STELLUNGNAHME DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK

vom 24. März 2022

zu einem Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf Vorschriften für das Kreditrisiko, das Risiko einer Anpassung der Kreditbewertung, das operationelle Risiko, das Marktrisiko und die Eigenmitteluntergrenze (Output-Floor)

(CON/2022/11)

(2022/C 233/02)

Einleitung und Rechtsgrundlage

Am 20. bzw. 21. Januar 2022 wurde die Europäische Zentralbank (EZB) vom Europäischen Parlament bzw. vom Rat der Europäischen Union um Stellungnahme zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 im Hinblick auf Vorschriften für das Kreditrisiko, das Risiko einer Anpassung der Kreditbewertung, das operationelle Risiko, das Marktrisiko und die Eigenmitteluntergrenze (Output-Floor) (1) (nachfolgend der „Vorschlag zur Änderung der CRR“) ersucht.

Die EZB stellt fest, dass der Vorschlag zur Änderung der CRR eng mit einem anderen Vorschlag verknüpft ist, zu dem die EZB ein Konsultationsersuchen erhalten hat, nämlich einem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2013/36/EU im Hinblick auf Aufsichtsbefugnisse, Sanktionen, Zweigstellen aus Drittländern sowie Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführungsrisiken und zur Änderung der Richtlinie 2014/59/EU (2) (nachfolgend der „Vorschlag zur Änderung der CRD“).

Die Zuständigkeit der EZB zur Abgabe einer Stellungnahme beruht auf Artikel 127 Absatz 4 und Artikel 282 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), da der Vorschlag zur Änderung der CRR Bestimmungen enthält, welche die Aufgaben der EZB im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute gemäß Artikel 127 Absatz 6 AEUV und den Beitrag des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) zur reibungslosen Durchführung der auf dem Gebiet der Stabilität des Finanzsystems ergriffenen Maßnahmen gemäß Artikel 127 Absatz 5 AEUV betreffen. Diese Stellungnahme wurde gemäß Artikel 17.5 Satz 1 der Geschäftsordnung der Europäischen Zentralbank vom EZB-Rat verabschiedet.

Allgemeine Anmerkungen

Die EZB begrüßt die Vorschläge der Kommission, die der Umsetzung der ausstehenden Basel-III-Reformen (3) in der EU, der Stärkung des einheitlichen Regelwerks der EU und der Verbesserung des Aufsichtsrahmens für Kreditinstitute in verschiedenen Bereichen dienen.

Die EZB betont, wie wichtig es ist, die Umsetzung der Basel-III-Reformen in der EU zeitnah, vollständig und gewissenhaft abzuschließen. Mit diesen Reformen werden die wichtigsten Mängel des aktuellen Rahmens behoben, die im Rahmen früherer Analysen sowohl von europäischen als auch von internationalen Gremien auch in Bezug auf europäische Banken festgestellt wurden. Daher sind diese Reformen unerlässlich, um die Solidität des europäischen Bankensektors zu gewährleisten.

Eine zeitnahe Umsetzung der Basel-III-Reformen ist wichtig, um diese Mängel rasch zu beheben. Die EZB legt den Gesetzgebungsorganen der Union daher nahe, das Gesetzgebungsverfahren zügig und ohne allzu lange Umsetzungsfristen abzuschließen. Dies ist wichtig, um sicherzustellen, dass Banken künftigen Krisen standhalten können.

Die EZB hält es auch für wichtig, die Basel-III-Standards vollständig umzusetzen. In diesem Zusammenhang begrüßt die EZB, dass der Vorschlag der Kommission alle Elemente abdeckt, die vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht entwickelt und von der Gruppe der Zentralbankpräsidenten und Leiter der Bankenaufsichtsinstanzen im Dezember 2017 vereinbart wurden.

Schließlich setzt sich die EZB nachdrücklich für eine gewissenhafte Umsetzung der Basel-III-Reformen ein. Dies ist wichtig für die Finanzstabilität und die internationale Glaubwürdigkeit der EU. Eine konsequente Umsetzung dieser Reformen unterstreicht das Engagement der EU im Bereich der internationalen finanziellen Zusammenarbeit und begünstigt somit das Funktionieren des globalen Finanzsystems und stärkt das Vertrauen in die Banken in der EU. Zugleich bietet eine gewissenhafte Umsetzung die bestmögliche Garantie für ein stabiles Bankensystem, während die vorgeschlagenen Abweichungen und Umsetzungsoptionen eine unzureichende Berücksichtigung bestimmter Risikobereiche im Bankensektor zur Folge hätten. Wie nachstehend erläutert, ergeben sich diese Risiken hauptsächlich aus der vorgeschlagenen aufsichtlichen Behandlung der durch Immobilien besicherten Risikopositionen, der Kreditrisiken im Zusammenhang mit Unternehmen ohne Rating, des Gegenparteiausfallrisikos, der Beteiligungspositionen und der operationellen Risiken.

Die folgenden Absätze dieser Stellungnahme enthalten eine ausführliche Darstellung der wichtigsten Elemente des Vorschlags und der verbleibenden Risiken, die möglicherweise unzureichend abgedeckt wären, sollte die EU beschließen, von den Basel-III-Standards abzuweichen.

Es ist auch wichtig, dass der Aufsichtsrahmen seinen Zweck weiterhin erfüllen kann, indem er festgestellte Lücken schließt und mit Innovationen Schritt hält. Die von der Kommission vorgeschlagenen neuen Definitionen der Schlüsselbegriffe Anbieter von Nebendienstleistungen und Finanzinstitut sind zu begrüßen, da sie die Abgrenzungen des Regelungsbereichs klarstellen. Die EZB begrüßt ferner das Mandat der Kommission, über einen neuen Vorschlag zur aufsichtlichen Behandlung von Kryptowerten Bericht zu erstatten.

Darüber hinaus teilt die EZB die in der Begründung des Vorschlags geäußerte Auffassung der Kommission, dass es nicht erforderlich ist, den zuständigen Behörden zusätzliche Aufsichtsbefugnisse einzuräumen, um unter außergewöhnlichen Umständen aufgrund erheblicher wirtschaftlicher Störungen Ausschüttungen durch Kreditinstitute zu beschränken. Gleichzeitig stellt die EZB fest, dass Kreditinstitute in Zeiten, in denen eine wirtschaftliche und finanzielle Notlage besteht, möglicherweise nicht bereit sind, ihre Kapitalpuffer zu nutzen (4). Mit Blick auf die Zukunft ist die EZB der Auffassung, dass die Beseitigung von Hemmnissen für die Nutzung von Kapitalpuffern näher geprüft werden sollte.

1.   Einführung des Output-Floor

1.1

Die Eigenmitteluntergrenze (der sogenannte Output-Floor) ist ein wichtiges Element der Basel-III-Reformen. Der Output-Floor verringert die übermäßige Variabilität der risikogewichteten Aktiva der verschiedenen Institute, wodurch gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet werden und der Aufsichtsrahmen gestärkt wird. Die EZB begrüßt nachdrücklich, dass sich die Kommission bei der Umsetzung des Output-Floor für den sogenannten Single-Stack-Ansatz entschieden hat, bei dem die Banken nur eine Möglichkeit haben, ihre risikogewichteten Aktiva zu berechnen (5).

1.2

Dennoch stellt die EZB fest, dass der Vorschlag auch wesentliche Übergangsregelungen enthält, die in einigen spezifischen Bereichen zu niedrigeren Risikogewichten als in den Basler Standards vorgesehen führen, nämlich in den Bereichen i) durch Wohnimmobilien besicherte Risikopositionen mit geringen historischen Verlusten, ii) Risikopositionen gegenüber Unternehmen ohne Rating und iii) Kalibrierung des Gegenparteiausfallrisikos im Zusammenhang mit derivativen Risikopositionen. Die EZB hält diese Abweichungen von den Basel-III-Standards sowohl aus aufsichtsrechtlicher Sicht als auch aus Sicht der Finanzstabilität für ungerechtfertigt, weil dadurch bestimmte Risikobereiche möglicherweise unberücksichtigt bleiben.

1.3

Insbesondere die Behandlung durch Wohnimmobilien besicherter Risikopositionen in der Übergangsphase wirft mehrere Bedenken auf. Die Übergangsregelung würde die Backstop-Funktion des Output-Floor im Zusammenhang mit der Kreditvergabe für Wohnimmobilien schwächen. Dies ist ein Bereich, der die Finanzstabilität gefährden könnte, wie aus den jüngsten Berichten des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) (6) und der EZB (7) hervorgeht. Die Verschuldung von Privathaushalten und die Überbewertung von Wohnimmobilien nehmen in mehreren EU-Mitgliedstaaten zu, wodurch sich die mittelfristige Anfälligkeit und die Bedenken hinsichtlich einer schuldengetriebenen Immobilienblase noch verstärken. Dies könnte wiederum dazu führen, dass einige Banken über Eigenmittel verfügen, die nicht den potenziellen Verlusten entsprechen, die mit dem Eintreten dieser Risiken einhergehen. Die Übergangsregelung könnte auch zu einer weiteren Fragmentierung innerhalb des EU-Bankenmarkts führen, da Institute je nach Umsetzung durch die Mitgliedstaaten unterschiedlichen Eigenkapitalanforderungen für ähnliche Risiken unterliegen können. Angesichts dieser Bedenken ist die EZB der Auffassung, dass es keine solche Vorzugsbehandlung von Wohnimmobilien geben sollte. Wird der Mechanismus beibehalten, so sollte dieser in Zeit und Umfang streng begrenzt sein.

1.4

Darüber hinaus hat die EZB Bedenken hinsichtlich der Übergangsbestimmungen für Unternehmen ohne Rating. Nach den Basler Standards wird der Kreditvergabe an solche Unternehmen ein höheres Risikogewicht zugewiesen, was auf die größere Unsicherheit in Bezug auf deren tatsächliche Risikobehaftung zurückzuführen ist. Eine Senkung des Risikogewichts auf der Grundlage bankinterner Risikoschätzungen schwächt den Zweck des Output-Floor. Dieser besteht in der Absicherung gegen eine Risikounterschätzung durch die internen Modelle der Institute, da sich die Institute auf ihre eigenen Schätzungen der Ausfallwahrscheinlichkeit stützen könnten, um Unternehmen ein geringeres Risikogewicht zuzuweisen. Die Kommission schlägt vor, die Anwendung eines Risikogewichts von 65 % von einer geschätzten einjährigen Ausfallwahrscheinlichkeit abhängig zu machen, die bis zu 0,5 % betragen könnte. Die EZB hält dies für zu weit gefasst, da es Unternehmen umfassen könnte, die ein höheres Risikoprofil aufweisen. Angesichts der damit einhergehenden Risiken ist die EZB daher der Auffassung, dass keine solche Ausnahme für Unternehmen ohne Rating gemacht werden sollte. Wird der Mechanismus beibehalten, so sollte dieser weiterhin in Zeit und Umfang streng begrenzt sein. Schließlich unterstützt die EZB uneingeschränkt die Bemühungen um eine mittel- bis langfristige Ausweitung der Ratingabdeckung europäischer Unternehmen, die zusätzlich einen wichtigen Beitrag zum Projekt der Kapitalmarktunion leisten könnten.

1.5

Die EZB warnt vor Änderungen bei der Behandlung des Gegenparteiausfallrisikos derivativer Risikopositionen im Zusammenhang mit dem Output-Floor, ob vorübergehend oder dauerhaft. Die EZB hat Bedenken, dass bei einer Änderung der Kalibrierung des Standardansatzes zur Berechnung des Gegenparteiausfallrisikos (Standardised Approach for Counterparty Credit Risk – SA-CCR) einige aufsichtsrechtliche Risiken ungedeckt blieben und der Forderungsbetrag für das Gegenparteiausfallrisiko unterschätzt würde.

1.6

Was die Anwendungsebene des Output-Floor betrifft, so hat die Kommission eine Anwendung auf der obersten Konsolidierungsebene vorgeschlagen. Innerhalb von Bankengruppen geht dies mit einem Mechanismus zur Umverteilung der Auswirkungen, die sich auf der obersten Konsolidierungsebene ergeben, auf das Mutter- und auf die Tochterunternehmen einher (8). Dieser Mechanismus ermöglicht es Bankengruppen in der EU, die dem Output-Floor unterliegen, Kapital innerhalb der Gruppe effektiver zu verteilen als dies bei einer Anwendung auf Einzelebene der Fall ist, während die jeweilige Risikobehaftung im Zusammenhang mit der Präsenz der Gruppe in den einzelnen Mitgliedstaaten weiterhin widergespiegelt wird. Die Einführung spezifischer Output-Floor-Anforderungen auf teilkonsolidierter Ebene in den Mitgliedstaaten könnte jedoch nach wie vor Anreize für Bankengruppen schaffen, ihre Tätigkeiten dahingehend umzustrukturieren, dass zwar die Auswirkungen des Output-Floor auf einzelne Teile der Gruppe minimiert werden, dies jedoch auf eine Weise erfolgt, die möglicherweise nicht mit etablierten Organisationsstrukturen oder einem soliden Risikomanagement in Einklang steht. Darüber hinaus käme es zu einer höheren Bindung des Kapitals auf lokaler Ebene, was dem Ziel des freien Kapitalverkehrs innerhalb der europäischen Bankengruppen, der eine wichtige Voraussetzung für die finanzielle Integration darstellt, zuwiderliefe. Eine Alternative bestünde darin, den Output-Floor sowohl auf der obersten Konsolidierungsebene in der EU als auch auf teilkonsolidierter Ebene in den Mitgliedstaaten ohne den Verteilungsmechanismus anzuwenden. Dies würde den Rahmen für Banken im Vergleich zum Vorschlag der Kommission bereits vereinfachen und eine angemessene Kapitalausstattung in jedem Mitgliedstaat gewährleisten, wenngleich dies mit einer Bindung des Kapitals auf dieser teilkonsolidierten Ebene einherginge. Eine weitere Option wäre, den Output-Floor nur auf der obersten Konsolidierungsebene anzuwenden. Dies ginge mit einer Verpflichtung für Banken und zuständige Behörden einher, für eine angemessene Kapitalausstattung eigenständiger Unternehmen zu sorgen (9). Dieser Ansatz wäre der einfachere Ansatz und auch der Ansatz, mit dem eine Fragmentierung des europäischen Bankensektors verringert werden könnte. Außerdem trüge er der Tatsache Rechnung, dass der Output-Floor darauf ausgerichtet wurde, die übermäßige Variabilität der risikogewichteten Aktiva nicht auf Ebene der einzelnen Unternehmen, sondern auf Ebene der Bankengruppe zu begrenzen. Die EZB bevorzugt den letztgenannten Ansatz.

1.7

Schließlich stellt die EZB fest, dass der Vorschlag zur Änderung der CRD Bestimmungen zu den Wechselwirkungen zwischen Output-Floor, Aufsichtsanforderungen und makroprudenziellen Kapitalpuffern enthält. Diese Aspekte werden in der gesonderten Stellungnahme zum Vorschlag zur Änderung der CRD behandelt (10).

2.   Kreditrisikorahmen – Standardansatz

2.1

Die EZB begrüßt die Vorschläge zur Umsetzung des neuen Standardansatzes für Kreditrisiken, weil dadurch Institute, die keine internen Modelle heranziehen, widerstandsfähiger werden und die Risikosensitivität ihrer Eigenkapitalanforderungen erhöht wird. Die EZB stellt jedoch mit Besorgnis fest, dass der Vorschlag auch mehrere neue Abweichungen von den Basel-III-Standards enthält, insbesondere in Bezug auf i) Spezialfinanzierungsrisikopositionen, ii) Beteiligungspositionen, iii) Risikopositionen aus dem Mengengeschäft und iv) die Methode für die Bewertung von Sicherheiten für durch Immobilien besicherte Risikopositionen. Darüber hinaus wurden einige bestehende Abweichungen beibehalten (z. B. für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und Infrastrukturprojekte), die von den Mitgesetzgebern erneut geprüft werden sollten. Die EZB ist der Auffassung, dass diese Abweichungen die Kohärenz und Sicherheit des neuen Standardansatzes insgesamt verringern und bestimmte Risiken ungedeckt lassen könnten. Dies könnte wiederum dazu führen, dass die Banken nicht über ausreichendes Kapital verfügen, falls in diesen Marktsegmenten Risiken eintreten. Konkret ist die Basel-III-Rahmenvereinbarung darauf ausgerichtet, die Risikobehaftung von Spezialfinanzierungen widerzuspiegeln. Jegliche Änderungen, wie etwa die Schaffung einer neuen Kategorie für Objektfinanzierungen von hoher Qualität oder Änderungen der Kriterien für eine Projektfinanzierung von hoher Qualität, könnten Risiken ungedeckt lassen, insbesondere in der Vorbetriebsphase der Projekte, und somit den Schutz der Banken verringern. Darüber hinaus sollten standardisierte Risikogewichte nicht auf der alleinigen Beurteilung von Instituten ohne Modellgenehmigung dahingehend beruhen, ob eine Objektfinanzierung die Kriterien der „hohen Qualität“ erfüllt – ähnlich dem auf internen Ratings basierenden (IRB-) Slotting-Ansatz.

2.2

Beteiligungspositionen sind von Natur aus stärker risikobehaftet, weil sie im Falle eines Ausfalls von vorneherein gegenüber allen anderen Forderungen nachrangig sind. Die Basel-III-Vorschläge spiegeln dies wider, indem höhere Eigenkapitalanforderungen für Beteiligungspositionen gefordert werden. Die EZB hat daher Bedenken hinsichtlich der Abweichungen von diesem soliden Grundsatz in einigen Bereichen, da die Banken in ihrer Bilanz somit höheren Risiken ausgesetzt sein könnten. Dies gilt insbesondere für i) Beteiligungspositionen gegenüber anderen Mitgliedern derselben Gruppe, einschließlich jener Beteiligungen an Unternehmen des Finanzsektors, die Banken nicht von ihren Eigenmitteln abziehen müssen, ii) institutsbezogene Sicherungssysteme und iii) langfristige Beteiligungspositionen, deren Laufzeit bereits mindestens sechs Jahre beträgt, die sich ebenso auf die Angemessenheit der Risikogewichte auf konsolidierter Ebene auswirken. Dies würde nicht nur zu einem Festschreiben der bestehenden sehr niedrigen Risikogewichte führen, welche die inhärente Risikobehaftung von Beteiligungspositionen nicht widerspiegeln, sondern auch dazu, dass die Gruppe weiterhin keine angemessene Verlustabsorptionsfähigkeit aufweist. iv) Darüber hinaus ist die EZB der Auffassung, dass das niedrigere Risikogewicht für Beteiligungspositionen im Rahmen von Legislativprogrammen anwendbar sein sollte, wenn es mit der gemäß den Basler Standards vorgesehenen Anforderung zur Beschränkung von Kapitalbeteiligungen (11) einhergeht, die auch bei einer umfassenden Prüfung dieser Programme berücksichtigt werden kann. v) Aus der Übergangsbestimmung für Beteiligungspositionen nach dem IRB-Ansatz ergeben sich außerdem ungerechtfertigte Vorteile, da die Banken Risikogewichte anwenden können, die nicht nur niedriger sind als die aktuell geltenden Risikogewichte, sondern vorübergehend sogar noch niedriger sind als die letztendlich geforderten. Die EZB schlägt daher vor, diese vorübergehende außerordentliche Herabsetzung der Eigenmittelanforderungen für Beteiligungspositionen von Instituten, welche die Erlaubnis zur Anwendung des IRB-Ansatzes haben, auf ein unterhalb des künftig endgültig geforderten Anforderungsniveaus zu vermeiden (12).

2.3

Die EZB ist der Auffassung, dass das niedrigere Risikogewicht für Risikopositionen aus dem Mengengeschäft nur auf natürliche Personen mit Gesamtrisikopositionen von weniger als 1 Mio EUR angewandt werden sollte, wobei bei der Bestimmung dieses Betrags sowohl von Kunden bereits geschuldete Beträge als auch noch nicht in Anspruch genommene Kreditlinien zu berücksichtigen wären. Darüber hinaus sollte die notwendige Korrektur der Eigenmittelanforderungen für bedingungslos kündbare Kreditlinien nicht länger aufgeschoben werden.

2.4

Der Vorschlag der Kommission sieht auch einige Änderungen an den Methoden zur Neubewertung von Immobilien vor, die nicht mit den Basler Standards in Einklang stehen. Die EZB ist der Auffassung, dass solche Neubewertungen auf einer soliden Grundlage erfolgen sollten, um Änderungen bei der Bewertung der Immobiliensicherheiten gebührend Rechnung zu tragen. Die Anwendung statistischer Methoden für die Immobilienbewertung (anstatt sich auf einen qualifizierten unabhängigen Bewerter zu stützen) könnte ein ungenaues Sicherheitsverständnis vermitteln. Dies könnte zu einer strukturellen Überschätzung des tatsächlichen Werts nicht nur der einzelnen Immobilien, sondern des gesamten Portfolios führen, das Gegenstand der Neubewertung ist, wodurch wiederum die Widerstandsfähigkeit der Banken gegen eine Überhitzung der Immobilienmärkte verringert würde. Eine Erhöhung der Immobilienwerte auf der Grundlage durchschnittlicher Vergangenheitswerte könnte es den Banken zudem unvorsichtigerweise ermöglichen, sich weiterhin auf einen Anstieg der Immobilienwerte zu verlassen, der möglicherweise nicht nachhaltig ist. Dies trifft beispielsweise sehr deutlich im aktuellen Umfeld zunehmender Überbewertung zu. Diese Änderungen würden die ungerechtfertigten Auswirkungen des Übergangsmechanismus in Bezug auf risikoarme Hypothekarkredite im Zusammenhang mit dem Output-Floor verschärfen (siehe Absatz 1.3) und könnten die Anfälligkeit der Banken auf den Immobilienmärkten weiter erhöhen.

2.5

Die Behandlung der Besonderheiten von Investitionen in KMU und in Infrastruktur ist in der Basel-III-Rahmenvereinbarung neu ausgerichtet worden, indem Risikogewichte Anwendung finden, die auf Daten aus den verschiedenen Instituten empirisch kalibriert werden. Die EZB ist daher der Auffassung, dass sich die EU an die überarbeitete Kalibrierung halten sollte.

3.   Operationelles Risiko

3.1

Die EZB begrüßt die Entscheidung der Kommission, den neuen Standardansatz für operationelle Risiken im Einklang mit der Basel-III-Rahmenvereinbarung umzusetzen, mit der die Vergleichbarkeit und Einfachheit der Berechnung der Eigenmittelanforderungen verbessert werden soll.

3.2

Die EZB nimmt zur Kenntnis, dass die Basel-III-Rahmenvereinbarung die Möglichkeit bietet, historische Verluste bei der Berechnung der Eigenkapitalanforderungen für operationelle Risiken außer Acht zu lassen. Jedoch bedauert die EZB, dass sich die Kommission nicht für eine Erfassung dieser Verluste entschieden hat. Die EZB ist der Auffassung, dass die Berücksichtigung der Verlusthistorie eines Instituts einerseits eine höhere Risikosensitivität und Verlustdeckung bei den Eigenkapitalanforderungen nach sich zöge, sodass die Unterschiede zwischen den Risikoprofilen von Instituten im Hinblick auf hochsensible Aspekte wie Verhaltensrisiken, Geldwäsche oder Cybervorfälle angegangen würden; andererseits würden den Instituten größere Anreize geboten, ihr operationelles Risikomanagement zu verbessern. Die EZB bevorzugt daher eine Umsetzung, bei welcher der interne Verlustmultiplikator anhand der historischen Verluste des Instituts ermittelt und schrittweise eingeführt wird.

3.3

Die EZB stellt fest, dass die Aufsichtsbehörden bereits verpflichtet sind, die Qualität des Risikomanagements, einschließlich der Verlusthistorie, bei der Festlegung des Risikoprofils und der Eigenkapitalanforderungen im Rahmen des Aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (SREP) zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang sollte die Zweckmäßigkeit der vorgeschlagenen eng gefassten Verpflichtung der Aufsichtsbehörden, die Qualität der Erfassung historischer Verluste durch die Institute mindestens alle drei Jahre zu überwachen, vor dem Hintergrund der letztendlichen Nutzung dieser historischen Verlustdaten innerhalb des Rahmens geprüft werden, auch angesichts der Tatsache, dass die Datenqualität nur eine von vielen zentralen Erwägungen für das Management operationeller Risiken ist.

4.   Marktrisiko

4.1

In ihrer Stellungnahme vom 8. November 2017 zu Änderungen des Unionsrahmens für Eigenkapitalanforderungen von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (13) (14) forderte die EZB eine ausreichend lange Phase für die Umsetzung der Basler Standards für Marktrisiken, die aus der grundlegenden Überprüfung des Handelsbuchs (FTRB) hervorgegangen sind, und empfahl, dass hierbei auch sonstige Entwicklungen bei den Basler Standards Berücksichtigung finden sollten. Da die international vereinbarten Regeln inzwischen fertiggestellt worden sind, begrüßt die EZB den Vorschlag der Kommission, die bestehende Meldepflicht in Eigenmittelanforderungen umzuwandeln.

4.2

Die EZB nimmt zur Kenntnis, dass der Vorschlag es der Kommission ermöglicht, die Kalibrierung der Eigenkapitalanforderungen im Rahmen des neuen Marktrisikorahmens zu ändern und die Umsetzung dieses Rahmens um zwei weitere Jahre aufzuschieben. Dies könnte eine Verringerung der Eigenkapitalanforderungen ermöglichen und somit von den Basel-III-Standards abweichen. Die EZB spricht sich dafür aus, diese Befugnisse im Rahmen des vorliegenden Vorschlags einzuschränken. Die EZB hält eine einheitliche Anwendung dieser Standards auf internationaler Ebene für wichtig und fordert eine gewissenhafte Umsetzung dieser international vereinbarten Standards bis 2025. Dies wäre wichtig, um den Instituten Klarheit zu verschaffen und die Solidität des einheitlichen Regelwerks der EU zu gewährleisten. Gleichzeitig würden negative Auswirkungen auf die internen Umsetzungspläne der Institute und auf das Antrags- und Genehmigungsverfahren für interne Modelle vermieden. Ungeachtet dessen könnte in Erwägung gezogen werden, einen Bericht der Kommission über die Umsetzung der grundlegenden Überprüfung des Handelsbuchs in anderen Rechtsordnungen im Jahr 2025 zu erstellen. Dieser Bericht könnte als Grundlage für die Gesetzgeber der Union bei der Vorbereitung möglicher Folgemaßnahmen dienen, um weltweit gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten.

4.3

Die EZB begrüßt die im Vorschlag der Kommission klar gefasste Regelung zur Mindesthäufigkeit, die im Rahmen des Transparenzansatzes (Look-Through-Ansatz) anzuwenden ist, wenn Organismen für gemeinsame Anlagen in interne Modelle einbezogen werden. Gleichzeitig hat die EZB Bedenken, dass eine solche Behandlung dazu führen könnte, dass einige Risiken nicht vom entsprechenden internen Modell erfasst werden. Die EZB schlägt daher vor, eine gesonderte Anforderung zur Erkennung, Messung und Überwachung der relevanten Risiken hinzuzufügen, falls der Transparenzansatz nicht täglich angewandt wird.

5.   Risiko einer Anpassung der Kreditbewertung (CVA-Risiko)

5.1

Die EZB stellt mit Besorgnis fest, dass die von der Union erlassenen bestehenden Ausnahmeregelungen nicht im Rahmen des Vorschlags der Kommission überarbeitet werden. Die EZB erinnert daran, dass diese Ausnahmen im Rahmen des vorherigen Regulatory Consistency Assessment Programme des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht im Jahr 2014 als eine wesentliche Nichteinhaltung eingestuft wurden (15). Die EZB ist der Auffassung, dass diese Abweichungen aus aufsichtsrechtlicher Sicht nicht gerechtfertigt sind und darüber hinaus dazu führen, dass die Institute ungedeckten Risiken aus ihren Derivategeschäften mit ausgenommenen Gegenparteien ausgesetzt sind (16).

5.2

Nichtsdestotrotz erkennt die EZB die Bemühungen der Kommission an, Probleme, die sich aus offenen Absicherungen für das Risiko einer Anpassung der Kreditbewertung (Credit Valuation Risk – CVA) aus Geschäften mit in der EU ausgenommenen Gegenparteien ergeben, dadurch anzugehen, dass den Instituten gestattet wird, diese Gegenparteien freiwillig in ihre regulatorische CVA einzubeziehen (17), und neue Meldepflichten für in der EU ausgenommene Gegenparteien festgelegt werden. Letztere könnten zwar bessere Risikomanagementverfahren der Institute fördern, sie würden jedoch weder deren aufsichtsrechtliche Lage verbessern noch Marktdisziplin herbeiführen. Um Letzteres zu erreichen, sollte eine Offenlegungspflicht eingeführt werden. Sollten sich die Gesetzgebungsorgane der Union dafür entscheiden, die bestehenden Ausnahmen beizubehalten, tragen diese Vorschläge dazu bei, die negativen Auswirkungen solcher Ausnahmen etwas abzumildern, auch wenn sie die mit diesen Risikopositionen einhergehenden Risiken für die Bankbilanzen nicht wesentlich verringern.

6.   IRB-Ansatz

6.1

Die EZB begrüßt die vorgeschlagenen Änderungen des IRB-Ansatzes für das Kreditrisiko gemäß dem endgültigen Basel-III-Paket (18), da sie als notwendig erachtet werden, um die Risikosensitivität aufrechtzuerhalten und gleichzeitig die Möglichkeiten einer übermäßigen Variabilität des risikogewichteten Positionsbetrags (RWEA) erheblich zu verringern. Die EZB befürwortet den Vorschlag, i) die Anwendung des fortgeschrittenen IRB-Ansatzes („A-IRB-Ansatz“) für Risikopositionen gegenüber Großunternehmen, Kreditinstituten und Wertpapierfirmen sowie als Unternehmen behandelten Finanzinstituten und ii) die Anwendung des IRB-Ansatzes für Beteiligungspositionen nicht mehr zuzulassen. Ebenso unterstützt die EZB die Einführung der Mindestgrößen (Input Floors) für Risikoparameter, mit denen ein Mindestgrad an Konservativität bei den Modellparametern gewährleistet und gleichzeitig einer übermäßigen RWEA-Variabilität entgegengewirkt wird.

6.2

Darüber hinaus unterstützt die EZB die zusätzlichen Erläuterungen und Verbesserungen im Zusammenhang mit Schätzungen der Ausfallwahrscheinlichkeit (PD), der Verlustquote bei Ausfall (LGD) und der Kreditumrechnungsfaktoren (CCF).

6.3

Dennoch möchte die EZB auf einige Unstimmigkeiten innerhalb des Vorschlags hinweisen, welche die ordnungsgemäße Umsetzung der Anforderungen insgesamt behindern könnten. Um insbesondere das Risiko einer Fehlinterpretation zu verringern, empfiehlt die EZB eine stärkere Angleichung der in den verschiedenen Artikeln der geänderten CRR zur Bestimmung der Größe von Unternehmensschuldnern verwendeten Begriffe wie Umsatz, Einnahmen und Verkäufe (19).

6.4

Darüber hinaus muss die Kohärenz zwischen der Ausfalldefinition und der Schätzung und Umsetzung von Risikoparametern sichergestellt werden. Insbesondere in Bezug auf die Umsetzung des IRB-Ansatzes auf Ebene der Risikopositionsklasse gemäß dem geänderten Artikel 148 möchte die EZB betonen, dass diese Änderung bei Risikopositionen aus dem Mengengeschäft die Möglichkeit schafft, den IRB-Ansatz für mindestens eine der in den neuen Ziffern i, ii, iii und iv von Artikel 147 Absatz 2 Buchstabe d genannten Risikopositionsklassen anzuwenden. Gleichzeitig stellt die EZB fest, dass der bestehende Artikel 178 Absatz 1 den Instituten gestattet, für Risikopositionen aus dem Mengengeschäft die Ausfalldefinition auf der Ebene einer bestimmten Kreditfazilität, statt auf der Ebene der Gesamtverbindlichkeiten eines Kreditnehmers anzuwenden. Wird die Ausfalldefinition für Risikopositionen aus dem Mengengeschäft auf Schuldnerebene festgelegt, empfiehlt die EZB in diesem Zusammenhang, die Möglichkeit der Anwendung des IRB-Ansatzes entweder auf alle oder auf keine der in Artikel 147 Absatz 2 Buchstabe d Ziffern i, ii, iii und iv genannten Risikopositionsklassen zu beschränken. Dies sei jedoch unbeschadet der Möglichkeit, eine Erlaubnis zur dauerhaften teilweisen Verwendung unter den in Artikel 150 genannten Bedingungen zu beantragen.

6.5

Im Hinblick auf die neuen Anforderungen an PD-Schätzungen ist die EZB ferner der Auffassung, dass eine weitere Präzisierung des Zeithorizonts der Ratings – wie dieser in den endgültigen Basel-III-Standards vorgeschlagen wurde – eine angemessene Risikodifferenzierung trotz ungünstiger wirtschaftlicher Bedingungen gewährleisten und die Vergleichbarkeit der risikogewichteten Aktiva zwischen den Instituten verbessern würde. Darüber hinaus wurden einige unterschiedliche Anforderungen an PD-Schätzungen für Risikopositionen aus dem Mengengeschäft und an PD-Schätzungen für Risikopositionen gegenüber Unternehmen und Instituten in den Vorschlag aufgenommen, welche einer korrekten Auslegung durch die Institute entgegenstehen könnten. Daher empfiehlt die EZB, die Anforderungen im Hinblick auf diese Risikopositionsarten noch mehr zu vereinheitlichen.

7.   Offenlegung und Meldewesen nach Säule III

7.1

Die EZB begrüßt die neue integrierte Plattform für Offenlegungen von Kreditinstituten nach Säule III, die von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) verwaltet wird und darauf abzielt, den Aufwand für Kreditinstitute zu verringern und allen Interessenträgern die Nutzung von Informationen der Säule III zu erleichtern. Die Aufsichtsbehörden würden von einer zentralen Offenlegungsplattform profitieren, da diese ihnen die Arbeit im Zusammenhang mit der Gewährleistung der Qualität von Informationen der Säule III erleichtern würde. Die EZB stellt jedoch fest, dass der Vorschlag unterschiedliche Ansätze hinsichtlich der quantitativen Offenlegung von Informationen kleiner und nicht komplexer Institute (SNCI) und denen größerer Institute verfolgt. Für SNCI wird die EBA die quantitative Offenlegung von Informationen auf der Grundlage einer vorab festgelegten Zuordnung (Mapping) zu den entsprechenden aufsichtlichen Meldungen erstellen. Für größere Institute müsste ein neues Meldeverfahren für Offenlegungen entwickelt werden, welches zu einer Doppelmeldung von Datenpunkten führen würde, da sich die Datenanforderungen der Säule III mit den aufsichtlichen Meldungen überschneiden. Die EBA würde diese neuen Vorlagen dann „in elektronischer Form“ erhalten und müsste diese noch am selben Tag veröffentlichen. Die EZB ist der Auffassung, dass der SNCI-Ansatz für quantitative Offenlegungen auf alle Institute ungeachtet ihrer Größe und Komplexität angewandt werden könnte, um den Meldeaufwand für alle Institute zu verringern. Die EZB stellt ferner fest, dass der Zeitplan für die Veröffentlichung von Informationen der Säule III durch die EBA auf der zentralen Plattform keine Abstimmung zwischen aufsichtlichen Meldungen und der nach Säule III offenzulegenden Informationen ermöglicht, was zu einer zusätzlichen Arbeitsbelastung für die Aufsichtsbehörden und zu Verwirrung bei Anlegern und anderen Nutzern von Informationen der Säule III führen könnte. Um die Kohärenz zu gewährleisten, sollte nach derselben Logik die in dem geänderten Artikel 434a vorgesehene Strategie für die Neuvorlage von Offenlegungen bei der EBA nicht auf die Offenlegung von Informationen beschränkt sein, sondern auch aufsichtliche Meldungen umfassen.

7.2

Darüber hinaus können sowohl qualitative Offenlegungen als auch einige quantitative Offenlegungen (20) nicht auf der Grundlage des vorab festgelegten Mappings aus den aufsichtlichen Meldungen extrahiert werden. Dieses Problem betrifft sowohl SNCI als auch andere Institute. Daher sollte das Verfahren für die Übermittlung solcher Offenlegungen an die EBA präzisiert werden. Außerdem geht die EZB davon aus, dass es für die EBA aufgrund der unstrukturierten Natur qualitativer Informationen möglicherweise schwierig sein wird, diese Informationen zu aggregieren und zu vergleichen.

7.3

Die EZB stellt fest, dass der Vorschlag zur Änderung der CRD eine Änderung des Artikels 106 der CRD vorsieht, um den zuständigen Behörden die Befugnis einzuräumen, Nicht-SNCI zu verpflichten, die offenzulegenden Informationen an die EBA zu übermitteln, damit diese auf einer zentralen Website der EBA veröffentlicht werden können. Diese Änderung der CRD wäre überflüssig, wenn der Wortlaut der CRR in der in Absatz 7.1 vorgeschlagenen Weise geändert würde.

8.   Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführungsrisiken

8.1

Eine bessere Einbeziehung von Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführungsrisiken (ESG-Risiken) in den Aufsichtsrahmen ist von entscheidender Bedeutung, um die Widerstandsfähigkeit des Bankensektors zu erhöhen. Umfassende Anmerkungen der EZB zu den Vorschlägen zu ESG-Risiken werden in der Stellungnahme der EZB zum Vorschlag zur Änderung der CRD (21) vorgelegt. Insbesondere im Hinblick auf den Vorschlag zur Änderung der CRR begrüßt die EZB den Vorschlag der Kommission, harmonisierte Definitionen von ESG-Risiken einzuführen. Die EZB misst der erklärten Absicht, die Definitionen an die von der EBA in ihrem Bericht über das Management und die Überwachung von ESG-Risiken für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (22) vorgeschlagenen Definitionen anzupassen, großen Wert bei. Die EZB stellt jedoch fest, dass der Wortlaut der vorgeschlagenen Definitionen von den von der EBA verwendeten Formulierungen abweicht. Die Definitionen der EBA sind weiter gefasst und umfassen nicht nur Verluste, sondern negative Auswirkungen jeglicher Art. Folglich spiegeln sie die Natur der ESG-Risiken, die unter anderem in Form von strategischen Risiken und Reputationsrisiken eintreten, genauer wider. Diese Risiken können beispielsweise zu einem geringeren Geschäftsvolumen führen und die Tragfähigkeit und Überlebensfähigkeit eines Instituts beeinträchtigen. Daher schlägt die EZB vor, den Wortlaut der Definitionen anzupassen, um eine stärkere Angleichung an die von der EBA vorgeschlagenen Definitionen zu gewährleisten.

8.2

Die EZB begrüßt den Vorschlag, Artikel 430 dahingehend zu ändern, dass Institute ihre Verflechtung mit ESG-Risiken ihren zuständigen Behörden melden müssen. Da die Meldung maßgeblicher qualitativer und quantitativer Informationen über ESG-Risiken die Überwachung dieser Risiken erleichtert, fordert die EZB die Gesetzgebungsorgane der Union und die EBA auf, dafür zu sorgen, dass die vorgeschlagene Meldepflicht so bald wie möglich umgesetzt wird. Die EZB stellt fest, dass solche Meldungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Erwägungsgrund 40 des Vorschlags zur Änderung der CRR unterliegen werden.

8.3

Die EZB stimmt mit Erwägungsgrund 40 des Vorschlags zur Änderung der CRR überein. Dieser enthält den Hinweis, dass die Exposition eines Instituts gegenüber ESG-Risiken nicht unbedingt proportional zur Größe und Komplexität des Instituts ist. Somit ist es unabdingbar, dass die Märkte und die Aufsichtsbehörden von allen Unternehmen, die solchen Risiken ausgesetzt sind, unabhängig von der Größe des jeweiligen Unternehmens angemessene Daten erhalten. Daher unterstützt die EZB nachdrücklich den Vorschlag, die Offenlegungspflichten im Zusammenhang mit ESG-Risiken gemäß Artikel 449a auf alle Institute anzuwenden. Die EZB unterstützt den Vorschlag der Kommission, die Häufigkeit und den Umfang der Offenlegungspflichten an die Größe und die Komplexität der Institute anzupassen, um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebührend Rechnung zu tragen. Die EZB stellt fest, dass es wichtig ist, für eine angemessene Kohärenz zwischen den Offenlegungspflichten im Zusammenhang mit ESG-Risiken für Institute und anderen Initiativen im Bereich der Offenlegung (z. B. der Richtlinie hinsichtlich der Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen (Corporate Sustainability Reporting Directive)) zu sorgen, da solche Initiativen die Fähigkeit der Institute verbessern sollte, ihre Risiken angemessen zu bewerten und ihren eigenen Offenlegungspflichten nachzukommen.

8.4

Die EZB unterstützt auch nachdrücklich den Vorschlag, die Frist vorzuverlegen, innerhalb der die EBA nach Artikel 501c ihren Bericht über die aufsichtliche Behandlung von Risikopositionen, die von den Auswirkungen ökologischer und/oder sozialer Faktoren betroffen sind, vorlegen muss. Die EZB unterstützt diese Arbeit nachdrücklich und ist der Auffassung, dass die Vorverlegung der Berichtsfrist den Beitrag der EU zur internationalen politischen Debatte über diese Fragen weiter unterstützen würde. Sofern die EZB empfiehlt, den Vorschlag zur Änderung der CRR abzuändern, ist ein spezieller Redaktionsvorschlag mit Begründung in einem gesonderten technischen Arbeitsdokument aufgeführt. Das technische Arbeitsdokument steht in englischer Sprache auf EUR-Lex zur Verfügung.

---

(1)  COM(2021) 664 final.

(2)  COM(2021) 663 final.

(3)  Bei den Basel-III-Reformen (auch als Basel-III-Standards bekannt) handelt es sich um Standards, die vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) eingeführt wurden. Die konsolidierten Standards sind auf der Website der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich unter www.bis.org abrufbar.

(4)  Siehe Stellungnahme CON/2020/16 der Europäischen Zentralbank vom 20. Mai 2020 zu Änderungen am aufsichtsrechtlichen Rahmen der Union infolge der COVID-19-Pandemie (ABl. C 180 vom 29.5.2020, S. 4). Sämtliche Stellungnahmen der EZB sind auf EUR-Lex abrufbar.

(5)  Weitere Informationen zum „Single Stack“-Ansatz für risikobasierte Eigenkapitalanforderungen sind in den Fragen und Antworten der Kommission zu finden.

(6)  Europäischer Ausschuss für Systemrisiken, Vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries, Februar 2022.

(7)  Europäische Zentralbank, Financial Stability Review, November 2021.

(8)  Siehe die Begründung zum Vorschlag der Kommission.

(9)  Im Einklang mit SCO10 der Basler Rahmenvereinbarung.

(10)  Siehe den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2013/36/EU im Hinblick auf Aufsichtsbefugnisse, Sanktionen, Zweigstellen aus Drittländern sowie Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführungsrisiken und zur Änderung der Richtlinie 2014/59/EU.

(11)  Siehe Basler Rahmenvereinbarung, CRE20.59.

(12)  Ebenfalls von den in den Ziffern iii und v beschriebenen Bestimmungen betroffen sind die Eigenkapitalanforderungen bankgeführter Finanzkonglomerate. Dies ist auf den sogenannten Danish Compromise zurückzuführen, nach dem die Beteiligungen von Banken an Kapitalinstrumenten von Versicherungsunternehmen, die demselben Finanzkonglomerat angehören, nicht vom Eigenkapital abgezogen werden müssen, sondern mit einem Risikogewicht versehen werden können.

(13)  Siehe Basler Rahmenvereinbarung, SCO30.5, Fußnote 1.

(14)  Stellungnahme der Europäischen Zentralbank vom 8. November 2017 zu Änderungen des Unionsrahmens für Eigenmittelanforderungen von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (CON/2017/46) (ABl. C 34 vom 31.1.2018, S. 5).

(15)  Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2014), Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) – Assessment of Basel III regulations – European Union, abrufbar auf der Website der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich unter www.bis.org.

(16)  Dies wurde 2019 auch von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde in ihrer Politikempfehlung Policy advice on the Basel III reforms on credit valuation adjustment (CVA) and market risk, Empfehlung CVA2: CVA-Ausnahmen, S. 9, abrufbar auf der Website der EBA unter www.eba.europa.eu, hervorgehoben.

(17)  Siehe die Begründung zum Vorschlag der Kommission.

(18)  Siehe insbesondere Basel III: Finalising post-crisis reforms (bis.org).

(19)  Beispielsweise wird in Artikel 142 Absatz 1 Nummer 5a der Begriff Großunternehmen (large corporates) unter Bezugnahme auf die Messgröße Verkäufe (sales) definiert, während im neuen Artikel 5 Absatz 8 der Begriff kleines und mittleres Unternehmen (small and medium-sized enterprise) unter Bezugnahme auf die Messgröße Umsatz (turnover) definiert wird.

(20)  Beispielsweise im Zusammenhang mit der Offenlegung von Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführungsrisiken (ESG) oder der Offenlegung im Bereich des Zinsänderungsrisikos im Anlagebuch (IRRBB).

(21)  Siehe Fußnote 10.

(22)  Europäische Bankenaufsichtsbehörde (2021), EBA Report on management and supervision of ESG risks for credit institutions and investment firms (EBA/REP/2021/18), abrufbar auf der Website der EBA unter www.eba.europa.eu