17. September 1998 () hält es der Ausschuß für begrüßenswert, daß Arbeitslosenzahlen und das Bruttoinlandsprodukt bei der Bestimmung der Fördergebietsplafonds pro Mitgliedstaat für unter Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c fallende Gebiete besonders berücksichtigt werden. Er weist jedoch darauf hin, daß innerhalb dieser nationalen Hoechstgrenzen für die Auswahl der Fördergebiete genügend Flexibilität vorgesehen werden muß, um weitere Indikatoren anzuwenden und so den nationalen und regionalen Besonderheiten ausreichend Rechnung zu tragen. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sollten in die Auswahl dieser Fördergebiete in jedem Falle einbezogen werden.

5.15. Der Ausschuß der Regionen begrüßt den Vorschlag, Gebieten, die gegenwärtig unter Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a fallen, den Bezug von "übergangsweiser" staatlicher Beihilfe zu ermöglichen, wenn sie ihren Status als Fördergebiet verlieren.

5.16. Der Ausschuß schlägt außerdem vor, in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip den Regionen eine bedeutendere Funktion bei der Vergabe der Beihilfen aus den Strukturfonds und der staatlichen Regionalförderung einzuräumen. Die Regionen können und müssen - in Partnerschaft mit allen beteiligten Handlungsträgern - an der Erarbeitung, Verwaltung, Bewertung und Überwachung dieser Maßnahmen partizipieren.

5.17. Der Ausschuß hält es jedoch für unbedingt notwendig, daß zur Vermeidung übermäßiger Disparitäten oder vergleichsweise ungerechter Verhältnisse innerhalb einer Region, die nahezu als Ganzes für Beihilfen aus den Strukturfonds in Frage kommt, die Regionalregierung berechtigt wird, das ganze betreffende Gebiet als förderfähig zu deklarieren, damit für die gesamte Region integrierte Regionalentwicklungsstrategien entworfen und ins Werk gesetzt werden können.

5.18. Der Ausschuß pflichtet dem Vorschlag der Kommission bei, daß Regionen, die nach dem Jahr 2000 durch die Konzentrationsbemühungen ihren jetzigen Status verlieren, unter die Bestimmungen beider Politikbereiche fallen, wobei Regionen, die übergangsweise (Auslauf-)Beihilfe aus den Strukturfonds erhalten, den Wettbewerbsregeln über staatliche Beihilfen genügen müssen.

5.19. Vorausgesetzt, daß im Verlaufe des Prozesses eine gewisse Flexibilität und Kohärenz gewahrt bleibt, unterstützt der Ausschuß der Regionen den Wunsch der Kommission, die Festlegung der Gebietskulissen für staatliche Regionalbeihilfen wie auch die Strukturfonds rechtzeitig vorzunehmen, damit sie am 1. Januar 2000 in Kraft treten können.

Brüssel, den 19. November 1998.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

() ABl. C 90 vom 26.3.1998.

() CdR 167/98 fin - ABl. C 373 vom 2.12.1998, S. 1.