5.5.2016   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

L 120/15

(1)

Mit Schreiben vom 17. Dezember 2009 meldete Deutschland bei der Kommission eine Beihilfe für Hersteller von Nichteisen-Metallen an. Am 16. Februar und am 9. Juli 2010 ersuchte die Kommission um zusätzliche Informationen, die von Deutschland am 10. Mai 2010 und am 21. September 2010 übermittelt wurden.

(2)

Mit Schreiben vom 17. November 2010 teilte die Kommission Deutschland ihren Beschluss mit, wegen der infrage stehenden Beihilfemaßnahme das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen (nachfolgend als „Eröffnungsbeschluss“ bezeichnet).

(3)

Am 21. Februar 2011 übermittelte Deutschland seine Stellungnahme zu dem Eröffnungsbeschluss.

(4)

Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union  (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, sich zu der Beihilferegelung zu äußern.

(5)

Von dritter Seite gingen mehrere Stellungnahmen bei der Kommission ein. Am 24. August 2011 leitete sie diese an Deutschland weiter, das sich hierzu mit Schreiben vom 26. September 2011 äußerte.

(6)

Gegenstand dieses Beschlusses ist eine Regelung, mit deren Hilfe Deutschland beabsichtigte, Erzeugern von Nichteisen-(NE)-Metallen eine Beihilfe zu gewähren. Mit der Maßnahme soll ein Teil der im Strompreis enthaltenen indirekten CO2-Kosten kompensiert werden, die 2009 entstanden waren. Deutschland zufolge war die NE-Metallindustrie, also die Erzeuger von Primäraluminium (NACE-Code 24.42), Zink (NACE-Code 24.43) und Kupfer (NACE-Code 24.44), in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten.

(7)

Deutschland nennt zwei Gründe für diese Situation: Erstens habe die 2008 ausgebrochene Finanzkrise zu einem Rückgang der Weltmarktpreise für NE-Metalle an der Londoner Metallbörse (nachstehend als „LME“ bezeichnet) geführt, zweitens seien die Strompreise in der Union aufgrund der durch das EHS bedingten indirekten CO2-Kosten auf hohem Niveau verblieben. Die Kombination von niedrigen Preisen für NE-Metalle auf dem Weltmarkt und hohen Strompreisen in der Union habe die Wettbewerbsfähigkeit von NE-Metallerzeugern in der Union im Vergleich zu NE-Metallerzeugern außerhalb der Union geschwächt.

(8)

Deutschland gibt an, dass der Wettbewerbsnachteil europäischen NE-Metallerzeugern möglicherweise einen Anreiz bietet, die Produktionskapazität zurückzufahren oder ihre Produktion in Länder außerhalb der Union zu verlagern, in denen keine hohen CO2-Kosten anfallen. Standortverlagerungen deutscher NE-Metallerzeuger könnten gravierende Auswirkungen auf die nachgelagerten Industriezweige (wie Bausektor, Automobilindustrie, Maschinenbau, Luft- und Raumfahrt) haben, die für die deutsche und die europäische Industrie von großer Bedeutung seien. Des Weiteren würde eine solche Verlagerung in Länder außerhalb der Union auf globaler Ebene zu einem höheren CO2-Ausstoß führen, da die NE-Metallerzeugung in diesem Fall unter weniger strengen CO2-Auflagen erfolgen würde als in der Union, in der eine verbindliche Emissionsobergrenze gelte (Verlagerung von CO2-Emissionen, sogenannter Carbon Leakage).

(9)

Deutschland kommt zu dem Schluss, dass die geplante Maßnahme ein angemessenes Mittel sei, um einer Standortverlagerung und ihren negativen Folgen für die Industrie der Union sowie für die Anstrengungen der Union, den CO2-Ausstoß zu verringern, vorzubeugen.

(10)

Vor der Anmeldung der jetzigen Regelung hatte Deutschland eine Anmeldung einer identischen Regelung vorgenommen (und danach zurückgezogen), welche aber mit einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen NE-Metallerzeuger im Vergleich zu Erzeugern in anderen Mitgliedstaaten und in Nicht-EU-Ländern begründet wurde.

(11)

Rechtsgrundlage der Regelung sind das Gesetz über den zweiten Nachtragshaushalt vom 2. Juli 2009, insbesondere Haushaltstitel 683 03, und die Richtlinie zur Förderung der Herstellung von klimaschonenden NE-Metallen vom 6. August 2009.

(12)

Die Beihilfe kann Erzeugern von Aluminium, Zink (ausgenommen Blei und Zinn) und Kupfer unter der Voraussetzung gewährt werden, dass sich die Produktionsanlage in Deutschland befindet, die Produktion mehr als 10 GWh Strom jährlich erfordert und die Stromkosten mehr als 15 % der Bruttowertschöpfung ausmachen. Die Kosten für die erste GWh des Jahresstromverbrauchs sind von der Kompensation ausgenommen (Selbstbehalt). Deutschland hat mitgeteilt, dass 11 Begünstigte Anträge eingereicht hätten. Nach den vorliegenden Informationen gehen 80 % der Beihilfe an drei Aluminiumerzeuger, von denen einer allein ([…] (*)) […] % der Beihilfe erhalten soll.

(13)

Der Gesamtbeihilfebetrag sollte sich auf mindestens 40 Mio. EUR belaufen und für das zweite Halbjahr 2009 gewährt werden (3). Die Beihilferegelung enthält eine Stillhalteklausel, und die Beihilfen werden erst nach Genehmigung durch die Kommission gewährt.

(14)

Die Begünstigten mussten die Beihilfe beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) beantragen. Die einzelnen Beihilfebeträge hängen vom Stromverbrauch des jeweiligen Antragstellers ab. Nur der direkt mit dem Produktionsprozess verbundene Stromverbrauch ist beihilfefähig. Bei Aluminium wird die Kompensation nur für die Stromkosten der Elektrolyse gewährt, bei Kupfer und Zink auch für andere stromintensive Produktionsprozesse (z. B. Elektroöfen). Im Fall von Zink und Kupfer ist eine Unterscheidung zwischen Primär- und Sekundärerzeugung nicht möglich und auch nicht notwendig, da die Unterschiede in der Stromintensität minimal sind.

(15)

Die Beihilfe wird den Begünstigten in Form von direkten Zuschüssen gewährt. Sie wird aus dem Bundeshaushalt finanziert und in Form von Kompensationszahlungen für die CO2-Kosten vergeben, die durch den über 1 GWh/Jahr hinausgehenden Stromverbrauch anfallen. Die Beihilfe wird auf der Grundlage des Jahresstromverbrauchs des Antragstellers (abzüglich 1 GWh) berechnet, der mit einem bestimmten, nach Teilsektoren (Aluminium, Kupfer, Zink) festgelegten Betrag pro MWh multipliziert wird.

(16)

Den Angaben Deutschlands zufolge werden diese Beträge auf der Basis von CO2-Kosten in Höhe von 19 EUR/MWh berechnet, was damit begründet wird, dass dies etwa 0,75 % der durchschnittlichen CO2-Zertifikatskosten in der Union im zweiten Halbjahr 2009 entspricht, die bei rund 24 EUR lagen. Von diesem Betrag zieht Deutschland einen Sicherheitsabschlag von 10 % ab, wodurch sich eine Höchstkompensation von 17 EUR/MWh für Aluminium ergibt. Die Kompensationsfaktoren für die anderen Metalle sind niedriger: für Zink 16 EUR/MWh und für Kupfer 9 EUR/MWh. Die genauen Beihilfebeträge für die einzelnen Begünstigten hängen von deren Stromverbrauch im zweiten Halbjahr 2009 ab, da die Beihilfe auf der Grundlage des tatsächlichen Verbrauchs der Begünstigten und dem genannten Preis pro MWh des für die Aluminium-, Zink- und Kupfererzeugung benötigten Stroms berechnet wird.

(17)

Wird die Produktion bis Ende 2010 eingestellt oder aus Deutschland verlagert, muss das betreffende Unternehmen die gesamte bis dahin erhaltene Beihilfe zurückzahlen.

(18)

In ihrem Eröffnungsbeschluss äußerte die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt und forderte alle Beteiligten zu Stellungnahmen zu den verschiedenen Aspekten der Beihilfe auf.

(19)

Nach Feststellung, dass offenbar keine spezifischen Gemeinschaftsrahmen und Richtlinien anwendbar sind, prüfte die Kommission die drei Argumente, die von Deutschland unter Berufung auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b und Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geltend gemacht worden waren:

(20)

Deutschland hat erstens angeführt, dass die Beihilfe dem NE-Metallsektor dabei helfen soll, eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV zu beheben. Hierzu warf die Kommission die Frage auf, ob der Verfall der NE-Metallpreise in den Jahren 2008/2009 tatsächlich als beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben zu werten ist und ob die NE-Metallerzeuger so eng mit den nachgelagerten Sektoren verbunden sind, wie von Deutschland angegeben (4).

(21)

Zweitens hat Deutschland ausgeführt, dass die angemeldete Regelung eine Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV darstellt, und zwar zum Vorteil der deutschen Erzeuger von Primäraluminium, Zink und Kupfer. In einer ersten Argumentationskette machte Deutschland geltend, dass die indirekten CO2-Kosten, die über die Strompreise weitergereicht wurden, die Gefahr in sich bargen, dass die Erzeuger von NE-Metallen in Deutschland ihre Produktionskapazitäten zurückfahren und womöglich sogar in Länder außerhalb der Union verlagern und damit zugleich die CO2-Emissionen verlagern würden (Carbon Leakage).

(22)

Die Kommission äußerte jedoch Zweifel an verschiedenen Aspekten dieser Argumentation:

(23)

Deutschland hat in einer zweiten Argumentationskette erklärt, die Regelung stelle eine Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV dar, mit der angestrebt werde, den Verlust von Arbeitsplätzen in der NE-Metallindustrie und den nachgelagerten Sektoren zu verhindern. Die Kommission hatte insbesondere Zweifel, ob die Verhinderung von Arbeitsplatzverlusten als Ziel von gemeinsamem Interesse bewertet werden kann, ob die nachgelagerten Wirtschaftszweige tatsächlich so schwer betroffen wären und ob eine staatliche Beihilfe ein geeignetes Mittel zum Erreichen dieses Ziels darstellt (9).

(24)

Zwischen dem 3. Mai und dem 13. Mai 2011 gingen bei der Kommission zwölf Stellungnahmen ein:

(25)

Alle Beteiligten äußerten sich insgesamt zustimmend zu der Beihilfemaßnahme (10). Sie führten aus, dass die Gefahr einer Verlagerung der CO2-Emissionen bereits durch Rechtsvorschriften der Union anerkannt worden sei und daher keine Notwendigkeit bestehe, einen erneuten Nachweis dafür zu erbringen. Selbst wenn ein Nachweis erforderlich sei, könne die Existenz einer solchen Gefahr für die NE-Metallindustrie als gegeben gelten, da die Branche auf dem Weltmarkt als Preisnehmer in Erscheinung trete und die Stromversorger die CO2-Kosten schon vor 2013 abgewälzt hätten (also bevor die Leitlinien für bestimmte Beihilfemaßnahmen im Zusammenhang mit dem System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten nach 2012 — nachfolgend als „EHS-Leitlinien“ bezeichnet — anwendbar sein würden).

(26)

Außerdem vertraten sie die Auffassung, dass die Beihilfe einen Anreizeffekt habe, da die bloße Ankündigung dieser Regelung einige Erzeuger veranlasst habe, ihre Produktion aufrechtzuerhalten. Schließlich stellten sie nachdrücklich fest, dass die Beihilfe den Wettbewerb nicht verzerre, sondern eine schwerwiegende, auf das EHS zurückzuführende Wettbewerbsverzerrung im Vergleich zu Erzeugern in Ländern außerhalb der Union/des EWR behebe. Zur Stützung dieser Aussage führten einige potenzielle Begünstigte und ein Wirtschaftsverband an, dass sich die Strompreise in der Union einander annäherten, sodass Verlagerungen nicht innerhalb der Union, sondern außerhalb der Union stattfinden würden. Einige Beteiligte wie zum Beispiel die deutsche Gewerkschaft scheinen indes der Meinung zu sein, dass die Erzeuger in Deutschland von den indirekten EHS-Kosten härter getroffen würden als die Erzeuger in anderen Mitgliedstaaten der Union, in denen die Preise durch langfristige Verträge niedriggehalten würden.

(27)

In seiner Stellungnahme zu dem Eröffnungsbeschluss bekräftigte Deutschland noch einmal seine Auffassung, dass die Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Die beiden Beweggründe für die Regelung — speziell die Finanz- und Wirtschaftskrise und die Kompensation für Sektoren und Teilsektoren, denen eine Verlagerung der CO2-Emissionen drohe — müssten von der Union als Faktoren anerkannt werden, die es bei der Kontrolle der staatlichen Beihilfen zur berücksichtigen gelte.

(28)

Insbesondere machte Deutschland ein weiteres Mal geltend, dass der Gefahr einer Verlagerung der CO2-Emissionen für die Begünstigten im Jahr 2009 bereits durch vorhandenes Unionsrecht Rechnung getragen worden sei, vor allem durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (11) und den Beschluss 2010/2/EU der Kommission (12), und dass Deutschland in jedem Fall bereits ausreichende Beweise für die Existenz dieser Gefahr beigebracht habe. Dies werde auch durch die jüngsten Betriebsschließungen in Deutschland und im Vereinigten Königreich belegt. Außerdem bezeichnete Deutschland die Beihilferegelung als geeignetes Mittel zur Verhinderung einer Verlagerung der CO2-Emissionen, da die im Eröffnungsbeschluss der Kommission genannten Alternativen weniger wirksam seien.

(29)

Deutschland blieb außerdem bei seiner Auffassung, dass die Beihilfe insbesondere in Anbetracht ihrer kurzen Anwendungsdauer von sechs Monaten angemessen sei. Es räumte zwar ein, dass die Maßnahme eine Überkompensation bewirken könnte, verwies aber darauf, dass deshalb ein Sicherheitsabschlag von 10 % und ein Grundselbstbehalt (in Höhe der indirekten Kosten für 1 GWh Verbrauch) vorgesehen seien. Außerdem erklärte es sich bereit, anhand eines entsprechenden Kommissionsvorschlags Änderungen an der Berechnung der Beihilfebeträge vorzunehmen. Schließlich verwies Deutschland auf die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Wettbewerbsfähigkeit der Metallindustrie vom 22. Februar 2008 — Ein Beitrag zur EU-Strategie für Wachstum und Beschäftigung — sowie auf die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 28. Oktober 2010 — Eine integrierte Industriepolitik für das Zeitalter der Globalisierung — Vorrang für Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit, in denen die Kommission betont hatte, wie wichtig es sei, die Wettbewerbsfähigkeit der Metallindustrie und der energieintensiven Branchen generell aufrechtzuerhalten (13).

(30)

Auf die Schriftsätze vonseiten der Beteiligten eingehend hob Deutschland hervor, dass niemand Befürchtungen wegen eventueller Verzerrungen des Wettbewerbs im Binnenmarkt geäußert habe, sondern vielmehr alle Beteiligten, insbesondere auch die Wirtschaftsverbände, die mögliche Wettbewerber der Begünstigten auf nationaler und europäischer Ebene vertraten, sich für die Maßnahme ausgesprochen hätten. Auch hätten die Beteiligten zusätzliche Informationen und Argumente vorgebracht, die bestätigt hätten, dass für die NE-Metallindustrie im zweiten Halbjahr 2009 die Gefahr einer Verlagerung der CO2-Emissionen bestanden habe.

(31)

Die Kommission hat die vorgeschlagene Maßnahme im Einklang mit Artikel 107 ff. AEUV und Artikel 61 ff. EWR-Abkommen (14) geprüft. Nach Untersuchung der von Deutschland und von anderen Beteiligten vorgebrachten Argumente kommt die Kommission zu dem Schluss, dass ihre Bewertung der angemeldeten Regelung im Eröffnungsbeschluss gültig bleibt, da keine neuen Elemente vorgelegt wurden, die zu einer Änderung dieser Bewertung führen könnten, unter Vorbehalt der Erläuterungen im Folgenden.

(32)

Eine Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn die folgenden vier Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens verschafft die Maßnahme den Empfängern einen Vorteil. Zweitens wird die Maßnahme vom Staat oder aus staatlichen Mitteln finanziert. Drittens begünstigt die Maßnahme selektiv bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige. Viertens ist die Maßnahme geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und eine Wettbewerbsverzerrung im Binnenmarkt zu bewirken.

(33)

Wie die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss dargelegt hat, erfüllt die Beihilferegelung alle diese Voraussetzungen (15). Die Beihilfe stammt aus staatlichen Mitteln, da sie aus dem Bundeshaushalt finanziert wird. Sie verschafft den Begünstigten einen Vorteil, indem sie die Belastungen vermindert, „die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat“ (16) (d. h. Stromkosten). Die Maßnahme ist selektiv, da sie nur Begünstigten in zuvor festgelegten Sektoren (Aluminium-, Kupfer- und Zinksektor) gewährt wird und innerhalb dieser Sektoren weiter auf große Stromendverbraucher (Abnehmer mit einem Verbrauch von mehr als 10 GWh jährlich) beschränkt wird. Sie ist geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und eine Wettbewerbsverzerrung zu bewirken, da die Begünstigten in einem Wirtschaftszweig tätig sind, in dem innerhalb der Union Wettbewerb herrscht. Unabhängig davon, ob es tatsächlich Handel mit bestimmten NE-Metallen zwischen den Mitgliedstaaten gibt, stehen die Erzeuger aus der Union auf dem Weltmarkt im Wettbewerb miteinander, und ein Vorteil, der einem von ihnen verschafft wird, könnte potenziell zu einem Absatzrückgang der anderen führen oder eine Absatzsteigerung erschweren.

(34)

Daher handelt es sich bei der angemeldeten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV. Dies wird von Deutschland und den Beteiligten nicht bestritten.

(35)

In dem Gesetzesentwurf zur Durchführung der angemeldeten Regelung heißt es, dass die Zahlung der Beihilfe erst nach Genehmigung durch die Europäische Kommission erfolgt. Deutschland ist durch die Anmeldung der Beihilfemaßnahme vor ihrer Durchführung seiner Verpflichtung gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen.

(36)

Da es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, muss die Kommission prüfen, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. In Abweichung vom allgemeinen Beihilfeverbot gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV kann eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, wenn sie unter eine der in Artikel 107 Absatz 3 genannten Kategorien fällt.

(37)

Deutschland betrachtet die Regelung als eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe und hat angeführt, dass die Beihilferegelung dabei helfen solle, eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV zu beheben.

(38)

Des Weiteren argumentiert Deutschland, dass die Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, da durch die Maßnahme die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete gefördert werden solle.

(39)

Die Kommission hat bei Beihilfesachen nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV (17) grundsätzlich einen weiten Ermessensspielraum, und sie hat Leitlinien und Mitteilungen veröffentlicht, in denen die Kriterien dargelegt sind, nach denen bestimmte Arten von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Kommission durch die im Bereich Beihilfenkontrolle veröffentlichten Leitlinien und Mitteilungen insofern gebunden, als diese nicht von den Vorschriften des AEUV abweichen und von den Mitgliedstaaten akzeptiert werden (18).

(40)

Es muss zuerst festgestellt werden, dass die staatlichen Beihilfen, die Deutschland den NE-Metallerzeugern gewähren möchte, als Betriebsbeihilfen eingestuft werden können, also als „Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen“ (19). Solche Beihilfen, so der Gerichtshof, verändern die Handelsbedingungen in einer Weise, „die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe“ (20), und können grundsätzlich nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.

(41)

Jedoch können in deutlich umschriebenen Situationen ausnahmsweise Betriebsbeihilfen gewährt werden. Die Kommission wird deshalb die vorgeschlagene Maßnahme auf ihre Vereinbarkeit prüfen. Es muss zunächst geprüft werden, ob die angemeldete Beihilfe in den Anwendungsbereich einer oder mehrerer Leitlinien oder Mitteilungen fällt. Ist dies der Fall, so ist die Kommission bei der Ausübung ihres Ermessensspielraums nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV durch die entsprechenden Leitlinien oder Mitteilungen gebunden. Ist dies nicht der Fall, so muss die Kommission klären, ob die Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b und/oder Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als direkt mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.

(42)

In ihrem Eröffnungsbeschluss hat die Kommission bereits die Anwendung einiger Leitlinien ausgeschlossen, etwa der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (21), die für Unternehmen in Schwierigkeiten gelten, insbesondere solche, die die nach innerstaatlichem Recht vorgesehenen Voraussetzungen für die Eröffnung eines Gesamtverfahrens, welches die Insolvenz des Schuldners voraussetzt, erfüllen. In der von Deutschland angemeldeten Beihilferegelung werden jedoch Unternehmen, für die ein Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet worden ist, ausdrücklich von der Beihilfe ausgeschlossen (22), und Deutschland hat nicht erkennen lassen, dass in irgendeiner anderen Weise Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne dieser Leitlinien als potenzielle Begünstigte der Maßnahme infrage kommen.

(43)

Auch die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission (23) wurde von der Kommission ausgeschlossen. Die Verordnung (EG) Nr. 800/2008 enthält zwar einen Rahmen für bestimmte Arten von Investitions- oder Beschäftigungsbeihilfen, doch fiel die angemeldete Regelung unter keine der Ausnahmeregelungen dieser Verordnung (24).

(44)

Zu den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (25) gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass sich keine der Bestimmungen in diesen Leitlinien auf die Verlagerung von CO2-Emissionen bezieht. Daher werde die Möglichkeit, dass ein Mitgliedstaat Beihilfen zur Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen gewährt (26), von diesen Leitlinien nicht abgedeckt.

(45)

Ferner hat die Kommission die Ansicht vertreten, dass die Beihilferegelung nicht in den Anwendungsbereich des Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise („Vorübergehender Rahmen“) (27) fällt, der entwickelt worden sei, um „die Kreditgewährung an Unternehmen wieder anzukurbeln, um zu gewährleisten, dass die Unternehmen nach wie vor Zugang zu Kapital haben“. Zu diesem Ergebnis kam sie, weil, wie Deutschland selbst eingeräumt hatte (28), mit der Maßnahme nicht eine Erleichterung des Zugangs potenzieller Begünstigter zu Finanzierungsmitteln angestrebt wird.

(46)

Was die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (29) angeht, so vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Maßnahme zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht in den Anwendungsbereich dieser Leitlinien falle (30). Aus ihrer Zielsetzung gehe klar hervor, dass mit der angemeldeten Maßnahme nicht typischen Nachteilen in Regionen, in denen die Begünstigten ihren Sitz haben (wie ein besonders niedriger Lebensstandard oder eine geringe Bevölkerungsdichte) begegnet werden solle.

(47)

Da weder von Deutschland noch von anderen Beteiligten zusätzliche Informationen zur möglichen Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 800/2008, der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen, des Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmens oder der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 eingereicht wurden, sieht die Kommission keine Veranlassung, von ihrer ursprünglichen Einschätzung abzugehen.

(48)

In der Zeit nach dem Eröffnungsbeschluss hat die Kommission die EHS-Leitlinien (31) veröffentlicht. In Abschnitt 3.1 dieser Leitlinien sind die Bedingungen aufgeführt, unter denen die Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen zur teilweisen Kompensierung von EHS-Kosten, die auf die Strompreise umgelegt wurden („indirekte EHS-Kosten“), gewähren dürfen. In Randnummer 6 der Leitlinien wird der Anwendungsbereich indes wie folgt definiert: „Da die mit der Richtlinie 2009/29/EG eingeführten Bestimmungen erst ab 1. Januar 2013 gelten, können staatliche Beihilfen nicht für erforderlich erklärt werden, um eine sich aus dieser Richtlinie ergebende Belastung vor diesem Datum zu verringern. Deshalb können die durch diese Leitlinien abgedeckten Maßnahmen nur für ab dem 1. Januar 2013 anfallende Kosten genehmigt werden.“ Der Anwendungsbereich der Leitlinien beschränkt sich auf den dritten EU-Emissionshandelszeitraum („EHS-3“), der 2013 beginnt, da bei der Kommission einerseits keine klaren Anhaltspunkte für das Vorliegen einer CO2-Verlagerung schon vor diesem Zeitraum eingegangen waren und andererseits die zusammengetragenen Informationen und vorliegenden Studien den Gedanken nahelegten, dass eine solche Gefahr mit der Senkung der Emissionsobergrenzen bei den EHS-Zertifikaten und mit dem verstärkten Übergang von der kostenlosen Zuteilung zu Versteigerungen Realität werden könnte.

(49)

Daher kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich irgendwelcher Leitlinien fällt.

(50)

Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV kann die Kommission Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, die der „Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ dienen. Eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats ist jede Störung, die zu beträchtlichen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Schwierigkeiten führt und sich auf die gesamte Wirtschaft des betreffenden Mitgliedstaats auswirkt und nicht nur auf die Wirtschaft in einer seiner Regionen oder in Teilen seines Hoheitsgebiets. Die Bestimmung ist, da sie eine Ausnahme darstellt, eng auszulegen (32).

(51)

Deutschland erklärte, dass die Wirtschaftskrise von 2008 zu einem Rückgang der Weltmarktpreise für NE-Metalle an der Londoner Metallbörse (LME) geführt habe, während die Strompreise der Industrie auf hohem Niveau verharrten, vor allem aufgrund des EHS. Daher seien die NE-Metallerzeuger Preisnehmer in dem Sinne, dass sie keine Möglichkeit hätten, Einfluss auf die LME-Preise zu nehmen oder aber die höheren Produktionskosten an ihre Kunden weiterzureichen. In Anbetracht ihrer engen Zusammenarbeit und der wechselseitigen Abhängigkeit mit den nachgelagerten Sektoren (insbesondere der Automobilindustrie und der Elektronikbranche) hätten jedoch Kapazitätsdrosselungen oder gar eine Verlagerung von Betriebsstätten gravierende Auswirkungen auf andere Wirtschaftssektoren. Deutschland sehe die Gefahr eines krisenbedingten unumkehrbaren Verlustes ganzer Wertschöpfungsketten.

(52)

Andere Beteiligte haben sich den Ausführungen Deutschlands angeschlossen und vor dem Verlust von Kapazitäten in der NE-Metallerzeugung gewarnt. So verweist […] auf die Schwierigkeiten, denen die europäische Industrie bei der Versorgung mit seltenen Erden aus China begegnet ist, und stellt fest, dass den nachgelagerten Branchen, die NE-Metalle benötigen, womöglich ähnliche Schwierigkeiten bevorstehen, wenn die Produktionskapazitäten innerhalb der Union nicht erhalten bleiben. Beteiligte wie […] haben außerdem auf die enge Zusammenarbeit zwischen den NE-Metallerzeugern und ihren nachgelagerten Kunden bei der Entwicklung neuer Erzeugnisse und der Innovationsförderung verwiesen. Sie befürchten, dass dieses Innovationspotenzial unwiederbringlich verloren gehen könnte, wenn die NE-Metallerzeugung nicht gefördert wird.

(53)

Im Jahr 2009 nahm die Kommission den Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen an (33). Wie bereits in Erwägungsgrund 45 festgestellt, erkannte die Kommission mit diesem Rahmen an, dass die Finanzkrise eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten bedeutete, wobei die Störung sowohl im unmittelbaren Einfluss der Krise auf den Bankensektor bestand als auch in deren indirekten Auswirkungen auf die Realwirtschaft insofern, als die Unternehmen Schwierigkeiten hatten, erschwinglichen Zugang zu Finanzierungsmitteln zu finden. Dies ist jedoch nicht die Störung, die Deutschland mit der Regelung beheben wollte.

(54)

Bezüglich der Frage, ob die wirtschaftliche Lage der NE-Metallerzeuger im zweiten Halbjahr 2009 als beträchtliche Störung im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV zu werten ist, hat das förmliche Prüfverfahren keine Anhaltspunkte für das Bestehen einer solchen Störung ergeben. Die Kommission ist der Auffassung, dass die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV niedergelegte Bestimmung eng auszulegen ist, und zwar in dem Sinne, dass damit Störungen großen Ausmaßes begegnet werden soll, von denen zahlreiche Wirtschaftssektoren bzw. Sektoren betroffen sind, deren Funktionieren aufgrund ihrer systemischen Relevanz für die Gesamtwirtschaft besonders wichtig ist. In diesem Zusammenhang entschied das Gericht erster Instanz der Europäischen Union, dass die betreffende Störung das gesamte Wirtschaftsleben des betreffenden Mitgliedstaats beeinträchtigen muss und nicht nur das eines seiner Regionen oder Gebietsteile (34). Dementsprechend hat die Kommission entschieden, dass einer schwerwiegenden wirtschaftlichen Störung nicht mit einer Beihilfe begegnet werden kann, die „darauf abzielt, die Schwierigkeiten eines einzigen Begünstigten … und nicht des gesamten Wirtschaftszweigs zu beheben“ (35). Aus dieser Rechtsprechung geht hervor, dass Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b eine Störung eines gewissen Ausmaßes erfordert. Bisher wurde kein Nachweis erbracht, dass ein erheblicher Teil der deutschen Wirtschaft unter einer beträchtlichen Störung zu leiden hatte. Zudem ist unklar, wie eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats entschärft werden soll, indem lediglich 11 Begünstigten staatliche Beihilfen gewährt werden.

(55)

Gegen das Argument, dass ein Rückgang der NE-Metallerzeugung in Deutschland massive Auswirkungen auf die nachgelagerten Industrien hätte, spricht in gewissem Maße eine von den anderen Beteiligten vorgebrachte Feststellung: Von einem NE-Metallerzeuger wurde auf die Handelsintensität der NE-Metallerzeugung in Deutschland und Europa verwiesen und dabei hervorgehoben, dass die europäischen Erzeuger gegenüber ihren Wettbewerbern in Übersee bislang noch den Vorteil der Kundennähe ins Feld führen könnten. Während die Letztgenannten zur Versorgung des europäischen Marktes Investitionen in die Lagerhaltung auf sich nehmen müssten, könnten die europäischen Unternehmen aufgrund der räumlichen Nähe zu den Betriebsstätten ihrer Kunden auf Anfrage fertigen. Der Erzeuger, von dem dieses Argument vorgebracht wurde, befürchtete jedoch, dass dieser Vorteil schon bald durch steigende Stromkosten bei gleichzeitig verhältnismäßig niedrigen zusätzlichen Kosten für die Kunden zunichtegemacht werden könnte. Sollten die Stromkosten in Europa tatsächlich noch weiter steigen, dann könnten sich die Kunden zunehmend dafür interessieren, Nichteisenmetalle nicht mehr bei den Erzeugern in der Union zu kaufen, sondern bei Produzenten in Drittländern (die ihre Erzeugnisse nach Europa transportieren und dort lagern würden). Nach dieser Auffassung wären die nachgelagerten Wirtschaftszweige grundsätzlich in der Lage, auf den Weltmarkt zurückzugreifen, ohne in ihrer Existenz bedroht zu sein. Allein schon die Möglichkeit einer Standortverlagerung seitens vorgelagerter Erzeuger lässt erkennen, dass sich die nachgelagerten Industrien durchaus auf Zulieferer außerhalb Deutschlands stützen könnten.

(56)

Deutschland hat allerdings keine ausreichenden Anhaltspunkte aufgeführt, die darauf schließen ließen, dass die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der drei infrage stehenden Sektoren eine solche Größenordnung haben oder die mit ihnen verbundenen Sektoren in einem solchen Ausmaß beeinflussen, dass die geprüfte Situation eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV darstellt.

(57)

In Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV heißt es, dass „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die Kommission staatliche Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn die Beihilfe ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt (36), zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (37) und die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.

(58)

Nach ständiger Praxis der Kommission (38) können Maßnahmen unmittelbar auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, sofern sie erforderlich und angemessen sind und der positive Beitrag zur Verwirklichung des Ziels von gemeinsamem Interesse die negativen Folgen für Handel und Wettbewerb aufwiegt. Daher betrachtet es die Kommission als angemessen, die folgenden Fragen zu prüfen:

(59)

Zur Begründung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV wurden von Deutschland zwei Argumentationsketten angeführt: Zum einen führte Deutschland aus, die Beihilfe sei notwendig, um Betriebsschließungen in Deutschland aufgrund von Verlagerungen in Drittstaaten zu verhindern, die nicht dem EHS angehörten und keine vergleichbaren CO2-Kosten zu tragen hätten (Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen). Zum anderen erklärte es, die Beihilfe sei notwendig, um eine Standortverlagerung in Drittstaaten zu verhindern, die sowohl für die Industriestruktur als auch für die Beschäftigung (Verhinderung des Verlusts von Arbeitsplätzen) nachteilig wäre.

(60)

Der Umweltschutz ist als Ziel von gemeinsamem Interesse anerkannt. Da das Umweltrecht in der Union dazu führen könnte, dass CO2-Emissionen in andere Teile der Welt verlagert werden, wo sie weiterhin eine Gefahr für die Umwelt darstellen würden, kann die Abwendung einer derartigen CO2-Verlagerung als Teil des Umweltschutzanliegens betrachtet werden. Dies wurde in Rechtvorschriften der Union unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, insbesondere in der Richtlinie 2009/29/EG (39), in der in Erwägungsgrund 27 Folgendes festgelegt ist:

„Die Mitgliedstaaten können es für notwendig erachten, Anlagen, für die ein erhebliches Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ermittelt wurde, übergangsweise für Kosten zu entschädigen, die im Zusammenhang mit den Treibhausgasemissionen stehen, deren Kosten auf den Strompreis abgewälzt werden. Diese Unterstützung sollte nur dann gewährt werden, wenn sie notwendig und verhältnismäßig ist, wobei sichergestellt werden sollte, dass das Gemeinschaftssystem auch weiterhin einen Anreiz für Energieeinsparungen und die Umstellung von ‚grauem‘ auf ‚grünen‘ Strom bietet.“

(61)

Zudem wurde die Verhinderung einer Verlagerung von CO2-Emissionen in den EHS-Leitlinien (40) als Umweltziel anerkannt, insbesondere in den Randnummern 7 und 8:

(62)

Die Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen kann daher mit der Erhaltung der Umwelt und insbesondere mit dem Klimaschutz als Ziel von gemeinsamem Interesse in Zusammenhang gebracht werden.

(63)

Die gewährte Beihilfe muss ein geeignetes und erforderliches Mittel sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Ein Mittel ist geeignet und erforderlich, wenn es keine anderen, weniger wettbewerbsverzerrenden Mittel gibt, mit denen dieselben Ergebnisse erzielt werden könnten.

(64)

Um im vorliegenden Fall feststellen zu können, ob die Beihilfezahlung im Rahmen der angemeldeten Maßnahme erforderlich und angemessen ist, muss zuerst belegt werden, dass in den beihilfefähigen Sektoren (Aluminium-, Kupfer- und Zinkerzeugung in Deutschland) im zweiten Halbjahr 2009 tatsächlich die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen bestand.

(65)

Deutschland hat vorgetragen, dass die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen für das Jahr 2009 bereits anerkannt worden sei, nämlich durch den Beschluss 2010/2/EU (41). Die Gefahr habe schon im zweiten EHS-Handelszeitraum (2008-2012, „EHS-2“) bestanden, und der Übergang zum dritten EHS-Handelszeitraum habe keinen „qualitativen Sprung“ dargestellt.

(66)

In ihrem Eröffnungsbeschluss erinnerte die Kommission unter anderem daran, dass die Mitgliedstaaten in Richtlinie 2009/29/EG (42) vereinbart hatten, den Mechanismus zur Vorbeugung von CO2-Verlagerungen erst ab 2013 einzuführen. Dies schien gerechtfertigt, da ab 2013 eine strengere Obergrenze für CO2-Emissionen gelten würde, die bei ansonsten unveränderten Umständen wohl zu höheren CO2-Preisen als zuvor führen würde (43). Außerdem stellte die Kommission fest, dass die Debatte über die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen im zweiten EHS-Handelszeitraum (2008-2012) hinsichtlich des Ausmaßes dieser Gefahr kein schlüssiges Ergebnis gezeitigt habe. Eine neuere Studie deutet die Möglichkeit des Bestehens der Verlagerung von CO2-Emissionen im Aluminiumsektor für das Jahr 2009 an, jedoch nicht für die Kupfer- und Zinkerzeugung. Auf jeden Fall schien es angemessen, für derartige Beihilfen unionsweit einheitliche Kriterien aufzustellen (44). Für die dritte EHS-Handelsperiode sind solche Kriterien in den EHS-Leitlinien zu finden.

(67)

Die Beteiligten argumentierten ebenso wie Deutschland, dass die Gefahr der CO2-Emissionsverlagerung in der NE-Metallindustrie bereits durch Artikel 10a Absatz 6 der Richtlinie 2009/29/EG sowie durch den Beschluss 2010/2/EU anerkannt worden sei. Daher wurde die Notwendigkeit einer gesonderten Prüfung, auf die die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss hingewiesen hatte, von ihnen infrage gestellt.

(68)

Ferner haben einige Beteiligte nachdrücklich betont, dass die Prüfung nicht zu streng gehandhabt werden sollte: Angesichts der im Eröffnungsbeschluss enthaltenen Feststellung der Kommission, dass die wichtigsten Begünstigten während des geplanten Beihilfezeitraums weiterhin rentabel gewesen seien (45), hoben einige dieser NE-Metallerzeuger hervor, dass ihre deutschen Niederlassungen in Wirklichkeit eine relativ geringe Rentabilität aufwiesen und teilweise nicht die Rendite erreichten, die für diese Art von Wirtschaftszweig akzeptabel sei, und dass es daher zu eng gegriffen wäre, die Erforderlichkeit und den Anreizeffekt einer Beihilfe nur anzuerkennen, wenn der Begünstigte kurz vor der Insolvenz steht.

(69)

Darüber hinaus erklärten einige Erzeuger, so z. B. […], […], […] und […], dass es bei der Verlagerung von CO2-Emissionen nicht allein darum gehe, ob es im Endeffekt zu einer Standortschließung und Abwanderung in ein Nicht-EU-Land komme. Die Frage sei vielmehr, ob die Begünstigten zu Investitionen in ihre deutschen Niederlassungen bereit seien oder davon Abstand nähmen. Die angemeldete Maßnahme wirke sich investitionsfördernd aus, und gerade die Aussicht auf die Beihilfe sei ein Anreiz für die Aufrechterhaltung der Produktion und für bedeutende Investitionen in die Produktionsstätten in Deutschland.

(70)

Diese Argumente sind jedoch nicht überzeugend. Zunächst einmal ist die Aussage falsch, dass die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen für das zweite Halbjahr 2009 bereits in der Richtlinie 2009/29/EG anerkannt worden sei. Artikel 10a Absatz 6 der Richtlinie 2009/29/EG bestimmt Folgendes: „Die Mitgliedstaaten können zugunsten der Sektoren bzw. Teilsektoren, für die ein erhebliches Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen durch auf den Strompreis übergewälzte Kosten der Treibhausgasemissionen ermittelt wurde, finanzielle Maßnahmen einführen, um diese Kosten auszugleichen, sofern dies mit den geltenden und künftigen Regeln für staatliche Beihilfen vereinbar ist.“ Artikel 10a Absatz 6 ist also kein Beleg für das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen, sondern besagt lediglich, dass eine staatliche Beihilfe möglich ist, sofern ein solches Risiko ermittelt wurde. Im Übrigen betrifft Richtlinie 2009/29/EG lediglich das EHS-3, d. h. den Zeitraum nach 2013.

(71)

Gleiches gilt für den Beschluss 2010/2/EU (46), der ein Verzeichnis der Sektoren und Teilsektoren enthält, von denen angenommen wird, dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind — dies aber erst ab 2013 ab Inkrafttreten der dritten Phase des EHS. Angesichts dieser Ausgangsgrundlage belegt er nicht, dass 2009 das Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen bestand.

(72)

Vor allem jedoch bestand das Ziel des Beschlusses 2010/2/EU in der Aufstellung eines Verzeichnisses derjenigen Sektoren und Teilsektoren, denen kostenlos EU-EHS-Zertifikate zugeteilt werden sollen. Eine solche kostenlose Zuteilung von Zertifikaten ist in Artikel 10a Absatz 12 der Richtlinie 2009/29/EG vorgesehen. Der Beschluss 2010/2/EU beruht auf Artikel 10a Absatz 13 der Richtlinie 2009/29/EG, der seinerseits eindeutig auf Artikel 10a Absatz 12 Bezug nimmt. Da die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten eine Maßnahme zur Minderung der direkten CO2-Kosten ist, die den betroffenen Industriesektoren (z. B. durch ihre eigene Produktionstätigkeit) entstehen, kann der Beschluss nicht zur Bestimmung der Sektoren und Teilsektoren herangezogen werden, die möglicherweise eine Kompensation für indirekte CO2-Kosten benötigen (47).

(73)

Die Kommission ist im Einklang mit den EHS-Leitlinien der Auffassung, dass eine Beihilfemaßnahme nur dann erforderlich und angemessen sein kann, um eine Verlagerung von CO2-Emissionen aufgrund der indirekten CO2-Emissionskosten zu verhindern, wenn mindestens drei Bedingungen erfüllt sind. Erstens muss aufgezeigt werden, dass die potenziellen Begünstigten der Beihilfe durch ihre Stromkosten einen wesentlichen Teil der über die Strompreise weitergegebenen indirekten CO2-Kosten tragen. Zweites müssen diese indirekten CO2-Kosten einen wesentlichen Teil der Produktionskosten der Begünstigten ausmachen. Drittens dürfen die Begünstigten nicht in der Lage sein, diese Kosten an die Kunden weiterzureichen. Selbst wenn diese Bedingungen erfüllt sind, müsste noch nachgewiesen werden, dass Produktionsumstellungen oder Produktionsverlagerungen in Länder außerhalb der Union/des EWR erfolgen würden, d. h., dass die Produktion in Länder mit weniger strengen Anforderungen an die Emissionsreduzierung abwandern würde. Produktionsverlagerungen innerhalb des EU-EHS würden keine Verlagerung von CO2-Emissionen darstellen.

(74)

Obgleich die meisten EHS-Zertifikate den Stromerzeugern kostenlos zugewiesen wurden, argumentierte Deutschland hinsichtlich der ersten Bedingung, dass die Stromversorgungsunternehmen die CO2-Kosten bereits 2009 als Opportunitätskosten eingepreist und auf ihre Kunden abgewälzt hätten. Die bei der Stromerzeugung genutzten Zertifikate würden zwar kostenlos gewährt, hätten aber dennoch insofern einen „Preis“, als sie im Prinzip verkauft werden könnten. Diese Opportunitätskosten seien eingepreist und an die Kunden weitergegeben worden.

(75)

In ihrem Folgenabschätzungsbericht zu den EHS-Leitlinien (Impact Assessment Report) gelangte die Kommission ebenfalls zu der Schlussfolgerung, dass die Stromerzeuger im zweiten EHS-Handelszeitraum (2008-2012) den größten Teil ihrer CO2-Kosten weitergeben konnten, wenn auch Schätzungen zufolge nicht zu 100 % (48).

(76)

Zur zweiten Bedingung ist anzumerken, dass Deutschland keine spezifischen Angaben zum Anteil der indirekten CO2-Kosten an den Gesamtproduktionskosten der Begünstigten gemacht hat.

(77)

Deutschland hat allgemeine Informationen zum Anteil der Stromkosten an den Gesamtkosten übermittelt: In der Kupferproduktion beläuft sich der Anteil der Energie- oder Stromkosten an den Produktionskosten auf 13 % bis über 40 %. In der Zinkproduktion machen sie nahezu 50 % aus, bei Aluminium 46 %. Die Kommission stellt fest, dass für die unterschiedlichen Begünstigten keine einheitliche Definition der Gesamtkosten verwendet wurde, sodass die Zahlen nicht miteinander verglichen werden können. Ferner hat Deutschland Zahlen zu den indirekten CO2-Kosten von vier Begünstigten (in Euro/MWh) vorgelegt: Diese reichen von […] EUR/MWh (bei einem Kupferproduzenten) bis zu […] EUR/MWh (bei einem Zinkproduzenten); in der Aluminiumproduktion sind es […] EUR/MWh bis […] EUR/MWh. Für die anderen Begünstigten wurden keine Angaben vorgelegt.

(78)

[…] als einer der Beteiligten, die zugleich Begünstigte sind, führte aus, dass sich die indirekten CO2-Kosten 2009 auf […] EUR/MWh beliefen, was […] % seiner Gesamtproduktionskosten entsprach. […] gab an, dass die Stromkosten ca. […] % des Umsatzes ausmachten.

(79)

Anhand dieser sehr unspezifischen Angaben kann die Kommission nicht mit Sicherheit feststellen, dass die zweite Bedingung erfüllt ist.

(80)

Überdies werden, wie in Erwägungsgrund 75 bereits ausgeführt, die CO2-Kosten offenbar nicht zur Gänze über die Strompreise weitergegeben. Das Ausmaß der Weitergabe der CO2-Kosten hängt zum großen Teil von der Art des Vertrags und vom Zeitpunkt des Vertragsabschlusses ab. So deuten die Angaben von […] darauf hin, dass der Anteil der im Strompreis enthaltenen CO2-Kosten im betreffenden Zeitraum (Juli bis Dezember 2009) deutlich unter dem Ein-Jahres-Terminpreis der Zertifikate für 2009 lag.

(81)

Um zu belegen, dass 2009 die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen bestand, haben Deutschland und verschiedene Beteiligte auf die Daten verwiesen, die die Kommission in Vorbereitung auf die EHS-Leitlinien eingeholt hatte. Diese Informationen können jedoch nicht herangezogen werden, um die Verlagerungsgefahr für die deutsche Industrie im Jahr 2009 nachzuweisen. Erstens beruht die im Folgenabschätzungsbericht enthaltene Analyse der Kommission auf Daten, die auf europäischer Ebene aggregiert wurden. Für die Untersuchung des potenziellen Verlagerungsrisikos bei einzelnen Industriezweigen auf der Ebene der Mitgliedstaaten sind sie daher nur begrenzt verwertbar.

(82)

Vor allem jedoch beziehen sich die Darlegungen im Folgenabschätzungsbericht durchweg auf das EHS-3 und sind nicht auf 2009 anwendbar. Im Übrigen beruhten die unterschiedlichen Risikoszenarien im Folgenabschätzungsbericht auf der Annahme, dass im EHS-3 eine Senkung der Emissionsobergrenzen und ein Übergang zur Versteigerung erfolgen würden, und reflektierten nicht die Sachlage im Jahr 2009 (49).

(83)

Der Kommission wurden somit keine schlüssigen Nachweise für den tatsächlichen Anteil der indirekten CO2-Kosten an den Produktionskosten vorgelegt.

(84)

In Bezug auf die dritte Bedingung, also die Frage der Möglichkeit der Weitergabe der indirekten CO2-Kosten der Begünstigten an ihre Kunden, haben Deutschland und mehrere Beteiligte erklärt, dass die Begünstigten keinen Einfluss auf den Metallpreis hätten. Da die Nichteisenmetallerzeugung einen Weltmarkt darstelle, erfolge die Preisbildung an der Londoner Metallbörse (LME). Somit hätten die Erzeuger keine Handhabe, die Preise zu erhöhen, ohne dadurch Marktanteile zu verlieren.

(85)

Die übermittelten Informationen bestätigen tendenziell, dass die dritte Bedingung erfüllt ist, da die Erzeuger wesentliche Kostensteigerungen nicht weitergeben können, weil der Wettbewerb auf globaler Ebene stattfindet und hauptsächlich über den Preis ausgetragen wird.

(86)

Insgesamt stellt die Kommission fest, dass die von Deutschland und den Beteiligten übermittelten Informationen keinen schlüssigen Beweis dafür liefern, dass die potenziell Begünstigten aufgrund eines hohen Anteils der indirekten CO2-Kosten an den Produktionskosten eine Verlagerung von CO2-Emissionen riskierten. Somit wurde nicht nachgewiesen, dass die Maßnahme erforderlich und angemessen wäre, um das Ziel von gemeinsamem Interesse — die Verhinderung einer Verlagerung von CO2-Emissionen — zu erreichen.

(87)

Staatliche Beihilfen haben einen Anreizeffekt, wenn der Begünstigte sein Verhalten mit Blick auf das Erreichen eines Ziels von gemeinsamem Interesse ändert. In ihrem Eröffnungsbeschluss äußerte die Kommission unter anderem Zweifel daran, ob die im Rahmen der angemeldeten Maßnahme gewährte Beihilfe tatsächlich das ausschlaggebende Element sei, die Begünstigten zu einer Aufrechterhaltung ihrer Produktion in Deutschland zu veranlassen. Unabhängig davon, ob das Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen 2009 real und gegenwärtig war, wurde der Zeitraum der Maßnahme, die im Grunde nur das zweite Halbjahr 2009 betraf, für zu kurz befunden, um eine entsprechende Beeinflussung von Investitionsentscheidungen zu ermöglichen (50).

(88)

Deutschland argumentiert, dass mit der Regelung eine Überbrückung für die Zeit zwischen dem härtesten Krisenjahr 2009 und dem Jahr 2013 geschaffen werden solle, wenn auf der Grundlage der EHS-Leitlinien eine langfristige Förderregelung eingeführt werden kann. Überdies haben Deutschland wie auch verschiedene Beteiligte vorgetragen, dass allein schon die Ankündigung der angemeldeten Maßnahme im Jahr 2009 eine Aufrechterhaltung von Produktionskapazitäten bewirkt habe (51). Ein Begünstigter, […], hat interne Dokumente zum Nachweis dafür vorgelegt, dass die bloße Ankündigung der Bundesregierung die Schließung seiner Produktionsanlage in Deutschland tatsächlich verhindert habe.

(89)

Die Kommission stellt fest, dass die vorliegenden Informationen zum Anreizeffekt der Beihilfe widersprüchlich sind. Einerseits ist die Nichteisenmetallerzeugung ein zyklisches Geschäft, bei dem ein Konjunkturaufschwung zu erheblichen Produktionssteigerungen führen kann, sodass es bei einem Nachfragerückgang zu Überkapazitäten kommt (52). Andererseits steht das Problem der Verlagerung von CO2-Emissionen, das der Anlass für die Maßnahme war, mit der Umweltpolitik in Zusammenhang und existiert ungeachtet etwaiger Überkapazitätsprobleme. Wie verschiedene Beteiligte vorgetragen haben, kann die Verlagerung von CO2-Emissionen nur verhindert werden, wenn die Unternehmen langfristige Sicherheit, das heißt langfristig stabile Bedingungen, vorfinden, weil nur dies sie veranlasst, Investitionen zur Aufrechterhaltung ihrer europäischen Produktionsstandorte in den nächsten zehn bis zwanzig Jahren zu tätigen.

(90)

Es ist an sich schon fraglich, ob — wie einige der Beteiligten argumentierten — eine Betriebsbeihilfe wirklich das geeignete Instrument ist, um Marktteilnehmer zu signifikanten Investitionen zu animieren (verglichen beispielsweise mit einer gezielten Investitionsförderung). Selbst wenn dem so wäre, ist die Beihilfemaßnahme jedoch nicht auf eine Beeinflussung der langfristigen Geschäftsbedingungen der NE-Metallerzeuger ausgerichtet. Ihre einzige Wirkung besteht darin, die Position der Begünstigten in der Phase der Überkapazität zu stärken, während andere Wettbewerber dem Problem der Überkapazität mit eigenen Mitteln beikommen müssen. Im Übrigen bestätigen die Anmerkungen der Beteiligten zu den positiven Auswirkungen der Beihilfe, dass die Maßnahme eher dem Konjunkturabschwung entgegenwirken würde, als zur Lösung des potenziell strukturellen Problems beizutragen, dass Umweltschutzmaßnahmen höhere Stromkosten mit sich bringen und zu einer Verlagerung von CO2-Emissionen führen.

(91)

Da die Maßnahme nur im zweiten Halbjahr 2009 durchgeführt werden sollte und sowohl die Marktsituation der NE-Metallerzeuger als auch die Terminpreise der Unionszertifikate vor und nach diesem Zeitraum stark schwankten, hält es die Kommission für unwahrscheinlich, dass eine zeitlich stark befristete Zuwendung geeignet ist, entscheidenden Einfluss auf die mittel- und langfristigen Strategien der Begünstigten hinsichtlich der Aufrechterhaltung und des eventuellen Ausbaus ihrer Kapazitäten in der Union zu nehmen. Außerdem war es nach Ansicht der Kommission für die potenziell Begünstigten vorhersehbar, dass erstens eine Genehmigung der Regelung durch die Kommission geraume Zeit in Anspruch nehmen würde und dass zweitens im EHS-3 ohnehin ein Förderrahmen vorhanden sein würde. Dies und die Tatsache, dass keiner der Begünstigten bis jetzt tatsächlich stillgelegt wurde und seinen Standort verlagert hat, bringt die Kommission zu dem Schluss, dass die Fortsetzung des Betriebs von NE-Metallerzeugungsanlagen durch andere Faktoren beeinflusst wird als durch die Aussicht auf die angemeldete Regelung. Die von […] vorgelegten internen Dokumente deuten darauf hin, dass vielmehr die langfristige (2009 beginnende und über 2013 hinausgehende) Förderung ein entscheidender Faktor ist.

(92)

Die Kommission stellt daher fest, dass der Anreizeffekt der im Rahmen der Maßnahme gewährten Beihilfe nicht nachgewiesen worden ist.

(93)

Eine staatliche Beihilfemaßnahme ist dann verhältnismäßig, wenn die den Begünstigten gewährte Beihilfe auf das Minimum beschränkt wird, das für die Erreichung des Ziels von gemeinsamem Interesse ausreicht. Demnach dürfen die Begünstigten nicht mehr Beihilfe erhalten, als zur Abdeckung der finanziellen Belastung erforderlich ist, die in Anbetracht des Ziels von gemeinsamem Interesse gemindert werden soll.

(94)

Deutschland macht geltend, dass seine Methodik eine Überkompensation der Begünstigten ausschließe und dass ohnehin nur eine teilweise Kompensation erfolge. Erstens sieht Deutschland einen Selbstbehalt in Höhe der indirekten CO2-Kosten vor, die durch 1 GWh Stromverbrauch anfallen, sodass ein Begünstigter nur für die über diesen Betrag hinausgehenden indirekten CO2-Kosten kompensiert würde. Zweitens betont Deutschland, dass sich die Höhe der Beihilfe um einen Sicherheitsabschlag von 10 % verringern werde. Drittens sei durch die Festlegung unterschiedlicher Beihilfebeträge für die drei unterschiedlichen Metalle sichergestellt, dass sich der Ausgleich auf ein Minimum beschränkt.

(95)

Die Beteiligten stimmen dem Standpunkt Deutschlands im Allgemeinen zu (53), und einige von ihnen befürworten sogar eine vollständige Kompensation der indirekten CO2-Kosten.

(96)

Die Methodik erscheint jedoch in mehrerer Hinsicht fehlerbehaftet. Dies betrifft erstens die Richtigkeit der Bestimmung der indirekten CO2-Kosten. So setzt Deutschland als Ausgangsbasis den EUA-Terminpreis für 2009 an (24 EUR/t CO2) und unterstellt ausgehend von den durchschnittlichen CO2-Emissionen eines Grenzkraftwerks in Deutschland (0,8 t CO2/MWh (54)), dass der in den Stromkosten enthaltene Teil der indirekten CO2-Kosten bei 19 EUR pro MWh liegt. Andererseits hat Deutschland anerkannt, dass der tatsächliche Anteil der CO2-Kosten an den Stromkosten eines Begünstigten je nach dessen Liefervereinbarungen variieren wird, da die betroffenen Unternehmen in der Regel zu einem bestimmten Zeitpunkt langfristige Verträge auf der Grundlage fester Strom- und EUA-Preise geschlossen hatten. Dies wurde auch durch die Ausführungen von Beteiligten bestätigt. Einige Beteiligte gaben an, dass Unternehmen, die sich ihren Strom im Rahmen von langfristigen Verträgen beschaffen, gegenüber den indirekten CO2-Preisen im Strom tatsächlich abgeschirmt sind. Außerdem zeigen die Ausführungen von […], dass nicht die gesamten CO2-Kosten auf die Strompreise überwälzt wurden. Die Annahme, dass sich die indirekten CO2-Kosten auf 19 EUR/MWh belaufen, trägt diesem Umstand nicht Rechnung und schließt eine Überkompensation nicht unbedingt aus. Daher stellt die Kommission fest, dass Deutschland nicht überzeugend nachgewiesen hat, dass der 10 %-Abschlag für die Vermeidung einer Überkompensation ausreichend wäre, da es das Ausmaß der Überwälzung der CO2-Kosten auf die Strompreise nicht untersucht hat. Insbesondere hat es nicht aufgezeigt, wie die 10 % bestimmt wurden. Darüber hinaus zeigen die Angaben der Beteiligten, dass der Abschlag von 10 % nicht ausreicht, um eine Überkompensation zu verhindern.

(97)

Zweitens hat Deutschland in dem Bestreben, die unterschiedlichen Gegebenheiten in der Aluminium-, Zink- und Kupferproduktion zu berücksichtigen, aus unklaren Gründen beschlossen, dass Aluminium nach Abzug eines Sicherheitsabschlags von 10 % die höchste Kompensation erhalten soll (17 EUR/MWh), während die Zuwendung für Zink und Kupfer geringer ausfällt (16 bzw. 9 EUR/MWh). Es mag zwar zutreffen, dass die Produktion von Primäraluminium stärker von der Wirtschaftskrise betroffen ist als beispielsweise die Kupferproduktion, doch geht aus den Informationen Deutschlands nicht ausreichend hervor, wie die verschiedenen Beihilfebeträge festgelegt wurden. Zugleich geht aus einigen dieser Informationen eindeutig hervor, dass der Hauptbegünstigte überkompensiert worden wäre (55). In Ermangelung einer genauen Erläuterung zu den Beihilfebeträgen für Zink und Kupfer ist außerdem fraglich, wie wirksam diese in den betreffenden Sektoren zur Verhinderung einer Verlagerung von CO2-Emissionen beitragen würden.

(98)

Ausgehend davon gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Regelung keine Gewähr für eine Beschränkung der Kompensation auf das notwendige Minimum bietet.

(99)

Damit eine staatliche Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, müssen die durch die Beihilfe ausgelösten Verzerrungen des Wettbewerbs und die Beeinträchtigung des Handels beschränkt sein, sodass die Gesamtbilanz mit Blick auf das Ziel von gemeinsamem Interesse positiv ausfällt.

(100)

Deutschland argumentiert, dass die Regelung nicht zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führt und die Gesamtbilanz daher positiv ausfällt. Erstens verweist Deutschland auf das mit der Regelung verfolgte Ziel, einen Grundpfeiler der europäischen Industrie zu unterstützen sowie eine Verlagerung von CO2-Emissionen und den Verlust von industriellem Know-how zu verhindern. Zweitens führt Deutschland aus, dass die Regelung einen Ausgleich für einen durch das EHS bedingten Nachteil darstelle und daher einen fairen Wettbewerb wiederherstelle, anstatt den Wettbewerb zu verzerren.

(101)

Seitens der Beteiligten wurde vorgetragen, dass die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt allenfalls gering sei, da die Regelung einen Nachteil von Erzeugern aus der Union im Wettbewerb mit Erzeugern außerhalb der Union abschwächen solle. Auch der Wettbewerb zwischen Sektoren werde nicht beeinträchtigt, da der NE-Metall-Sektor bereits zahlreiche Anstrengungen zur Senkung seiner CO2-Emissionen unternommen habe und energieeffizienter geworden sei. Außerdem seien die Strompreise innerhalb der Union/des EWR gleich oder näherten sich zumindest einander an, sodass es für die deutschen Erzeuger nicht sinnvoll sei, ihre Produktionsanlagen in andere EU-/EWR-Mitgliedstaaten zu verlagern.

(102)

Die Kommission hält jedoch das Argument, dass die Regelung keine erheblichen Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen, sondern insgesamt positiv zu Buche schlagen werde, nicht für akzeptabel. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass die Kommission in Beihilfesachen, die unter Artikel 107 Absatz 3 AEUV fallen, einen breiten Ermessensspielraum hat.

(103)

Erstens gehört diese Form der Beihilfe zu den Arten staatlicher Unterstützung, die den Wettbewerb am stärksten verzerren. Im Urteil Siemens erklärte das Gericht, dass „Betriebsbeihilfen, also Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen, grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des [Artikels 107 Absatz 3 AEUV] fallen“, da „diese Beihilfen nämlich grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren [verfälschen], in denen sie gewährt werden, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, [ein Ziel von gemeinsamem Interesse] zu erreichen“ (56).

(104)

Desgleichen befand der Gerichtshof in der Rechtssache C-86/89, Italien/Kommission, dass „die streitige Beihilfe, die ohne besondere Bedingung und nur entsprechend den verwendeten Mengen gewährt wird, als eine Betriebsbeihilfe für die betroffenen Unternehmen anzusehen sei und dass sie als solche die Handelsbedingungen in einer Weise verändere, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe“ (57).

(105)

Auch die Kommission folgte diesem Ansatz insbesondere im Zusammenhang mit Subventionen zur Abdeckung von Stromkosten für den Aluminiumsektor (58).

(106)

Alle Bedenken, die in den damaligen Fällen aufgeworfen wurden, sind auch hier präsent: Die Beihilfe besteht in einem Zuschuss, der den betroffenen Erzeugern zwecks Senkung ihrer Stromkosten gewährt wird. Wie von Beteiligten bestätigt wurde, sind die Stromkosten in den unter die Regelung fallenden Sektoren einer der wichtigsten Bestandteile der Produktionskosten und zudem einer der wichtigsten Produktionsfaktoren, über die die Erzeuger konkurrieren.

(107)

Ferner wird die Beihilfe pro verbrauchte MWh gewährt und hat damit direkte Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der beihilfefähigen Unternehmen bei jeder Einheit, die sie über die erste verbrauchte GWh hinaus produzieren. Außerdem ist die Beihilfe nicht an eine Effizienzbenchmark gekoppelt. Schließlich und endlich ist die Beihilfe nicht einmal an die tatsächlichen CO2-Kosten der Begünstigten gekoppelt, die in den Strompreisen enthalten sind. Sie könnte sogar den Anreiz verringern, energieeffizientere Produktionsverfahren anzuwenden.

(108)

Überdies ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Beihilferegelung keine Verzerrung des Wettbewerbs in der Union hervorrufen würde. Die Kommission weist darauf hin, dass erstens bereits Abhilfemaßnahmen getroffen worden waren, so beispielsweise die kostenlose Zuteilung von EU-EHS-Zertifikaten (59). Obwohl dieser Mechanismus nicht speziell auf die indirekt aus dem EHS resultierenden Kosten abstellte, hat er doch die Industrie der Union entlastet. Zweitens besteht ein sehr hohes Risiko, dass die Maßnahme den Wettbewerb beeinträchtigen würde, da sie ad hoc und außerhalb jedes harmonisierten Rahmens gewährt wird und nur auf nationaler Ebene greift, wodurch sie lediglich den Unternehmen zugutekommt, die in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen sind.

(109)

Das von Deutschland und einigen Beteiligten vorgebrachte Argument, dass die Maßnahme den Wettbewerb innerhalb der Union nicht schädigen könne, da sie im Grunde auf die Wiederherstellung eines fairen Wettbewerbs gegenüber Wettbewerbern außerhalb der Union abziele, geht zudem am Problem vorbei. Wenn eine Unterstützung nur deutschen Produzenten gewährt wird, um ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Wettbewerbern aus Drittstaaten zu stärken, besteht zugleich das Risiko, dass auch ihre Position gegenüber ihren Mitbewerbern aus der Union gestärkt wird (60). Dafür spricht auch, dass die Begünstigten laut Regelung die Beihilfe zurückzahlen müssten, wenn sie einen Standort schließen oder den Betrieb in ein Land außerhalb Deutschlands verlagern (also nicht erst bei einer Verlagerung nach außerhalb der Union oder des EWR).

(110)

Auch die Argumentation, dass die deutschen NE-Metallerzeuger ihre Produktion angesichts der vergleichbaren Strompreisniveaus ohnehin nicht in andere EU-/EWR-Mitgliedstaaten verlagern würden, vermag nicht zu überzeugen. Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt lassen sich nicht nur daran messen, ob Produktionsstätten in andere Mitgliedstaaten verlagert werden. Verzerrungen dieser Art entstehen bereits dann, wenn die Aufrechterhaltung von Produktionskapazitäten in einem Mitgliedstaat durch staatliche Beihilfen ermöglicht wird, weil dies Rückwirkungen auf die Rentabilität von Produktionskapazitäten in anderen Mitgliedstaaten hat. Deutschland ist zwar für einige der betroffenen NE-Metallerzeuger der wichtigste Standort in der Union, aber dennoch nicht der einzige (61), sodass die Beihilfe aller Voraussicht nach den Wettbewerb zwischen Erzeugern im gesamten Gebiet der Union und des EWR verzerren würde. Bei der vorherigen Anmeldung der Regelung hatte Deutschland sogar erklärt, dass die deutschen Produzenten auch gegenüber Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten benachteiligt seien.

(111)

Darüber hinaus sieht die Kommission die Gefahr, dass eine Regelung wie die im vorliegenden Fall einen Subventionswettlauf zwischen den Mitgliedstaaten auslösen könnte, woraufhin der Wettbewerb im Binnenmarkt aufgrund der unterschiedlichen finanziellen Möglichkeiten der Mitgliedstaaten erheblich verzerrt würde. Diese Gefahr ist gerade im vorliegenden Fall gegeben, da für 2009 kein harmonisierter Rahmen existiert, an dessen Bedingungen sich alle Mitgliedstaaten zu halten haben.

(112)

Selbst wenn also ein Ziel von allgemeinem Interesse — wie das umweltpolitische Ziel, die Verlagerung von CO2-Emissionen zu verhindern — anerkannt worden ist, muss unbedingt sichergestellt sein, dass die wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen von Beihilfemaßnahmen auf ein Minimum beschränkt und für alle Marktakteure im Binnenmarkt gleiche Bedingungen beibehalten werden.

(113)

Eines der spezifischen Ziele, die mit der Annahme der EHS-Leitlinien verfolgt wurden (neben der Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen und der Bewahrung der Effizienz des EHS), war die Minimierung von Verzerrungen im Binnenmarkt (62). Solche Verzerrungen können nicht nur innerhalb der einzelnen Wirtschaftssektoren entstehen, sondern auch zwischen ihnen: Wenn ein Mitgliedstaat Fördermaßnahmen beschließt, die nur für einige Sektoren gelten, haben die nicht geförderten Sektoren möglicherweise stärkere Belastungen zu tragen, damit die Emissionsziele des betreffenden Mitgliedstaats erreicht werden. Wie jedoch bereits in Erwägungsgrund 48 ausgeführt wurde, fällt die deutsche Regelung nicht unter die EHS-Leitlinien. Diese gelten erst für den dritten EHS-Handelszeitraum.

(114)

Ferner stellt die Kommission fest, dass die Beihilferegelung nicht nur eine erhebliche Beeinträchtigung der Handelsbedingungen hervorrufen kann, sondern dass auch unklar ist, inwiefern sie sich positiv auswirken würde. Insbesondere hat Deutschland aus den in Erwägungsgrund 63 ff. dargelegten Gründen keinen überzeugenden Nachweis dafür erbracht, dass die angemeldete Maßnahme angemessen und erforderlich war.

(115)

Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Gesamtbilanz der angemeldeten Maßnahme nicht positiv ausfällt, da die Regelung erhebliche Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt für Nichteisenmetalle hervorrufen kann, während ihre positiven Wirkungen nicht überzeugend nachgewiesen worden sind.

(116)

Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Maßnahme kein erforderliches und angemessenes Mittel darstellt, durch das die Verlagerung von CO2-Emissionen in ausgewogener Weise verhindert werden kann, und dass sie jedenfalls geeignet ist, die Handelsbedingungen in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Daher kann sie nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar gelten.

(117)

Selbst wenn Deutschland, wie angeboten, die Regelung durch Änderung oder Umstellung der Berechnungsmethode der Beihilfe geändert hätte, um den Bedenken der Kommission hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen, würde dies nichts an der Einschätzung der Kommission ändern, was die fehlende Erforderlichkeit und Geeignetheit sowie die Verzerrung des Wettbewerbs innerhalb der Union angeht. Vor allem ist das Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen für das Jahr 2009 nicht nachgewiesen worden, und die Regelung hätte nach wie vor negative Folgen für den Wettbewerb.

(118)

Deutschland hob ferner hervor, dass der Abbau von Arbeitsplätzen in Deutschland verhindert werden müsse, der sowohl in der NE-Metallindustrie als auch in nachgelagerten Wirtschaftszweigen eintreten würde, wenn die NE-Metallerzeuger ihre Kapazitäten verringern oder ihre Produktion in Drittländer verlagern würden.

(119)

Die Kommission hatte in ihrem Eröffnungsbeschluss Zweifel daran geäußert, dass bereits die Verhinderung von Standortverlagerungen zwecks Sicherung von Arbeitsplätzen als Ziel von gemeinsamem Interesse bewertet werden könne. In jedem Falle aber stellte sie das von Deutschland angeführte Argument infrage, dass die NE-Metallindustrie einen exogenen Schock erlitten habe, der als Marktversagen anzusehen sei, das wiederum zu Verlusten von Arbeitsplätzen führen würde. Außerdem bezweifelte die Kommission, ob Betriebsbeihilfen zur Verhinderung einer Standortverlagerung von Unternehmen das am wenigsten wettbewerbsverfälschende Mittel sind, um Arbeitsplätze zu sichern, da Beihilfen zur Verbesserung der Arbeitsmarktlage in der Regel auf nachhaltige Maßnahmen wie die Verbesserung der Bildung und Ausbildung von Beschäftigten oder die Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln für neue Investitionen ausgerichtet sind (63).

(120)

Der Argumentation verschiedener Beteiligter zufolge bestand angesichts der Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008 und der indirekten CO2-Kosten eine reale Gefahr, dass die NE-Eisenmetallerzeugung in Europa nicht fortgesetzt würde.

(121)

Die Kommission erinnert daran, dass es weder in ihrer Beschlusspraxis noch in der Rechtsprechung der Gerichte der Union einen Fall gab, in dem das angebliche Risiko einer Standortverlagerung in Länder außerhalb der Union für sich genommen als Begründung für die Gewährung einer staatlichen Beihilfe akzeptiert wurde (64). Da Deutschland keine überzeugende Begründung vorgebracht hat, erachtet es die Kommission nicht für erforderlich, von ihrer Beschlusspraxis abzuweichen.

(122)

Selbst bei Anerkenntnis eines solchen Ziels wären nach Ansicht der Kommission die anderen Vereinbarkeitskriterien noch nicht erfüllt. Eine Maßnahme ist nämlich nur dann mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn nachgewiesen wird, dass sie den Begünstigten einen eindeutigen Anreiz bietet, ihr Verhalten mit Blick auf die angestrebten Ergebnisse zu ändern.

(123)

Wie jedoch bereits in Erwägungsgrund 87 ff. ausgeführt, hält es die Kommission angesichts des kurzen Beihilfezeitraums (weniger als sechs Monate) und der angeblichen Strukturprobleme in der betreffenden Branche nicht für nachgewiesen, dass die Beihilfemaßnahme das Verhalten der Begünstigten beeinflussen würde.

(124)

Überdies muss eine staatliche Beihilfe auf das Minimum beschränkt sein, das zum Erreichen des Ziels von gemeinsamem Interesse erforderlich ist. Im vorliegenden Fall müsste also die angemeldete Regelung sicherstellen, dass sich die Beihilfe auf den Betrag beschränkt, der zur Verhinderung von Arbeitsplatzverlusten erforderlich ist.

(125)

Wie festgestellt wurde, ist die angemeldete Maßnahme kein verhältnismäßiges Mittel zur Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen, da sie keine ausreichenden Sicherheitsvorkehrungen gegen eine Überkompensation vorsieht (siehe Erwägungsgrund 93 ff.). Diese Feststellung trifft auch hier zu, da sowohl die Verhinderung einer Verlagerung von CO2-Emissionen als auch die Verhinderung des Verlusts von Arbeitsplätzen die Sicherung der Produktionskapazität zum gemeinsamen Nenner haben. Wenn es zu einer Überkompensation beim ersten Ziel kommt (weil die Beihilfe in keinem angemessenen Verhältnis zum Ziel der Bewahrung der Produktionskapazität steht), dann wird auch hinsichtlich des zweiten Ziels eine Überkompensation bestehen.

(126)

Im Übrigen gilt auch hier die bereits in Erwägungsgrund 99 ff. angeführte Begründung dafür, dass die Gesamtbilanz der Maßnahme negativ ausfällt, was die Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen angeht: Betriebsbeihilfen zur Deckung der laufenden Kosten, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, sind äußerst wettbewerbsverfälschend und prinzipiell nicht zu rechtfertigen; dabei ist unerheblich, welches Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt wird (ob Verhinderung von Arbeitsplatzverlusten oder Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen). Die Tatsache, dass die Beihilfe ad hoc und außerhalb eines harmonisierten Rahmens gewährt worden wäre, bestätigt diese Schlussfolgerung. Wäre die Maßnahme genehmigt worden, hätte sie zu Arbeitsplatzverlusten in anderen Mitgliedstaaten führen und damit in der Union einen Subventionswettlauf auslösen können.

(127)

In Anbetracht dieser Erwägungen stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Regelung nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.

(128)

Da die Beihilfe nicht ausgezahlt wurde, erübrigt sich eine Aufforderung zur Rückerstattung —