1.

Die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) beruhen zum einen auf internationalen Abkommen (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41), die zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) geschlossen wurden, und zum anderen auf Beschlüssen des Rates über die Assoziierung von 20 überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG). Seit Mai 2003 gehört Osttimor zu den Unterzeichnerstaaten des Abkommens von Cotonou, deren Zahl damit auf 78 gestiegen ist.

2.

Für die Verwaltung der EEF ist die Kommission gemeinsam mit den AKP-Staaten zuständig, unbeschadet bestimmter bislang unter der Zuständigkeit der Europäischen Investitionsbank (EIB) durchgeführter Finanzinstrumente. Im Zuge der neuen Finanzregelung vom 27. März 2003 wurde eine wichtige Neuerung bei der Verwaltung des neunten EEF eingeführt, indem die EIB die alleinige Verantwortung für die Durchführung der Investitionsfazilität erhielt. Obwohl die Kommission diesen Verwaltungsbereich in der EEF-Rechnung konsolidiert, finden die betreffenden Operationen keine Berücksichtigung mehr bei der Zuverlässigkeitserklärung des Hofes und beim Entlastungsverfahren des Europäischen Parlaments (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41)  (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41). Der Hof behält jedoch die Gesamtverantwortung für die Prüfung der EEF, die er in Bezug auf die von der EIB verwalteten Operationen entsprechend den Modalitäten der zwischen der EIB, der Kommission und dem Hof geschlossenen Dreiervereinbarung wahrnimmt (siehe Artikel 112 der oben erwähnten Finanzregelung).

3.

Die Durchführungsdauer der EEF ist weiterhin sehr lang (siehe Tabelle 1 ).

3.

Die Gesamtdauer der EEF ist lange, da in der Vergangenheit die nicht verwendeten Salden im Rahmen desselben EEF wieder gebunden werden konnten. Infolge des Inkrafttretens des Abkommens von Cotonou werden alle freigewordenen Salden im Rahmen des 9. EEF wieder verwendet, was dazu beiträgt, dass die vorhergehenden EEF schneller abgeschlossen werden. Dennoch ist die Dauer der Durchführung der Projekte und Programme innerhalb der EEF mit den anderen gemeinschaftlichen Entwicklungshilfeprogrammen und denjenigen der Mitgliedstaaten oder der wichtigsten Geberländer vergleichbar.

4.

Der neunte EEF trat am 1. April 2003 in Kraft, gleichzeitig mit dem im Juni 2000 unterzeichneten Abkommen von Cotonou.

4.

Das Inkrafttreten des 9. EEF hing von der Ratifizierung aller Mitgliedstaaten und 2/3 der AKP-Staaten ab.

5.

Die Mittelausstattung der vier im Jahr 2003 in der Durchführung befindlichen EEF verteilte sich — ohne die nunmehr von der EIB alleinverantwortlich verwalteten Instrumente — im Wesentlichen auf folgende Bereiche:

a)

Die programmierbare Hilfe (6) für die Durchführung von Entwicklungshilfeprojekten (hierauf entfällt etwa die Hälfte der Mittelzuweisungen);

b)

Die programmierbare Hilfe (6) für direkte Haushaltsbeihilfen an die begünstigten Staaten (hierauf entfällt fast ein Viertel der Mittelzuweisungen);

c)

Die nicht programmierbare Hilfe zugunsten spezifischer Bereiche der Zusammenarbeit, wie Unterstützung für Ausfuhrerzeugnisse (Stabex und Sysmin bzw. FLEX) oder für Finanztransaktionen, wie beispielsweise Risikokapitaloperationen (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41) und Hilfe beim Schuldenabbau (hierauf entfällt etwas mehr als ein Viertel der Mittelzuweisungen).

6.

Nach der Programmierungsphase werden die EEF-Mittel im Prinzip im Rahmen eines zweistufigen Verfahrens, an dem die Kommission und die begünstigten AKP-Staaten beteiligt sind, mobilisiert. Nach Eingang eines entsprechenden Antrags eines AKP-Staates erlässt die Kommission — nach positiver Stellungnahme des aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehenden EEF-Ausschusses (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41) — als Hauptanweisungsbefugte die Finanzierungsbeschlüsse (die als Mittelbindungen verbucht werden (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41)). Anschließend legen die Kommission und der AKP-Staat im Finanzierungsabkommen die Bedingungen für die Durchführung dieser Finanzierungsbeschlüsse durch den nationalen Anweisungsbefugten (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41) des jeweiligen Landes fest. Der nationale Anweisungsbefugte schließt die Verträge ab (die als rechtliche Einzelverpflichtungen verbucht werden (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41)) und ordnet die Ausgaben an; diese Ausgaben werden im Einklang mit den Verfahren für die EEF- Durchführung und den entsprechenden Finanzkreisläufen von der Kommission kontrolliert und ausgeführt.

7.

Die direkten Haushaltsbeihilfen, die einen wachsenden Anteil an den EEF-Finanzierungen ausmachen und für die im Jahr 2003 Mittel im Betrag von rund 800 Millionen Euro gebunden wurden (24 % des Gesamtbetrags), unterliegen nicht der geteilten Verwaltung. In diesem Fall bleibt die Kommission alleinige Anweisungsbefugte und gilt — ebenso wie bei der aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Außenhilfe — Folgendes: „Finanzierungsvereinbarungen im Rahmen von Finanz- und Budgethilfen stellen eine rechtliche Verpflichtung dar und können zu Zahlungen führen, ohne dass weitere rechtliche Verpflichtungen einzugehen sind“ (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41). Die Kommission nimmt — nachdem sie sich davon überzeugt hat, dass die Bedingungen des Abkommens von Cotonou und des Finanzierungsabkommens erfüllt sind — die erste, nur von ihr zu unterzeichnende Mittelüberweisung zugunsten der Haushalte der Empfängerstaaten vor. Nachdem die Mittel einmal überwiesen wurden, werden sie zu Mitteln der AKP-Staaten und gehen in deren Haushalte ein. Rechtlich und buchhalterisch unterliegt die Verwendung und Kontrolle dieser Mittel den Rechtsvorschriften und Verfahren der Empfängerstaaten. Die Kommission bewertet gemeinsam mit den anderen wichtigsten internationalen Gebern die Fortschritte dieser Länder bei der öffentlichen Finanzverwaltung und der Armutsbekämpfung. Bevor die Kommission weitere Tranchen überweist, überzeugt sie sich davon, dass die im Finanzierungsabkommen festgelegten Zielvorgaben für Verbesserungen erreicht wurden.

8.

Das Jahr 2003 war gekennzeichnet durch eine grundlegende Neuorganisation der mit der Durchführung der EEF befassten Kommissionsdienste. Im Rahmen ihrer Reform der Verwaltung der Auslandshilfe (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41) hat die Kommission zwecks Verbesserung des Tempos und der Qualität ihrer Verwaltung einen erheblichen Teil ihrer Zuständigkeiten und Ressourcen auf die Ebene der Delegationen in den AKP-Staaten verlagert (diese Dekonzentration war bis Ende 2003 bei 16 Delegationen abgeschlossen und bei 11 weiteren Delegationen in ein fortgeschrittenes Stadium eingetreten; bei den 17 verbleibenden Delegationen soll sie vor Juli 2004 abgeschlossen werden).

9.

Der Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement für den sechsten, siebten, achten und neunten EEF für das Haushaltsjahr 2003 wurde dem Hof von der Kommission zum 22. Juni 2004 übermittelt, d. h. später als zu der in Artikel 102 und Artikel 135 der Finanzregelung für den neunten EEF vorgesehenen Frist vom 31. Mai. Die Darstellung dieses Berichts wurde überarbeitet, und er enthält nunmehr eine größere Bandbreite an Informationen, die zudem vollständiger und detaillierter sind. So enthält der Bericht insbesondere einen Vergleich zwischen den Zielen und den tatsächlich erreichten Ergebnissen und eine Weiterverfolgung der Empfehlungen der Entlastungsbehörden und des Rechnungshofs. Er vermittelt einen Überblick über die wichtigsten Merkmale der EEF-Verwaltung im Haushaltsjahr 2003. Aus dem Bericht geht hervor, dass das Volumen der Mittelbindungen, der rechtlichen Verpflichtungen und der Zahlungen in allen von der Kommission bzw. der EIB verwalteten Bereichen gegenüber den Vorjahren gestiegen ist (siehe Tabellen 2 und 3 ).

10.

Die Lesbarkeit und Genauigkeit des Berichts sowie sein informativer Wert könnten jedoch in einigen wichtigen Punkten verbessert werden, indem bestimmte Informationen klarer in den Zusammenhang gestellt werden;

10.

Die Kommission wird — wie in den vergangenen Jahren — die Bemerkungen des Hofes berücksichtigen, wenn sie ihre nächsten Berichte über die Haushaltsführung und das Finanzmanagement abfasst.

a)

In Bezug auf das große Volumen der Mittelbindungen wäre es zweckdienlich gewesen, darauf hinzuweisen, dass das Abkommen von Cotonou bereits im Juni 2000 unterzeichnet wurde, so dass die Programmierung des neunten EEF bereits lange vor seinem Inkrafttreten im April 2003 anlaufen konnte. Diese lange Vorbereitungsphase musste sich fast unweigerlich in einem hohen Volumen der Mittelbindungen und der rechtlichen Verpflichtungen niederschlagen.

a)

Die Kommission hat Übergangsmaßnahmen getroffen, um die Folgen, die aus der verzögerten Ratifizierung des Cotonou-Abkommens resultieren, abzumildern. Es trifft allerdings zu, dass die Ausführung der EEF zyklisch ist, denn die gebundenen Beträge sind zu Beginn der Laufzeit eines EEF immer höher. Die vollständige Einbeziehung der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten in den Gesamthaushaltsplan der Union bietet eine Lösung für dieses Problem.

b)

Das hohe Volumen der rechtlichen Verpflichtungen ist teilweise eine Folge der Inanspruchnahme der Instrumente der raschen Auszahlung (Initiative zugunsten armer, hoch verschuldeter Länder, direkte Haushaltsbeihilfen usw.), was in der erläuternden Tabelle auf Seite 3 des Berichts jedoch nicht ausdrücklich erklärt wird.

b)

Die verstärkte Inanspruchnahme von sektorbezogener Unterstützung und Haushaltsbeihilfen, sofern die Voraussetzungen dafür erfüllt sind, ist seit dem Jahr 2000 Bestandteil der vereinbarten Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft (siehe Ziffer 25 der Erklärung des Rates und der Kommission über die Entwicklungspolitik der Gemeinschaft, Dezember 2000, KOM(2000) 0212). Zudem wiesen andere Sektoren Erhöhungen auf, die über den Prognosen lagen (zum Beispiel lagen die Mittelbindungen für die Entwicklung im sozialen und humanen Bereich über den Zielvorgaben).

11.

Die Darstellung der Finanzinformationen ermöglicht keinen Vergleich mehr zwischen den im Rahmen des neunten EEF und den im Rahmen früherer EEF über Projekte bzw. in Form von Haushaltsbeihilfen und in Form nicht programmierbarer Hilfen bereitgestellten Mitteln (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41).

11.

Mit dem 9. EEF wurde der Begriff des Instruments gestrichen, der in den früheren EEF existierte, und einige Darstellungen sind nicht mehr möglich. Dennoch sind in den Haushaltsrechnungen für den 9. EEF die betreffenden Informationen klar und deutlich ausgewiesen. In dem Bericht über die Haushaltsführung und das Finanzmanagement sind die Haushaltsbeihilfen im Einzelnen ausgewiesen.

12.

Während die Vorbereitungen für den zehnten EEF bereits angelaufen sind, wurden für 75 % der Mittel des neunten EEF noch keine Finanzierungsbeschlüsse getroffen und befinden sich vier verschiedene EEF — mit jeweils eigenen Regeln — in der Durchführung. Diese Fakten und die vom Hof bereits früher hervorgehobenen Probleme beim Übergang von einem EEF zum nächsten (siehe Ziffer 57) sollten bei der Debatte über eine mögliche Einbeziehung der EEF in den Gesamthaushaltsplan bedacht werden.

12.

Die Kommission, die sich der Meinung des Hofes vorbehaltlos anschließt, hat in ihrer Mitteilung (KOM(2003) 590 vom 8.10.2003) die Vorteile einer Einbeziehung der EEF in den Gesamthaushaltsplan dargelegt (siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 57).

13.

Die Tatsache, dass das ursprüngliche Ziel — nämlich Vornahme von Mittelbindungen im Betrag von 2,5 Milliarden Euro im Jahr 2003 — um 49 % überschritten wurde, ist ein Hinweis darauf, dass die Schätzungen zu vorsichtig waren und bestimmte Faktoren nicht ausreichend berücksichtigt wurden (siehe Ziffer 10). Überdies sind die im Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement enthaltenen Informationen über die Festlegung quantitativer Ziele noch immer zu summarisch.

13.

Aufgrund der Unsicherheiten in Verbindung mit der Ratifizierung des Cotonou-Abkommens und wegen des Inkrafttretens des 9. EEF war eine gewisse Vorsicht bei den Prognosen zu den Mittelbindungen durchaus angebracht. Das festgelegte Ziel lag bereits um circa 20 % über dem im Jahr 2002 erreichten Volumen der Mittelbindungen.

14.

Drei Staaten (Frankreich, Portugal und Schweden) haben ihren Beitrag bis zum Ende des vierten Quartals 2003 noch nicht vollständig gezahlt (dadurch ergibt sich ein Fehlbetrag von 96 Millionen Euro). Wegen dieses Fehlbetrags und der Entscheidung, 170 Millionen Euro an den „Global Health Fund“ zu überweisen, musste die Kommission Zahlungen in Höhe von rund 270 Millionen Euro auf Ende Januar 2004 verschieben. Es wäre hilfreich gewesen, mehr über die Ursachen dieser Probleme zu erfahren und darüber, wie sie Anfang 2004 gelöst werden sollen.

14.

Die Schätzung der Ausgaben des folgenden Jahres muss bereits im September erfolgen. Mit dem Abkommen von Cotonou wurden Neuerungen für die Abrufung der Mittel in den Mitgliedstaaten eingeführt. So wird die Schätzung der Ausgaben des folgenden Jahres, die im September erfolgt, auf der Ebene der AKP-Gruppe des Rates gebilligt. Wenn es Mechanismen zur Erhöhung der Mittelabrufungen gibt, so können diese nur schwer angewandt werden, da sie die Ausgabenprognosen der Mitgliedstaaten ändern. Die Mitgliedstaaten sind rechtlich verpflichtet, ihre Beiträge an die EEF innerhalb der festgelegten Fristen zu zahlen.

15.

Im Rahmen der Beschreibung ihrer Ziele und Prioritäten für das Haushaltsjahr 2003 hat die Kommission die von ihr zur Verbesserung der Qualität der Projekte und Programme unternommenen Schritte erläutert (Einführung eines Qualitätssicherungsprozesses und von Leitlinien für die Umsetzung). In diesem Zusammenhang lieferte sie insbesondere eine ausführliche Darstellung ihrer Maßnahmen zur Steigerung der Haushaltsbeihilfen (für diesen Bereich wurden im Haushaltsjahr 2003 Mittel in Höhe von 807,6 Millionen Euro gebunden), welche an die Erfüllung bestimmter Bedingungen geknüpft sind (weshalb diese Art von Finanzierungen einigen Ländern gar nicht gewährt und im Falle anderer Länder wegen von der Kommission festgestellter Probleme verschoben wurde). Überdies lieferte die Kommission eine detaillierte Beschreibung der im Zeitraum 2002/2003 entwickelten Instrumente zur Bewertung und Überwachung der öffentlichen Finanzverwaltung in den Ländern, die Haushaltsbeihilfen erhalten (Durchführung einer umfassenden Überprüfung zwecks Erstellung einer Ausgangsdiagnose sowie von jährlichen Überprüfungen zwecks Bewertung der Fortschritte, Ausarbeitung jährlicher Berichte der Delegationen in Form von Führungstabellen und Definition von Leistungsindikatoren zur Überwachung der Managementergebnisse im Gesundheits- und Erziehungsbereich sowie im Bereich der öffentlichen Finanzen).

15.

Die Kommission bestätigt, dass die Gewährung einer Haushaltsbeihilfe tatsächlich an bestimmte Bedingungen geknüpft ist und insbesondere von der Verpflichtung des Empfängerstaats abhängt, zur Verbesserung der Verwaltung seiner öffentlichen Finanzen beizutragen. Was die Überwachung der öffentlichen Finanzen anbelangt, so haben es sich die Kommissionsdienststellen zum vorrangigen Ziel gesetzt, die in 2002/2003 entwickelten Instrumente (zum Beispiel Überwachungsberichte und Anzeiger) so gut wie möglich einzusetzen.

16.

Der Hof stellt fest, dass große Anstrengungen zur Verringerung des Volumens der noch abzuwickelnden Mittelbindungen, für die es keine Berechtigung mehr gibt, unternommen wurden, insbesondere in Form einer Durchsicht dieser Mittelbindungen bei Seminaren auf regionaler Ebene. Des Weiteren hat die Kommission die Grundzüge ihrer auf die Verlagerung von Verwaltungsressourcen auf die Ebene der Delegationen in den AKP-Staaten abzielenden Reform vorgestellt. Unter diesem Gesichtspunkt stellte das Jahr 2003 ein Übergangsjahr dar, in dem beide Formen der Verwaltung nebeneinander existierten, ohne dass die mit der Dekonzentration angestrebten Ergebnisse auf der Ebene des Haushaltsvollzugs bereits direkt erkennbar waren.

16.

Die ersten Ergebnisse der Dekonzentration, wie zum Beispiel Schnelligkeit bei der Durchführung, sind in den dekonzentrierten Delegationen bereits erkennbar. Da im Jahr 2003 beide Formen der Verwaltung (dekonzentriert und nicht dekonzentriert) nebeneinander existierten, ist es in der Tat schwierig, die eindeutigen Auswirkungen der Dekonzentration auf die globale Ausführung der EEF zu erkennen.

17.

Während der Gesamthaushaltsplan der EU demnächst nach dem Prinzip des tätigkeitsbezogenen Managements strukturiert werden soll, mit der Folge, dass die mit den operationellen Zielen der Union jeweils verbundenen Verwaltungskosten erkennbar sein werden, stellt der Hof fest, dass die Kommission in ihrem Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement nicht auf dieses Thema eingeht. Der Hof empfiehlt, dass dieser Bericht es künftig erlauben sollte, die vom Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union getragenen Kosten für die Verwaltung der EEF zu erkennen, falls möglich aufgegliedert nach wichtigsten Tätigkeitsbereichen. Diese Informationen sollten in dem Maße verfügbar sein, indem sie aus den im Gesamthaushaltsplan bei Titel 21 ausgewiesenen, sehr globalen Informationen herausgefiltert werden können.

17.

Die Kommission wird sich mit der Empfehlung des Hofes auseinandersetzen. Künftig wird es die Einbeziehung des EEF in den Gesamthaushaltsplan ermöglichen, Schritte in diese Richtung zu unternehmen.

18.

Der Hof stellt Folgendes fest:

18.

a)

Der überarbeitete Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement ist ein richtiger Schritt zur Verbesserung der Qualität der Informationen über die Verwaltung während des Jahres. Allerdings könnten Lesbarkeit und Genauigkeit dieses Berichts noch verbessert werden.

a)

Die Kommission wird die Bemerkungen des Rechnungshofes in ihren nächsten Berichten über die Haushaltsführung und das Finanzmanagement berücksichtigen.

b)

Das Volumen der im Jahr 2003 zulasten der EEF getätigten Mittelbindungen ist zu relativieren, indem einerseits der Tatsache Rechnung getragen wird, dass die Programmierung bereits während des langen Zeitraums bis zum Inkrafttreten des neunten EEF stattfinden konnte, und andererseits der Betrag der gewährten Haushaltsbeihilfen und der Gesamtbetrag der verfügbaren Mittel in die Betrachtung mit einbezogen werden.

b)

Die Kommission hebt hervor, wie wichtig es für die AKP-Länder ist, dass die Mittelbindungen um circa 75 % erhöht werden. Die Verwaltung der Kommission entspricht den Prioritäten, die in Zusammenarbeit mit den Empfängerländern und Empfängerbevölkerungen festgelegt wurden und in dem Abkommen von Cotonou definiert sind. Die Kommission hat alle Maßnahmen getroffen, um die Ausführung des 9. EEF zu beschleunigen.

c)

Die Durchführung der Zahlungen wurde dadurch beeinträchtigt, dass zu wenig Finanzmittel vorhanden waren (270 Millionen Euro).

c)

Bei bestimmten Zahlungen wurde eine Frist von einem Monat zum Jahresende registriert, was auf ein Problem bei den Kassenmitteln zurückzuführen war.

d)

Zur Vervollkommnung ihres Berichts sollte die Kommission darin die Verwaltungskosten der EEF aufführen und erläutern.

d)

Die Kommission wird sich mit der Anregung des Hofes befassen, um diese Informationen innerhalb des Titels 21 des Gesamthaushaltsplans zu ermitteln.

19.

Der Hof hebt erneut hervor, dass er der Qualität der öffentlichen Finanzverwaltung große Bedeutung beimisst. Alle Initiativen für mehr Haushaltsbeihilfen setzen voraus, dass die damit einhergehende Nichtanwendung der Verfahren der geteilten EEF-Verwaltung zugunsten der Anwendung der nationalen Verfahren der AKP-Staaten verbunden ist mit einer strengen Überwachung der Erfüllung sämtlicher Vorgaben. Da die Gemeinschaft in diesem Bereich ein hohes, wenn auch sorgfältig abgewogenes Risiko einzugehen bereit ist, ist das Vorhandensein detaillierter Informationen über die Überwachung dieser Maßnahmen besonders wichtig.

19.

Die Kommission schließt sich der Meinung des Rechnungshofes an, wonach der Verwaltung der öffentlichen Finanzen große Bedeutung zukommt, vor allem vor dem Hintergrund der Haushaltsbeihilfen. Sie wird dem Rechnungshof und der Haushaltsbehörde der Union detaillierte Informationen über das Follow-up ihrer Interventionen liefern.

20.

Die Rechnungen wurden als Entwurf verspätet am 22. Juni 2004 (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41), allerdings in unvollständiger Form (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41), vorgelegt; sie müssen spätestens bis 15. Oktober 2004 in endgültiger Form vorliegen (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41). Diese Rechnungen, denen der Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement beigefügt ist (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41), sind erstmals im Amtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen. Die in Ziffer II der Zuverlässigkeitserklärung vorgebrachten Bemerkungen stützen sich auf die nachfolgenden Feststellungen.

21.

Der Betrag der ausgestellten, bis Ende 2003 noch nicht eingegangenen Einziehungsanordnungen in Höhe von insgesamt 27,5 Millionen Euro stellt nicht den Gesamtbetrag der Forderungen dar:

21.

a)

Die auf der Ebene der Projekte bestehenden Forderungen (wiedereinzuziehende Vorschüsse, nicht förderfähige Ausgaben usw.) werden von den zentralen Kommissionsdienststellen bzw. von den Delegationen nicht vollständig erfasst. Die Delegationen beschränken sich häufig darauf, die von Drittschuldnern tatsächlich zurückgezahlten Beträge einfach als Einnahmen (negative Zahlungen) zu verbuchen. Da die Forderungen auch nicht außerbuchhalterisch überwacht werden, kann die Kommission den Betrag der Ende 2003 auf der Ebene der Projekte bestehenden tatsächlichen Forderungen nicht genau beziffern (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41)

a)

Die einzuziehenden Vorschüsse werden überwacht. Dieser Punkt wird auch in einem Kapitel des Berichts über die Haushaltsführung und das Finanzmanagement behandelt. Nachdem die Vorschüsse im Jahr 2003 einer sorgfältigen Analyse und Überwachung unterzogen wurden, konnten 56,2 Mio. EUR eingezogen werden.

b)

Die Kommission hat bei den seit mehr als 18 Monaten noch nicht abgerechneten Vorschüssen, die von ihr mit 400 Millionen Euro beziffert wurden, nicht die Gesamtheit der Beträge ermittelt, für die es keine Berechtigung mehr gibt, und die eingezogen oder bereinigt werden sollten. Der Hof kann daher nicht feststellen, welcher Teilbetrag der Vorschüsse wiedereinzuziehen ist und bei den Forderungen erfasst werden sollte.

b)

Die Kommission hebt die für 2003 getroffenen Maßnahmen hervor. Es wurden tatsächlich große Anstrengungen unternommen, um die Einziehungen von Vorschüssen zu erfassen, zudem existiert eine sehr engmaschige Überwachung der im Zusammenhang mit diesen Einziehungen zu treffenden Maßnahmen.

22.

Im Jahr 2003 an die EIB (209 Millionen Euro) sowie bereits davor an andere internationale Organisationen überwiesene und von diesen nicht vollständig verwendete Mittel werden nicht auf der Aktivseite der Vermögensübersicht ausgewiesen.

22.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass mit diesen Bewegungen Zahlungen an externe Akteure, die im Namen der Kommission handeln, widergespiegelt werden. Die Kommission geht also davon aus, dass es sich um echte Zahlungen handelt und nicht um rein interne Kassenmittelbewegungen zwischen Konten, die vom Rechnungsführer des EEF kontrolliert werden. Die Kommission möchte auch hervorheben, dass die im Zusammenhang mit diesen Transaktionen ausstehenden Beträge (Stand: 31.12.2003) im Einzelnen in der Tabelle 4.2.3. des Finanzberichts eingesehen werden können.

23.

Als Reaktion auf frühere Bemerkungen des Hofes hat die Kommission im Jahr 2003 eine Übersicht über die Verwendung jener Stabex-Mittel erstellt, die auf lokale Konten der Empfängerländer überwiesen wurden und deren lokale Auszahlung der Genehmigung durch die Delegationen unterliegt (siehe Ziffern 63-68). Die von der Kommission bei den betroffenen AKP-Staaten erhobenen Informationen waren Ende 2003 noch unvollständig. Nach Auffassung des Hofes hätte die Kommission diese — wenn auch unvollständige — Übersicht in ihrem Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement aufführen sollen, während sie die Details dazu den Übersichten über die finanzielle Durchführung hinzufügen könnte.

23.

Die Kommission hat Informationen für 80 % der betroffenen Länder zusammengestellt, die 97 % des Gesamtbetrags des Stabex-Instruments des 7. und des 8. EEF abdecken.

24.

Die in Ziffer III der Zuverlässigkeitserklärung beschriebenen Sachverhalte stützen sich auf eine Analyse der Überwachungssysteme und -kontrollen im EEF-Bereich, auf eine stichprobenweise Prüfung der zugrunde liegenden Vorgänge und auf die Analyse des jährlichen Tätigkeitsberichts und der Erklärung des Generaldirektors des Amts für Zusammenarbeit EuropeAid. Nachstehend werden die wichtigsten Schlussfolgerungen zusammengefasst.

25.

Das für die EEF-Durchführung zuständige Amt für Zusammenarbeit EuropeAid setzte im Jahr 2003 die Umsetzung der von der Kommission im Jahr 2001 angenommenen Normen für die interne Kontrolle fort. Die Anwendung der Normen für die interne Kontrolle durch die Delegationen erfolgt parallel zu ihrer Anwendung durch die zentralen Kommissionsdienststellen und zur Umsetzung des Dekonzentrationsprozesses, der erst Ende 2004 vollständig abgeschlossen sein wird. Auf der Ebene der zentralen Kommissionsdienststellen kann der Hof die nachfolgenden Schlussfolgerungen ziehen, die sich im Wesentlichen auf die Ergebnisse der von den verschiedenen Kommissionsdienststellen vorgenommenen Analysen der internen Kontrollnormen stützen.

26.

Jede Generaldirektion war gehalten, geeignete Aufsichtsvorschriften, gegebenenfalls mit Ex-post-Kontrollen einer Stichprobe von Transaktionen, festzulegen. Auf der Ebene des Amts für Zusammenarbeit EuropeAid wurde 2003 ein Referat für die Ex-post-Überprüfung der Finanzverwaltung geschaffen. Zu den wichtigsten Aufgaben dieses Referats gehört es, wiederkehrende Fehler in den Systemen für die Finanzverwaltung und die interne Kontrolle aufzudecken und Maßnahmen zur Behebung der festgestellten Schwachstellen vorzuschlagen. Etwa 1 800 risikobehaftete Transaktionen wurden einer solchen vertieften Ex-post-Überprüfung unterzogen. Dabei handelte es sich um Einziehungsanordnungen, noch einzuziehende Beträge, noch abzurechnende Vorschüsse, Garantien und Bürgschaften. Zu den hervorhebenswerten Schlussfolgerungen des Referats für Ex-post-Überprüfung gehören unter anderem die Bemerkungen zu den Kontrollen bei den noch abzurechnenden Vorschüssen und den Einziehungen. Auf der Ebene der EEF-Projekte wurden seit mehr als 18 Monaten nicht abgerechnete Vorschüsse in Höhe von mehr als 400 Millionen Euro ermittelt. Überdies wurden die verschiedenen zuständigen Dienste aufgefordert, einen Betrag in Höhe von 27,5 Millionen Euro wieder einzuziehen.

26.

Vorschüsse gelten als normales und rechtmäßiges Mittel, um die Durchführung vieler Hilfsprojekte sicherzustellen, und sie werden überwacht.

27.

Das Instrumentarium der Aufsicht wurde vervollständigt durch eine Stelle für Ex-ante-Kontrolle, welche die Funktion einer zwischengeschalteten Vorsichtsmaßnahme hat. In den Normen für die interne Kontrolle wird die Einrichtung einer entsprechenden Stelle nicht verlangt. Im Juni 2003 nahm diese Stelle ihre Arbeit bei der anweisungsbefugten Direktion des EEF auf. Sie hat 540 von insgesamt 5 261 Vorgängen untersucht (sowohl Mittelbindungen als auch Zahlungen). Bei der Ex-ante-Kontrolle wurden keine wesentlichen Fehler aufgedeckt.

28.

Zusätzlich zu den beiden erwähnten Stellen gibt es noch weitere Maßnahmen zur Überwachung der Vorgänge, wie Erstellung von Checklisten für Mittelbindungen und Zahlungen, referatsübergreifende Sitzungen und Vor-Ort-Prüfungen bei den Delegationen. Ganz allgemein besteht eine umfassendere Aufsicht als früher, doch gibt es noch immer keine ausreichende Abstimmung. Damit die Aufsicht effizienter gestaltet werden kann, bedarf es einer Koordinierung mit dem Ziel, festzustellen, welche Art von Kontrolle welchen Aspekt der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge betrifft.

28.

EuropeAid bemüht sich immer noch, bereits vorhandene Maßnahmen auszubauen und zu rationalisieren. Im Laufe des Jahres 2004 wurde vor diesem Hintergrund eine Harmonisierung (finanzieller Leitfaden, zentralisierte Ex-post-Kontrolle, Checkliste, …) angestrebt.

29.

Im Einklang mit den Normen für die interne Kontrolle hat das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid seine Interne Auditstelle ausgebaut. Im Jahr 2003 fand in Bezug auf den EEF eine Bewertung statt der mit der Dekonzentration verbundenen Arbeitsbelastung für die Delegationen einerseits (ein Prüfbesuch in Mali) und für den zentralen Verwaltungssitz andererseits sowie eine Bewertung der Fortschritte bei der Einführung der internen Kontrollnormen auf der Ebene der anweisungsbefugten Direktion. Zudem fanden wichtige Arbeiten statt, dank derer die Hauptrisiken und Hauptschwachstellen bei den Überwachungssysteme und -kontrollen des Amts für Zusammenarbeit EuropeAid ermittelt werden konnten. Der Hof hat in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2002 auf einige dieser Risiken und Schwachstellen, insbesondere im Zusammenhang mit der Kontrolle der tatsächlichen Durchführung der aus dem EEF finanzierten Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge, hingewiesen.

29.

Die Kommission weiß, dass die Verwaltung der EEF-Mittel mit einigen Risiken verbunden ist. Mit der Einführung von verbesserten Kontroll- und Überwachungssystemen sowie regelmäßigeren Audits können diese Risiken auf ein Mindestmaß beschränkt werden.

30.

Was den Bereich der angemessenen Managementinformationen anbelangt, so wurden die Ende 2002 ins Leben gerufenen Berichte über die Verwaltung der Außenhilfe („External Assistance Management Reports“, EAMR) im Jahr 2003 vorgelegt (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41). Sie stellen ein Instrument der periodischen Information dar, mit dem die dekonzentrierten Delegationen dem zentralen Verwaltungssitz die Hauptinformationen zur Durchführung der wichtigsten Projekte übermitteln sowie zu den damit verbundenen Zahlungen und internen Prüfungen. Zu diesem Zweck wurde ein Standardformular versendet, das von den Delegationen benutzt wird. Allerdings lagen der Kommission im März 2004 noch immer nicht alle EAMR vor, obwohl sie bereits zum 31. Januar 2004 fällig waren. Die EAMR haben den Zweck, die zentralen Dienststellen mit Ad-hoc-Informationen zur Verwaltung zu versorgen, sie stellen aber zugleich eine der Grundlagen dar für die Ausarbeitung des Jahresberichts des betreffenden Direktors und damit auch für die Ausarbeitung des Jahresberichts und der Erklärung des Generaldirektors.

30.

Berichte über die Verwaltung der Außenhilfe sind eine der Informationsquellen im Bereich der Verwaltung der Außenhilfe. Die dekonzentrierten Delegationen übermitteln diese Berichte den zuständigen Direktoren (nachgeordnet bevollmächtigte Anweisungsbefugte) bei EuropeAid und den Generaldirektionen für Außenbeziehungen und für Entwicklung. In diesem Zusammenhang sind sie eine der Informationsquellen, die von den Direktoren zur Ausarbeitung ihrer Tätigkeitsberichte für den Generaldirektor verwendet werden. Die Berichte über die Verwaltung der Außenhilfe (EAMR) als solche werden nicht für die Ausarbeitung des Jahresberichts des Generaldirektors und seiner Erklärung verwendet. Außerdem geht aus den den Delegationen erteilten Anweisungen eindeutig hervor, dass die Erstellung eines EAMR den Delegationsleiter nicht von seiner Verpflichtung entbindet, den betreffenden Direktor rechtzeitig über die spezifischen Probleme/Fragen zu informieren, die unter seine Zuständigkeit als anweisungsbefugter Direktor für die von der Delegation verwalteten Mittel fallen.

31.

Im Zusammenhang mit der Meldung von Unregelmäßigkeiten, die ebenfalls eine Norm für die interne Kontrolle darstellt, wurde OLAF im Jahr 2003 über drei mutmaßliche Betrugsfälle im EEF-Bereich informiert (Sierra Leone, Papua Neuguinea und Dominikanische Republik). Da sich die Delegationen in größerer Nähe zu den Begünstigten befinden, sind sie an exponierterer Stelle und somit besser über Unregelmäßigkeiten informiert als die zentralen Kommissionsdienststellen. Die Kommission sollte ihre Bemühungen um Sensibilisierung ihrer Bediensteten für diese Fragen fortsetzen.

31.

Gemäß den internen Kontrollnormen werden die Delegationen über das Verfahren, einschließlich der Kontaktaufnahme zu OLAF, unterrichtet, das bei der Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten oder bei mutmaßlichen Betrügereien einzuhalten ist. Alle neuen Personalmitglieder sowie die Bediensteten, die in eine Delegation abgeordnet werden, nehmen an der Pflichtveranstaltung teil, in der sie auf die Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten eingeschworen werden. An dieser Veranstaltung dürfen auch alle anderen Beamten teilnehmen.

32.

Neben der Anwendung der Normen für die interne Kontrolle prüfte der Hof die Aktionspläne, die zur Stärkung der Überwachungssysteme und -kontrollen beitragen sollen. Die Aktionspläne wurden als Reaktion auf den jährlichen Tätigkeitsbericht für 2002 des Generaldirektors des Amts für Zusammenarbeit EuropeAid ausgearbeitet oder als Reaktion auf die im Jahr 2003 festgestellten Erfordernisse.

33.

Im Bereich der externen Prüfungen erhalten die Delegationen und die operationellen Direktionen Ad-hoc-Unterstützung durch bestimmte Referate der zentralen Kommissionsdienststellen. Diese Referate haben standardisierte Aufgabenbeschreibungen ausgearbeitet zwecks Harmonisierung der von externen Firmen durchgeführten Prüfungen; die Prüfungen werden nämlich bei der Mehrzahl der finanzierten Projekte von externen Firmen durchgeführt. Der Prüfungsplan 2003 des Verwaltungssitzes sah etwa dreißig Prüfungen im EEF-Bereich vor (mit denen externe Prüfungsgesellschaften beauftragt wurden), was im Vergleich zu den Vorjahren eine relativ hohe Zahl ist. Es wurde ein neues EDV-Instrument mit der Bezeichnung CRIS Audit eingeführt, das Ende 2003 aber erst partiell funktionierte. Dieses Instrument ermöglicht es der Kommission, die Programmierung und Durchführung der externen Prüfungen zu überwachen. Da es jedoch nicht mit dem Finanzinformationssystem verknüpft ist, lässt sich nicht feststellen, wie hoch der Anteil der durch die Prüfungen abgedeckten Projekte ist. CRIS Audit wird zu einem späteren Zeitpunkt bei den Prüfungstätigkeiten sämtlicher Delegationen zum Einsatz kommen.

33.

Unabhängig vom Prüfungsplan des Verwaltungssitzes deckt die Gesamtheit der Pläne der Delegationen für das Jahr 2003 am 1. Juli 2004 192 Prüfungen ab.

34.

Obwohl also vielfältige Ressourcen eingesetzt werden, bleibt es schwierig festzustellen, wie hoch der mit diesen externen Prüfungen erreichte zusätzliche Grad an Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge des EEF ist. Tatsächlich ist die Weiterverfolgung der Prüfungsfeststellungen noch immer nicht sehr effizient, weil die verschiedenen Akteure diese Feststellungen sehr unterschiedlich auswerten und umsetzen. Nachdem die Standardisierung der Aufgabenbeschreibungen erfolgreich abgeschlossen wurde, muss es nun in erster Linie darum gehen, eine bessere Weiterverfolgung der Prüfungsfeststellungen sicherzustellen.

34.

Planung und Überwachung der Prüfungen entsprechen vom Umfang her der Verwaltung des zu prüfenden Projekts. Dies trägt zu einer besseren Bilanz bei der Auswertung der Ergebnisse bei.

35.

In der Synthese der jährlichen Tätigkeitsberichte und der Erklärungen der Generaldirektoren für 2001 ist als Maßnahme 2 eine Analyse der Risiken im Zusammenhang mit der Außenhilfe vorgesehen. Die Kommission hat im Jahr 2003 ein Arbeitsdokument mit einer Beschreibung dieser Risiken ausgearbeitet (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41). Die darin enthaltene Analyse und die empfohlenen Maßnahmen tragen den verschiedenen Arten der Durchführung der Außenhilfe Rechnung, nämlich zentrale, dezentrale und gemeinsame Durchführung. Dieser sinnvolle Ansatz der Risikoanalyse und Risikoverwaltung muss nunmehr auf der Ebene der einzelnen Hilfsinstrumente und Projektarten umgesetzt werden, damit er einen konstruktiven Beitrag zur Verbesserung der Überwachungssysteme und -kontrollen leisten kann.

35.

Die Kommission wird der Bemerkung des Hofes Rechnung tragen.

36.

Das Referat für die Ex-post-Überprüfung der Finanzverwaltung führte 2003 einen spezifischen Aktionsplan durch mit dem Ziel, den bei Projekten bestehenden, von Drittschuldnern an den EEF geschuldeten, noch einzuziehenden Betrag in Höhe von 27, 5 Millionen Euro zu bereinigen. Diese Aktion ermöglichte eine Klärung der jeweiligen Zuständigkeiten des Anweisungsbefugten und des Rechnungsführers für den EEF bei entsprechenden Initiativen für Wiedereinziehungen. Dabei wurden Schwachstellen in Bezug auf die Koordinierung zwischen dem Anweisungsbefugten und dem Rechnungsführer des EEF offenbar sowie Schwierigkeiten der Kommission bei der Umsetzung der Bestimmungen im Bereich der Forderungen und Wiedereinziehungen. Allerdings wurde kein Verfahren für die Abrechnung der neuen Einziehungsanordnungen, die sich bei den Projekten des Haushaltsjahrs 2003 und späterer Haushaltsjahre ergeben werden, angenommen.

36.

Nach der Annahme des spezifischen Aktionsplans haben die Dienststellen des Anweisungsbefugten und des Rechnungsführers des EEF im Jahr 2003 ein System zur Überwachung der Einziehungsanordnungen eingerichtet, das trotz der spezifischen Schwierigkeiten bei dem EEF-Einziehungsverfahren, die insbesondere auf die geltenden Rechtsvorschriften und auf das Informatiksystem OLAS zurückzuführen sind, signifikante Fortschritte ermöglicht hat. Infolge einer intensiveren Zusammenarbeit und besseren Koordinierung zwischen den beiden Dienststellen gab es auch Fortschritte bei der Schaffung neuer operationeller Modalitäten im OLAS-System, welche Überwachung und Abrechnung der Einziehungsanordnungen erleichtern sollen.

37.

Grundlage der Überwachungssysteme und -kontrollen für den EEF ist eine Partnerschaft zwischen den AKP-Staaten und der EU-Kommission. Wichtigste Akteure dieser Partnerschaft sind im Bereich der Vertragsvergabe und der Leistung der Zahlungen der nationale Anweisungsbefugte — bei dem es sich um den Finanz- oder Außenminister handelt — und der Delegationsleiter. Sie stützen sich dabei auf die von anderen Akteuren durchgeführten Kontrollen, etwa die Kontrollen durch die Fachministerien in den AKP-Staaten sowie Kontrollen durch die Programmverwaltungseinheiten, oder auch die zulasten von Projekten finanzierten Kontrollbesuche sowie die Kontrollen durch technische Berater und externe Sachverständige, wie beratende Ingenieure und Prüfer aus privaten Prüfungsgesellschaften.

38.

Der Hof hat in sechs AKP-Staaten (Kenia, Mali, Mauretanien, Senegal, Papua-Neuguinea und Salomoninseln) Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt, um die Überwachungssysteme und -kontrollen für den EEF in diesen Ländern zu prüfen. Ferner prüfte er im Zusammenhang mit dem Stabex-System an Ort und Stelle eine Stichprobe der vom lokalen Konto (auf das die Stabex-Mittel fließen) an die Begünstigten der Stabex-Programme überwiesenen endgültigen Zahlungen.

39.

Es hat sich gezeigt, dass die Konzeption der Überwachungssysteme und -kontrollen für die Auftragsvergabe und die Zahlungen in den besuchten AKP-Staaten insgesamt gesehen zufriedenstellend ist, abgesehen von einigen wenigen Ausnahmefällen, in denen die einschlägigen Rechtsvorschriften nicht beachtet wurden.

40.

In Bezug auf das Funktionieren der Überwachungssysteme und -kontrollen im Bereich der Zahlungen ist jedoch festzuhalten, dass die nationalen Anweisungsbefugten, die gemäß dem Abkommen von Cotonou die EEF-Ausgaben genehmigen und abrechnen sollen, sich nicht immer von der Zuverlässigkeit ihrer eigenen Schlüsselkontrollen auf der Ebene der Rechnungen überzeugt haben bzw. von der Zuverlässigkeit der betreffenden Schlüsselkontrollen durch die übrigen Akteure. So kam es vor, dass bestimmte Schlüsselkontrollen nicht durchgeführt wurden, insbesondere in Bezug auf die Übereinstimmung der erbrachten Bauarbeiten, Lieferungen und Dienstleistungen mit den Verträgen und die Einhaltung der in den Verträgen enthaltenen Finanzbestimmungen (beispielsweise zu den Preisanpassungen, zur Angemessenheit der Sicherheiten, zur Anwendung korrekter Wechselkurse, zur richtigen Bemessung des in Euro anstatt in Landeswährung zu zahlenden Vertragsteils usw.). Die Delegationsleiter, welche die Zahlungsbewilligungen bestätigen müssen, sollten mögliche Versäumnisse des nationalen Anweisungsbefugten ausgleichen. In einigen Fällen haben sie sich jedoch nicht systematisch von der Zuverlässigkeit der Schlüsselkontrollen überzeugt, so etwa bei der Verwendung der Stabex-Mittel durch die endgültigen Empfänger.

40.

In den meisten AKP-Ländern werden aus dem EEF Programme zur Unterstützung der nationalen Anweisungsbefugten finanziert, mit dem Ziel, deren Kapazitäten zur Durchführung von Überwachungskontrollen wesentlich zu erhöhen.

41.

Die dekonzentrierten Delegationen stützen sich jetzt bei der Anordnung ihrer Zahlungen auf Checklisten, was einen großen Fortschritt darstellt. Es kommt jedoch vor, dass auf diesen Listen Kontrollen als durchgeführt und ohne Anomalien vermerkt werden, obwohl dies nicht der Wirklichkeit entspricht (als Beispiel kann ein Fall genannt werden, in dem der Vertragsnehmer keine angemessene Bankgarantie hinterlegt hatte).

41.

Die Verwendung der Kontrolllisten wurde im Jahr 2002 eingeführt und formalisiert. Die Kommission prüft, inwieweit diese Listen effizient verwendet werden, Kontrollbesuche und ein Ausbildungszyklus für die Bediensteten sind vorgesehen.

42.

Die Weiterverfolgung der Schlussfolgerungen und Empfehlungen aufgrund externer Prüfungen bei Projekten ist weiterhin uneinheitlich und begrenzt, auch weil diese Berichte mit chronischer Verspätung vorgelegt werden und die Delegationen sie häufig als rein administrativen Akt betrachten: Die Prüfberichte dienen nämlich oft lediglich als Unterlage für den Projektabschluss oder für die Vornahme weiterer Zahlungen an eine Zahlstelle, ohne dass die erforderlichen Berichtigungen vorgenommen werden.

42.

Die Kommission möchte Folgendes hervorheben:

1)

Oft werden die Programmvoranschläge erst bei Abschluss der Maßnahme den Finanzaudits unterzogen, da diese Audits Voraussetzung für die endgültige Zahlung sind.

2)

Die Finanzaudits bei den Verträgen über Finanzhilfen werden von dem Begünstigten des entsprechenden Vertrags gemäß präzisen vertraglich festgelegten Bestimmungen in Auftrag gegeben (siehe auch Antwort auf Ziffer 34).

43.

In Bezug auf das Stabex-Instrument ist festzuhalten, dass die Kommission sich selbst in eine Lage gebracht hat, in der es ihr unmöglich ist, die vollständige Verwendung der Mittel zu überwachen, da sie es ungeachtet der in Artikel 212 des überarbeiteten Abkommens von Lomé enthaltenen Verpflichtung zugelassen hat, dass die nationalen Anweisungsbefugten nicht darüber Bericht erstatten. Ferner hat der Hof bei seinen Prüfbesuchen festgestellt, dass es auf den lokalen Stabex-Bankkonten nicht vom Delegationsleiter genehmigte Mittelbewegungen gab (Kenia und Mauretanien). In anderen Fällen hat der Delegationsleiter Mittelbewegungen angeordnet, obwohl er in der zwar überholten, von der Bank aber noch benutzten Liste der zeichnungsbefugten Personen nicht erfasst war (Senegal).

43.

In Artikel 212 wird ein Bericht des nationalen Anweisungsbefugten über die Verwendung der Mittel durch die Empfängerländer verlangt. Die Informationen, die der Kommission zuflieβen, sind nicht immer von gleicher Qualität. Auf der Grundlage dieser Feststellung und der Empfehlungen des Hofes wurde im Jahr 2003 eine globale Bestandsaufnahme eingeführt, die eine vollständige Erfasssung dieser Mittel ermöglichen soll.

44.

Die Überwachungssysteme und -kontrollen für den EEF decken ein breites Spektrum an Mechanismen und Zielen ab. Im Verlauf des Haushaltsjahrs 2003 wurde mit einer Überarbeitung dieser Systeme und Kontrollen begonnen. Damit ihr tatsächlicher Beitrag zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge beurteilt werden kann, muss man ihre Konsolidierung abwarten. Im gegenwärtigen Stadium ist jedoch die Koordinierung zu verbessern, damit Doppelkontrollen vermieden werden und ausgeschlossen wird, dass mit erheblichem Risiko behaftete Bereiche nicht kontrolliert werden, darunter die Bereiche, in denen der Hof Anomalien aufgedeckt hat. Ziel muss insbesondere die vollständige Umsetzung der Kontrollmaßnahmen und der von den verschiedenen Überprüfungsstellen der Kommission vorgebrachten Schlussfolgerungen auf der Ebene der Delegationen sein. Schließlich sollten auch die Mittelflüsse beim Stabex-Instrument durch die angemessene Ebene der internen Kontrolle abgedeckt werden.

44.

Im Anschluss an die Arbeiten zur Erstellung der Bestandsaufnahme fasst die Kommission neue präzisere und detailliertere Leitlinien für die Verwendung der Stabex-Mittel ab, um eine bessere Überwachung der Verwendung der noch verfügbaren Mittel seitens der Empfängerländer zu gewährleisten.

45.

Auf der Grundlage der bei den zentralen Kommissionsdienststellen in Brüssel und gegebenenfalls der bei den Delegationen in den AKP-Staaten verfügbaren Unterlagen wurde eine Stichprobe von 49 Zahlungen geprüft. Darüber hinaus wurden bei Vor-Ort-Kontrollen in den zwecks Überprüfung der Leistungsfähigkeit der Überwachungssysteme und -kontrollen ausgewählten sechs AKP-Staaten 37 weitere Zahlungen und die dazugehörigen globalen und Einzelmittelbindungen geprüft, um insbesondere die Realität der diesen Unterlagen zugrunde liegenden Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge zu überprüfen.

46.

Im Falle der direkten Haushaltsbeihilfen (siehe Ziffer 19) bietet der rechtliche Rahmen für die EEF zahlreiche Möglichkeiten für Interpretationen und Abweichungen. Die Prüfungen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge beschränken sich in diesem Bereich darauf festzustellen, ob eine angemessene Bewertung der jeweils anzuwendenden Bedingungen stattgefunden hat. Diese bei der Annahme der Mittelbindungen durchzuführenden ersten Bewertungen wurden nicht ausreichend formalisiert, insbesondere in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung der in Artikel 61 Absatz 2 des Abkommens von Cotonou aufgeführten Kriterien. Gerade die Bewertung der Transparenz, der Zuverlässigkeit und der Effizienz der Verwaltung der öffentlichen Ausgaben muss jedoch formalisiert werden, damit beurteilt werden kann, ob Fortschritte bei der Verwaltung der öffentlichen Ausgaben erzielt wurden, was Grundvoraussetzung für die Gewährung weiterer Hilfen ist. Die Kriterien für die Freigabe der Mittel betreffen nämlich größtenteils makroökonomische Indikatoren, die nur begrenzte Informationen über die öffentliche Finanzverwaltung vermitteln.

46.

Was die Annahme der Mittelbindungen angeht, so nimmt die Kommission in ihre den Mitgliedstaaten vorgelegten Finanzierungsvorschläge systematisch eine Bewertung der makroökonomischen Situation und der öffentlichen Finanzen auf, welche sich auf die jüngsten Daten stützt und die Bereiche und Probleme, auf die sich die in Artikel 61 Absatz 2 genannten Kriterien beziehen, analysiert. Anhand dieser Bewertung müssten sich eigentlich die Informationen herauskristallisieren, die in Absatz 3.4 des im März 2002 erschienenen methodologischen Leitfadens über die Haushaltsbeihilfen genannt sind.

—

für die festen Tranchen Wahrung des makroökologischen Gleichgewichts, was durch die Existenz eines Programms mit den Institutionen von Bretton Woods geprüft wird;

—

für die leistungsgebundenen oder variablen Tranchen gibt es verschiedene Indikatoren: ergebnisgebundene Indikatoren (welche den Stand der Durchführung der Strategien zur Verringerung der Armut widerspiegeln), allgemeine haushaltsgebundene Leistungsindikatoren (Ausführungsgrad, Zahlungsfristen usw.) sowie an sektorbezogene Reformen oder an die Verwaltung der öffentlichen Finanzen gekoppelte Prozessindikatoren.

47.

Gemäß Artikel 17 Absatz 2 von Anhang IV zum Abkommen von Cotonou wird das Finanzierungsabkommen zwischen der Kommission und dem bzw. den betreffenden AKP-Staaten innerhalb von 60 Tagen nach dem Beschluss des beschlussfassenden Organs der Gemeinschaft abgefasst. Für den Hof ist die Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens durch beide Beteiligten der einzige Beweis für seine Abfassung. Der Hof prüfte eine Stichprobe von mehr als 100 im Jahr 2003 getätigten neuen Mittelbindungen, was fast der Gesamtheit der zulasten des Haushaltsjahrs 2003 getätigten Mittelbindungen entspricht. In 82 % der Fälle wurde das betreffende Finanzierungsabkommen innerhalb von 60 Tagen nach dem Beschluss unterzeichnet. Von den verbleibenden 18 % handelte es sich in 3 % der Fälle (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41) um Finanzierungsabkommen, die mehr als 120 Tage nach dem ursprünglichen Beschluss unterzeichnet wurden. Diese Situation stellt eine Verbesserung gegenüber den Vorjahren dar. Ungeachtet dessen muss die Kommission mitteilen, wie sie sicherstellen will, dass künftige Finanzierungsabkommen innerhalb der Frist von 60 Tagen unterzeichnet werden.

47.

Die Abfassung des Finanzierungsabkommens innerhalb von 60 Tagen bedeutet nicht, dass dieses Abkommen schon unterzeichnet ist. Die Kommission räumt allerdings ein, dass aufgrund der 60-Tages-Vorschrift ein zügiges Vorgehen bei der Durchführung des Finanzierungsbeschlusses angezeigt ist. In den meisten Fällen ist dies auch der Fall, wie die vom Hof genannten Prozentsätze aufzeigen.

48.

Bei den Fehlern in Bezug auf die rechtlichen Einzelverpflichtungen handelte es sich um Einzelfälle, die zudem weder zahlreich noch wesentlich waren:

48.

a)

Bei den im Zusammenhang mit den Verträgen hinterlegten Garantien wiederholten sich bestimmte Unregelmäßigkeiten: In einigen Fällen wurden Garantien nicht erbracht oder sie waren unvollständig oder sie wurden erst nach der vorgeschriebenen Frist geleistet.

a)

Die Kommission hat Maßnahmen getroffen, damit die Überwachung der Bankgarantien verbessert wird; ein spezifisches Modul für Bankgarantien im OLAS-System wurde entwickelt, und den Delegationen wurden entsprechende Anweisungen zugeschickt.

b)

Nach wie vor gibt es Fälle von nachträglichen, erheblichen Änderungen an den Verträgen, durch die der endgültige Betrag dieser Verträge schließlich stärker angehoben wurde als es die einschlägigen Rechtsvorschriften erlauben.

c)

Einige Delegationen unterzeichnen zwar die von ihnen genehmigten Verträge, datieren sie aber nicht, oder sie verlangen nicht, dass die Vertragsnehmer und die nationalen Anweisungsbefugten diese Verträge datieren. Diese Anomalie macht es für die Delegationen schwierig, die Anwendung der Rechtsvorschriften sicherzustellen, falls sich diese direkt auf das Datum der Vertragsunterzeichnung beziehen (beispielsweise wenn überprüft werden soll, ob der nationale Anweisungsbefugte dem Vertrag erst zugestimmt hat, nachdem der Vertragsnehmer eine Erfüllungsgarantie hinterlegt hat).

c)

Die Kommission weist darauf hin, dass mit der Unterzeichnung der Delegationen die Gültigkeit des Vertrags bestätigt wird. Das Datum dieser Bestätigung hat also nicht vertraglichen Charakter wie die Unterzeichnung des Vertrags durch die Vertragsparteien.

49.

Bei den Fehlern in Bezug auf die Substanz der Zahlungen handelte es sich um Einzelfälle, die zudem weder zahlreich noch wesentlich waren:

a)

Leistung von nicht mit den Vertragsbestimmungen (über Preise, Zahlungsmodalitäten, Art und Anzahl der Artikel) übereinstimmenden Zahlungen;

b)

Erstattung von nicht im Vertrag vorgesehenen und deshalb nicht förderfähigen Ausgaben;

c)

Erstattung von Ausgaben, obwohl der Antragsteller nicht die ausdrücklich im Vertag verlangten Belege beigebracht hat;

d)

Zahlungen für Dienstleistungen, Baurarbeiten oder Artikel, ohne dass vorab deren tatsächliches Vorhandensein angemessen überprüft wurde.

50.

Zusätzlich zu diesen Fehlern wurden Fehler bei der Anwendung der Verfahren festgestellt, die häufiger sind, deren Auswirkungen auf die Substanz der Zahlungen sich aber schwer beurteilen lassen (beispielsweise Risiko des Fälligwerdens von Verzugszinsen bei nicht fristgerechter Begleichung von Lieferantenrechnungen).

50.

Die Kommission ist der Ansicht, dass in den letzten Jahren signifikante Fortschritte bei der Reduzierung der Zahlungsverzögerungen erzielt wurden. Die Kommission beabsichtigt, der Empfehlung des Hofes nachzukommen und ihre Bemühungen fortzusetzen.

51.

Ein häufiger Verfahrensfehler ist die Nichtbeachtung der vertraglich festgelegten Fristen für die Ausarbeitung von Berichten. Falls die Berichte die Durchführung von Projekten betreffen, sind diese Verzögerungen häufig ein Zeichen für die unzulängliche Finanzverwaltung der Projekte. Im Falle von Prüfberichten verringert die verspätete Ausarbeitung und Vorlage der Berichte die Chancen des Anweisungsbefugte für wirksame Berichtigungs- und Überwachungsmaßnahmen. Im Allgemeinen sollten diese Berichte eigentlich eine Vorbedingung für die Leistung weiterer Zahlungen sein.

51.

Es ist Aufgabe der Vertragspartner, die vertraglich vorgeschriebenen Berichte abzufassen und vorzulegen. Die Kommission bemüht sich sehr, diese Berichte innerhalb der vorgegebenen Fristen zu erhalten. Die Frage der Prüfberichte wurde bereits unter Ziffer 42 behandelt.

52.

Die Liste der vorrangig zu verbessernden Aspekte der internen Kontrolle im EEF-Bereich lässt sich vervollständigen durch eine Reihe von Anomalien bei der Behandlung bestimmter Zahlungen bzw. Einnahmen:

52.

a)

Die von den lokalen Stabex-Konten getätigten Zahlungen, die nicht in der Rechnung der Kommission erscheinen, müssen dennoch von der lokalen Delegation und vom nationalen Anweisungsbefugten gemeinsam genehmigt werden. In einigen Fällen wurden diese Zahlungen aber nicht von der Delegation unterzeichnet.

b)

Bei bestimmten Projekten werden die mit den Kassenmitteln der Projekte erwirtschafteten Bankzinsen nicht verbucht, obwohl sie den betreffenden Projektmitteln hinzugefügt werden sollten. Diese Anomalie könnte durch eine angemessene Kontrolle bei der Abstimmung der Bankkonten behoben werden.

b)

Im Rahmen eines Programmvoranschlags muss der Projekt-Buchführer die Bankzinsen buchmäßig erfassen. Externe Prüfungen ermöglichen es der Kommission nachzuprüfen, ob die einschlägige Buchführung ordentlich geführt wird.

53.

Der jährliche Tätigkeitsbericht und die Erklärung beziehen sich sowohl auf die aus dem Gesamthaushaltsplan als auch auf die aus den EEF finanzierten Tätigkeiten, obwohl es für diese beiden Bereiche jeweils eigene Finanzbestimmungen gibt. In einigen Punkten des jährlichen Tätigkeitsberichts wird der EEF erwähnt, während er in anderen Punkten unerwähnt bleibt, so dass nicht ohne weiteres erkennbar ist, in welchem Umfang der jeweils vorgebrachte Punkt oder Vorbehalt sich auf den EEF auswirkt oder nicht (beispielsweise der Vorbehalt in Bezug auf einen Zusammenschluss von NRO und damit verbundene Verträge im Wert von 250 Millionen Euro). Im Hinblick auf die bessere Lesbarkeit künftiger Berichte spricht sich der Hof für eine klarere Darstellung der den EEF betreffenden Informationen und Bemerkungen im jährlichen Tätigkeitsbericht und der Erklärung aus.

53.

Der Vorbehalt betrifft nicht den EEF, da alle Maßnahmen, die durch das Nahrungsmittelhilfeinstrument gedeckt sind, aus Mitteln des Haushaltsplans der Gemeinschaften finanziert werden.

54.

Die noch festzustellenden Forderungen und die korrekte Verwendung der Stabex-Mittel betreffen höchstwahrscheinlich einen für die Qualität der Finanzinformationen erheblichen Betrag, weshalb sie Gegenstand eines Vorbehalts des Generaldirektors hätten sein müssen (siehe Ziffer 21 und Ziffer 21).

54.

Sobald die Stabex-Mittel an die Empfängerländer überwiesen sind, fallen sie unter die Zuständigkeit dieser Länder und werden formal nicht mehr in den EEF-Konten ausgewiesen. Die sukzessive Verwendung der Mittel durch die Empfängerländer hat also keine formalen Auswirkungen auf die EEF-Konten.

55.

Da die Übersicht über das Stabex-Instrument unvollständig ist (siehe Ziffer 23), verfügte der Generaldirektor noch immer nicht über alle Informationen, um in seiner Erklärung ein Urteil darüber abgeben zu können, ob diese Mittel im Einklang mit dem Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung für die vorgesehenen Zwecke verwendet wurden, und ob die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge gewährleistet war.

55.

Das STABEX-Instrument war ein Mechanismus zur raschen Auszahlung von Mitteln, um Verluste bei den Einnahmen, die aus der Ausfuhr von typischen Agrarerzeugnissen der AKP-Länder resultierten, auszugleichen. Das STABEX-Instrument ist mit dem Inkrafttreten des Cotonou-Abkommens im April 2003 verschwunden. Die letzten vorzunehmenden Transfers betreffen also Mittel, für die in den vorhergehenden Jahren beschlossen worden war, sie Empfängerländern, welche die einschlägigen Förderkriterien erfüllen, zuzuweisen. 2003 wurde kein STABEX-Transfer durchgeführt. Die jährliche Erklärung des Generaldirektors betrifft das Jahr 2003.

56.

Alle vorstehenden Bemerkungen fanden Eingang in eine Übersichtstabelle mit Indikatoren, anhand derer die Entwicklung der Leistungsfähigkeit der Überwachungssysteme und -kontrollen bewertet werden soll ( Tabelle 4 ).

57.

Der Hof hat wiederholt Bemerkungen zu den Schwierigkeiten und Hindernissen bei der Durchführung der aufeinander folgenden EEF vorgebracht und als mögliche Lösung die Einbeziehung der EEF in den Gesamthaushaltsplan in Erwägung gezogen (35). Die Kommission hat sich verpflichtet, 2003 eine Mitteilung über die Vor- und Nachteile einer Einbeziehung der EEF in den Gesamthaushaltsplan vorzulegen (35). Die Kommission sieht in der auch vom Europäischen Parlament bereits seit langem befürworteten Einbeziehung der EEF in den Gesamthaushaltsplan eine mögliche Lösung zur Überwindung der beim Anlaufen eines neuen EEF immer wieder auftretenden Übergangsprobleme. Auf diese Weise könnten auch Unterbrechungen bei der Durchführung der mit den AKP-Staaten geschlossenen Abkommen vermieden werden.

57.

Die Kommission ist tatsächlich der Meinung, dass die Einbeziehung in den Gesamthaushaltsplan eine Lösung für die Übergangsprobleme bei den aufeinander folgenden EEF darstellen könnte, sie verweist aber darauf, dass es auch andere Argumente für diese Einbeziehung gibt (einheitliche Verfahren, Haushaltstransparenz, keine Notwendigkeit von Verhandlungen und Ratifizierungen, inklusive aller damit verbundenen Fristen). Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 12.

58.

Am 8. Oktober 2003 nahm die Kommission eine Mitteilung an den Rat und die Kommission an mit dem Titel „Auf dem Weg zur vollständigen Einbeziehung der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten in den EU-Haushalt“, in der sie ihre Argumente für eine Einbeziehung des EEF in den Haushaltsplan vorbringt. Die Frage wird von allen Beteiligten (insbesondere den AKP-Staaten) aufmerksam geprüft. Das Europäische Parlament hat sich bereits dafür ausgesprochen, die EEF möglichst rasch in den Gesamthaushaltsplan einzubeziehen (siehe Ziffer 42 des Entlastungsberichts für 2002).

58.

Die Kommission hat mehrmals die Einbeziehung des EEF in den Gesamthaushaltsplan vorgeschlagen. Vor dem Hintergrund der Erweiterung der Union und der Entscheidungen, die im Zusammenhang mit der Finanziellen Vorausschau 2007-2013 zu treffen sind, wäre die Einbeziehung des EEF in den Gesamthaushaltsplan ab 2007/2008 besonders günstig.

59.

Der Hof, das Parlament und der Rat haben im Rahmen früherer Analysen der EEF-Verwaltung (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41) hervorgehoben, dass die Schaffung und die Förderung starker, effizienter und unabhängiger Oberster Rechnungskontrollbehörden (ORKB) für die Verbesserung der öffentlichen Finanzen in den AKP-Staaten, und insbesondere für eine bessere Kontrolle der aus den EEF finanzierten Operationen, von größter Wichtigkeit ist.

59-60.

Die direkte Unterstützung für die Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) erfolgt über Projekte, die außerhalb der Finanzierungsabkommen für Haushaltsbeihilfen realisiert werden, aber auch über punktuelle technische Unterstützungsmaßnahmen, die aus den Linien für institutionelle Unterstützung (welche nach den EEF-Verfahren verwaltet werden) finanziert werden und eine Ergänzung darstellen zu den Mitteln, die in jeder Vereinbarung über die Finanzierung von Haushaltsbeihilfen vorgesehen sind. Die Kommission hat eine Aktualisierung der in Anhang 6 enthaltenen Informationen vorgenommen und die vorstehend genannten punktuellen Maßnahmen miteinbezogen. Dabei ergibt sich, dass direkte Unterstützung — ohne nach Finanzierungsquellen zu unterscheiden — in neun Ländern stattfindet und in sieben weiteren Ländern geprüft wird.

—

Wenn die Kommission eine ORKB nicht direkt unterstützte, dann wurde diese Aufgabe oft einem anderen Geldgeber auf der Grundlage einer Abstimmung mit der Kommission überlassen.

—

Die Unterstützung der ORKB erfolgt auch indirekt, indem in den Finanzierungsabkommen für Haushaltsbeihilfen Bedingungen formuliert bzw. Indikatoren festgesetzt werden, um die Stellung dieser Behörden zu stärken und ihre Mittel auszubauen.

—

Die Kommission ist auch bereit, jedes Mal, wenn es möglich ist, die ORKB an der Bewertung der öffentlichen Finanzen zu beteiligen.

60.

Die Kommission hat darauf hingewiesen, dass sie diesen Standpunkt teile und Schritte in diese Richtung unternehme, wobei jedoch zu beachten sei, dass es sich hierbei um einen neuen Bereich für sie und zudem um eine politisch heikle Aufgabe handele, weshalb sie einen progressiven Ansatz verfolge (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41). Als Reaktion auf die Aufforderung des Parlaments (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41), genauere Informationen über die EEF-Finanzierungen zugunsten der ORKB vorzulegen, hat die Kommission in Anhang 5 zu ihrem Bericht über Rechnungsführung und Finanzmanagement für das Haushaltsjahr 2003 eine Liste mit 14 Projekten vorgelegt, welche insbesondere die Förderung der öffentlichen Kontrollstrukturen betreffen. Der Hof stellt fest, dass es sich hierbei eindeutig um sinnvolle Projekte handelt. Sie betreffen im Wesentlichen die Stärkung der Finanzministerien und teilweise die Stärkung der internen Kontrollstruktur innerhalb dieser Ministerien. Allerdings steht nur bei ein oder zwei Projekten die Stärkung der Obersten Rechnungskontrollbehörden im Mittelpunkt.

61.

Der Hof hat wiederholt Bemerkungen zu den Stabex-Mitteln vorgebracht (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41). Dabei hat er stets auf das Fehlen eines angemessenen Systems der buchhalterischen Überwachung hingewiesen, das es erlauben würde, Zeitpunkt und Art der endgültigen Verwendung dieser Mittel festzustellen.

61.

Die Stabex-Mittel fallen, sobald ihre erste Überweisung an die Empfängerländer erfolgt ist, unter die Zuständigkeit dieser Länder und werden in den Büchern des EEF nicht mehr ausgewiesen, selbst wenn die Delegationen ihre Verwendung noch im Einzelnen kontrollieren. Im Jahr 2003 hat die Kommission eine Bestandsaufnahme der Mittel erstellt, um eine Überwachung außerhalb der Bücher durchzuführen.

62.

Das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid hat vor kurzem erneut hervorgehoben, dass die Stabex-Mittel von den AKP-Staaten nur nach Erfüllung spezifischer Bedingungen und nach Zustimmung des Amts verwendet werden können. Ferner teilte es mit, es werde die erforderlichen Maßnahmen für die Überwachung dieser Mittel treffen und darüber Bericht erstatten (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41).

62.

Auf der Grundlage der Ergebnisse einer Analyse der von den Delegationen übermittelten Bestandsaufnahmen über die Verwendung der Stabex-Mittel (Stand: 31.12.2003) werden detailliertere und präzisere Standardverfahren und -formate vor Ablauf des Rechnungsjahres 2004 zur Anwendung kommen, die im Jahr 2005 voll zum Einsatz kommen sollten.

63.

Die Kommission hat 2003 versucht, alle Stabex-Mittel zu erfassen, die bis dahin an die AKP-Staaten überwiesen wurden und Ende 2002 zum Teil ungenutzt auf Bankkonten lagen. Dank dieser Informationen, die bei der endgültigen Erstellung der Rechnungen für 2003 noch zu vervollständigen waren, konnte die Kommission zum ersten Mal seit Jahren eine Schätzung der von den Empfängerländern nicht verwendeten Beträge vorlegen, wonach sich diese auf rund 700 Millionen Euro belaufen.

63.

Auf der Grundlage der von 80 % der betroffenen Länder übermittelten Informationen (am 1. Juli 2004), die sich auf 97 % des Gesamtbetrags des Stabex-Instruments des 7. und 8. EEF beziehen, blieben am 31. Dezember 2003 noch circa 700 Millionen Euro, die von den Empfängerländern zu binden sind.

64.

Obwohl die betreffenden Mittel an die Empfängerländer überwiesen wurden und somit formal die EEF-Konten verlassen haben, fallen sie noch in die gemeinsame Verantwortung der Kommission, welche die Kontrolle über die angemessene Verwendung dieser Mittel behält, da die endgültigen Zahlungen von ihren Beauftragten unterzeichnet werden. Der Hof hat im Rahmen seiner Arbeiten zur Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung diesen spezifischen Aspekt der Verwaltung durch die Kommission geprüft. Obwohl die Stabex-Mittel eigentlich für produktive Investitionen in den Bereichen verwendet werden sollten, in denen ein Rückgang der Ausfuhrerlöse — dem auslösenden Faktor für die Transferbeschlüsse — zu verzeichnen ist (1 2 3 7 8 9 10 11 12 13 14 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 36 37 38 39 40 41), werden sie manchmal im gegenseitigen Einvernehmen zur Förderung von Operationen verwendet, die nichts mit diesem Bereich zu tun haben (beispielsweise Finanzierung von 50 Millionen Euro zielgerichteten Haushaltsbeihilfen für Kenia aus den als Ausgleich für von Kenia erlittene Erlöseinbußen bei Kaffee gewährten Mitteln; diese Haushaltsbeihilfen dienten unter anderem zur Bezahlung von Lehrergehältern).

64.

Generell wurde der weitaus größte Teil der Stabex-Ressourcen für die Landbevölkerung bereitgestellt. Im Falle Kenias und der letzten Zahlung von 50 Mio. EUR, die als zielgerichtete Haushaltsbeihilfe überwiesen worden war, betreffen die vorgesehenen Maßnahmen speziell die Regionen, die von den Einkommensverlusten, welche diesen Stabex-Mitteln zugrunde liegen, betroffen sind.

65.

Ganz allgemein ist die Verwaltung und buchmäßige Überwachung der Stabex-Mittel nicht straff genug, was eine der Hauptursachen für die Schwierigkeiten der Kommission war, die Rechnungsführungsinformationen zu diesen Mitteln in den Griff zu bekommen. Beispielsweise werden die mit den betreffenden Mitteln erwirtschafteten Zinseinnahmen manchmal nicht ordnungsgemäß verbucht und verwendet (dies gilt insbesondere für Papua-Neuguinea und die Salomoninseln, wo Zinseinnahmen nicht verbucht und außerdem für Ausgaben verwendet wurden, für die es keinerlei Begründung gab).

65.

Im Anschluss an die Arbeiten zur Erstellung von Bestandsaufnahmen, die im Jahr 2003 unternommen wurden, arbeitet die Kommission neue präzisere und detailliertere Leitlinien für die Verwendung der Stabex-Mittel aus, um eine bessere Überwachung und Verwendung der noch verfügbaren Mittel zu gewährleisten.

66.

Die Kommission hat von Anfang an nicht genug darauf geachtet, Mindestanforderungen zwecks Überwachung der angemessenen Verwendung der Stabex-Mittel zu formulieren. Den Kommissionsdelegationen wurden kein Rahmen und keinerlei Orientierungshilfen für die Überwachung dieser Mittel an die Hand gegeben. Es hat sich rasch gezeigt, dass die einzige den Partnern auferlegte Verpflichtung, nämlich Berichterstattung über die Verwendung der Stabex-Mittel (die noch dazu nicht in der Praxis häufig nicht erfüllt wurde), nicht ausreichte.

66.

Die Bemerkung des Rechnungshofes ist vor dem Hintergrund des historischen Ziels des Stabex-Instruments und der vollkommen dezentralisierten Verwaltung der Gelder sofort nach dem ersten Tranfer in die betreffenden Länder zu bewerten. Mit dem Stabex-Instrument wurde ursprünglich angestrebt, einen effizienten Zahlungsmechanismus zu schaffen sowie ein flexibles System, um die Einkommensverluste der kleinen Erzeuger im abgelaufenen Agarjahr direkt auszugleichen. Obwohl der Referenzrahmen wegen der sehr spezifischen Merkmale im Falle der Stabex-Mittel nicht so präzise war, bestanden doch nie Zweifel darüber, dass die Vorschriften und Verfahren des 7. und 8. EEF auch für Stabex gelten. Einigen Delegationen und nationalen Anweisungsbefugten ist es gelungen, dieses Instrument gut zu verwalten.

67.

Jetzt, wo die Kommission langsam wieder die Kontrolle über diese teilweise vor mehr als 10 Jahren in die Wege geleiteten Operationen erlangt, ist es entscheidend, dass sie gemeinsam mit ihren Partnern einen Gesamtansatz verfolgt, der die endgültige Bereinigung der nicht verwendeten Mittel erlaubt. So könnte die Kommission erwägen — vorausgesetzt, sie schafft einen geeigneten rechtlichen Rahmen — die betreffenden Mittel als Ergänzung zu den Haushaltsbeihilfen für die betreffenden Empfängerländer zu verwenden.

67.

Die Kommission wird alle erforderlichen Maßnahmen treffen, damit der Gesamtumfang der Mittel auf Ebene der Empfängerländer bis Ende 2005 gebunden wird, und die Haushaltsbeihilfen werden ein privilegiertes Mittel darstellen, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind.

68.

In jedem Fall muss die Kommission dafür Sorge tragen, dass die im Rahmen des Abkommens von Cotonou vorgesehenen Operationen ähnlicher Art (FLEX) angemessen verwaltet und überwacht werden, damit sie in der Lage sein wird, innerhalb eines vernünftigen Zeitraums die angemessene Verwendung dieser Mittel nachzuweisen.

68.

Das FLEX-Instrument sieht entweder Haushaltsbeihilfen vor oder — an Stelle der Haushaltsbeihilfen — Aufstockungen des programmierbaren Teils (Dotation A) des 9. EEF. In beiden Fällen werden die Ausgaben in dem standardisierten Buchführungssystem des 9. EEF erfasst und unterliegen den geltenden einschlägigen Vorschriften. Die Probleme, die im Zusammenhang mit dem Stabex-System aufgetreten sind, dürften also mit FLEX nicht wieder auftreten.

69.

Etwa 2 % der EEF-Mittel fließen in Mehrjahresprogramme über Mikroprojekte zur Finanzierung kleiner Infrastrukturen. Der Hof hat die Verwaltung und Kontrolle dieser Mehrjahresprogramme über Mikroprojekte auf der Ebene der zentralen Kommissionsdienststellen und der Kommissionsdelegationen in sechs AKP-Staaten (Ghana, Madagaskar, Malawi, Uganda, Sambia und Simbabwe) geprüft und untersucht, ob die Programmziele erreicht wurden.

70.

Die wichtigsten Bemerkungen betreffen die Ausarbeitung, die Durchführung und die konkreten Ergebnisse der Programme in den für die Prüfung des Hofes ausgewählten Ländern. Der Hof gelangte zu einer positiven Beurteilung der Programme über Mikroprojekte, stellte aber zugleich Folgendes fest:

70.

Die Kommission begrüßt es, dass der Rechnungshof zu den Mehrjahresprogrammen über Mikroprojekte ein positives Urteil abgegeben hat.

a)

Die zentralen Kommissionsdienststellen sind nicht ausreichend über diese Programme informiert und haben den Delegationen keine geeigneten Leitlinien zur Verfügung gestellt. Der Rechtsstatus der für die Programmverwaltung in den AKP-Staaten zuständigen Verwaltungsstäbe ist nicht immer klar. Die Programmdurchführung über so genannte „Leistungsprogramme“ ist manchmal verwirrend oder langsam. Der Rahmen für die Verwaltung und Kontrolle ist im Allgemeinen zufriedenstellend, weist jedoch noch einige Schwachstellen auf, und die Informationssysteme sind häufig schlecht konzipiert oder werden nicht richtig angewandt.

a)

In der Vergangenheit hatten die zentralen Kommissionsdienststellen Schwierigkeiten, eine engmaschigere Überwachung der Mikroprojekte zu gewährleisten; jetzt bemühen sie sich, eine immer wichtigere Rolle zu übernehmen, wenn es um die thematische Unterstützung und die Verbreitung der besten Praktiken geht, gegenwärtig sind sie dabei, allgemeine Leitlinien für Mehrjahresprogrammen über Mikroprojekte auszuarbeiten.

b)

Obwohl die Probleme in Bezug auf eine genaue Bemessung bzw. Beurteilung der Auswirkungen unterschätzt werden, lässt sich feststellen, dass die Mikroprojekte insgesamt gesehen einen eindeutigen und überprüfbaren Nutzen für die Bevölkerung haben. Die Voraussetzungen für dauerhafte Ergebnisse sind gegeben, können aber durch Schwächen der lokalen Verwaltungen beeinträchtigt werden.

b)

Mit Blick auf den Fortbestand der Ergebnisse mißt die Kommission dem Ausbau der institutionellen Kapazitäten auf allen Ebenen große Bedeutung bei. Im Rahmen ihrer Möglichkeiten sollen sich die lokalen Behörden und Stadtverwaltungen engagieren, um den Anpassungsprozess und den Fortbestand der Ergebnisse zu fördern.

71.

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen fordert der Hof die Kommission auf:

71.

In ihren Antworten stimmt die Kommission im Wesentlichen den Feststellungen und Empfehlungen des Hofes zu und erklärt, wie sie die wichtigsten Empfehlungen des Hofes umzusetzen gedenkt.

a)

ihre zentralen Dienststellen so zu organisieren, dass eine bessere Unterstützung der im Bericht behandelten Form der Zusammenarbeit ermöglicht wird;

a)

in größerem Ausmaß eine unterstützende Rolle zu spielen;

b)

den Delegationen präzise und kohärente, auf die Mikroprojekte abgestimmte Leitlinien an die Hand zu geben; das Verwaltungssystem besser zu kontrollieren und es in einen rechtlichen Rahmen einzubetten, damit die Programmdurchführung besser mitverfolgt werden kann;

b)

die besten Praktiken in einem detaillierten Leitfaden zusammenzufassen und darauf zu achten, dass die zuverlässige und wirksame Verwaltung der Programme verbessert wird;

c)

darauf zu achten, dass die Programmdurchführung die Überwachung des gesamten Projektzyklus erlaubt sowie die Einhaltung der Fristen im Einklang mit den vordringlichsten Erfordernissen der Bevölkerung;

c)

soweit wie möglich die lokalen Behörden und Stadtverwaltungen in die Projekte einzubinden, um deren Wirkung zu fördern und den Fortbestand ihrer Ergebnisse zu gewährleisten. Die Bestimmungen des Abkommens von Cotonou ermöglichen es den dezentralisierten Akteuren, eine wichtigere Rolle in diesem Bereich zu spielen;

d)

realistische Methoden zur Ergebnisbemessung anzuwenden, gründlicher zu prüfen, wie die mittelfristige Nachhaltigkeit der Mikroprojekte in den AKP-Staaten — insbesondere unter Berücksichtigung der Rolle der lokalen Verwaltungen — sichergestellt werden kann und häufiger Bewertungen, die zugleich mehrere Länder betreffen, durchzuführen.

d)

im Jahr 2004 eine systematisch durchzuführende transversale Bewertung der Mehrjahresprogramme über Mikroprojekte einzuleiten.