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Stellungnahme zum Thema "Wegekosten in bezug auf den Straßengütertransport - ein Ansatz für einen Vergleich mit anderen Verkehrsträgern" (96/C 18/08)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 30. März 1995 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zum Thema "Wegekosten in bezug auf den Straßengütertransport - ein Ansatz für einen Vergleich mit anderen Verkehrsträgern" zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 29. September 1995 einstimmig an. Berichterstatter war Herr Kielman.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 329. Plenartagung am 25. und 26. Oktober 1995 (Sitzung vom 25. Oktober) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit der Verabschiedung der Richtlinien 92/81/EWG und 92/82/EWG hat der Rat eine gewisse Angleichung im Mineralölsteuerbereich herbeigeführt. In der Richtlinie 93/89/EWG des Rates vom 25. Oktober 1993 wurden Mindesttarife für die Besteuerung von schweren Lastkraftwagen festgelegt und außerdem wurde verankert, daß zwei oder mehr Mitgliedstaaten bei der Einführung von Straßennutzungsgebühren für Wegestrecken ihres Hoheitsgebiets zusammenarbeiten können. Die Benelux-Staaten, Deutschland und Dänemark haben in diesem Jahr ein solches System, die sogenannte Eurovignette, eingeführt.

1.2. In der vorliegenden Initiativstellungnahme werden die Infrastrukurkosten im Verhältnis zur Anlastung der Wegekosten an schwere Lastkraftwagen betrachtet. Außerdem wird im Vorgriff auf das von der Kommission für Mitte 1996 angekündigte Grünbuch auch auf die externen Kosten und Nutzen der verschiedenen Verkehrsträger eingegangen. Mit dieser Stellungnahme möchte der Wirtschafts- und Sozialausschuß einen maßgeblichen Beitrag leisten zur Verwirklichung einer umfassenden, gerechten und ausgewogenen Anlastung der Infrastrukturkosten (und der externen Kosten) an die verschiedenen Verkehrsträger im Interesse gleicher Wettbewerbschancen.

1.3. Der Nutzen einer solchen Untersuchung sei an einigen Beispielen dargestellt:

- Die Europäische Kommission sieht den Territorialitätsgrundsatz als Endziel an, d.h. die Wegekostenanlastung an Lastkraftwagen erfolgt nach Maßgabe der Wegenutzung.

- Wettbewerbsverzerrungen innerhalb sowie zwischen den einzelnen Verkehrsträgern müssen beseitigt werden. Die Infrastrukturkosten müssen voll an den Nutzer weitergegeben werden, es sei denn, die Infrastruktur hat auch eine verkehrsfremde Funktion. Mautgebühren sind im Prinzip eine Anwendungsform des Territoritaliätsgrundsatzes. Es muß vermieden werden, daß durch die Kombination von Kfz-Steuer und Mineralölsteuer eine Doppelbesteuerung erfolgt. Der Ausschuß hat bereits zu einem früheren Zeitpunkt die Auffassung vertreten, daß die derzeitigen Mautgebühren nach Ablauf der geltenden Übereinkommen abgeschafft werden müssen.

- Für die strikte Anwendung des Territorialitätsgrundsatzes ist eine genaue Kenntnis der Fixkosten, der variablen Kosten und der externen Kosten bzw. Nutzwirkungen erforderlich, die mit der Inanspruchnahme der Infrastruktur verbunden sind. Die Quantifizierung von Infrastrukturkosten ist ein schwieriges Unterfangen, dies gilt erst recht für die Bewertung der externen Kosten bzw. des externen Nutzens. Externe Effekte sind die nicht über Preise angerechneten Auswirkungen auf den Lebensstandard oder die Produktionsmöglichkeiten der Verbraucher bzw. Produzenten als Folge der Wirtschaftstätigkeit anderer (d.h. in diesem Falle der Infrastrukturnutzer). Externe Kosten sind die in Geld ausgedrückten negativen externen Folgen; externe Nutzen sind die in Geld ausgedrückten positiven externen Folgen. Externe Nutzen erfordern im allgemeinen keine staatlichen Eingriffe, weil sie sich durch den Preismechanismus auf dem Markt bemerkbar machen. Im folgenden wird deshalb nicht weiter darauf eingegangen.

- Das Eurovignette-System ist als Zwischenlösung anzusehen. Bei diesem entfernungsunabhängigen System werden für alle schweren Lastkraftwagen neben der Kfz-Steuer und der Mineralölsteuer Gebühren für die Benutzung der Verkehrswege der teilnehmenden Mitgliedstaaten erhoben. Dabei werden den LKW einheitliche Kosten angelastet; die erzielten Einnahmen werden zwischen den Behörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten auf der Basis statistischer Informationen über das Güterkraftverkehrsaufkommen auf ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet verrechnet. Dies ist eine Form des Territorialitätsgrundsatzes, der zur Beseitigung von Verzerrungen der Wettbewerbsbedingungen für Güterkraftverkehrsunternehmer aus den verschiedenen Mitgliedstaaten beiträgt.

1.4. Der Ausschuß hat in seinen Stellungnahmen vom 24. April 1991 () bzw. vom 25. November 1992 () (Berichterstatter: Herr Moreland) in bezug auf die Wegekosten den folgenden Zielen der Kommission zugestimmt:

- Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der und zwischen den einzelnen Verkehrsträgern;

- Einführung einer vollständigen Anlastung der Wegekosten;

- Erhaltung ausreichender Steuereinnahmen für die Mitgliedstaaten;

- freier Güter- und Personenverkehr innerhalb der Gemeinschaft;

- faire Transitübereinkommen mit Drittstaaten.

1.5. Dabei hat der Ausschuß folgendes betont:

- Die Besteuerung nach dem Territorialitätsgrundsatz ist langfristig eine vernünftige Lösung, allerdings ist mit Durchführungsproblemen zu rechnen.

- In bezug auf die derzeitigen Mautgebühren im Kraftverkehr wurde gefordert, daß diese im Prinzip nach Ablauf der geltenden Übereinkommen abgeschafft werden müßten. Soweit sie als Methode für die Finanzierung (Abbezahlung) von Infrastrukturprojekten (Erhebung von Benutzungsgebühren für Brücken, Tunnels und Fähren) dienen, kann eine Ausnahme gemacht werden;

- Die künftige Lösung darf nicht dazu führen, daß das Steuersystem noch komplizierter wird und noch mehr Verwaltungsformalitäten anfallen.

1.6. In dem Bericht des Untersuchungsausschusses für den Güterkraftverkehr auf dem europäischen Markt ("Der Güterkraftverkehr im europäischen Binnenmarkt", Bericht des Untersuchungsausschusses vom Juli 1994) wurde folgendes festgestellt:

- Es sind sowohl die Wegekosten als auch die externen Kosten zu tragen.

- Die Abgabe(n) müssen zur Begleichung der angelasteten Kosten verwendet werden.

- Die Erhebung von Abgaben mit dem ausschließlichen Ziel, Einnahmen zu erwirtschaften, ist getrennt davon zu sehen.

- Es muß vom Territorialitätsgrundsatz ausgegangen werden.

- Auf der Ebene der Europäischen Union werden einschlägige Rechtsvorschriften benötigt.

- Wo die Infrastrukturnutzung meßbar ist, ist ein Nutzungsrecht die geeignete Abgabenform.

- Wo dies (noch) nicht möglich ist, wird eine Kombination von Kfz- und Mineralölssteuer als wünschenswert angesehen.

2. Begründung der Initiativstellungnahme

2.1. Die bisherigen Maßnahmen sind nicht geeignet, eine optimale Lösung herbeizuführen. Anhand der verfügbaren Unterlagen werden die Aspekte Infrastrukturkosten sowie externe Kosten (Definition vgl. Ziffer 1.3) näher untersucht. Die unvollständige Anrechnung unterschiedlicher Wegekosten und externer Kosten für die einzelnen Verkehrsträger kann die Wettbewerbsverhältnisse verfälschen. Als externe Kostenfaktoren wären zu nennen: Emissionen an verunreinigenden Stoffen und Geruchsbelästigung, Lärmbelastung, Verkehrsunfälle, Verkehrsüberlastung, Parkraumproblematik (Verkehrs- und Sichtbehinderung), Verschlechterung der Landschaftsqualität usw. Einige dieser externen Kosten lassen sich leichter beziffern als andere. Hierzu gibt es im allgemeinen mehrere Möglichkeiten:

- die Methode der Wiedergutmachungskosten: dabei wird ermittelt, welche Kosten anfallen, wenn die externen Folgen wieder gutgemacht oder verringert werden;

- die Präferenzmethode: dabei wird geprüft, inwieweit sich die externe Wirkung über die Preise unmittelbar auf den freien Markt auswirkt (z. B. Wertminderung bei Wohnraum); ein subjektiverer Ansatz ist die Befragung von Personen (wieviel würde für eine Reduzierung der Außenwirkung aufgewendet?);

- die Kostenvermeidungsmethode: dabei wird ermittelt, zu welchen Kosten das Eintreten einer Außenwirkung verhindert werden kann.

Für jede Kostenart gibt es im allgemeinen eine geeignete Methode. Eine Reihe von externen Kosten (beispielsweise Klimaveränderungen) lassen sich allerdings ungeachtet der verwendeten Methode nicht oder kaum berechnen.

2.2. Mit der vorliegenden Stellungnahme wird bezweckt, den Zusammenhang zwischen den im Rahmen des Territorialitätsgrundsatzes angewandten Methoden stärker herauszuarbeiten, auch unter dem Blickwinkel, daß die Kommission 1996 ein Grünbuch zu diesem Thema vorlegen will.

2.3. Die Anrechnung der Infrastrukturkosten sollte bei allen Verkehrsträgern auf vergleichbare Art und Weise erfolgen. Für die Tarifgestaltung wäre es wünschenswert, daß die Infrastrukturkosten sich vorab berechnen lassen.

3. Begründung

3.1. Die Europäische Kommission, aber auch die nationalen Behörden, haben derzeit keinen vollständigen Einblick in die Anrechnungsmethoden für die Wegekosten und verfügen in diesem Bereich auch nicht über ausreichendes Zahlenmaterial.

3.2. Die Wegekostenproblematik hat u.a. folgende Aspekte:

- Abgrenzung des Begriffs Infrastrukturkosten;

- Feststellung der Wegekosten pro Land (Methode);

- Sammlung der erforderlichen Daten;

- Aufschlüsselung der Wegekosten nach dem Kriterium der Nationalität des Verkehrsteilnehmers;

- Zuweisung der Wegekosten an den Güterverkehr bzw. die übrigen Straßenbenutzer;

- die Straßeninfrastruktur muß im Zusammenhang mit der Nutzung der Infrastrukturen der übrigen Vekehrsträger gesehen werden;

- Anlastung der Wegekosten nach der zurückgelegten Strecke und in der Zeit.

3.3. Ohne eine förmliche Definition vornehmen zu wollen, muß der Begriff Infrastrukturkosten doch so weit abgegrenzt werden, daß auf seiner Basis die Infrastrukturkosten der verschiedenen Verkehrsträger verglichen werden können.

Die Infrastruktur setzt sich aus folgenden Elementen zusammen:

- tiefbauliche Einrichtungen (Straßen, Schienenwege und Wasserstraßen) und die dazugehörigen Ingenieurbauten (Viadukte, Brücken, Schleusen, Zu- und Ableitungssysteme usw.);

- Hafeninfrastrukturen (land- und wasserseitig) sowie Zugangswege;

- Einrichtungen zur Regelung, Lenkung und Sicherung des Verkehrs (Signaleinrichtungen, Verkehrsleitsysteme, Leitplanken, Verkehrsschilder, Verkehrspolizei, Wasserpolizei, Bahnpolizei, Stromumsetzungs- und -leitungseinrichtungen usw.).

Die Wegekosten können folgendermaßen aufgeschlüsselt werden:

- Investitionskosten - das sind die mit der Schaffung von Infrastruktur verbundenen Kosten wie etwa Abschreibungskosten, Zinskosten usw.;

- Wartungs- und Instandhaltungskosten (laufende Kosten);

- Kosten für hoheitliches Tätigwerden - Kosten für Verkehrspolizei, Wasserpolizei und Bahnpolizei;

- Allgemeinkosten.

3.4. Pro Land müssen die Investitionskosten, die Instandhaltungskosten, die Kosten hoheitlicher Aufgaben und die Gemeinkosten ermittelt werden (Problem 1). Die Definition des letztgenannten Postens ist sehr schwierig, und eine Vereinheitlichung zwischen den einzelnen Ländern ist nahezu unmöglich, weshalb die Allgemeinkosten in der Regel bei der Feststellung der Wegekosten nicht berücksichtigt werden.

3.5. Bei den drei vorgenannten Kostenarten ist es sinnvoll, zwischen der Art der Straßen zu unterscheiden: Schnellstraßen, überregionale Straßen, regionale/lokale Straßen, Straßen innerhalb geschlossener Ortschaften. Diese Unterscheidung ist zwar für die eigentliche Kostenberechnung nicht erforderlich, es kann aber davon ausgegangen werden, daß die Kosten von Schnellstraßen und überregionalen Straßen in der Praxis leichter berechnet werden können als die Kosten von lokalen Straßen und von Straßen innerhalb geschlossener Ortschaften. Durch die Aufteilung in einzelne Straßenarten kann die zweifelsohne erforderliche Schätzung fehlender Daten eingeschränkt werden. Es sind auch noch andere Aspekte zu berücksichtigen, u.a.:

- die unterschiedliche Nutzungsintensität nach Straßenart und Zeit (Zeiten ruhigen Verkehrs/Stoßzeiten);

- unterschiedliche Durchschnittsgeschwindigkeiten des Verkehrs können zu unterschiedlichen Infrastrukturkosten führen;

- Temperatur- und Klimaunterschiede, die unterschiedliche Beschaffenheit des Untergrunds u.a. spielen ebenfalls eine Rolle;

- Schnellstraßen sind in stärkerem Maße für die Nutzung durch LKW ausgelegt als regionale/lokale Straßen.

Ein anderes Problem sind die Gefahrguttransporte. In einigen Fällen werden infrastrukturmäßig entsprechende Maßnahmen getroffen, um die Verbringung gefährlicher Güter zu ermöglichen, zu verbessern oder sicher zu gestalten. Es ist zwar theoretisch möglich, aber in der Praxis schwierig, diese Kosten den derartige Transporte führenden Fahrzeugen anzulasten.

3.6. Bei der Feststellung der Wegekosten an sich gibt es eine Reihe von Schwierigkeiten :

- Die Kosten von bereits seit Jahren vorhandenen Straßen zu ermitteln, ist umständlich; dabei muß jedenfalls von einer Kapitalisierungsmethode ausgegangen werden, wobei der Abschreibungszeitraum, der Zinssatz usw. zu erörtern sind. Vergleichbarkeit setzt einen einheitlichen Abschreibungszeitraum voraus, wobei die Frage, wie bereits vorhandene Straßen bewertet werden, noch ungelöst ist.

- Es müssen für alle Verkehrsträger die selben Bezugsgrößen zugrunde gelegt werden, damit ein bestmöglicher Vergleich angestellt werden kann (der für die Schaffung gerechter Wettbewerbsbedingungen erforderlich ist.)

- Nicht alle Länder wenden in bezug auf den Bau und die Instandhaltung von Straßen dieselben Qualitätsnormen an. Sind diese nationalen Qualitätsnormen als Maßstab zu nehmen oder setzt ein optimaler Vergleich auch eine einheitliche und diskriminierungsfreie Beurteilungsmethode voraus?

- In den einzelnen Ländern gelten unterschiedliche Definitionen, und auch bei der Datenerhebung gibt es Unterschiede (nicht für alle Straßen, nicht für die jüngste Vergangenheit usw.).

- Die Ermittlung der Kosten hoheitlicher Aufgaben ist ein separates Problem, wobei anzumerken ist, daß es hierzu nicht genug Statistiken gibt.

- Von Land zu Land und auch innerhalb der einzelnen Länder stehen in unterschiedlichem Maße Daten zur Verfügung. So läßt sich in bezug auf die Niederlande feststellen, daß die Kosten der Autobahnen (Rijkswegen) gut quantifiziert werden können, wogegen es keine oder kaum Aufschlüsse über die Kosten der Straßen innerhalb geschlossener Ortschaften gibt. Hier muß die Berechnung anhand von Normbeträgen (z. B. pro Kilometer pro Art des Straßenbelags) erfolgen.

3.7. Für die Anlastung der Wegekosten an den Güterkraftverkehr muß auf der Grundlage des Territorialitätsprinzips eine Anrechnungsmethode festgelegt werden. Die Kosten müssen den einzelnen Nutzern der Infrastruktur angelastet werden. Solange eine unmittelbare Anlastung an die einzelnen Nutzer (technisch) nicht möglich ist, müssen die Länder untereinander eine Verrechnung vornehmen, wozu statistische Angaben über die Nationalität des Verkehrsunternehmers benötigt werden. Bei der Anrechnung der Kosten ergeben sich die folgenden Probleme:

- die Aufschlüsselung der Wegekosten auf die einzelnen Fahrzeugkategorien, u.a. Zuweisung des Kostenanteils an den Güterstraßentransport und die einheitliche Meßmethode (Problem 2);

- die Anrechnung auf inländische bzw. ausländische Verkehrsteilnehmer bzw. die Aufschlüsselung der in jedem Land zurückgelegten Kilometer nach der Nationalität der Verkehrsteilnehmer (Problem 3).

3.8. Bei der Anlastung der Wegekosten auf die einzelnen Kraftfahrzeugkategorien sind die folgenden Variablen zu berücksichtigen:

- die Fahrzeugkilometer,

- das Gesamtgewicht des Fahrzeugs,

- die Achszahl des Fahrzeugs.

3.9. Bei der Ermittlung der Kosten ist folgendes zu bedenken:

- Schwerere (Gütertransport-) Fahrzeuge tragen überproportional zu den Kosten für den Bau und die Instandhaltung von Straßen bei.

- Daraus ergibt sich, daß zur Deckung der Wegekosten eine gesamtgewichts- und achszahlbezogene Abgabe eingeführt werden sollte.

- Die beste Lösung bestuende darin, bei dieser Abgabe vom Territorialitätsprinzip auszugehen und sie abhängig von der Kilometerzahl variabel zu gestalten. Eine variable Abgabe in Form einer Kraftstoffsteuer hat den Nachteil, daß sie auch umgangen werden kann, wenn nicht in dem betreffenden Land getankt wird.

3.10. Die drei genannten Probleme müssen zentral geprüft werden, um sie lösen zu können.

- Das Problem Nr. 1 besteht darin, eine Methode für die Ermittlung der Investitions-, Instandhaltungs-, hoheitlichen und, sofern möglich, der Allgemeinkosten zu finden. Die Summe dieser Faktoren ergibt die Wegekosten insgesamt.

- Das Problem Nr. 2 besteht darin, die Wegekosten den einzelnen Fahrzeugkategorien auf einheitliche Art und Weise anzulasten und den Anteil des Straßengütertransports eindeutig zu bestimmen.

- Das Problem Nr. 3 besteht darin, die in jedem Land gefahrenen Kilometer den Nationalitäten der Verkehrsteilnehmer zuzurechnen.

4. Straßentransport, Binnenschiffahrt und Schienenverkehr

4.1. Zur Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen und zur vollständigen Harmonisierung der Anlastung der Wegekosten an den Güterkraftverkehr müssen die Wegekosten allen übrigen Verkehrsträgern - Straße, Binnenschiffahrt, Schiene, See- und Luftverkehr - umfassend und einheitlich angerechnet werden. Die vorliegende Stellungnahme konzentriert sich auf die drei Landverkehrsträger, weil diese in unmittelbarem Wettbewerb zueinander stehen.

4.2. Neben den Infrastrukturkosten müssen auch die externen Kosten aller Verkehrsträger berücksichtigt werden.

4.3. Die vorgenannten Verkehrsträger haben ihre spezifischen Eigenheiten, die sie in gewissem Sinne einzigartig machen und weswegen sie (in mancherlei Hinsicht bzw. in bestimmten Situationen) entweder gar nicht oder nur schwer austauschbar sind. Ein ausschließlicher Vergleich der Infrastrukturkosten der Verkehrsträger Straße, Binnenschiffahrt und Schiene liefert deswegen nur ein unvollständiges Bild.

5. Schlußfolgerung

Die Infrastrukturkosten und die externen Kosten sollten den Verkehrsträgern auf gerechte und einheitliche Weise vollständig angelastet werden. Die Umlegung dieser Kosten auf die einzelnen Verkehrsträger kann dazu beitragen, daß die Infrastruktur optimal genutzt wird. Gleichzeitig kann dadurch eine optimale Verteilung des Verkehrsaufkommens auf die einzelnen Verkehrsträger ("modal split") erreicht werden. Bei der Verwirklichung dieses Vorhabens sollte darauf geachtet werden, daß der Verwaltungsaufwand möglichst gering bleibt.

Berechnung und Anlastung von Infrastrukturkosten und externen Kosten an die einzelnen Verkehrsträger sind mit den folgenden Schwierigkeiten verbunden:

- Berechnungsmethode,

- Erlangung der benötigten Daten,

- es muß Übereinstimmung erzielt werden über die Komponenten der Infrastrukturkosten und der externen Kosten,

- solange eine direkte Anlastung an die einzelnen Nutzer (technisch) nicht möglich ist, müssen die Kosten zwischen den Staaten verrechnet werden.

Geschehen zu Brüssel am 25. Oktober 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 159 vom 17. 6. 1991, S. 18.

() ABl. Nr. C 19 vom 25. 1. 1993, S. 71.