Rechtssache C‑137/21

Europäisches Parlament

gegen

Europäische Kommission

Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 5. September 2023

„Untätigkeitsklage – Verordnung (EU) 2018/1806 – Art. 7 Abs. 1 Buchst. f – Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen – Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind – Grundsatz der Gegenseitigkeit – Aufforderung zum Erlass eines delegierten Rechtsakts, mit dem die Visumbefreiung für Staatsangehörige der Vereinigten Staaten von Amerika für einen Zeitraum von zwölf Monaten vorläufig ausgesetzt wird“

1. Untätigkeitsklage – Aufforderung an das Organ, tätig zu werden – Aufforderung, tätig zu werden – Fristen – Voraussetzungen – Untätigkeitsklage, die nach der zweiten, drei Jahre nach einer ersten, erfolglos gebliebenen Aufforderung, tätig zu werden, erhoben wurde – Verspätete Erhebung der Klage – Fehlen – Zulässigkeit

   (Art. 265 Abs. 2 AEUV)

   (vgl. Rn. 27-35)

2. Untätigkeitsklage – Stellungnahme im Sinne von Art. 265 Abs. 2 AEUV vor Klageerhebung – Begriff – Weigerung, einer Aufforderung, tätig zu werden, nachzukommen – Einbeziehung – Zulässigkeit

   (Art. 265 Abs. 2 AEUV)

   (vgl. Rn. 39-43)

3. Organe der Europäischen Union – Ausübung der Zuständigkeiten – Der Kommission übertragene Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte – Befugnis, einen Gesetzgebungsakt zu ergänzen – Bedeutung – Grundverordnung, die die Kommission ermächtigt, die Befreiung von der Visumpflicht für Staatsangehörige eines Drittlands vorübergehend auszusetzen – Verpflichtung der Kommission, den begehrten delegierten Rechtsakt zu erlassen – Fehlen

   (Verordnung 2018/1806 des Europäischen Parlaments und des Rates, 17. Erwägungsgrund und Art. 7 Abs. 1 Buchst. a, d, e, f und h sowie Anhang II)

   (vgl. Rn. 57-64)

4. Organe der Europäischen Union – Ausübung der Zuständigkeiten – Der Kommission übertragene Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte – Ermessen der Kommission bei der Vervollständigung der Regelung des betroffenen Bereichs – Weigerung der Kommission, einen delegierten Rechtsakt zur vorübergehenden Aussetzung der Befreiung von Staatsangehörigen eines Drittlands von der Visumpflicht zu erlassen – Zulässigkeit

   (Verordnung 2018/1806 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 7 Abs. 1 Buchst. d)

   (vgl. Rn. 65-70)

Zusammenfassung

Gemäß der Verordnung 2018/1806 ( 1 ), mit der die Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, aufgestellt wird, hat die Union die umfassende Anwendung des Grundsatzes der Gegenseitigkeit bei der Visumpflicht zum Ziel erhoben, um die Glaubwürdigkeit und Stimmigkeit ihrer Außenpolitik gegenüber Drittländern zu verbessern ( 2 ). Deshalb sieht diese Verordnung vor, dass für den Fall, dass eines der in der Liste in Anhang II der Verordnung aufgeführten Drittländer beschließen sollte, für die Staatsangehörigen eines oder mehrerer EU-Mitgliedstaaten eine Visumpflicht einzuführen, ein Mechanismus zur Umsetzung des Grundsatzes der Gegenseitigkeit der Union eine solidarische Reaktion ermöglichen muss ( 3 ). Mit der Verordnung wird der Kommission die Befugnis übertragen, gemäß Art. 290 AEUV Rechtsakte insbesondere zur vorübergehenden Aussetzung der Befreiung von Staatsangehörigen eines solchen Drittlands von der Visumpflicht zu erlassen ( 4 ).

Im April 2016 legte die Kommission dem Parlament und dem Rat eine Mitteilung ( 5 ) mit der Angabe vor, dass bei drei Drittländern, darunter den Vereinigten Staaten von Amerika, die fehlende Gegenseitigkeit weiterhin bestanden habe. Diese sahen zu diesem Zeitpunkt für Staatsangehörige von fünf Mitgliedstaaten die Visumpflicht vor. Nachdem die Kommission festgestellt hatte ( 6 ), dass die fehlende Gegenseitigkeit bei der Befreiung von der Visumpflicht nur noch zwei Drittländer, darunter die Vereinigten Staaten von Amerika, betraf, nahm das Parlament im März 2017 eine Entschließung ( 7 ) an, in der es der Ansicht war, dass die Kommission „rechtlich verpflichtet ist, … einen delegierten Rechtsakt zu erlassen, mit dem die Befreiung der Staatsangehörigen von Drittländern, die die Visumpflicht für bestimmte EU-Mitgliedstaaten nicht aufgehoben haben, von der Visumpflicht vorübergehend ausgesetzt wird“, und forderte die Kommission auf, einen solchen Rechtsakt zu erlassen. Die Kommission lehnte dieses Ersuchen im Mai 2017 ( 8 ) ab. Nachdem die Kommission ihre sechste Folgemitteilung im März 2020 vorgelegt hatte, forderte das Parlament erneut zum Tätigwerden auf ( 9 ), da die Vereinigten Staaten von Amerika Staatsangehörigen aus vier EU-Mitgliedstaaten weiterhin eine Visumpflicht auferlegten. Erneut kam die Kommission dieser Aufforderung nicht nach ( 10 ).

Da das Parlament der Ansicht war, dass Art. 7 Abs. 1 Buchst. f der Verordnung 2018/1806 die Kommission verpflichte, einen delegierten Rechtsakt zu erlassen, wenn die in dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen für den Erlass eines solchen Rechtsakts erfüllt seien, hat es gemäß Art. 265 AEUV eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission erhoben.

In seinem Urteil äußert sich der Gerichtshof zur Zulässigkeit der Untätigkeitsklage, nämlich zum einen zur in dieser letztgenannten Bestimmung vorgesehenen Klagefrist und zum anderen zum Begriff der Stellungnahme im Sinne dieser Bestimmung in einem interinstitutionellen Kontext. In der Sache weist der Gerichtshof die Klage mit der Begründung ab, dass die Kommission dadurch, dass sie die Kriterien dieser Verordnung beachtet hat, ihr Ermessen nicht überschritten hat, als sie sich nicht für verpflichtet hielt, den begehrten delegierten Rechtsakt zu erlassen.

Würdigung durch den Gerichtshof

Als Erstes äußert sich der Gerichtshof zur Zulässigkeit der Klage ( 11 ).

Die erste Einrede der Unzulässigkeit wird auf deren Verspätung gestützt, da das Parlament seine Untätigkeitsklage erhoben habe, nachdem es mit der Entschließung vom Oktober 2020 eine zweite Aufforderung zum Tätigwerden an die Kommission gerichtet habe, obwohl es im Anschluss an die Entschließung vom März 2017 keine solche Klage erhoben habe. Hierzu stellt der Gerichtshof fest, dass die Frage, ob das Parlament somit die in Art. 265 Abs. 2 AEUV vorgesehene Klagefrist missachtet hat, davon abhängt, ob sich diese zweite Aufforderung zum Tätigwerden durch objektive Gesichtspunkte, die ihren Inhalt oder ihren Kontext betreffen, von der ersten unterscheidet. Insoweit war die Kommission in der Mitteilung, die auf die Entschließung vom März 2017 folgte, u. a. der Auffassung, dass der Erlass eines delegierten Rechtsakts zur vorübergehenden Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht „zum jetzigen Zeitpunkt“ kontraproduktiv wäre und nicht dazu beitragen würde, das Ziel des visumfreien Reiseverkehrs für alle Unionsbürger zu erreichen. Mit seiner Entschließung vom Oktober 2020 hatte das Parlament die Kommission aufgefordert, den vor drei Jahren gewählten Weg zu überdenken, und zwar unter Berücksichtigung der in der Zwischenzeit erfolgten Entwicklungen. Der Gerichtshof stellt hierzu fest, dass verschiedene rechtliche und politische Gründe das Parlament dazu veranlassen konnten, zunächst auf den Rechtsweg zu verzichten, nachdem die Kommission diese Mitteilung angenommen hatte. Im Übrigen zeigt sich, dass das Parlament, nachdem es die Entwicklung der Situation seit der ersten Aufforderung zum Tätigwerden geprüft hatte, die Entschließung vom Oktober 2020 angenommen hat. Da die in den beiden Entschließungen enthaltenen Aufforderungen zum Tätigwerden sowohl nach ihrem Inhalt als auch nach dem Kontext, in dem sie angenommen wurden, unterschiedlich sind, kommt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass die Entschließung vom Oktober 2020 nicht den Zweck gehabt haben konnte, die in Art. 265 Abs. 2 AEUV vorgesehene Klagefrist, die mit der in der Entschließung vom März 2017 enthaltenen Aufforderung zum Tätigwerden zu laufen begann, zu umgehen.

Zur zweiten Unzulässigkeitseinrede, mit der das Vorliegen einer Stellungnahme der Kommission mit ihrer Mitteilung vom Dezember 2020 geltend gemacht wird, weist der Gerichtshof darauf hin, dass er nach Art. 265 Abs. 1 AEUV um die Feststellung ersucht werden kann, dass das betreffende Organ es unter Verletzung der Verträge unterlassen hat, einen Beschluss zu fassen. Insoweit bedeutet der Umstand, dass die Antwort eines Organs auf eine Aufforderung zum Tätigwerden die Person, die die Aufforderung an das Organ gerichtet hat, nicht zufriedenstellt, nicht, dass diese Antwort keine die Untätigkeit beendende Stellungnahme darstellt. Diese Lösung kann jedoch in einem interinstitutionellen Kontext nicht in Fällen angewandt werden, in denen die Unzulässigkeit der Untätigkeitsklage es dem betreffenden Organ ermöglichen würde, einen Zustand der Untätigkeit fortbestehen zu lassen. Dies wäre aber der Fall, wenn die fragliche Mitteilung der Kommission als „Stellungnahme“ im Sinne von Art. 265 Abs. 2 AEUV einzustufen wäre. Somit kann der Gerichtshof nach einer Aufforderung zum Tätigwerden gegenüber einer Weigerung, tätig zu werden auf der Grundlage von Art. 265 Abs. 2 AEUV angerufen werden, da diese Weigerung – so ausdrücklich sie auch sein mag – die Untätigkeit nicht beendet. Unter diesen Umständen ist die Antwort eines Organs, die wie im vorliegenden Fall in einer Darstellung der Gründe besteht, aus denen nach Ansicht dieses Organs die beantragte Maßnahme nicht zu erlassen ist, in einem interinstitutionellen Kontext zwangsläufig als Weigerung dieses Organs, tätig zu werden, anzusehen. Es muss daher möglich sein, den Gerichtshof im Rahmen einer Klage nach Art. 265 AEUV anzurufen.

Was als Zweites den einzigen vom Parlament in der Sache geltend gemachten Klagegrund betrifft, wonach die Kommission gegen die Verträge verstoßen habe, indem sie keinen delegierten Rechtsakt gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchst. f der Verordnung 2018/1806 erlassen habe, durch den die Befreiung von der Visumpflicht in Bezug auf Staatsangehörige der Vereinigten Staaten von Amerika vorübergehend ausgesetzt worden sei, stellt der Gerichtshof fest, dass aus dem Wortlaut dieser Bestimmung zwar hervorzugehen scheint, dass die Kommission verpflichtet ist, einen solchen Rechtsakt zu erlassen, wenn die Voraussetzungen für seinen Erlass erfüllt sind. Diese Auslegung ist jedoch angesichts der allgemeinen Systematik von Art. 7 Abs. 1 der Verordnung 2018/1806, die u. a. durch die mehrstufige Struktur des mit ihm eingeführten Gegenseitigkeitsmechanismus gekennzeichnet ist, auszuschließen. Somit ergibt sich insbesondere aus den Bestimmungen dieses Artikels in Verbindung mit dem 17. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1806, dass die Kommission bei der Frage, ob sie einen delegierten Rechtsakt auf der Grundlage dieses Artikels erlässt oder nicht, über ein Ermessen verfügt. Daher ist die Kommission nicht verpflichtet, den in Rede stehenden delegierten Rechtsakt nach Ablauf der Frist von 24 Monaten ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung der Mitteilung gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung zu erlassen.

Um zu bestimmen, ob im Hinblick auf das Ziel der umfassenden Anwendung der Gegenseitigkeit bei der Visumpflicht die Befreiung von der Visumpflicht für die Staatsangehörigen des betreffenden Drittlands auszusetzen ist oder ob eine solche Maßnahme vielmehr im Hinblick auf Interessen insbesondere im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen der Mitgliedstaaten, der mit dem Schengen-Raum assoziierten Länder und der Union zu unterlassen ist, muss die Kommission hingegen die drei in Art. 7 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung 2018/1806 genannten Kriterien berücksichtigen ( 12 ). Nach Prüfung dieser drei Kriterien gelangt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass die Kommission das ihr im vorliegenden Fall eingeräumte Ermessen nicht überschritten hat, als sie im Anschluss an die im Oktober 2020 an sie gerichtete Aufforderung des Parlaments zum Tätigwerden die Auffassung vertreten hat, dass sie nicht verpflichtet sei, den fraglichen delegierten Rechtsakt zu erlassen. Er weist die Klage folglich als unbegründet ab.

( 1 ) Verordnung (EU) 2018/1806 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind (ABl. 2018, L 303, S. 39).

( 2 ) Vgl. 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1806.

( 3 ) Vgl. 15. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1806.

( 4 ) Vgl. 17. Erwägungsgrund und Art. 7 Buchst. e, f und h der Verordnung 2018/1806. Insbesondere bestimmt Art. 7:

„Falls ein in der Liste in Anhang II aufgeführtes Drittland Staatsangehörigen mindestens eines Mitgliedstaats eine Visumpflicht auferlegt, finden folgende Bestimmungen Anwendung:

…

f) Hat das betreffende Drittland die Visumpflicht nicht binnen 24 Monaten ab der in Buchstabe a Unterabsatz 3 genannten Veröffentlichung aufgehoben, so erlässt die Kommission einen delegierten Rechtsakt gemäß Artikel 10, mit dem die Befreiung von der Visumpflicht in Bezug auf die Staatsangehörigen dieses Drittlands für einen Zeitraum von 12 Monaten vorübergehend ausgesetzt wird … Unbeschadet der Anwendung des Artikels 6 müssen die Staatsangehörigen des von dem delegierten Rechtsakt betroffenen Drittlands während dieser Aussetzung beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein.

… “

( 5 ) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 12. April 2016„Sachstand und mögliches Vorgehen in Bezug auf die Fälle fehlender Gegenseitigkeit im Verhältnis zu Drittländern im Bereich der Visumpolitik“ (COM[2016] 221 final).

( 6 ) In ihrer zweiten Folgemitteilung vom 21. Dezember 2016.

( 7 ) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 2. März 2017 zu den Verpflichtungen der Kommission im Bereich der Gegenseitigkeit bei der Visumpflicht gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (2016/2986[RSP]) (ABl. 2018, C 263, S. 2, im Folgenden: Entschließung vom März 2017).

( 8 ) In ihrer Folgemitteilung vom 2. Mai 2017 (COM[2017] 227 final).

( 9 ) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. Oktober 2020 zu den Verpflichtungen der Kommission im Bereich der Gegenseitigkeit bei der Visumpflicht gemäß Artikel 7 der Verordnung (EU) 2018/1806 (2020/2605[RSP]) (ABl. 2021, C 404, S. 157, im Folgenden: Entschließung vom Oktober 2020).

( 10 ) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Stellungnahme der Kommission nach der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. Oktober 2020 zu den Verpflichtungen der Kommission im Bereich der Gegenseitigkeit bei der Visumpflicht und Bericht über den Sachstand (COM[2020] 851 final) (im Folgenden: Mitteilung vom Dezember 2020).

( 11 ) Gemäß Art. 265 Abs. 2 AEUV ist die Untätigkeitsklage nur zulässig, wenn das in Frage stehende Organ, die in Frage stehende Einrichtung oder sonstige Stelle zuvor aufgefordert worden ist, tätig zu werden. Hat es bzw. sie binnen zwei Monaten nach dieser Aufforderung nicht Stellung genommen, so kann die Klage innerhalb einer weiteren Frist von zwei Monaten erhoben werden.

( 12 ) Art. 7 Buchst. d der Verordnung 2018/1806 bestimmt:

„Falls ein in der Liste in Anhang II aufgeführtes Drittland Staatsangehörigen mindestens eines Mitgliedstaats eine Visumpflicht auferlegt, finden folgende Bestimmungen Anwendung:

…

d) Die Kommission berücksichtigt bei der Prüfung weiterer Schritte gemäß Buchstaben e, f oder h das Ergebnis der von dem betroffenen Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen zur Gewährleistung des visumfreien Reiseverkehrs mit dem betreffenden Drittland, die gemäß Buchstabe b unternommenen Schritte sowie die Auswirkungen einer Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht auf die Außenbeziehungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu dem betreffenden Drittland.

…“