21.3.2009   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 68/6

(1)

Der Rat hat am 10. März 2009 das aktualisierte Stabilitätsprogramm Irlands (2) für den Zeitraum 2008 bis 2013 geprüft.

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Nach mehr als zehn Jahren eines kräftigen, zunehmend von der Binnennachfrage getragenen Wirtschaftswachstums erlebt Irland derzeit eine schwere Rezession. Der durch die einschneidende Korrektur am Immobilienmarkt verursachte Konjunkturrückgang hat in der Folge auf die Gesamtwirtschaft übergegriffen; erschwerend hinzu kamen die weltweite Finanzkrise und die Rezession bei den wichtigsten Handelspartnern Irlands. Im Zuge dieser Entwicklungen hat sich auch die Lage der öffentlichen Finanzen drastisch verschlechtert (während 2007 noch ein leichter Haushaltsüberschuss bestand, wurde 2008 ein Defizit von 6,3 % des BIP verzeichnet). Vor diesem Hintergrund hat die Regierung seit Mitte 2008 in mehreren Schritten Konsolidierungsmaßnahmen ergriffen.

In diesem Zusammenhang wurden auch Maßnahmen zur Stärkung der Kaufkraft und zur Unterstützung einer geordneten Korrektur am Immobilienmarkt ergriffen und gleichzeitig die öffentlichen Investitionen gezielt auf bestimmte Schlüsselprojekte ausgerichtet. Die zentrale Herausforderung wird in den kommenden Jahren die Umsetzung einer glaubwürdigen und nachhaltigen Strategie zur Haushaltskonsolidierung sein mit dem Ziel, das Marktvertrauen wiederherzustellen und gleichzeitig Ressourcen vom Bausektor in produktivere Sektoren zu lenken sowie durch Maßnahmen zur Steigerung des Produktivitätswachstums und eine angemessene Lohnpolitik die Wettbewerbsfähigkeit wiederzuerlangen. Die nach wie vor bestehende Anfälligkeit des Finanzsektors könnte kurzfristig den Anpassungsprozess behindern und zu einer noch größeren Belastung für die öffentlichen Finanzen werden. Eine weitere große Herausforderung im Hinblick auf die Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist die Reform des Rentensystems.

(3)

Das makroökonomische Szenario des Programms geht davon aus, dass auf den Rückgang des realen BIP um 1,4 % im Jahr 2008 ein weiterer Rückgang um 4,0 % im Jahr 2009 und um 0,9 % im Jahr 2010 folgen wird, bevor sich das Wachstum wieder beleben und während der restlichen Programmlaufzeit bei durchschnittlich 2,9 % einpendeln wird. Nach aktuellem Kenntnisstand (3) sind diese Wachstumsannahmen bis 2010 im Großen und Ganzen plausibel. Die Wachstumsprojektionen ab 2011 hingegen erscheinen recht optimistisch. Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen realistisch. Gleiches gilt für die Prognosen zum Zahlungsbilanzdefizit und zur Wettbewerbsfähigkeit.

(4)

In der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Januar 2009 wird das gesamtstaatliche Defizit für 2008 auf 6,3 % des BIP geschätzt, während in der letzten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms noch ein Ziel von 0,9 % des BIP gesetzt worden war (4). Dieses Ergebnis — deutlich schlechter als erwartet — ist zum einen auf erhebliche Steuerausfälle, zum anderen auf Ausgabenüberschreitungen zurückzuführen (5). Die für die Steuereinnahmen anvisierten Ziele wurden nicht erreicht, bedingt durch die stetig sinkenden Einnahmen infolge der rückläufigen Konjunktur im Wohnungsbausektor und eine generell hinter den Erwartungen zurückbleibende Wirtschaftstätigkeit. Auch wenn im Juli 2008 einige Maßnahmen getroffen wurden, um den Ausgabenanstieg in Grenzen zu halten, war das Ausgabenwachstum dennoch höher als geplant, insbesondere bei Sozialtransfers, Zinsaufwendungen und öffentlichen Investitionen. Die Sozialtransfers erfüllen ihre Rolle als automatische Stabilisatoren, was sich in einer Erhöhung der Ausgaben für Arbeitslosigkeit niederschlägt.

(5)

Das gesamtstaatliche Defizit dürfte sich im Jahr 2009 auf 9,5 % des BIP erhöhen, was in erster Linie auf den Wirtschaftseinbruch zurückzuführen ist. Die Regierung hat diskretionäre Einsparungsmaßnahmen ergriffen, die sich auf beinahe 3 % des BIP belaufen. Gleichzeitig hat die Regierung in Reaktion auf den Abschwung verschiedene Maßnahmen zur Stützung der Wirtschaft verabschiedet, die sich in einer Größenordnung von 0,5 % des BIP bewegen. Zusammen genommen ergibt dies Gesamteinsparungen mit einem Volumen von rund 2,5 % des BIP. Zu den Sparmaßnahmen gehört auch ein Paket, das im Programmzusatz angekündigt wurde, ohne dass nähere Einzelheiten genannt wurden; daher wurde es in der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen nicht berücksichtigt. Die Kommission geht davon aus, dass dieses Paket im Jahr 2009 Nettoeinsparungen in Höhe von 0,8 % des BIP bewirken wird; dieser Wert liegt leicht unter dem von der Regierung angekündigten Umfang von 1 % des BIP (6). Trotz der Einsparungsmaßnahmen dürfte sich das strukturelle Defizit (nach Neuberechnung der Kommissionsdienststellen anhand von Programmdaten) um zwei Prozentpunkte des BIP erhöhen, was auf Steuermindereinnahmen aufgrund der derzeitigen Korrektur am Immobilienmarkt und auf Schwierigkeiten, das Ausgabenwachstum rasch genug einzudämmen, sowie darauf zurückzuführen ist, dass beim Wachstumspotenzial eine deutliche Korrektur nach unten vorzunehmen ist.

(6)

Die mittelfristige Haushaltsstrategie der Regierung zielt darauf ab, das Gesamtdefizit bis 2013 bis auf ein Niveau unterhalb des Referenzwerts von 3 % des BIP zu bringen. Der Abbau des Defizits dürfte im Jahr 2010 einsetzen und sich ab 2011 beschleunigen. Das Programm enthält keine Angaben dazu, wann das mittelfristige Ziel erreicht sein soll (7). Zwar wird angekündigt, dass ab 2010 ein jährliches Konsolidierungsziel anvisiert wird, wobei die Anstrengungen insgesamt etwa 7 % des nominalen BIP entsprechen werden; konkrete Maßnahmen wurden aber nicht vorgestellt. Den im Programmzusatz enthaltenen vorläufigen Projektionen zufolge soll eine vorrangig ausgabenbasierte Konsolidierungsstrategie verfolgt werden. Die Einnahmenquote dürfte sich im Programmzeitraum leicht erhöhen (um 0,75 Prozentpunkte des BIP), während die Primärausgabenquote den Projektionen zufolge deutlich zurückgehen dürfte (um etwa 5,25 Prozentpunkte des BIP), insbesondere bei Sozialtransfers und Staatsverbrauch. Die Zinsaufwendungen als Prozentanteil des BIP dürften sich im Programmzeitraum verdreifachen und auf 3,5 % des BIP ansteigen. Der rasche Anstieg des Defizits, das fallende nominale BIP und erhebliche Bestandsanpassungen im Jahr 2008 sowie der gezielte Liquiditätsaufbau haben eine Verdoppelung der Schuldenquote zwischen 2007 und 2009 und eine Überschreitung des Referenzwerts von 60 % des BIP ab 2010 zur Folge.

(7)

Die Haushaltergebnisse sind während des gesamten Programmzeitraums mit Abwärtsrisiken behaftet. Zunächst einmal ergeben sich signifikante Risiken aus dem Mangel an Informationen über die nach 2009 geplante Konsolidierungsstrategie, insbesondere betreffend die Ausgaben- und Einnahmenentwicklung; dies gilt erst recht angesichts der Bedeutung, die Ausgabenbeschränkungen beigemessen wird (8). Zum Zweiten könnte das zugrundeliegende wirtschaftliche Szenario von zu optimistischen Wachstumsprojektionen ausgehen, vor allem für die späteren Programmjahre. Angesichts der Abwärtsrisiken für die Defizitziele kann sich die Schuldenquote aber auch ungünstiger entwickeln als im Programm projiziert. Darüber hinaus bestehen spezifische Risiken in Bezug auf die im Zuge der Finanzkrise übernommenen Eventualverbindlichkeiten, insbesondere im Zusammenhang mit weiteren Kapitalspritzen für Banken (Schulden) und mit staatlichen Garantien für den Bankensektor (Defizit und Schulden für den Fall, dass sie in Anspruch genommen werden).

(8)

Die langfristigen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung in Irland auf den Haushalt liegen deutlich über dem EU-Durchschnitt, was in erster Linie darauf zurückzuführen ist, dass für die nächsten Jahrzehnte ein relativ starker Anstieg der Rentenausgaben projiziert wird. Bei Zugrundelegung der im Programm veranschlagten Haushaltsposition 2008, die deutlich schlechter ist als die Ausgangsposition des vorigen Programms, würden sich die budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die Tragfähigkeitslücke verstärken. Würde man die in der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen projizierte Haushaltsposition 2009 als Ausgangspunkt zugrunde legen, würde sich die Tragfähigkeitslücke noch erheblich vergrößern. Während zur Vorfinanzierung eines Teils der künftigen Rentenausgaben im National Pension Reserve Fund (NPRF) Rücklagen gebildet wurden, dürfte die Bruttoschuldenquote den im EG-Vertrag festgelegten Referenzwert im Programmzeitraum überschreiten. Die im Programm vorgesehene mittelfristige Verringerung des hohen Primärdefizits und die Umsetzung von Reformmaßnahmen zur Eindämmung des erheblichen Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben würden dazu beitragen, die hohen Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern. Die vorstehend genannten Risiken der von Irland getroffenen Maßnahmen zur Stützung des Finanzsektors könnten sich nachteilig auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auswirken, vor allem durch ihre Auswirkungen auf den öffentlichen Schuldenstand, falls die Kosten der staatlichen Konjunkturförderung nicht vollständig wieder hereingeholt werden können.

(9)

Irlands mittelfristiger Haushaltsrahmen weist einige Schwachstellen auf. So können die Haushaltsziele — insbesondere das Ausgabenvolumen — in den Jahren nach dem vom Haushaltsplan abgedeckten Zeitraum im Rahmen neuer Haushaltspläne geändert werden. Wie die jüngsten Erfahrungen gezeigt haben, wird es der Politik dadurch erschwert, angesichts (ständiger) unerwarteter Mehreinnahmen an einem umsichtigen haushaltspolitischen Kurs festzuhalten. Gleichzeitig kann sie dies in ihren Möglichkeiten beschränken, sich in schwierigen Zeiten glaubwürdig auf eine Konsolidierungsstrategie zu verpflichten. Diese Aspekte werden in dem Programm zwar nicht unmittelbar aufgegriffen, doch hat die Regierung eine Steuerkommission und eine „Special Review Group on Public Service Expenditure and Numbers“ eingesetzt, deren Aufgabe es sein soll, Empfehlungen für die Optimierung des Steuersystems beziehungsweise der staatlichen Ausgabenprogramme zu formulieren. Die beiden Gruppen werden ihre Berichte voraussichtlich im Laufe des Jahres 2009 vorlegen; die nationalen Behörden haben angedeutet, dass die Empfehlungen bei den Beschlussfassungsverfahren für den Haushalt 2010 und die Folgehaushalte berücksichtigt werden sollen.

(10)

Irland hat verschiedene Maßnahmen zur Sicherung der Stabilität des Finanzsektors beschlossen. Die gesetzliche Obergrenze für die Einlagensicherung wurde auf 100 000 EUR je Einleger angehoben. Für die angeschlossenen Banken wurden Garantien in Höhe von schätzungsweise 400 Mrd. EUR bereitgestellt. Im Dezember wurde ein Rekapitalisierungsprogramm mit einem Volumen von 10 Mrd. EUR (5 % des BIP) für drei große Banken angekündigt, das zumindest teilweise aus dem NPRF finanziert werden soll. Eine dieser Banken wurde jedoch später verstaatlicht. Die Kapitalspritzen (die sich gemäß Mitteilung vom 11. Februar 2009 auf 7 Mrd. EUR für die verbleibenden beiden Banken belaufen) sind aus dem NPRF und künftigen Beiträgen zu diesem Fonds zu finanzieren.

(11)

Die 2009 verfolgte Finanzpolitik zielt insgesamt darauf ab, den Haushalt zu konsolidieren, was angesichts des hohen Defizits und der beträchtlichen Zunahme des Schuldenstands angemessen ist und mit dem vom Europäischen Rat im Dezember 2008 vereinbarten Europäischen Konjunkturprogramm in Einklang steht. Darüber hinaus hat Irland im Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm verschiedene Maßnahmen auf den Weg gebracht, um die Wirtschaft zu stützen und Strukturreformen voranzutreiben. Dieses Maßnahmenpaket stellt eine angemessene Antwort auf die allgemeine finanzpolitische Situation dar. Die Maßnahmen der irischen Regierung stellen auf die Stützung der Kaufkraft der privaten Haushalte sowie auf die Förderung von Investitionen ab; sie wurden rechtzeitig eingeleitet und sind zielgerichtet. Es wurden spezifische Maßnahmen ergriffen, um den Korrekturprozess am Immobilienmarkt zu unterstützen, wo der Abschwung seinen Anfang nahm; andere Maßnahmen stellen speziell auf die unterstützungsbedürftigsten Bevölkerungsgruppen ab, die am meisten unter der Krise zu leiden haben; daher wurde unter anderem ein „Social-Welfare“-Paket beschlossen. Die Maßnahmen sind eher dauerhafter als befristeter Natur; dies ist jedoch im Lichte der Tatsache zu sehen, dass die Gesamthaushaltsstrategie auf die Reduzierung des Defizits ausgerichtet ist. Im Übrigen dürften auch die strukturellen Maßnahmen zur wirtschaftlichen Erholung beitragen, zum Beispiel die nach wie vor hohen öffentlichen Investitionen im Rahmen von Irlands mehrjährigem nationalen Entwicklungsplan (etwa 4,5 % des BIP pro Jahr im Programmzeitraum) und die Gewährung von Steuervorteilen für FuE-Aktivitäten und für Start-up-Unternehmen. Diese Maßnahmen stehen mit der mittelfristigen Reformagenda und den länderspezifischen Empfehlungen in Zusammenhang, die die Kommission am 28. Januar,2009 im Rahmen der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgeschlagen hat.

(12)

Nach einer weiteren Verschlechterung des Defizits im Jahr 2009 wird sich dieses den Projektionen zufolge allmählich verringern. Soll das Gesamtdefizit jedoch — wie im Programm vorgesehen — bis zum Jahr 2013 bis auf ein Niveau unterhalb von 3 % des BIP abgebaut werden, erfordert dies Anstrengungen, um die genannten signifikanten Risiken für die Haushaltsziele in den Griff zu bekommen, sowie die Bereitschaft, bei Bedarf zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen. Die Pläne zur Haushaltskonsolidierung sollten durch entsprechende Maßnahmen untermauert werden.

(13)

Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen Daten angeht, so weist das Programm sowohl bei den obligatorischen als auch bei den fakultativen Angaben gewisse Lücken auf (9).

i)

die Ausweitung des Defizits im Jahr 2009 zu beschränken und für die Zeit ab 2010 im Rahmen eines breit angelegten Programms zur Haushaltskonsolidierung auf Jahresbasis umfassende Maßnahmen festzulegen und konsequent umzusetzen;

ii)

dem mittelfristigen Haushaltsrahmen einen verbindlicheren Charakter zu geben und die Einhaltung der Haushaltsziele über das gesamte Jahr hinweg eingehend zu überwachen, um so die Risiken für die Anpassung zu begrenzen;

iii)

in Anbetracht des projizierten signifikanten Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben sowie des für den Programmzeitraum erwarteten Anstiegs der Schulden — bei einem allerdings niedrigen Ausgangsniveau — die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch Haushaltskonsolidierung sowie durch weitere Rentenreformen zu verbessern.