(1)

Mit der Durchführungsverordnung (EU) 2019/159 (3) der Kommission führte die Europäische Kommission eine endgültige Schutzmaßnahme gegenüber bestimmten Stahlerzeugnissen (im Folgenden „Schutzmaßnahme“) ein, die aus Zollkontingenten für bestimmte Stahlerzeugnisse (im Folgenden „betroffene Ware“) besteht, die 26 Kategorien von Stahlerzeugnissen umfassen und auf einem Niveau festgesetzt wurden, das die innerhalb der jeweiligen Warenkategorie bestehenden traditionellen Handelsströme erhält. Ein Zollsatz von 25 % gilt nur, wenn die quantitativen Schwellenwerte dieser Zollkontingente überschritten werden. Die Schutzmaßnahme wurde zunächst für einen Zeitraum von drei Jahren, d. h. bis zum 30. Juni 2021, eingeführt.

(2)

Am 15. Januar 2021 ging bei der Kommission ein begründeter Antrag von 12 EU-Mitgliedstaaten ein, gemäß Artikel 19 der Verordnung (EU) 2015/478 des Europäischen Parlaments und des Rates und Artikel 16 der Verordnung (EU) 2015/755 zu prüfen, ob die geltende Schutzmaßnahme verlängert werden sollte.

(3)

Die Kommission war der Auffassung, dass der Antrag genügend Beweise enthielt, um eine Auslaufüberprüfung bzw. eine Überprüfung im Hinblick auf eine Verlängerung einzuleiten. Dementsprechend veröffentlichte sie am 26. Februar 2021 eine Bekanntmachung über die Verfahrenseinleitung (4) (im Folgenden „Einleitungsbekanntmachung“) im Amtsblatt der Europäischen Union.

(4)

Um ordnungsgemäß beurteilen zu können, ob eine Verlängerung der Schutzmaßnahme erforderlich ist, um einen ernsthaften Schaden zu vermeiden oder wiedergutzumachen, ob die Stahlindustrie der Union Anpassungen vornimmt und ob eine solche Verlängerung dem allgemeineren Unionsinteresse entspricht, hat die Kommission mittels Fragebogen (5) spezifische Daten vom Wirtschaftszweig der Union erhoben. Diese Daten umfassten unter anderem die Entwicklung der wichtigsten Wirtschafts- und Finanzindikatoren für die betroffene Ware im Zeitraum 2018-2020 (im Folgenden „Bezugszeitraum“) sowie Nachweise dafür, dass der Wirtschaftszweig Anpassung vornimmt.

(5)

Die Kommission ersuchte auch andere interessierte Parteien um Stellungnahme zu einer möglichen Verlängerung. Zu diesem Zweck wurden die interessierten Parteien in der Einleitungsbekanntmachung aufgefordert, sich an der Untersuchung zu beteiligen und ihre Vorbringen und Beweise zu übermitteln.

(6)

Was die ordnungsgemäße Durchführung des Verfahrens betrifft, bestand die Überprüfung im Hinblick auf eine Verlängerung aus einem zweistufigen schriftlichen Verfahren, in dessen Rahmen die interessierten Parteien zunächst ihre Anmerkungen übermittelten und anschließend Gelegenheit erhielten, die Vorbringen der anderen Parteien zu widerlegen und zu den Fragebogenantworten Stellung zu nehmen. Insgesamt gingen bei der Kommission innerhalb der gesetzten Fristen mehr als 150 individuelle Fragebogenantworten und über 160 Beiträge interessierter Parteien ein. Die Kommission ermöglichte den interessierten Parteien auch eine Anhörung, sofern dies hinreichend begründet war. Nur die Regierung der Russischen Föderation hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. (6)

(7)

In ihrer Überprüfung im Hinblick auf eine Verlängerung prüfte die Kommission zunächst, ob die sowohl nach den Bestimmungen des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO-Übereinkommen) als auch nach den Rechtsvorschriften der Union verbindlichen Kriterien der Erforderlichkeit und der Anpassung erfüllt waren (siehe Abschnitt 3). Zweitens untersuchte sie auch, welche Dauer der Verlängerung und welcher Liberalisierungsgrad gerechtfertigt wären (siehe Abschnitt 3.3 bzw. Abschnitt 3.4). Schließlich prüfte die Kommission, ob eine solche Verlängerung im Interesse der Union läge (siehe Abschnitt 5). Im Zuge ihrer Prüfung berücksichtigte die Kommission die Vorbringen und Beweise der interessierten Parteien sowie alle sonstigen öffentlich zugänglichen Informationen in Bezug auf die vorstehenden Fragen. Die Kommission ging in einem gesonderten Abschnitt ausdrücklich auf die einschlägigen Vorbringen interessierter Parteien ein, die von der Bewertung der Kommission abwichen (siehe Abschnitt 7).

(8)

Gemäß Artikel 7 Absatz 1 des WTO-Übereinkommens über Schutzmaßnahmen und Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/478 über eine gemeinsame Einfuhrregelung (7) kann der Anwendungszeitraum einer Schutzmaßnahme verlängert werden, „sofern … die Schutzmaßnahme weiterhin ... erforderlich ist … und … der Wirtschaftszweig nachweislich Anpassungen durchführt“.

(9)

Zunächst untersuchte und beschrieb die Kommission die wirtschaftliche Lage des Wirtschaftszweigs der Union anhand der eingegangenen Fragebogenantworten (Abschnitt 3.1.1). Anschließend prüfte die Kommission, ob und in welchem Umfang im Bezugszeitraum Importdruck bestand oder fortdauerte (Abschnitt 3.1.2). Zu dieser Prüfung gehörte eine detaillierte Analyse der Entwicklung der Einfuhren und der Verwendung von Zollkontingenten während des Anwendungszeitraums der Schutzmaßnahme sowie eine detaillierte Bewertung mehrerer anderer für die Bestimmung der bei einem Auslaufen der Schutzmaßnahme wahrscheinlichen Auswirkungen der Einfuhren in die Union relevanter Faktoren („kontrafaktische Analyse“).

(10)

Um die wirtschaftliche Lage der Stahlindustrie der Union beurteilen zu können, sandte die Kommission Fragebogen an die ihr bekannten Stahlhersteller in der Union und holte so Informationen über die Schadensindikatoren für die betroffene Ware im Zeitraum 2018-2020 (im Folgenden „Bezugszeitraum“) ein. Ferner forderte die Kommission die ihr bekannten Industrieverbände der Union (EUROFER, ESTA und CET) auf, die Fragebogen an ihre Mitglieder weiterzuleiten. Darüber hinaus unterrichtete die Kommission die ihr bekannten Unionshersteller im Wege des offenen Aktensystems (TRON) (8) über die Aufforderung zur Beantwortung der Fragebogen, die auch auf der Website der Generaldirektion Handel (9) verfügbar sind.

(11)

Bei der Kommission gingen über 150 individuelle Fragebogenantworten ein. Außerdem erhielt die Kommission konsolidierte Datenbeiträge von den ihr bekannten Industrieverbänden. Darüber hinaus gingen bei der Kommission individuelle Fragebogenantworten von allen Herstellern ein, die Daten an die einzelnen Industrieverbände übermittelt hatten, sowie von Herstellern, die keinem Verband angehörten. Anschließend verarbeitete die Kommission die übermittelten Daten. Zunächst wurden die von den Verbandsmitgliedern direkt übermittelten Daten konsolidiert; danach wurde ihre Richtigkeit und die Konsolidierungsmethode mit dem Datensatz abgeglichen, der von den Branchenverbänden im Rahmen des spezifischen Fernabgleichs vorgelegt wurde, der am 14. Juni 2021 stattfand. In der Folge fügte die Kommission die Antworten der Verbandsmitglieder und die individuellen Antworten der Hersteller, die keinem Verband angehörten, zu einem einzigen konsolidierten Datensatz zusammen. Dieser Datensatz bildet die Grundlage für die Bewertung der wirtschaftlichen Lage des Wirtschaftszweigs der Union. Die Auswertung dieses Datensatzes (in den Tabellen 1 bis 4) ergab Folgendes:

(12)

Im Bezugszeitraum ging die Produktionsmenge gegenüber dem entsprechenden Vorjahreszeitraum kontinuierlich zurück, und zwar im Vergleich zu den Zahlen von 2018 um -5 % im Jahr 2019 und um -16 % im Jahr 2020. Aus der vierteljährlichen Aufschlüsselung für 2020 (10) geht hervor, dass dieser Rückgang hauptsächlich auf die Leistung im zweiten und dritten Quartal zurückzuführen war, als die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie am stärksten zu Buche schlugen. Die Produktionskapazität blieb während des gesamten Zeitraums konstant, sodass die Kapazitätsauslastung dem Produktionsrückgang entsprechend rückläufig war (siehe Tabelle 1). Die Lagerbestände schließlich gingen im Vergleich zum Jahr 2018 um 7 % im Jahr 2019 und um 15 % im Jahr 2020 zurück.

(13)

Der Verbrauch auf dem Unionsmarkt ging ab 2019 zurück (-6 %), und dieser Trend setzte sich 2020 im Vergleich zum Jahr 2018 fort (-16 %). Die Inlandsverkäufe der Unionshersteller entwickelten sich im Bezugszeitraum sehr ähnlich (-4 % im Jahr 2019 und -14 % im Jahr 2020). Der Marktanteil des Wirtschaftszweigs der Union stieg im Bezugszeitraum um mehr als 2 Prozentpunkte.

(14)

Die Schadensindikatoren in Bezug auf Verkaufsmenge (siehe Tabelle 2) und Wertschöpfung gingen im Bezugszeitraum kontinuierlich zurück. Die Verkaufsstückpreise sanken im Vergleich zum Jahr 2018 kontinuierlich, im Jahr 2019 um 5 % und im Jahr 2020 um 12 %. Auch der Cashflow und die Kapitalrendite verschlechterten sich im Bezugszeitraum gegenüber dem gleichen Vorjahreszeitraum, wobei letzterer sowohl 2019 (-2,6 %) als auch 2020 (-19,4 %) negativ war.

(15)

Der Preisrückgang führte zusammen mit dem in den Tabellen 1 und 2 beschriebenen Rückgang der Produktions- und Verkaufsmengen dazu, dass der Wirtschaftszweig der Union bereits 2019 Verluste schrieb (-0,4 %); die Lage verschlechterte sich 2020 mit Verlusten im Ausmaß von -3,7 % weiter.

(16)

Die Beschäftigung blieb 2019 stabil, ging jedoch 2020 im Vergleich zu 2018 um 6 % zurück.

(17)

Aus den Daten in Abschnitt 3.1.1 geht hervor, dass sich die wirtschaftliche Lage des Wirtschaftszweigs der Union bereits im Jahr 2019 erheblich verschlechtert hatte, als er bereits Verluste verzeichnete, wobei praktisch alle Schadensindikatoren einen deutlich negativen Trend aufwiesen. Es sei darauf hingewiesen, dass die Rentabilität zwischen 2018 und 2019 um 6,1 Prozentpunkte eingebrochen ist und Ende 2019 -0,4 % betrug. Diese gravierende Verschlechterung erfolgte somit lange vor dem unerwarteten Ausbruch der COVID-19-Pandemie und ihren Auswirkungen auf den Markt. Die finanzielle Lage des Wirtschaftszweigs der Union verschlechterte sich im Laufe des Jahres 2020 weiter; die aufgrund des 2020 anhaltenden Importdrucks seitens der Ausführer in die Union eingetretene Schwächung der finanziellen Lage des Wirtschaftszweigs der Union wurde durch die wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie weiter verstärkt. Zusätzlich zur anhaltenden Gefährdung durch den Importdruck wirkte sich also auch die COVID-19-Pandemie auf die finanzielle Lage des Wirtschaftszweigs der Union aus. Die finanzielle Lage des Wirtschaftszweigs der Union verschlechterte sich angesichts der Einfuhren und zu einem gewissen Grad auch aufgrund der COVID-19-Pandemie beträchtlich, und er verzeichnete Verluste im Ausmaß von -4 %. Es sei darauf hingewiesen, dass die durch die Pandemie ausgelöste Krise zwar zu einer Verschärfung der bereits von den Einfuhren verursachten Verschlechterung der finanziellen Lage des Wirtschaftszweigs der Union führte, auf diese aber im Vergleich geringere zusätzliche Auswirkungen hatte. Zwischen 2019 und 2020 ging die Rentabilität um 3,3 Prozentpunkte zurück und lag an ihrem tiefsten Punkt bei einem Verlust von fast -4 %. Daher hat die COVID-19-Pandemie eine bereits bestehende und anhaltende Ursache eines ernsthaften Schadens für den Wirtschaftszweig der Union, der hauptsächlich auf Einfuhren zurückzuführen ist, verstärkt.

(18)

Abschließend stellte die Kommission daher fest, dass sich die wirtschaftliche Lage des Wirtschaftszweigs der Union während des Anwendungszeitraums der Schutzmaßnahme infolge des Importdrucks in einem Zeitraum weiter verschlechterte, in dem die erheblichen Anpassungen, die der Wirtschaftszweig der Union vorgenommen hat, noch keine positiven Auswirkungen hatten.

(19)

Unter Zugrundelegung der in den Tabellen 1 bis 4 dargelegten wirtschaftlichen Lage und der Entwicklung der Schadensindikatoren für die betroffene Ware kam die Kommission zu dem Schluss, dass sich die Situation des Wirtschaftszweigs der Union zwischen 2018 und 2020 weiter verschlechterte und sich dieser in einer labilen Lage befindet.

(20)

Zusätzlich zu dieser Feststellung und im Einklang mit dem in der Ausgangsuntersuchung verfolgten Ansatz (13) bestätigte die Kommission ihre Feststellungen auch auf der Grundlage von drei Produktfamilien, nämlich Flacherzeugnisse, Langerzeugnisse und Rohre (14).

Tabelle 5

Produktion, Produktionskapazität und Kapazitätsauslastung, Lagerbestände

Tabelle 6

Unionsverbrauch, Inlandsverkäufe und Marktanteile

Tabelle 7

Verkaufsstückpreis, Rentabilität, Cashflow und Kapitalrendite

Tabelle 8

Beschäftigung

(21)

In den Tabellen 5 bis 8 wurde die Entwicklung der Schadensindikatoren nach Produktfamilie im Bezugszeitraum aufgeführt. Insbesondere wurde bestätigt, dass die wirtschaftliche und finanzielle Lage des Wirtschaftszweigs der Union für jede einzelne Produktfamilie einem vergleichbaren negativen Trend folgte wie die betroffene Ware insgesamt. Beispielsweise verschlechterten sich Schadensindikatoren wie Produktionsmenge, Menge der Inlandsverkäufe, Verkaufsstückpreise und Rentabilität im Jahr 2019 kontinuierlich, und dieser Trend setzte sich 2020 fort, was eine negative wirtschaftliche und finanzielle Lage zeigt. Davon ausgenommen war lediglich die von der betroffenen Ware im Bezugszeitraum abweichende Entwicklung des Cashflows bei Rohren.

(22)

Vor diesem Hintergrund werden die Feststellungen für die betroffene Ware durch die zusätzliche Analyse nach Produktfamilie bestätigt, wonach sich die wirtschaftliche Situation des Wirtschaftszweigs der Union auch auf der Grundlage einer Prüfung nach Produktfamilien im Bezugszeitraum erheblich verschlechterte und sich dieser in einer labilen Lage befindet.

(23)

Um festzustellen, ob und inwieweit im Bezugszeitraum Importdruck auf die Stahlindustrie der Union ausgeübt wurde, prüfte die Kommission erstens die Entwicklung der Einfuhren (15) der betroffenen Ware insgesamt und zweitens im Hinblick auf den Verbrauch. Darüber hinaus prüfte die Kommission die Entwicklung der im Rahmen der Schutzmaßnahme verwendeten Zollkontingente (siehe Abschnitt 3.1.2 Buchstabe b).

Tabelle 9

Entwicklung der Einfuhren in Tonnen

(24)

Die Einfuhrmenge der betroffenen Ware ging im Vergleich zu 2018 insgesamt um 13 % im Jahr 2019 und um 27 % im Jahr 2020 zurück. (16)

Tabelle 10

Entwicklung des Einfuhranteils

Tabelle 11

Marktanteil der Einfuhren nach Produktfamilie

(25)

Beim Abgleich des in Tabelle 9 ersichtlichen Rückgangs der Einfuhrmenge mit der Entwicklung des Verbrauchs auf dem Unionsmarkt stellte die Kommission fest, dass der Marktanteil der Einfuhren im Bezugszeitraum allmählich zurückging. Dennoch blieb der Marktanteil der Einfuhren 2020 im Vergleich zu 2017, d. h. zum Jahr vor der Einführung der Schutzmaßnahme, auf demselben Niveau. (17) Darüber hinaus war der durchschnittliche Marktanteil der Einfuhren in dem Zeitraum, für den die Schutzmaßnahme gilt, höher als in den Jahren vor ihrer Einführung (unabhängig davon, ob es sich um einzelne Jahre oder einen Durchschnittswert handelt). Dies zeigt, dass die Einfuhren auf dem Stahlmarkt der Union trotz der Schutzmaßnahmen weiterhin präsent und nicht zurückgegangen sind. Vielmehr haben sie im Vergleich zum Zeitraum vor der Einführung der Schutzmaßnahme relativ gesehen zugenommen. (18)

(26)

Die Kommission nahm ferner eine eingehende Prüfung des Importdrucks vor, indem sie die Entwicklung der Verwendung von Zollkontingenten im Rahmen der Schutzklausel bewertete. (19)

(27)

Aus dieser Prüfung geht hervor, dass die wichtigsten Stahl ausführenden Länder viele der ihnen zugeteilten länderspezifischen Kontingente ausgeschöpft haben, und zwar recht häufig innerhalb relativ kurzer Zeit in den entsprechenden Anwendungszeiträumen der Schutzmaßnahme. In einigen Extremfällen wurden Jahreskontingente in beträchtlichem Ausmaß am ersten Tag des Zeitraums oder innerhalb weniger Wochen ausgeschöpft. Diese Entwicklung setzte sich im Rahmen der am 1. Juli 2020 eingeführten quartalsweisen Verwaltung der länderspezifischen Kontingente fort. Die Prüfung ergab auch, dass einige dieser Länder nach vorheriger Ausschöpfung ihrer eigenen Kontingente sehr rasch einige Restkontingente in mehreren Kategorien ausgeschöpft haben, wodurch andere bisherige Lieferanten verdrängt wurden. Dieses Verhalten zieht sich konsequent durch Warenkategorien und -ursprünge und betrifft große Liefermengen.

(28)

Es zeigt sich, dass die wichtigsten Ausfuhrländer nicht nur in der Lage sind, innerhalb kurzer Zeit große Mengen zu liefern, was zu erheblichen Marktstörungen führt; sie scheinen auch bereit zu sein, ihre Präsenz auf dem Unionsmarkt weiter zu festigen, wann immer die Ausgestaltung der Maßnahme ihnen dies ermöglicht (beispielsweise durch den ausnahmsweisen Zugang zum Restkontingent). Wie bei der zweiten Überprüfung des Funktionierens der Schutzmaßnahme (20) festgestellt wurde, legen die Ausführer der wichtigsten Ausfuhrländer eindeutig ein opportunistisches Verhalten an den Tag und streben danach, ihre Marktpräsenz im Rahmen der Schutzmaßnahme mit allen verfügbaren Mitteln zu maximieren.

(29)

Vor der Einführung der Zölle der Vereinigten Staaten nach Abschnitt 232 des Trade Expansion Act von 1962 (im Folgenden „Maßnahmen nach Abschnitt 232“) im März 2018 waren die Vereinigten Staaten der größte Einfuhrmarkt für Stahl. Nachdem die Vereinigten Staaten einen Vorabzoll von 25 % auf Einfuhren eingeführt hatten, verloren sie diese Position an die Union, die derzeit der weltweit größte Einfuhrmarkt für Stahl ist, gefolgt von den USA. (21) Um den Unionsmarkt vor der daraus resultierenden Handelsumlenkung zu schützen, führte die Union im Juli 2018 ihrerseits eine vorläufige und im Februar 2019 eine endgültige Schutzmaßnahme in Form von Zollkontingenten für die betroffene Ware ein, mit denen im Gegensatz zur US-Maßnahme bisherige Handelsströme erhalten und zusätzliche Einfuhren, einschließlich über umgelenkten Handel, verhindert werden.

(30)

Die Einfuhren in die Union gingen 2019 um 13 % und 2020 um 27 % gegenüber ihrem Höchststand im Jahr 2018 zurück (siehe Tabelle 5). Parallel dazu folgten die Einfuhren in den US-Markt nach der Einführung der Maßnahmen nach Abschnitt 232 im selben Zeitraum einem noch stärkeren Abwärtstrend, wie aus Tabelle 11 hervorgeht.

Tabelle 11

Einfuhren in die Vereinigten Staaten (in Tonnen)  (22)

(31)

Diese Daten weisen daher eine enge und erhebliche Wechselbeziehung zwischen dem starken Rückgang der Einfuhrmengen in die Vereinigten Staaten nach deren Einführung der Maßnahmen nach Abschnitt 232 und dem teilweise durch die Schutzmaßnahme abgefederten parallelen Anstieg der Einfuhren in die Union auf. Diese Wechselbeziehung wird für alle Zeiträume der Schutzmaßnahme bis zum Auftreten der COVID-19-Pandemie bestätigt.

(32)

Nachdem die Kommission diese Einfuhrentwicklungen betreffend die beiden größten Märkte für Stahleinfuhren (die Union und die Vereinigten Staaten) ermittelt hatte, überprüfte sie die Ausfuhrleistung der für die Union wichtigsten Lieferländer für Stahl (23) auf anderen Drittmärkten.

Tabelle 12

Entwicklung der Ausfuhren der betroffenen Ware der für die EU wichtigsten Lieferländer für Stahl auf Drittmärkte (ohne EU und Vereinigte Staaten)

(33)

Die Kommission führte auf der Grundlage von Daten des Global Trade Atlas (24) eine statistische Analyse der Entwicklung der Ausfuhren der betroffenen Ware für die wichtigsten Stahl ausführenden Länder durch. Aus Tabelle 8 geht hervor, dass die für die Union wichtigsten Ausfuhrländer der betroffenen Ware im Bezugszeitraum ihre Ausfuhrmengen in andere Drittländer erheblich verringerten. Eine individuelle Bewertung der Ausfuhrleistung dieser Länder bestätigte, dass auch die meisten dieser Länder einen Rückgang ihrer Ausfuhrmengen in alle Länder (mit Ausnahme der Union und der Vereinigten Staaten) verzeichneten. Daraus folgt, dass in dem Zeitraum, in dem die beiden größten Stahleinfuhrmärkte der Welt (die Union und die Vereinigten Staaten) bei jeweils bestehenden Maßnahmen einen erheblichen Rückgang der Einfuhren verzeichneten, die wichtigsten Ausfuhrländer in die Union auch ihre Ausfuhrmengen in andere Drittmärkte verringerten.

(34)

Zusätzlich zu ihrer eigenen Bewertung zog die Kommission die Analyse der OECD heran. Durch die Daten der OECD wurde die eigene Einschätzung der Kommission bestätigt, dass die Ausfuhrleistung der wichtigsten Stahl ausführenden Länder im Bezugszeitraum insgesamt stetig zurückgegangen war. (25)

(35)

Anschließend bewertete die Kommission die Entwicklung des Inlandsverbrauchs in den wichtigsten Stahl ausführenden Länder (26) im Bezugszeitraum.

Tabelle 13

Entwicklung des Verbrauchs in den wichtigsten Stahl erzeugenden Märkten (einschließlich der für die EU wichtigsten Ausfuhrländer)  (27)

(36)

Aus Tabelle 13 geht hervor, dass der Verbrauch (28) auf dem Inlandsmarkt der wichtigsten Stahlerzeugerländer (einschließlich der für die Union wichtigsten Stahllieferländer) im Bezugszeitraum insgesamt gestiegen ist. Diese allgemeine Entwicklung wird jedoch durch den außergewöhnlichen Anstieg des Verbrauchs in China, dem bei Weitem größten Stahl erzeugenden Markt der Welt, bestimmt. Bis auf diese Ausnahme ging der Inlandsverbrauch in allen anderen Ländern kontinuierlich zurück.

(37)

Daher deutet der gleichzeitige Rückgang der Ausfuhren und des Inlandsverbrauchs im Bezugszeitraum in den meisten wichtigen Stahlerzeugerländern eindeutig auf die zunehmenden Schwierigkeiten hin, mit denen sie bei der Suche nach Absatzmöglichkeiten für ihre traditionellen Ausfuhrgeschäfte konfrontiert sind. Aufgrund dieser Schwierigkeiten steigt der Wettbewerbsdruck erheblich an und die Ausführer legen ein aggressiveres Auftreten auf Drittmärkten an den Tag.

(38)

Die Kommission bewertete auch die jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit den weltweiten Überkapazitäten im Stahlsektor, die sie bereits in ihren Verordnungen über vorläufige und endgültige Schutzmaßnahmen berücksichtigt hatte.

(39)

Eine Analyse verschiedener in dieser Verordnung angeführter verlässlicher Quellen zeigt, dass sich die Lage der Überkapazitäten auf dem weltweiten Markt für Stahl im Bezugszeitraum verschlechtert hat. Die OECD stellte fest, dass „die jüngsten verfügbaren Informationen (Stand Dezember 2020) darauf hindeuten, dass die weltweite Produktionskapazität für Stahl 2020 im zweiten Jahr in Folge gestiegen ist (Abbildung 10). Die Nettokapazitätsänderung im Jahr 2020 führt unter Berücksichtigung neuer Kapazitätszuwächse und Schließungen dazu, dass sich die derzeitige globale Produktionskapazität für Stahl auf 2 453,2 Mio. Tonnen beläuft, was einem Anstieg um 1,6 % gegenüber dem Stand von Ende 2019 entspricht.“ (29)

(40)

Die OECD ergänzte außerdem, dass „die globale Produktionskapazität für Stahl im Jahr 2020 auf 2 453,2 Mio. Tonnen gestiegen ist, während die Rohstahlproduktion auf 1 827,8 Mio. Tonnen zurückgegangen ist, wobei sich der Abstand zwischen den beiden Werten von 568,7 Mio. Tonnen im Jahr 2019 auf 625,4 Mio. Tonnen vergrößert hat. Die weltweite Stahlproduktion als Anteil an der Produktionskapazität, die als grober Indikator für die weltweite Auslastung herangezogen wird, ging von 76,5 % im Jahr 2019 auf 74,5 % im Jahr 2020 zurück.“ (30)

(41)

In den Schlussfolgerungen des Ministerberichts des Globalen Forums zu Stahlüberkapazitäten aus dem Jahr 2020, der sich auf Daten bis 2019 stützt, wurde bereits darauf hingewiesen, dass die Entwicklungen in diesem Sektor in diese Richtung gehen könnten. In dem Bericht wurde Folgendes festgehalten: „Besonderen Anlass zur Sorge gab Ende 2019 erstens die entgegengesetzte Entwicklung der chinesischen Produktionskapazitäten für Stahl in Form von mehreren sehr großen neuen, von der Kapazitätsaustauschregelung der Regierung unterstützten Projekten, insbesondere in südlichen und östlichen Küstengebieten, und zweitens die Unterstützung Chinas für oder die Beteiligung am Kapazitätsausbau in Drittländern. Auch in Südostasien und im Nahen Osten fand ein rascher Kapazitätsausbau statt.“ (31)

(42)

Im Bericht wurde außerdem angemerkt, dass „angesichts der Nachfrageprognose als unmittelbare Folge die Diskrepanz zwischen Kapazität und Nachfrage, ein Indikator für das Risiko eines Überangebots auf dem Markt für Stahl, im Jahr 2020 erheblich auf zumindest 606 Mio. Tonnen anwachsen wird“. (32) Ferner wurde darin festgehalten, dass „dieser entgegengesetzte Trend bei den Überkapazitäten zu Handelsstörungen und drastisch niedrigeren Stahlpreisen führen sowie die wirtschaftliche Nachhaltigkeit der Stahlindustrie beeinträchtigen kann.“ (33)

(43)

Daher hielt es die Kommission für offensichtlich, dass sich das Problem der weltweiten Überkapazitäten im Stahlsektor im Bezugszeitraum verschlimmert hat, was zu einer noch größeren Kluft zwischen Produktion, Verbrauch und installierter Produktionskapazität geführt hat. Die Kommission bestätigte diese Informationen außerdem in ihrer eigenen Bewertung der Daten aus der CRU-Datenbank für die wichtigsten Stahlerzeugerländer weltweit, zu denen auch die für dem Unionsmarkt wichtigsten Stahlausfuhrländer gehören. (34)

(44)

In ihren Verordnungen zur Einführung der vorläufigen bzw. endgültigen Schutzmaßnahmen stellte die Kommission fest, dass die Maßnahmen der Vereinigten Staaten nach Abschnitt 232 gegenüber bestimmten Stahlerzeugnissen wahrscheinlich zu einer erheblichen Handelsumlenkung der ursprünglich für den US-Markt bestimmten Ausfuhren auf den Unionsmarkt führen würden, wenn die Union keine Abhilfemaßnahmen ergriffe. In ihrer endgültigen Verordnung kam die Kommission zu dem Schluss, dass Beweise dafür vorlagen, dass die ersten Anzeichen einer Handelsumlenkung bereits im Jahr 2018 bestanden. (35)

(45)

Die Kommission hat bereits in Tabelle 11 gezeigt, dass die Einfuhren auf den US-Markt seit der Einführung der Maßnahmen nach Abschnitt 232 gegenüber Stahl erheblich zurückgegangen sind. Tatsächlich scheinen die Einfuhren, die zuvor in die Vereinigten Staaten gingen, im Bezugszeitraum weltweit keine anderen Absatzmöglichkeiten gefunden zu haben, da die Gesamtausfuhren der für die Union wichtigsten Stahl ausführenden Länder in andere Länder, einschließlich auf den Unionsmarkt, angesichts des sinkenden Inlandsverbrauchs rückläufig waren.

(46)

Die Maßnahmen nach Abschnitt 232 bestehen bis heute und seitens der US-Behörden gibt es keine Hinweise auf deren Aufhebung. Dementsprechend bleibt im Falle eines Außerkrafttretens der Schutzmaßnahme der Union die Gefahr einer Handelsumlenkung unvermindert weiter bestehen, sowohl im Hinblick auf Waren, die derzeit in die Vereinigten Staaten versandt werden, als auch auf Waren, die früher auf den US-Markt eingeführt wurden und aufgrund der US-Maßnahmen nach Abschnitt 232 nicht mehr eingeführt werden.

(47)

Die Kommission stellte im Bezugszeitraum fest, dass zusätzlich zu den weiterhin aufrechten US-Maßnahmen nach Abschnitt 232 in verschiedenen Hoheitsgebieten kontinuierlich neue Maßnahmen eingeführt wurden, die bezüglich einer Vielzahl von Stahlerzeugnissen, einschließlich mehrerer der von der Schutzmaßnahme betroffenen Erzeugnisse, weitgehende Auswirkungen auf die für die Union wichtigsten Stahl ausführenden Länder haben. (36) Dazu gehört auch die kürzlich angekündigte Mitteilung des Vereinigten Königreichs betreffend die Verlängerung der Schutzmaßnahme für bestimmte Stahlerzeugnisse. (37)

(48)

Dieser beobachtete Trend einer stetigen Zunahme des Umfangs der Stahlkategorien, für die Antidumping- und Ausgleichszölle gelten, ohne dass Anzeichen für ihre Aufhebung in absehbarer Zukunft bestehen, vergrößert die vorstehend aufgeführten Schwierigkeiten für Ausfuhrländer, Absatzmöglichkeiten für ihre Ausfuhren zu finden, was zu einem erhöhten Wettbewerbsdruck und einer aggressiveren Vorgehensweise der Ausführer führt.

(49)

Die Union ist derzeit mengenmäßig der weltweit größte Markt für Stahleinfuhren. (38) Was das Preisniveau anbelangt, so sind die Preise der Einfuhren in die Union aus ihren wichtigsten Lieferländern für einen Großteil ihrer Stahlausfuhren durchweg höher als die Preise ihrer Ausfuhren in andere Drittländer (für 53 % bis 73 % aller betroffenen Warencodes übertrifft der Wert der Ausfuhren in die Union den der Ausfuhren in andere Drittmärkte). (39)

(50)

Daraus folgt, dass Ausführer ein Interesse daran haben, mit allen Mitteln auf den Unionsmarkt vorzudringen und dabei manchmal auf unfaire Preisgestaltungspraktiken zurückgreifen. Tatsächlich hat die Kommission in den letzten Jahren eine Reihe von Antidumping- und Ausgleichsmaßnahmen gegenüber den Einfuhren von Stahl eingeführt, unter anderem in Warenkategorien, die unter die Schutzmaßnahme fallen.

(51)

Die statistisch zu beobachtenden Tendenzen der Einfuhren in die EU (siehe Tabelle 9) bestätigen die Attraktivität des Unionsmarktes für Ausführer. Vor dem Hintergrund eines rückläufigen Verbrauchs und trotz aufrechter Schutzmaßnahme erhöhte sich – im Vergleich zum Zeitraum vor der Einführung der Schutzmaßnahme – der durchschnittliche Marktanteil der Einfuhren in die Union im Bezugszeitraum sogar.

(52)

Aus diesen Gründen kam die Kommission zu dem Schluss, dass der Unionsmarkt für Stahl für die Ausfuhrländer weiterhin attraktiv ist.

(53)

Auf der Grundlage der vorstehenden Beweise und Erwägungen stellte die Kommission fest, dass sich die Stahlindustrie der Union nach den ersten drei Jahren der Schutzmaßnahme immer noch in einer labilen wirtschaftlichen Lage befindet.

(54)

Die Kommission stellte ferner fest, dass von den Einfuhren aus den wichtigsten Stahl ausführenden Ländern ein sehr hoher Importdruck auf den Stahlmarkt der Union ausging und nach wie vor ausgeht, wobei ein aggressives und opportunistisches Handelsverhalten zu beobachten war, was bedeutet, dass jedweder Spielraum ausgenutzt wurde, um die Marktpräsenz zu erhöhen.

(55)

Darüber hinaus stellte die Kommission angesichts der im Bezugszeitraum vorherrschenden und bereits vor der COVID-19-Pandemie in Gang gekommenen rückläufigen Entwicklung der weltweiten Ausfuhren und des Inlandsverbrauchs in den wichtigsten Stahl ausführenden Ländern sowie vor dem allgemeinen Hintergrund erheblicher Überkapazitäten fest, dass die Ausführer ihre Verkäufe auf jedem verfügbaren Markt steigern müssen, um ihre Tätigkeit fortsetzen zu können.

(56)

Die Untersuchung bestätigte auch, dass andere wichtige Stahlmärkte, darunter die Vereinigten Staaten als zweitgrößtes Einfuhrland, weiterhin Handelsbeschränkungen aufrechterhalten, wodurch die Fähigkeit der Ausfuhrländer, auf diesen Märkten Waren zu verkaufen, vor dem Hintergrund eines anhaltenden Rückgangs des Stahlverbrauchs beeinträchtigt wird.

(57)

Ferner wurde in der Untersuchung bestätigt, dass der Unionsmarkt in Bezug auf Größe und Preisniveau für Einfuhren vergleichsweise attraktiver ist und sich somit zu einem Markt entwickelt, auf den große Stahlmengen umgelenkt werden könnten.

(58)

Aus der kontrafaktischen Analyse, die unter Berücksichtigung der in Abschnitt 3.1.2 beschriebenen Faktoren durchgeführt wurde, um zu ermitteln, was im Falle einer Aufhebung der Schutzmaßnahme geschehen würde, geht zum gegenwärtigen Zeitpunkt eindeutig hervor, dass sehr große Mengen von nicht anderswo verkauftem Stahl mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit letztlich auf den Unionsmarkt gelenkt würden.

(59)

Diese zusätzlichen Einfuhren würden zusammen mit den derzeit bestehenden Einfuhren insgesamt zu einer ernsthaften weiteren Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage des Wirtschaftszweigs der Union führen und seine Existenzfähigkeit ernsthaft gefährden. Daher wird festgestellt, dass das Außerkrafttreten der Schutzmaßnahme zu einem durch die gestiegenen Einfuhren verursachten, ernsthaften Schaden für den Wirtschaftszweig der Union führen würde. Diese Schlussfolgerung wird durch die derzeitigen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Wirtschaftszweig der Union nicht beeinträchtigt. Die Kommission stellte fest, dass, während sich die wirtschaftliche Lage des Wirtschaftszweigs der Union 2020 aufgrund der COVID-19-Pandemie weiter verschlechterte, der Wirtschaftszweig der Union wegen des im Falles eines Außerkrafttretens der Maßnahme wahrscheinlich eintretenden Anstiegs der Einfuhren ernsthaften Schaden erleiden würde.

(60)

Die Kommission kam zu dem Schluss, dass ein derartiger Anstieg der Einfuhrmengen jede echte wirtschaftliche Erholung und die Bemühungen der Stahlindustrie der Union im Rahmen ihrer Anpassung an höhere Einfuhrmengen, die im folgenden Abschnitt beschrieben werden, erheblich beeinträchtigen könnten. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Schutzmaßnahme weiterhin erforderlich ist, um einen ernsthaften Schaden zu verhindern.

(61)

Sie ist auch deshalb erforderlich, weil die Union – von der Einführung einer Schutzmaßnahme abgesehen– im Rahmen der WTO-Regeln nicht die Möglichkeit hat, die Einfuhrzölle auf die betroffene Ware zu erhöhen. Tatsächlich sind die in der WTO gebundenen Zollsätze der Union für die von der betroffenen Ware abgedeckten Tariflinien auf null festgesetzt. Im Falle eines Außerkrafttretens der Maßnahme würden daher diese Verpflichtungen der Union im Rahmen des GATT (d. h. 0 %-Zollzugeständnisse), deren Auswirkungen offensichtlich bereits 2018 für den Anstieg der Einfuhren verantwortlich waren, abermals einen Anstieg der Einfuhren ermöglichen, was zu einem ernsthaften Schaden für den Wirtschaftszweig der Union führen würde.

(62)

Als die Kommission im Juli 2018 die vorläufige Schutzmaßnahme für Stahl einführte, hatte die Stahlindustrie der Union bereits vor dem Hintergrund der schweren Krise, die den Stahlsektor ab Mitte 2010 getroffen hatte, als die weltweite Nachfrage nach Stahl bei gleichzeitigem Kapazitätszuwachs nachließ, einen Anpassungsprozess eingeleitet. Dieses Ungleichgewicht, das durch staatliche Eingriffe zur Unterstützung des Kapazitätsausbaus und zur Verhinderung der Schließung unwirtschaftlicher Anlagen in einigen Drittländern noch verschärft wurde, verzerrte die Marktdynamik und zwang die Hersteller zunehmend auf die Ausfuhrmärkte, was Handelsschutzuntersuchungen Vorschub leistete, von denen viele China als das Land mit den größten Überkapazitäten betrafen.

(63)

Die Union reagierte rasch auf diese Herausforderung. Im Jahr 2013 legte die Kommission mit ihrem „Aktionsplan für eine wettbewerbsfähige und nachhaltige Stahlindustrie in Europa“ (40) einen ehrgeizigen Plan mit gezielten Maßnahmen sowohl auf Ebene der Union als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten vor, um die Wettbewerbsfähigkeit der Stahlindustrie der Union zu stärken, sie nachhaltig und global wettbewerbsfähig zu machen und die nächste Generation von Stahlerzeugnissen zu entwickeln, die für andere wichtige europäische Industriezweige von zentraler Bedeutung sind.

(64)

In ihrem im Januar 2018 veröffentlichten Bericht „The current capacity shake-up in steel and how the industry is adapting“ (41) (Die aktuellen Kapazitätsumwälzungen im Stahlsektor und wie sich die Branche daran anpasst) ging das Beratungsunternehmen McKinsey von einem volatilen Jahrzehnt 2016-2025 aus, in dem weitere Umstrukturierungen notwendig würden, da Konsolidierungs- und Anpassungsbemühungen in einigen Teilen der Welt, insbesondere in Europa, bereits weitgehend durch die anderswo stattfindende anhaltende Expansion neutralisiert worden seien. In dem Bericht wurde auch erläutert, wie sich Unternehmen, insbesondere in Europa, Südkorea und Japan, an die globalen Überkapazitäten anpassen würden, indem sie auf neue Erzeugnisse setzen und ihre Geschäftsmodelle ausweiten, wodurch sie auf einer höheren Ebene der Wertschöpfungskette tätig werden könnten. Dem Bericht zufolge betrifft Innovation im Stahlsektor auch die Kernproduktionsprozesse, wobei das Ziel verfolgt werde, die Herstellkosten zu senken, die Funktionalität der Waren zu verbessern oder die Umweltbelastung zu verringern. Schließlich wurde in dem Bericht davon ausgegangen, dass führende Akteure zunehmend radikale Innovationen in Produktionsprozessen testen würden, wodurch mit der seit Langem bestehenden Überzeugung gebrochen würde, dass die Produktionstechnologie im Stahlbereich ausgereift sei und somit nur begrenzter Spielraum für weitere Produktivitätssteigerungen bestünde.

(65)

In diesem Zusammenhang hat die Kommission im März 2016 eine Bilanz der Maßnahmen gezogen, die im Rahmen des Aktionsplans für die Stahlindustrie von 2013 durchgeführt wurden; im Rahmen ihrer Mitteilung „Die Stahlindustrie: Erhaltung von dauerhaften Arbeitsplätzen und nachhaltigem Wachstum in Europa“ (42) wurden diese Maßnahmen verstärkt, um Investitionen zu fördern und günstigere Rahmenbedingungen für Unternehmen zu schaffen und so die Stahlindustrie der Union bei ihren Anpassungsbemühungen zu unterstützen. Insbesondere hat die Kommission alle strategischen Initiativen der Union in vollem Umfang und in beschleunigtem Rhythmus neu ausgerichtet; so soll die Stahlindustrie der EU in ihren Modernisierungsbemühungen und der Umsetzung von Innovationen, mit denen ihre langfristige Wettbewerbsfähigkeit gewährleistet wird, bestärkt werden.

(66)

Wie in Abschnitt 3.1.e dargelegt, wurde das chronische Ungleichgewicht zwischen Kapazitäten und Nachfrage im Stahlsektor durch die Einführung der US-Maßnahmen nach Abschnitt 232 betreffend Stahl, die im Juni 2018 in Kraft traten, verschärft. Mit der Schließung des damals größten Marktes für Stahleinfuhren wurde das aggressive Verhalten der Stahl exportierenden Länder bei der verzweifelten Suche nach Absatzmärkten für ihre Produktionsüberschüsse noch verschärft.

(67)

Die vor diesem Hintergrund von der Kommission zur Verhinderung von Handelsumlenkungen im Juli 2018 vorläufig und im Februar 2019 endgültig eingeführte Schutzmaßnahme in Form von Zollkontingenten stellte eine verhältnismäßige Reaktion dar und verhinderte, dass der plötzliche und drastische Anstieg der Stahleinfuhren, dem der EU-Markt für Stahl bereits ausgesetzt war, noch verstärkt wurde. Ohne diese Maßnahme wären die Anpassungsbemühungen, die die Stahlindustrie der Union unternahm, um auf die weltweit zunehmenden Überkapazitäten und die schrittweise Integrierung der Stahlmärkte zu reagieren, vereitelt worden.

(68)

Die Anpassungsbemühungen der Stahlindustrie der Union wurden im Rahmen der Schutzmaßnahme der Union fortgesetzt. In ihren Stellungnahmen und Fragebogenantworten hat die Stahlindustrie der Union dokumentiert, dass sie in den ersten drei Jahren der Anwendung der Schutzklausel Anpassungen vorgenommen hat. Aus den übermittelten vertraulichen Informationen, ergänzt durch Pressemitteilungen, Unternehmensberichten und anderen öffentlich zugänglichen Informationen, geht hervor, dass die Stahlindustrie der Union Anpassungsmaßnahmen zur Kostensenkung, Leistungssteigerung, Bewirkung von Innovation sowie zur Durchführung ihres ökologischen Wandels im Einklang mit den Verpflichtungen der EU zur Bekämpfung des Klimawandels unternommen hat. Die dokumentierten Anpassungen betreffen die Warenkategorien, die unter die Schutzmaßnahme der EU für den Stahlsektor fallen. Durch diese Anpassungen wird die Stahlindustrie der EU in die Lage versetzt, langfristig finanziell und ökologisch nachhaltig zu bleiben.

(69)

Einerseits hat die Stahlindustrie der Union leistungssteigernde Maßnahmen zur Kosteneinsparung und Optimierung der Wertschöpfungskette angeführt, z. B. Stellenabbau, Schließung weniger effizienter oder nicht ausgelasteter Anlagen, gepaart mit Investitionen in neue Maschinen und Produktionsprozesse. (43) Andererseits hat die Stahlindustrie der Union auch mehr in die Zukunft gerichtete Anpassungen angeführt, mit denen die Wettbewerbsfähigkeit langfristig verbessert werden soll, beispielsweise Investitionen in neue nachhaltige Technologien (einschließlich Umwelttechnologie), Produktionsprozesse und Produktinnovation. Unter anderem haben Stahlhersteller wie Aperam (44), Thyssenkrupp (45) oder ArcelorMittal (46) die neuesten technologischen Innovationen eingeführt und eine verstärkte Automatisierung und Digitalisierung ihrer Prozesse vorgenommen. Andere, wie Voestalpine (47) oder Salzgitter (48), haben die Differenzierung ihrer Produkte vorangetrieben, indem sie in Premium-Endverbrauchssektoren (z. B. Automobilindustrie, Energie) investiert und bei neuen Stahlsorten und -lösungen eng mit Kunden zusammengearbeitet haben. All diese Anpassungen tragen dazu bei, dass sich die Stahlindustrie der Union auf einen Markt mit mehr Wettbewerb und einem höheren Importdruck einstellen kann.

(70)

Es sei darauf hingewiesen, dass diese Anpassungsbemühungen auch nach dem Eintreten der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Wirtschaftskrise weiterverfolgt wurden, obwohl die Fortsetzung des Anpassungsprozesses für den Wirtschaftszweig der Union aufgrund des aus der Krise resultierenden Schocks und der negativen wirtschaftlichen Auswirkungen komplexer wurde und mit erhöhter Belastung verbunden war.

(71)

Die Grundsätze, an denen sich die Anpassungsbemühungen der Stahlindustrie der Union derzeit orientieren, wurden in der von der Kommission im März 2020 veröffentlichten Mitteilung „Eine neue Industriestrategie für Europa“ (49) festgelegt; mit der Strategie wird die Grundlage für eine Industriepolitik geschaffen, die den zweifachen Wandel zu einer grünen und digitalen Wirtschaft unterstützt, die EU-Industrie weltweit wettbewerbsfähiger macht und Europas strategische Autonomie stärkt.

(72)

Da diese Strategie zu Beginn der COVID-19-Pandemie gerade erst angenommen worden war, hat die Kommission sie kürzlich im Mai 2021 mit ihrer Mitteilung „Einen stärkeren Binnenmarkt für die Erholung Europas aufbauen“ (50) aktualisiert, in der eine Bestandsaufnahme der von der EU zwischenzeitlich im breiteren Rahmen der EU-Industriepolitik ergriffenen Sofort- und Aufbaumaßnahmen vorgenommen wurde. Die Kommission hob in dieser Aktualisierung der EU-Industriepolitik hervor, „dass der Übergang zu einem umweltfreundlichen, digitaleren und resilienteren Wirtschafts- und Industriemodell mit höherem Tempo vonstattengehen muss, um Europas Bemühungen um eine nachhaltige Wettbewerbsfähigkeit fortzusetzen und zu intensivieren.“

(73)

Eine der drei Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen, die die Aktualisierung der Industriestrategie 2020 begleiten, ist wegen deren zentraler Bedeutung der Stahlindustrie gewidmet: „Hin zu wettbewerbsfähigem und sauberem europäischen Stahl“ (Towards competitive and clean European steel) (51). In dieser Arbeitsunterlage werden die Herausforderungen und Chancen für die Stahlindustrie der Union sowie das politische Instrumentarium der EU beschrieben, das zur Unterstützung der künftigen Bemühungen der Stahlindustrie der Union bei der Bewältigung des doppelten Übergangs zur Verfügung steht.

(74)

Dementsprechend kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Stahlindustrie der EU während der Anwendung der Schutzmaßnahme vor dem Hintergrund steigender Einfuhren Anpassungen vornimmt und weiterhin vornehmen wird.

(75)

Die Kommission stellte fest, dass die Schutzmaßnahmen der EU für den Stahlsektor weiterhin notwendig sind, um eine bedeutende Schädigung zu verhindern, und dass es Beweise dafür gibt, dass der Wirtschaftszweig der EU weiterhin Maßnahmen zur Anpassung an eine Marktsituation durchführt, die durch einen höheren Importdruck gekennzeichnet ist. Gemäß Artikel 19 der Verordnung (EU) 2015/478 zur Umsetzung von Artikel 7 Absatz 2 des WTO-Übereinkommens über Schutzmaßnahmen muss die Geltungsdauer einer Schutzmaßnahme „auf den Zeitraum beschränkt werden, der für die Vermeidung oder die Wiedergutmachung einer bedeutenden Schädigung und für die Erleichterung der Anpassung der Unionshersteller erforderlich ist“.

(76)

Die Schutzmaßnahme der Union sollte ursprünglich drei Jahre gelten, bis zum 30. Juni 2021. Die Kommission stellte jedoch fest, dass die durch die COVID-19-Pandemie verursachte Wirtschaftskrise im zweiten Jahr der Anwendung der Maßnahmen den Anpassungsprozess der Stahlindustrie der Union verlängert hat, wobei ein Teil der verfügbaren Mittel dafür aufgewendet wurde, die Stahlunternehmen in den kritischsten Phasen der COVID-19-Pandemie zu erhalten.

(77)

Die Kommission kam ferner zu dem Ergebnis, dass eine Verlängerung um nur ein Jahr unverhältnismäßig kurz wäre. Diesbezüglich stellte die Kommission fest, dass sich die Stahlindustrie der Union derzeit, wie ihre industriellen und finanziellen Indikatoren für 2020 zeigen, in einer fragilen Lage befindet und für Einfuhrschocks anfällig bleibt, wenn die Schutzmaßnahme zum jetzigen Zeitpunkt ausläuft, was die bisherigen Anpassungsanstrengungen gefährden könnte. Darüber hinaus herrscht nach wie vor eine schwache allgemeine und Wirtschafts- und Handelslage, und eine vollständige Erholung von der durch die Pandemie bedingten Rezession ist noch nicht festzustellen.

(78)

In Bezug auf Letzteres beobachtete die Kommission, dass die Prognosen für das BIP-Wachstum für 2021 aufgrund der positiven Auswirkungen der Impfkampagnen in den meisten westlichen Ländern zwar schrittweise nach oben korrigiert werden, das Vertrauen aufgrund der Unsicherheiten im Impfprozess und der Schwierigkeiten bei der Eindämmung der Pandemie in wichtigen Handelsländern wie Brasilien und Indien zu diesem Zeitpunkt aber nach wie vor instabil ist. Oxford Economics hat in seinem jüngsten Ausblick (Mai/Juni 2021) seine Prognose für das weltweite BIP angehoben und erwartet nun ein Wachstum von 6,3 % in diesem Jahr und 4,6 % im Jahr 2022 – 0,4 bzw. 0,2 Prozentpunkte höher als in der vorherigen Prognose, da die Volkswirtschaften wieder aufholen, was sie in den schlimmsten Phasen der Pandemie an Boden verloren haben. In Bezug auf das Euro-Währungsgebiet rechnet Oxford Economics mit einem BIP-Wachstum von 4,2 % im Jahr 2021 und 4,7 % im Jahr 2022, mit einer Rückkehr auf das Vorkrisenniveau erst Anfang 2022. Die Kommission ihrerseits hat in ihrer Frühjahrsprognose 2021 auch ihre Prognose für die EU-Wirtschaft verbessert und geht davon aus, dass sie 2021 um 4,2 % und 2022 um 4,4 % wachsen wird. Was die Erholung betrifft, so unterscheiden sich die Wachstumsraten zwischen den Mitgliedstaaten erheblich, und die Kommission geht davon aus, dass erst Ende 2022 die Volkswirtschaften aller Mitgliedstaaten wieder auf das Vorkrisenniveau zurückgekehrt sein dürften.

(79)

Unter diesen Umständen hält es die Kommission für erforderlich, die Maßnahme um drei weitere Jahre bis zum 30. Juni 2024 zu verlängern, um zu verhindern, dass dem Wirtschaftszweig der Union durch das Auslaufen der Schutzmaßnahme zum gegenwärtigen Zeitpunkt unangemessener ernsthafter Schaden entsteht.

(80)

Um jedoch zu gewährleisten, dass die Verlängerung auf das unbedingt erforderliche Minimum beschränkt bleibt, unterliegt sie der in Abschnitt 4 vorgesehenen Überprüfungsregelung, die unter anderem eine Überprüfung vorsieht, um festzustellen, ob die Schutzmaßnahme nach zweijähriger Verlängerung am 30. Juni 2023 auslaufen sollte.

(81)

Der derzeitige Liberalisierungsgrad der Schutzmaßnahme wurde mit jährlich 3 % festgesetzt. Auf der Grundlage der verfügbaren Daten bewertete die Kommission, ob dieser Liberalisierungsgrad weiterhin angemessen und den Marktentwicklungen und -prognosen entsprechend ist. Zusätzlich zu den im vorherigen Abschnitt beschriebenen allgemeinen Wirtschaftsprognosen und branchenspezifischen Konjunkturindikatoren zur Bewertung der Verlängerungsdauer hat die Kommission auch Indikatoren für die Erholung des Handels berücksichtigt.

(82)

In diesem Zusammenhang hat IHS Markit in seiner GTA-Prognose der Handelsströme vom April bedeutende jährliche Anstiege des realen Werts des Welthandels prognostiziert, und zwar um 6,5 % bzw. 4,3 % in den Jahren 2021 und 2022, sodass es bereits Ende 2021 möglich sein wird, das Niveau von vor der COVID-19-Pandemie zu erreichen. Allerdings wird der Welthandel im Vergleich zu seinem langfristigen Trend vor der COVID-Pandemie (2011-2019), der erst 2025/2026 erreicht sein wird, weiterhin gedämpft bleiben. Darüber hinaus geht IHS Markit davon aus, dass der Welthandel längerfristig mit einer niedrigeren durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate von 2,9 % im Zeitraum 2021-2030 wachsen wird.

(83)

Da die Wirtschafts- und Handelsbedingungen von vor der Pandemie in der Union nach den derzeitigen Prognosen erst Ende des ersten Halbjahres 2022 solide wiederhergestellt sein dürften, sieht die Kommission im Einklang mit der vor dem Hintergrund des derzeitigen Trends der Handelsströme prognostizierten Wachstumsrate keinen Grund, die Liberalisierungsrate von 3 % für das erste Jahr der Verlängerung in dieser Phase zu ändern.

(84)

Darüber hinaus wird eine Beibehaltung von mindestens 3 % bis zum 30. Juni 2022 dazu führen, dass die Einfuhren auf einem Niveau von maximal 32,5 Mio. Tonnen gehalten werden, was noch immer leicht unter dem historischen Höchststand von 2018 liegt. Dieser Höchststand könnte ein Jahr später wieder erreicht werden, wenn bis dahin eine Erholung des Wirtschafts- und Handelsumfelds eingetreten ist.

(85)

Um zu gewährleisten, dass die Schutzmaßnahme nur im erforderlichen Umfang aufrechterhalten wird, wird die Kommission eine Überprüfung durchführen, um festzustellen, ob die Schutzmaßnahme auf der Grundlage der dann herrschenden Umstände ab dem 30. Juni 2023, d. h. nach einer zweijährigen Verlängerung, aufgehoben werden sollte. Darüber hinaus wird die Kommission – wie 2019 und 2020 – eine Überprüfung des Funktionierens vornehmen, damit die Schutzmaßnahme in der Zwischenzeit weiter im Einklang mit den Interessen aller Beteiligten steht und an die Marktentwicklung angepasst bleibt. Eine solche Überprüfung des Funktionierens wird rechtzeitig im Voraus eingeleitet, sodass ab dem 1. Juli 2022, also nach dem ersten Jahr der Verlängerung, notwendige Änderungen vorgenommen werden könnten. Eine sofortige Überprüfung der Schutzmaßnahme wird auch dann eingeleitet, wenn die USA Änderungen an ihrer Maßnahme im Stahlbereich nach Abschnitt 232 vornehmen, die erhebliche Auswirkungen auf die von ihnen derzeit in ungebührlicher Weise verursachten umgelenkten Handelsströme haben könnten.

(86)

Die Kommission entschied ferner, dass das Liberalisierungstempo von 3 % dessen ungeachtet im Rahmen der bis zum 30. Juni 2022 abzuschließenden Überprüfung des Funktionierens geprüft und erforderlichenfalls geändert werden kann, wenn die Umstände dies rechtfertigen.

(87)

Die Kommission untersuchte außerdem, ob zwingende wirtschaftliche Gründe dafür sprechen könnten, dass die Verlängerung der bestehenden Schutzmaßnahme nicht im Interesse der Union ist.

(88)

Zu diesem Zweck bewertete die Kommission die Auswirkungen etwaiger Maßnahmen auf Unionshersteller, Einführer und Verwender. Die Bewertung der verfügbaren Nachweise gliedert sich wie folgt: i) die wirtschaftliche Lage der Stahlerzeuger in der Union und die möglichen Auswirkungen einer Aufhebung der Maßnahme (siehe Abschnitt 5.1) und ii) das Interesse der Verwender und Einführer angesichts der mutmaßlichen Lieferengpässe, der hohen Stahlpreise und der von einigen interessierten Parteien angeführten Lieferverzögerungen sowie des potenziellen ursächlichen Zusammenhangs zwischen diesen angeblichen Auswirkungen und der Stahlschutzmaßnahme der Union (siehe Abschnitt 5.2). In ihrer Bewertung untersuchte die Kommission insbesondere die Entwicklung der Verwendung von Zollkontingenten im Rahmen der Schutzklausel und die Verfügbarkeit von Einfuhren allgemein bei der Versorgung des Unionsmarkts.

(89)

Die Stahlindustrie der Union verfügt über mehr als 500 Produktionsstätten in 23 EU-Mitgliedstaaten. Dort sind 330 000 Arbeitnehmer direkt beschäftigt, und unter Einbeziehung indirekter und induzierter Arbeitsplätze in anderen Branchen ergeben sich unionsweit 2,6 Millionen Arbeitsplätze. (52)

(90)

Die Kommission erläuterte in Abschnitt 3.1.1 die wirtschaftliche Lage der Stahlhersteller in der Union und kam zu dem Schluss, dass die Maßnahme verlängert werden muss, um ernsthaften Schaden zu verhindern oder zu beseitigen. Würde die Maßnahme nicht verlängert, so wäre der Wirtschaftszweig der Union der Untersuchung zufolge wahrscheinlich mit einer erheblichen Einfuhrwelle konfrontiert, die die Bemühungen um eine Anpassung an den Importdruck in einer insgesamt immer noch unsicheren Wirtschaftslage in der Union ernsthaft untergrübe.

(91)

Daher liegt es im Interesse der Stahlhersteller in der Union, die Maßnahme zu verlängern.

(92)

Die Kommission wies darauf hin, dass die bisherigen Handelsmengen auch mit der Schutzmaßnahme weiterhin zollfrei auf den Unionsmarkt gelangen konnten, und dass die Maßnahme regelmäßig liberalisiert wurde (durch Erhöhung der Zollkontingentsmengen um jeweils 3 % im Juli 2019 und im Juli 2020). (53) Daher ist das traditionelle Handelsvolumen im Rahmen der Schutzmaßnahme allmählich angestiegen. Darüber hinaus wird die Schutzmaßnahme während ihrer Verlängerung weiter liberalisiert.

(93)

Bei der Bewertung der Nutzung der Zollkontingente stellte die Kommission fest, dass in den ersten drei Jahren der Anwendung der Schutzmaßnahme am Ende jedes relevanten Zeitraums durchgängig (und zunehmend) in praktisch allen Warenkategorien noch zollfreie Kontingente verfügbar waren, häufig mehr als ein länderspezifisches Kontingent, und in vielen Fällen auch ein Teil des Restkontingents. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Nutzung der Zollkontingente ab dem zweiten Jahr der Anwendung der Maßnahmen, d. h. seit dem 1. Juli 2019, einen starken Rückgang erfuhr. Dies war also schon vor der COVID-19-Pandemie der Fall.

(94)

Diese Entwicklung ist in Tabelle 14 (54) deutlich zu erkennen:

Quelle: TAXUD-Datenbank der Zollkontingente

(95)

Die Kommission kam daher zu dem Schluss, dass die Schutzmaßnahme zum einen ihren Zweck erfüllt, die Handelsumlenkung auf den Unionsmarkt zu verhindern, und dass zum anderen für Einführer und Verwender in der Union im Rahmen der zollfreien Kontingente ausreichende Mengen verfügbar sind, die der Nachfrage entsprechen und die großzügigen bisherigen Handelsmengen übersteigen.

5.2.2.   Hohe Stahlpreise

(96)

Die Kommission hat auch die verfügbaren Beweise für die Preiserhöhungen im Stahlsektor in den ersten Monaten des Jahres 2021 und in einem Teil der zweiten Jahreshälfte 2020 geprüft. Die Kommission prüfte insbesondere, ob zwischen diesen Anstiegen auf dem Unionsmarkt und den Weltmärkten und der EU-Schutzmaßnahme für den Stahlsektor ein Zusammenhang besteht und welche Auswirkungen dieser Anstieg bei einer Verlängerung der Schutzmaßnahme auf den Unionsmarkt hat und/oder hätte.

(97)

In diesem Zusammenhang stellte die Kommission zunächst fest, dass die Stahlpreise, einschließlich der Preise einiger Kategorien der betroffenen Ware, in den letzten Monaten (beginnend im Laufe des zweiten Halbjahrs 2020) unbestritten (55) weltweit stark gestiegen sind. (56) Dieser Trend und das Ausmaß sind auch in den Abbildungen 1-3 (57) deutlich dargestellt, die die Preisentwicklung in drei Warenkategorien (Kategorien 1, 4 und 13) (58) zeigen:

(98)

Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass die Preise der für die Erzeugung von Stahl benötigten Rohstoffe, insbesondere Eisenerz und Schrott, im selben Zeitraum, in dem die Stahlpreise zu steigen begannen, ebenfalls drastisch gestiegen sind, wie im Erwägungsgrund (91) erläutert (siehe Abbildung 4). (59)

(99)

Im OECD-Bericht heißt es, dass „die Preise der wichtigsten für die Erzeugung von Stahl benötigten Rohstoffe in der zweiten Jahreshälfte 2020 sprunghaft anstiegen, und ab Februar 2021 stiegen die Referenzpreise für Eisenerz, Kokskohle und Schrott um 97 %, 53 % bzw. 56 % gegenüber dem Vorjahr“ (61).

(100)

Diese Informationen bestätigen das Bild, das sich aus der Entwicklung der Schadensindikatoren in den Tabellen 1 bis 4 ergibt. Insbesondere trug der Preisanstieg in der zweiten Jahreshälfte 2020 zusammen mit Anzeichen einer Erholung der Nachfrage dazu bei, dass sich die Lage des Wirtschaftszweigs der Union gegenüber einer zuvor sehr negativen Lage verbesserte. Dieser Preisanstieg ermöglichte es dem Wirtschaftszweig der Union jedoch nicht, bis Ende 2020 wieder gewinnbringende Spannen zu erzielen. Dies ist zumindest teilweise auf den parallelen Preissprung bei den wichtigsten für die Erzeugung von Stahl benötigten Rohstoffen zurückzuführen.

(101)

In diesem Zusammenhang stellte die OECD fest, dass „trotz des starken Anstiegs der Stahlpreise die Preisspanne zwischen Stahl und den Rohstoffen, gemessen an der Differenz zwischen dem Stahlpreis und dem Preis für einen Korb von Stahl-Inputs, aufgrund des Anstiegs der Rohstoffpreise nicht gestiegen ist (Abbildung 9). Der Korb von Rohstoffpreisen, der zur Berechnung der Spannen herangezogen wird, lag im Februar 2021 im Vergleich zum Vorjahr um 97 % höher.“ (62)

(102)

Wie aus den Abbildungen 1-3 hervorgeht, stellte die Kommission außerdem fest, dass der Anstieg der Stahlpreise nicht auf den Unionsmarkt beschränkt bleibt, sondern einem weitverbreiteten Trend auf den wichtigsten Stahlmärkten weltweit entspricht.

(103)

Dennoch erkannte die Kommission, wie Tabelle 14 zu entnehmen ist, dass im letzten Zeitraum der Maßnahme, d. h. ab dem 1. Juli 2020, in praktisch allen Warenkategorien noch umfangreiche zollfreie Kontingente aus verschiedenen Quellen verfügbar waren. (63) Folglich bewirkte die Schutzmaßnahme nicht, dass die Verwender in der Union ausschließlich bei Unionsherstellern Stahl zu den von diesen festgelegten Preisen beziehen konnten, ohne dass ihnen realistische (und zollfreie) Alternativen zur Versorgung zur Verfügung stünden. Im Gegenteil, die Verwender in der Union hatten die Möglichkeit, im Rahmen der für jede Warenkategorie verfügbaren Mengen zollfreier Kontingente Einfuhren aus anderen Ursprungsländern zu tätigen.

(104)

Die Kommission stellte ferner fest, dass einige Verwender in ihren Stellungnahmen anführten, an der Einfuhr größerer zollfreier Mengen bestimmter Ursprünge (die je nach der betreffenden Warenkategorie variieren würden) gehindert worden zu seien. Die Kommission stellte jedoch fest, dass eine der Bedingungen für die Durchsetzung einer Schutzmaßnahme darin besteht, dass die traditionellen Handelsströme sowohl hinsichtlich der Mengen als auch der Ursprünge weiterhin auf dem Unionsmarkt verfügbar bleiben. Dass möglicherweise ein bestimmtes Land sein länderspezifisches Zollkontingent in einer bestimmten Warenkategorie ausgeschöpft hat, aber in derselben Kategorie noch mehrere Mengen mit zollfreien Zollkontingenten für mehrere Ursprungsländer zur Verfügung stehen, bedeutet nicht, dass die Schutzmaßnahme zu einem unangemessenen Marktengpass führt.

(105)

Diese Tatsachen deuten daher stark darauf hin, dass die Schutzmaßnahme nicht die Ursache für den beobachteten Anstieg der Stahlpreise ist und dass sie auf dem Unionsmarkt insgesamt keinen Mangel an Stahl verursacht hat. Die Kommission kam daher zu dem Schluss, dass zwischen der Schutzmaßnahme und der jüngsten Entwicklung der Stahlpreise kein direkter Zusammenhang besteht. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die derzeit hohen Preise längerfristig anhalten werden, sobald sich der Markt an die Lage nach der COVID-19-Pandemie anpasst. (64)

(106)

Anschließend prüfte die Kommission die mutmaßlichen Verzögerungen, die der Stahlindustrie der Union bei der Versorgung des Unionsmarktes entstanden seien. (65) Aus der Untersuchung ging hervor, dass im letzten Abschnitt des Bezugszeitraums ein vorübergehendes Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage in der Union (sowie auf anderen Drittmärkten) bestand, als die Wirtschaft begann, sich von der Talsohle der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Rezession zu erholen. (66) In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass die Stahlerzeuger zunächst auf den plötzlichen und drastischen Nachfragerückgang im Jahr 2020 aufgrund der COVID-19-Pandemie reagieren mussten. (67) Der Wirtschaftszweig der Union legte einen Teil seiner Kapazitäten still, um seine Fixkosten so weit wie möglich zu senken und die Verfügbarkeit der Kapazitäten an die bestehende Nachfrage anzupassen. Später, im weiteren Verlauf des Jahres 2020 und Anfang 2021, erfuhr die Nachfrage in einigen stahlverbrauchenden Sektoren, z. B. in der Automobilindustrie, eine rasche und plötzliche Erholung. (68)

(107)

Diese Situation entstand auch auf mehreren anderen Märkten weltweit. In diesem Zusammenhang heißt es in dem jüngsten Bericht der OECD: „Die auf dem Höhepunkt der Pandemie stillgelegten Stahlerzeugungskapazitäten konnten nicht schnell genug aktiviert werden, um der Erholung der Stahlnachfrage gerecht zu werden und die Lagerbestände aufzustocken, was zu einem raschen Anstieg der weltweiten Stahlpreise führte.“ (69)

(108)

In diesem Sinne stellte auch S&P Platts Global fest: „Abgesehen von China kam die Erzeugung von Rohstahl in wichtigen Ländern und Regionen nach den Lockdowns nur langsam wieder in Gang. Nach Angaben der World Steel Association ging die Erzeugung im Vergleich zum Vorjahr im März in Europa um 7,1 %, in Nordamerika um 8,9 % und in Indien um 8,6 % zurück. In den USA liegt die Kapazitätsauslastung der Stahlwerke immer noch bei nur rund 77 %, verglichen mit 80 % im März letzten Jahres vor Ausbruch der Pandemie. Japans METI prognostiziert in Japan eine Rohstahlerzeugung von 23,24 Mio. Tonnen im zweiten Quartal und damit einen Rückgang nach 23,67 Mio. t im ersten Quartal.“ (70) IHS Markit stellte ferner fest, dass „der Ofen wieder in Betrieb geht und stark ansteigende Einfuhren die Versorgungsengpässe mildern“. (71).

(109)

Um zu einer Schlussfolgerung zu gelangen, analysierte die Kommission die im Dossier enthaltenen Beweise für die Wiederaufnahme des Betriebs in den Produktionslinien, die der Wirtschaftszweig der Union während der Pandemie stillgelegt hatte.

(110)

Die im Dossier enthaltenen Beweise deuten auf eine stetige Erhöhung der auf dem Markt verfügbaren Kapazitäten durch Reaktivierung der im Jahr 2020 stillgelegten Öfen hin. (72) Die Kommission vertrat die Auffassung, dass diese Beweise zeigen, dass der Wirtschaftszweig der Union auf die wirtschaftliche Erholung in bestimmten nachgelagerten Wirtschaftszweigen im Jahr 2021 reagiert, was dazu führen dürfte, dass er größere Stahlmengen in kürzerer Zeit liefern kann, womit wieder ein Gleichgewicht auf dem Markt hergestellt werden dürfte. (73)

(111)

In diesem Zusammenhang wurde im OECD-Bericht ferner festgestellt, dass „die Stahlversorgung Ende des ersten Quartals 2021 voraussichtlich wieder ausreichen wird, um den Aufträgen nachzukommen“ (74). Ähnliche Prognosen finden sich in mehreren Fachveröffentlichungen. (75)

(112)

Die Kommission stellte daher fest, dass die Versorgungsprobleme, die nach der Wiederbelebung der Nachfrage aufgetreten waren, vorübergehender Natur waren und dass die sich vollziehende Wiederaufnahme stillgelegter Anlagen durch den Wirtschaftszweig der Union somit dazu beitragen sollte, dass die normalen Bedingungen für die Stahlversorgung von vor der Pandemie in einem akzeptablen, kurzen Zeitraum wiederhergestellt werden.

(113)

In einer kürzlich veröffentlichten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen wurde bestätigt, wie wichtig ein starker und wettbewerbsfähiger Stahlsektor in der Union ist. In diesem Zusammenhang wurde dort darauf hingewiesen, dass in der Industriestrategie der EU auch anerkannt wird, dass „energieintensive Industrien für andere Wirtschaftszweige und die europäische Wirtschaft als Ganzes unverzichtbar sind“, und dass „die Stahlindustrie und andere energieintensive Wirtschaftszweige eine entscheidende Rolle bei der Bereitstellung von Waren und Dienstleistungen für ein breites Spektrum industrieller Systeme in Europa spielen“. (76)

(114)

In derselben Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen heißt es außerdem: „Stahl ist ein entscheidender Input für mehrere nachgelagerte Systeme wie Bauwesen, Mobilität und Automobilindustrie oder für Maschinenbauunternehmen. Die Daten zum Stahlverbrauch nach Branchen zeigen, dass 35 % des Stahlverbrauchs in der EU auf das Baugewerbe entfällt, 19 % auf die Automobilindustrie, jeweils 15 % auf den Maschinenbau und auf Metallwaren und 10 % auf Rohre. In diesen Branchen tätige Unternehmen, darunter viele kleine und mittlere Unternehmen (KMU), beschäftigen Millionen Arbeitskräfte in Europa und hängen von der Stahlerzeugung in der EU ab.“ (77) In diesem Sinne wurde bereits 2016 in einer Mitteilung der Kommission betont: „Eine solide industrielle Basis ist eine wichtige Voraussetzung für Wirtschaftswachstum in Europa, die Erhaltung dauerhafter Arbeitsplätze und unsere Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt. Eine starke Stahlindustrie bietet die Grundlage für viele industrielle Wertschöpfungsketten.“ (78)

(115)

Die Kommission hat festgestellt, dass die für die Verlängerung einer Schutzmaßnahme notwendigen rechtlichen Anforderungen der Erforderlichkeit und der Anpassung erfüllt sind.

(116)

Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass eine Aufhebung der Schutzmaßnahme zum gegenwärtigen Zeitpunkt wahrscheinlich zu einer plötzlichen Welle von Einfuhren führen würde, die die derzeit noch instabile finanzielle Lage der Stahlindustrie der Union ernsthaft verschlechtern würde. Eine solche Aufhebung würde die Erholung der Industrie der Union gefährden, und zwar gerade in dem Moment, in dem die Union sowie die Weltwirtschaft und der Welthandel nach der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Rezession wieder auf dem Wege der Besserung sind, die Lage vor der Pandemie aber noch nicht wiederhergestellt ist. Ein solcher Einfuhrschock wiederum birgt die Gefahr, dass die Bemühungen der Stahlindustrie der Union zunichtegemacht werden, sich an den stärker werdenden Importdruck anzupassen, der entsteht, indem die Marktdynamik durch zunehmende globale Überkapazitäten und staatliche Eingriffe ernsthaft verzerrt wird.

(117)

Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass die jüngsten Erhöhungen der Stahlpreise auf dem Markt der Union nicht der Schutzmaßnahme der Union zurechenbar oder darauf zurückzuführen sind, da ähnlich hohe Preise auch auf anderen Märkten der Welt herrschen und große Mengen zollfreier Kontingente, die im Rahmen der Schutzmaßnahme verfügbar sind, immer noch ungenutzt bleiben.

(118)

In diesem Zusammenhang stellte die Kommission auch fest, dass weniger als eineinhalb Monate vor dem Ende des dritten Jahres der Maßnahme rund 11 Mio. Tonnen zollfreier Kontingente ungenutzt blieben, d. h. 36 % der gesamten Kontingente. (79) Dies zeigt, dass die Verwender in allen Warenkategorien die Möglichkeit hatten, ausreichend Stahl zollfrei aus mehreren Quellen zu beziehen, und dass die Schutzmaßnahme das tatsächliche Angebot weder mengenmäßig noch in Bezug auf den Ursprung über Gebühr eingeschränkt hat.

(119)

Zusammenfassend stellte die Kommission fest, dass die Nachteile eines Auslaufens der Schutzmaßnahme am 30. Juni 2021 eindeutig größer wären als die Vorteile, die eine Beendigung möglicherweise mit sich bringen könnte.

(120)

Daher gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass es im allgemeinen Interesse der Union liegt, die Schutzmaßnahme zu verlängern.

(121)

Die Liste der Entwicklungsländer, die weiterhin der Schutzmaßnahme unterliegen, bleibt gegenüber der Liste in Anhang II der Durchführungsverordnung (EU) 2020/2037 (80) der Kommission unverändert.

(122)

Bei der Kommission gingen über 160 Anmerkungen und Gegenargumentationen von interessierten Parteien ein, darunter Stahlhersteller in der Union, Stahlverwender und -einführer in der Union, ausführende Hersteller und Regierungen von Drittländern. In diesem Abschnitt geht die Kommission auf die Vorbringen dieser interessierten Parteien ein. Aus Gründen der Verwaltungsökonomie hat die Kommission die Forderungen nach Art und Inhalt gruppiert. Gegebenenfalls verweist die Kommission auf frühere Feststellungen in dieser Verordnung, in denen die meisten Vorbringen der interessierten Parteien bereits ausführlich behandelt wurden.

(123)

Mehrere interessierte Parteien brachten vor, die rechtliche Anforderung eines Anstiegs der Einfuhren sei nicht erfüllt, da das Gesamtvolumen der Einfuhren im Bezugszeitraum zurückgegangen sei; unter diesen Umständen sei die Kommission nicht berechtigt, die Schutzmaßnahme zu verlängern. Darüber hinaus argumentierten einige Parteien, eine etwaige Schädigung des Wirtschaftszweigs der Union sei nicht auf einen Anstieg der Einfuhren zurückzuführen. Andere Parteien machten geltend, dass aufgrund der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie einschließlich eines Nachfragerückgangs eine Verlängerung der Maßnahme nicht gerechtfertigt sei. Schließlich brachten andere Parteien vor, dass die rechtlichen Voraussetzungen für die Verlängerung einer Maßnahme dieselben seien wie für die Einführung einer ursprünglichen Maßnahme, und dass dies gestiegene Einfuhren, einen ursächlichen Zusammenhang und unvorhergesehene Entwicklungen umfasse.

(124)

Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die Anforderungen an die Verlängerung einer Schutzmaßnahme nach Artikel 7 Absatz 1 des WTO-Übereinkommens über Schutzmaßnahmen und Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/478 – nämlich, dass sie erforderlich ist, um einen ernsthaften Schaden zu verhindern oder zu beseitigen, und dass laufende Anpassungen vorgenommen werden – keinen Anstieg der Einfuhren im Bezugszeitraum voraussetzen. Die Kommission stellte fest, dass im Falle eines Außerkrafttretens der Schutzmaßnahmen mit einem Anstieg der Einfuhren und somit einer schweren Schädigung des Unionsinteresses zu rechnen wäre. Daher wies die Kommission diese Vorbringen zurück.

(125)

Mehrere interessierte Parteien stellten in Zweifel, dass die Stahlindustrie der Union Anpassungen vornimmt, und brachten daher vor, dass diese rechtliche Anforderung nicht erfüllt sei.

(126)

Die Kommission verweist auf die in Abschnitt 3.2 beschriebenen Anpassungen. Die in diesem Abschnitt aufgeführten Maßnahmen und Beispiele veranschaulichen, dass die Stahlindustrie der Union durch zahlreiche Maßnahmen, die auf Effizienz und Innovation abzielen, Anpassungen vornimmt. Deshalb folgte die Kommission diesen Vorbringen nicht.

(127)

Mehrere interessierte Parteien brachten vor, bei den Anpassungsmaßnahmen des Wirtschaftszweigs der Union handele es sich um Umstrukturierungsmaßnahmen während der Covid-19-Pandemie oder lediglich um reguläre Investitionen, die zum Teil durch die EU-Politik wie den europäischen Grünen Deal begründet seien, und nicht um Maßnahmen, die im Kontext der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Stahlindustrie der Union gegenüber ausländischer Konkurrenz ergriffen worden seien. In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass Anpassungsmaßnahmen der Unternehmen in jedem Kontext in der Regel viele unterschiedliche Gründe haben und zugleich auf mehrere Ziele ausgerichtet sind. Im Falle der Schutzmaßnahmen zielten, wie im Abschnitt zu Anpassungen angegeben, einige der von der Stahlindustrie der Union vorgenommenen Anpassungen unter anderem auch darauf ab, Schocks und nachteilige wirtschaftliche Auswirkungen der Pandemie abzufedern oder die umweltpolitischen Pflichten auf EU-Ebene zu erfüllen. Bei diesen Berichtigungen handelt es sich jedoch in jedem Fall um Maßnahmen zur Anpassung der Tätigkeiten der Stahlindustrie der Union an eine Situation mit einem höheren Einfuhrniveau und einem höheren Importdruck im Einklang mit den im selben Abschnitt beschriebenen industriepolitischen Leitlinien und Zielen der EU. Beispielsweise verfolgte Arvedi mit der Installation (81) eines neuen hocheffizienten Elektroofens in seiner Produktionslinie das Ziel, kosteneffizienter zu werden und gleichzeitig seine Kohlendioxidemissionen zu verringern. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass keine ausreichenden Beweise vorlagen, um diese Vorbringen zu rechtfertigen, und wies sie zurück.

(128)

Einige interessierte Parteien brachten vor, die Stahlmaßnahmen der USA nach Abschnitt 232 brächten nicht mehr das Risiko einer Handelsumlenkung mit sich, da sich der Markt in den letzten drei Jahren angepasst habe. Darüber hinaus führen einige Parteien an, die im Rahmen dieser Maßnahme geltenden Befreiungen würden das Risiko einer Handelsumlenkung auf den Unionsmarkt in jedem Fall erheblich verringern. Weiter argumentierten einige Parteien, das Preisniveau in den USA sei deutlich höher als auf anderen Märkten, was eine Handelsumlenkung weniger wahrscheinlich mache.

(129)

In Bezug auf die Maßnahmen der USA nach Abschnitt 232 verweist die Kommission auf Tabelle 7, aus der hervorgeht, dass nach ihrer Einführung die Einfuhren in die USA drastisch zurückgegangen sind und dass andere Märkte diese überschüssigen Mengen nicht absorbiert haben. In Bezug auf die geltenden Befreiungen stellte die Kommission fest, dass sie in bestimmten Fällen, beispielsweise Kanada und Mexiko (die zu den größten Ausfuhrländern in die USA gehören) keine Auswirkungen auf das Risiko einer Handelsumlenkung haben, da diese Länder nur geringe Mengen Stahl in den Unionsmarkt ausführen. Die wichtigsten Stahlexportländer in die EU unterliegen weiterhin den Maßnahmen der USA nach Abschnitt 232 und verfügen über ausreichende Kapazitäten, um ihre Ausfuhren in die EU zu erhöhen. Die individuelle Analyse ihrer Ausfuhrleistung seit der Einführung der Maßnahmen der USA nach Abschnitt 232 zeigt einen stetigen Rückgang. (82) Daher mindern mögliche Befreiungen das Risiko einer Handelsumlenkung nicht. Zuletzt entkräftet die Tatsache, dass die Preise in den USA höher sind, nicht die Feststellung, dass die Gefahr einer Handelsumlenkung fortbesteht. Tatsächlich weist die Kommission auf die Entwicklung der Einfuhren in die USA seit 2018 hin. Ein solcher massiver Rückgang der Einfuhren hängt zeitlich mit der Einführung der Maßnahmen der USA nach Abschnitt 232 zusammen. Dass die Inlandspreise in den USA möglicherweise höher sind als auf anderen Märkten, war daher kein Hindernis dafür, dass die Einfuhren im Bezugszeitraum erheblich zurückgingen.

(130)

Mehrere interessierte Parteien brachten vor, dass die Überkapazitäten abnähmen und dass selbst wenn die Überkapazitäten im Stahlsektor fortbestünden, dies nicht automatisch zu Handelsumlenkungen auf den Unionsmarkt führe.

(131)

Die Kommission war der Auffassung, dass die Entwicklung der Überkapazitäten in den letzten Jahren klar ist, und verweist auf Abschnitt 3.1.2.d. Daher stehen Behauptungen, dass sie abgebaut würden, eindeutig im Widerspruch zur Beweislage. Zweitens widerspräche es angesichts des beschriebenen Kontextes – d. h. ein Rückgang der Ausfuhren in Drittländer, ein Rückgang des Inlandsverbrauchs, höhere Preise bei Ausfuhren in die Union im Vergleich zu anderen Märkten, die Tatsache, dass die EU der größte Einfuhrmarkt ist und somit große Mengen absorbieren kann, sowie das Ausfuhrverhalten im Rahmen des Zollkontingentsystems – jeder wirtschaftlichen Logik, zu bestreiten, dass die Ausfuhrländer einen klaren Anreiz haben, ihre Produktion und ihre Produktionskapazität zu erhöhen, um größere Mengen auf dem Unionsmarkt zu verkaufen. Daher stellte die Kommission fest, dass aufgrund der Ergebnisse dieser Untersuchung vor dem Hintergrund festgestellter erheblicher weltweiter Überkapazitäten (einschließlich in den für Stahlausfuhren in die Union wichtigsten Ländern) die Wahrscheinlichkeit sehr hoch ist, dass die Einfuhren in die Union im Falle des Auslaufens der Schutzmaßnahme erheblich zunehmen.

(132)

Mehrere interessierte Parteien beantragten, eine bestimmte Warenkategorie von der Maßnahme auszunehmen oder im Falle einer Verlängerung der Maßnahme dafür eine Sonderbehandlung zu gewähren. Die Argumente zur Stützung waren vielfältig.

(133)

Die Kommission wies jedoch darauf hin, dass sich diese Untersuchung darauf beschränkte zu beurteilen, ob die Maßnahme in ihrer derzeitigen Form zeitlich verlängert werden sollte oder nicht. Die Untersuchung bezog sich daher nicht auf mögliche Änderungen der Funktionsweise der Maßnahme in Bezug auf einzelne Warenkategorien. Diese Vorbringen wurden daher zurückgewiesen, da sie im Rahmen dieser Untersuchung nicht relevant sind.

(134)

Einige interessierte Parteien brachten vor, bestimmte Warenkategorien, unter anderem 1, 2, 3B, 4B, 6, 16, 18, 20, 21, 22, 24 und 25A, sollten im Falle einer Verlängerung vom Anwendungsbereich der Maßnahme ausgenommen werden, da entweder die Zollkontingente zu knapp bemessen seien, Zollkontingente ungenutzt geblieben seien oder die Einfuhrmengen der betroffenen Kategorie in letzter Zeit zurückgegangen seien.

(135)

Die Kommission erinnert daran, dass die Schutzmaßnahme weder gegen ein bestimmtes Ursprungsland noch gegen eine Warenkategorie gerichtet ist. Vielmehr gilt die Maßnahme für Einfuhren der betroffenen Ware (bestimmte Stahlerzeugnisse) aus zahlreichen Ursprungsländern. Daher widerspricht jede Forderung, die auf der Grundlage einzelner Länder oder Warenkategorien erhoben wird, dem Grundsatz der Maßnahme. Wie im Rahmen der ursprünglichen Schutzmaßnahme und wie in Abschnitt 3.1.1 erläutert, prüfte die Kommission die Lage auf der Grundlage der betroffenen Ware insgesamt (d. h. 26 Stahl-Warenkategorien) und bestätigte ihre Analyse auf der Grundlage von drei Produktfamilien.

(136)

Einige Drittländer, darunter einige, mit denen die Union ein bilaterales Handelsabkommen geschlossen hat, ersuchten die Kommission, sie im Falle einer Verlängerung der Maßnahme davon auszunehmen. Einige dieser Länder führten spezifische Bestimmungen in ihren jeweiligen bilateralen Abkommen als Argument für eine solche Ausnahme an.

(137)

Die Kommission stellte fest, dass keines dieser Abkommen die Ausnahme von einer multilateralen Schutzmaßnahme wie der vorliegenden vorsieht. Daher bestätigte die Kommission, dass sie nach diesen bilateralen Abkommen rechtlich nicht verpflichtet ist, diese Länder von der Maßnahme auszunehmen, und wies diese Vorbringen entsprechend zurück.

(138)

Einige interessierte Parteien brachten vor, die Ausfuhrländer seien berechtigt, einen Ausgleich zu fordern, und in Ermangelung einer Einigung die Wiederherstellung des Gleichgewichts gegenüber der Union anzustreben; daher sollte die Kommission die Schutzmaßnahme nicht verlängern.

(139)

In diesem Zusammenhang ist der Kommission der geltende Rechtsrahmen in den Fällen bekannt, in denen eine Maßnahme länger als drei Jahre dauert. Die Kommission erinnert jedoch daran, dass das WTO-Übereinkommen über Schutzmaßnahmen und die Verordnung (EU) 2015/478 eine Laufzeit von mehr als drei Jahren zulassen, wenn die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Somit macht die Kommission, indem sie die Maßnahme über drei Jahre hinaus verlängert, wenn die einschlägigen Voraussetzungen erfüllt sind, von ihrem Recht nach den Regeln der WTO und der EU Gebrauch.

(140)

Einige interessierte Parteien brachten vor, da die ursprüngliche Maßnahme auf Daten der EU28 beruhe, wäre ihre Ausweitung auf EU27-Basis rechtswidrig.

(141)

Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die derzeitige Überprüfung auf der EU27 basiert. Keine interessierte Partei bestritt die Rechtmäßigkeit der ursprünglichen Schutzmaßnahme, die auf der Grundlage der damaligen EU28 eingeführt worden war. Der Anwendungsbereich der Schutzmaßnahme wurde bereits durch die Verordnung (EU) 2020/2037 (83) an den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union angepasst. Daher wies die Kommission dieses Vorbringen zurück.

(142)

Einige interessierte Parteien brachten vor, Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen würden den Wirtschaftszweig der Union bereits ausreichend vor unfairen Einfuhren schützen und Schutzmaßnahmen böten einen zu weitgehenden Schutz, der dem Wirtschaftszweig der Union in seiner beherrschenden Stellung auf dem Unionsmarkt noch einen zusätzlichen Vorteil verschaffe.

(143)

Die Kommission erinnert daran, dass mit Antidumping- und Ausgleichszöllen gegen unlautere Handelspraktiken vorgegangen wird, während Schutzmaßnahmen eher das Problem erhöhter Mengen betreffen. Für Einfuhren, die sowohl Schutzmaßnahmen als auch Antidumping- und/oder Ausgleichszöllen unterliegen, hat die Kommission die Verordnung für „doppelte Abhilfemaßnahmen“ (84) erlassen. Eine solche Verordnung stellt sicher, dass in Fällen, in denen die Einfuhren im Rahmen der Schutzmaßnahme das Volumen des zollfreien Zollkontingents übersteigen, die 25 % nicht mit dem geltenden Antidumping- und/oder Ausgleichszoll kumuliert werden, sodass sie sich nicht stärker auf den Handel auswirken als gewünscht. Aus diesen Gründen wies die Kommission die Einwände hinsichtlich doppelter Abhilfemaßnahmen zurück.

(144)

Außerdem reicht der mutmaßliche Schutz durch handelspolitische Schutzmaßnahmen der EU (Antidumping- und Ausgleichszölle) für die Zwecke der laufenden Schutzmaßnahmenuntersuchung nicht aus (siehe Abschnitt 3.1). Die meisten Schadensindikatoren verschlechterten sich im Bezugszeitraum erheblich.

(145)

Die in dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen entsprechen der Stellungnahme des Ausschusses für Schutzmaßnahmen, der durch Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2015/478 und Artikel 22 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2015/755 eingesetzt wurde —