16.12.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

L 336/27

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Am 12. Juli 2016 stellte der Rat in einem Beschluss nach Artikel 126 Absatz 8 AEUV fest, dass Spanien auf seine am 21. Juni 2013 gemäß Artikel 126 Absatz 7 AEUV abgegebene Empfehlung keine wirksamen Maßnahmen zur Korrektur seines übermäßigen Defizits getroffen habe.

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Als Folgemaßnahme zum Beschluss des Rates vom 12. Juli 2016, wonach Spanien keine wirksamen Maßnahmen zur Korrektur seines übermäßigen Defizits getroffen hat, sollte die Kommission dem Rat die Verhängung einer Geldbuße empfehlen.

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Diese gegen Spanien zu verhängende Geldbuße sollte im Prinzip 0,2 % des Vorjahres-BIP betragen, kann jedoch aufgrund außergewöhnlicher wirtschaftlicher Umstände oder auf begründeten Antrag des betreffenden Mitgliedstaats hin verringert oder aufgehoben werden.

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Im Jahr 2015 betrug das spanische BIP 1 081,19 Mrd. EUR, und 0,2 % davon entsprächen 2 162,38 Mio. EUR.

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Nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 sind „außergewöhnliche wirtschaftliche Umstände“ Umstände, unter denen der Referenzwert für das öffentliche Defizit im Sinne von Artikel 126 Absatz 2 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich des Vertrags gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates (2) als ausnahmsweise überschritten angesehen wird. Gemäß der letztgenannten Verordnung gilt der Referenzwert als ausnahmsweise überschritten, wenn dies i) auf ein außergewöhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt, oder ii) auf einen schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung zurückzuführen ist, d. h., wenn sich die Überschreitung des Referenzwertes aus einer negativen jährlichen Wachstumsrate des BIP-Volumens oder einem Produktionsrückstand über einen längeren Zeitraum mit einem am Potenzial gemessen äußerst geringen jährlichen Wachstum des BIP-Volumens ergibt.

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Eine Bewertung Spaniens anhand der oben genannten Kriterien führt zu folgendem Schluss:

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Demzufolge liegen keine außergewöhnlichen wirtschaftlichen Umstände vor, die eine Verringerung der Geldbuße rechtfertigen könnten.

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Am 13. Juli 2016 legte Spanien einen mit Gründen versehenen Antrag vor, in dem die Kommission ersucht wurde, dem Rat zu empfehlen, die Geldbuße auf null festzusetzen. Zur Begründung führte Spanien Folgendes an:

Spanien erinnert an die großen Fortschritte, die es trotz der ausgesprochen schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen bei der Umsetzung seiner weit reichenden Reformagenda erzielt habe und die wesentlich zu der kräftigen konjunkturellen Erholung und zur Schaffung von Arbeitsplätzen sowie zur Korrektur der aufgelaufenen Ungleichgewichte beigetragen hätten. Es unterstreicht ferner die erheblichen Konsolidierungsanstrengungen, die es im Zuge der Krise unternommen habe, und die nachteiligen Auswirkungen der niedrigen, ja sogar negativen Inflation auf den Prozess der Haushaltsanpassung und die Wirtschaft insgesamt. Auch auf methodische Aspekte wird eingegangen und in diesem Zusammenhang angeführt, dass die derzeitige Methode, anhand deren beurteilt wird, ob ein Land die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts einhält, im Falle Spaniens weder die Berücksichtigung einer unerwartet niedrigen Inflation noch die präzise Messung des BIP-Wachstumspotenzials ermögliche. Abschließend verweist Spanien darauf, dass es 2016 weitere Maßnahmen zum Abbau des öffentlichen Defizits getroffen bzw. zugesagt habe, und verspricht erneut, sein übermäßiges Defizit bis 2017 zu korrigieren.

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Die oben dargelegten Argumente werden wie folgt bewertet:

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Die spanische Wirtschaft hat in den vergangenen Jahren eine erhebliche Wende vollzogen, die nicht zuletzt auf die unter schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen durchgeführten Reformen zurückzuführen ist, die zur Aufweichung der verhärteten Strukturen in Arbeits- und Produktmärkten beigetragen haben. Der erfolgreiche Abschluss des Finanzhilfeprogramms zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten in Spanien Anfang 2014 und die begleitend dazu durchgeführten tiefgreifenden Strukturreformen haben die wirtschaftliche Erholung auf eine solide Grundlage gestellt. Selbst nach Abschluss des Programms hat Spanien seine Strukturreformen fortgesetzt und u. a. seinen Insolvenzrahmen reformiert, die Umstrukturierung des Bankensektors zum Abschluss gebracht, die öffentliche Verwaltung einer Reform unterzogen und einen unabhängigen Rat für Finanzpolitik eingesetzt. Mithilfe der Geldpolitik und des verbesserten Steuerungsrahmens für das Euro-Währungsgebiet hat dies den Weg für die Rückkehr der Kapitalzuflüsse und verbesserte finanzielle Bedingungen geebnet. Mit der Rückkehr des Wachstums in der zweiten Jahreshälfte kam auch der Abbau der internen und externen Ungleichgewichte voran, der ebenfalls von der reformbedingten gestiegenen Wettbewerbsfähigkeit profitierte. Dank der anhaltenden Lohnzurückhaltung und der Arbeitsmarktreformen geht die Erholung mit der Schaffung zahlreicher Arbeitsplätze einher. Trotz der Fortschritte beim Abbau der wirtschaftlichen Ungleichgewichte steht Spanien noch immer vor großen Herausforderungen: So ist die hohe private und öffentliche Verschuldung, die in dem ausgesprochen hohen Stand der Nettoauslandsverbindlichkeiten zum Ausdruck kommt, für Spanien bei einer Veränderung des Marktklimas mit Risiken verbunden und steht die nach wie vor hohe Arbeitslosigkeit der wirtschaftlichen Anpassung im Wege.

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Obgleich Spanien entgegen der Ratsempfehlung vom 21. Juni 2013 keine wirksamen Maßnahmen zur Beendigung seines übermäßigen Defizits getroffen hat, ist doch anzuerkennen, dass im Haushalt 2012 und in geringerem Maße auch im Haushalt 2013 erhebliche Konsolidierungsanstrengungen zur Korrektur des übermäßigen Defizits unternommen wurden. Auf diese substanzielle strukturelle Konsolidierungsanstrengung folgte die im Ratsbeschluss vom 12. Juli 2016 angemerkte Konsolidierungsmüdigkeit, die vor dem Hintergrund schwieriger wirtschaftlicher Rahmenbedingungen zu sehen ist, die sich auch auf den sozialen Zusammenhalt ausgewirkt haben. Diese Rahmenbedingungen hielten in dem von der letzten Ratsempfehlung erfassten Zeitraum trotz der kräftigen Erholung der Wirtschaft seit dem dritten Quartal 2013 an. Die Produktionslücke betrug 2013 – 8,5 % des GDP-Potenzials und wies 2015 trotz einer raschen Verbesserung nach wie vor einen negativen Wert auf (– 4,0 %). Die Arbeitslosenquote erreichte 2013 mit 26,1 % ihren Höchststand, und soziale Ausgrenzung und Ungleichheit verschärften sich im Zuge der Krise, sodass der Anteil der Bevölkerung, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, 2014 auf 29,2 % — einen der höchsten Werte in der Union — angestiegen ist.

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In diesem Kontext können einige der Maßnahmen, die in den vergangenen Jahren getroffen wurden und sich zunächst negativ auf die staatliche Finanzlage ausgewirkt haben, mittel- bis langfristig zu Wachstum und Beschäftigung und dadurch wiederum zur langfristigen Tragfähigkeit der staatlichen Finanzlage beitragen. Sozialversicherungsbeitragsbefreiungen und -ermäßigungen haben zu dem anhaltenden gesamtstaatlichen Defizit beigetragen, durch ihre Zielgruppe (Geringverdiener, gering qualifizierte Arbeitnehmer und Arbeitnehmer mit neuem unbefristeten Vertrag) aber bis zu einem gewissen Grad auch den sozialen Zusammenhalt gestärkt. Die Ende 2014 beschlossenen Steuerreformen zielen darauf ab, die Steuerstruktur wachstumsfreundlicher zu gestalten und Steuerverwaltung und Steuergerechtigkeit zu verbessern, sind aber unterfinanziert.

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Für 2016 hat die spanische Regierung — obwohl nur geschäftsführend im Amt — defizitsenkende Maßnahmen eingeleitet und ist damit der Empfehlung der Kommission vom 9. März 2016 zu den Maßnahmen, die Spanien ergreifen sollte, um eine rechtzeitige Korrektur seines übermäßigen Defizits zu gewährleisten, gefolgt, was ausdrücklich begrüßt wird. So hat die Regierung zur Durchsetzung nationaler Bestimmungen, die die Regionalregierungen zur Haushaltsdisziplin zwingen sollen, insbesondere am 6. April zwölf Regionalregierungen dazu aufgefordert, eine Kürzung ihrer Haushaltsmittel zu beschließen, damit für 2016 die Einhaltung der Defizitziele auf regionaler Ebene gewährleistet ist. Während die bislang von diesen Regierungen für 2016 beschlossenen Ausgabenkürzungen deutlich unter dem im Stabilitätsprogramm angegebenen Wert liegen, hat die spanische Zentralregierung eine Kürzung der Haushaltsmittel um rund 0,2 % des BIP beschlossen. Am 13. Juli hat die geschäftsführende spanische Regierung zugesagt, weitere defizitsenkende Maßnahmen einzuleiten, was ebenfalls begrüßt wird. Um zu gewährleisten, dass die Einnahmen aus der Körperschaftsteuer die im Stabilitätsprogramm 2016 erwartete Höhe erreichen, sind auf der Einnahmenseite Änderungen am Körperschaftsteuergesetz geplant, die unmittelbar nach Bildung der neuen Regierung beschlossen werden sollen, um den Einnahmenausfall im Umfang von etwa 0,5 % des BIP auszugleichen, der für 2016 infolge der Änderung der Regelung für Körperschaftsteuer-Vorauszahlungen (pagos fraccionados) erwartet wird. Auf der Ausgabenseite kann der am 14. Juli gefasste Beschluss, den Termin für das Ende des Haushaltsjahres der Zentralregierung vorzuziehen, dazu beitragen, die Ausgabenentwicklung in der zweiten Jahreshälfte 2016 einzudämmen. Für die Umsetzung dieser Maßnahmen bestehen jedoch nach wie vor erhebliche Risiken: So ist fraglich, ob die erforderlichen Änderungen am Körperschaftsteuergesetz rechtzeitig vom Parlament verabschiedet werden können und ob sie ausreichen, um den erwarteten Ausfall bei den Körperschaftsteuereinnahmen zu kompensieren. Darüber hinaus hat die Regierung die Einleitung weiterer Maßnahmen zur Bekämpfung des Steuerbetrugs zugesagt.

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In seinem mit Gründen versehenen Antrag an die Kommission hebt Spanien auch die nachteiligen Auswirkungen einer niedrigen, ja sogar negativen Inflation auf den Prozess der Haushaltsanpassung und die Wirtschaft insgesamt hervor. Auch im Beschluss des Rates vom 12. Juli 2016 wurde argumentiert, dass die (anhand des BIP-Deflators gemessene) Inflation im Zeitraum 2013-2015 in der Tat deutlich unter dem Wert lag, von dem in dem der Empfehlung zugrunde liegenden makroökonomischen Szenario ausgegangen worden war (2014 rutschte die Inflation mit – 0,4 % sogar in den Negativbereich). Doch wurden die nachteiligen Auswirkungen der niedrigen oder gar negativen Inflation auf Spaniens Haushaltsergebnisse bei Weitem durch das über den Erwartungen liegende reale BIP-Wachstum aufgewogen.

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Darüber hinaus macht Spanien methodische Aspekte geltend und führt an, dass die derzeitige Methode, anhand deren beurteilt wird, ob ein Land wirksame Maßnahmen getroffen hat, im Falle Spaniens weder die Berücksichtigung einer unerwartet niedrigen Inflation noch die präzise Messung des BIP-Wachstumspotenzials ermögliche. Was die Möglichkeit angeht, dass die strukturelle Anstrengung Spaniens zu niedrig angesetzt wurde, sei darauf hingewiesen, dass die Kommission bei der Schätzung des Potenzialwachstums nach der gemeinsam vereinbarten, vom Rat gebilligten Produktionsfunktionsmethode verfährt. Hinsichtlich der Auswirkungen einer negativen Inflation erkennt die Kommission in ihren Analysen an, dass die für die haushaltspolitische Überwachung vereinbarte — und auf der Korrektur des Gesamtdefizits durch Schätzungen des Produktionspotenzials beruhende — Methode bei einem durch negative Inflation ausgelösten Schock dazu führen kann, dass die strukturelle Anstrengung zu niedrig angesetzt wird. Dieser Ansatz wird jedoch ergänzt durch eine „Bottom-up“-Maßzahl für die Konsolidierungsanstrengung, anhand deren beurteilt wird, ob Ausgabenziele eingehalten und die auf der Einnahmenseite geplanten diskretionären Maßnahmen umgesetzt wurden. Anders als bei einer Veränderung des strukturellen Saldos dürfte diese Maßzahl eher dazu führen, dass die Konsolidierungsanstrengung nach einem Desinflationsschock zu hoch angesetzt wird. Im Falle Spaniens ergibt auch die Bottom-up-Methode, dass die für den Zeitraum 2013-2015 empfohlene kumulierte strukturelle Anstrengung von 3,0 % des BIP in diesem Zeitraum nicht erreicht wurde.

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Angesichts des mit Gründen versehenen Antrags Spaniens und unter Berücksichtigung der vorstehenden Punkte, insbesondere der von der spanischen Regierung seit 2012 unternommenen und nach wie vor wirksamen tiefgreifenden Strukturreformen, der schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in dem von der Ratsempfehlung von Juni 2013 erfassten Zeitraum, der von der geschäftsführenden spanischen Regierung in ihrem mit Gründen versehenen Antrag angekündigten defizitsenkenden Zusagen und der Konsolidierungsmaßnahmen, die im Anschluss an die Empfehlung der Kommission vom 9. März 2016 zu den Maßnahmen, die Spanien ergreifen sollte, um eine rechtzeitige Korrektur seines übermäßigen Defizits zu gewährleisten, getroffen wurden, wird es als gerechtfertigt erachtet, von einer Geldbuße im Umfang von 0,2 % des BIP abzusehen —