Rechtssache T‑249/20

Abdelkader Sabra

gegen

Rat der Europäischen Union

Urteil des Gerichts (Vierte Kammer) vom 16. März 2022

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern – Beurteilungsfehler – Kriterium des führenden, in Syrien tätigen Geschäftsmanns – Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime – Widerlegung der Vermutung“

1. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen

   (Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

   (vgl. Rn. 36-42, 224)

2. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Führende, in Syrien tätige Geschäftsleute – Verbindung mit dem syrischen Regime – Begriffe

   (Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 und 2 Buchst. a sowie Art. 28 Abs. 1, 2 Buchst. a und Abs. 3; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates in der durch die Verordnungen 2015/1828, 2020/211 und 2020/716 des Rates geänderten Fassung, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a. Abs. 1a Buchst. a und Abs. 1b)

   (vgl. Rn. 43, 128)

3. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses wegen seiner Eigenschaft als führender, in Syrien tätiger Geschäftsmann und seiner Verbindung zum syrischen Regime – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert

   (Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

   (vgl. Rn. 46)

4. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Beurteilung der Rechtmäßigkeit anhand der bei Erlass der Entscheidung verfügbaren Informationen

   (Art. 263 AEUV, Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

   (vgl. Rn. 49, 50)

5. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Nichtigkeitsklage eines führenden, in Syrien tätigen Geschäftsmanns, der von einem Beschluss über das Einfrieren von Geldern betroffen ist – Beweislastverteilung – Auf ein Bündel von Indizien gestützter Beschluss – Beweiswert – Umfang

   (Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

   (vgl. Rn. 53, 56, 81, 82, 85, 96, 107, 127)

6. Gerichtliches Verfahren – Beweis – Urkundenbeweis – Beweiswert – Würdigung durch die Unionsgerichte – Kriterien

   (vgl. Rn. 63, 155)

7. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf führende, in Syrien tätige Geschäftsleute – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Widerlegbare Vermutung – Gegenbeweis – Zeugenaussagen – Bedeutung

   (Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

   (vgl. Rn. 130-134, 139-142, 156-162, 164, 165, 170, 171, 182-188)

8. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Nichtigkeitsklage einer Person mit Verbindungen zum syrischen Regime, die von dem Einfrieren von Geldern betroffen ist – Beweislastverteilung – Auf ein Bündel von Indizien gestützter Beschluss – Beweiswert – Umfang

   (Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

   (vgl. Rn. 189, 196, 201-203, 208, 209)

9. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Unterstützung des syrischen Regimes und hieraus gezogener Nutzen – Begriff – Autonomes rechtliches Kriterium – Aufnahme in die Listen aufgrund eines Bündels genauer, konkreter und übereinstimmender Indizien

   (Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

   (vgl. Rn. 191, 192)

10. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Nichtigkeitsklage einer Person, die von der Politik des syrischen Regimes profitiert und von einem Beschluss über das Einfrieren von Geldern betroffen ist – Beweislastverteilung – Auf ein Bündel von Indizien gestützter Beschluss – Beweiswert –Umfang

    (Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836, [GASP] 2020/212 und [GASP] 2020/719 geänderten Fassung, Anhang I; Verordnungen Nr. 36/2012, 2020/211 und 2020/716 des Rates, Anhang II)

    (vgl. Rn. 210, 214-216, 221, 223)

Zusammenfassung

Der Kläger, Herr Abdelkader Sabra, ist ein Geschäftsmann mit syrischer und libanesischer Staatsangehörigkeit, der u. a. wirtschaftliche Interessen im maritimen Sektor und im Tourismussektor hat.

Sein Name wurde im Jahr 2020 in die Liste der Personen und Organisationen, die von den vom Rat gegen die Arabische Republik Syrien verhängten restriktiven Maßnahmen betroffen sind, aufgenommen ( 1 ) und in dieser Liste belassen ( 2 ), weil er nach Ansicht des Rates ein führender, in Syrien tätiger Geschäftsmann ist, der von seinen Verbindungen zum syrischen Regime profitiere, um seine Tätigkeiten im Immobiliensektor auszuweiten, und als Magnat in der Schifffahrt und enger Geschäftspartner von Rami Makhlouf (Unterstützer des Regimes und Cousin von Bashar al-Assad) über seine Beteiligung an der Gesellschaft Cham Holding finanzielle und wirtschaftliche Unterstützung für das Regime leiste. Außerdem sei Herr Abdelkader Sabra an Geldwäsche und Geschäftstätigkeiten zur Unterstützung des syrischen Regimes beteiligt. Diese Begründung war zum einen auf das in Art. 27 Abs. 2 Buchst. a und Art. 28 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2013/255 ( 3 ) in seiner durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung sowie in Art. 15 Abs. 1a Buchst. a der Verordnung Nr. 36/2012 ( 4 ) in ihrer durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung definierte Kriterium des führenden, in Syrien tätigen Geschäftsmanns und zum anderen auf das in Art. 27 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 dieses Beschlusses sowie in Art. 15 Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung definierte Kriterium der Verbindung mit dem syrischen System gestützt.

Das Gericht hat der Nichtigkeitsklage des Klägers stattgegeben und dabei erstmals die Widerlegung der Vermutung einer Verbindung zwischen führenden, in Syrien tätigen Geschäftsleuten und dem syrischen Regime festgestellt. Zum Kriterium der Verbindung mit dem syrischen Regime hat es die Beweisanforderungen klargestellt, die für die Feststellung gelten, dass eine Person oder Organisation dieses Regime unterstützt oder davon profitiert.

Würdigung durch das Gericht

Was erstens die auf führende, in Syrien tätige Geschäftsleute angewandte widerlegliche Vermutung der Verbindung mit dem syrischen Regime betrifft, hat das Gericht zunächst die Beweise geprüft, die der Rat zur Feststellung von Verbindungen zwischen den wirtschaftlichen Tätigkeiten des Klägers und dem syrischen Regime vorgelegt hatte. Es hat festgestellt, dass die einzigen Argumente, die der Rat, abgesehen von der Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime, zum Nachweis einer Verbindung zwischen dem Kläger und dem syrischen Regime vorträgt, den Abschluss eines Vertrags zwischen der Phoenicia Tourism Company, die dem Kläger gehört, und dem syrischen Tourismusministerium über die Durchführung eines Tourismusprojekts betreffen. Zum anderen beziehen sie sich darauf, dass die Herrn Rami Makhlouf gehörende Gesellschaft Cham Holding, an der der Kläger Aktien hält, aber nachgewiesen hat, dass er aus dem Verwaltungsrat ausgeschieden ist, Verbindungen zum syrischen Regime unterhält. In Bezug auf die Phoenicia Tourism Company hat das Gericht entschieden, dass sich der Rat, um eine Verbindung mit dem syrischen Regime im Sinne des sechsten Erwägungsgrundes des Beschlusses 2015/1836 nachzuweisen, nicht auf einen Vertrag berufen kann, der zwar mit dem syrischen Tourismusministerium geschlossen wurde, bei dem die Umstände des Abschlusses und die konkrete Durchführung jedoch unklar sind. Der Rat hat nicht erklärt, wie der Kläger trotz seiner Distanzierung von Cham Holding besondere Verbindungen zu Cham Holding und Herrn Rami Makhlouf oder allgemein zum syrischen Regime aufrechterhalten haben soll. Das Gericht hat daraus den Schluss gezogen, dass sich der Rat, um die Verbindung zwischen dem Kläger und dem Regime nachzuweisen, nur auf die Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime beruft und dass es daher zu prüfen hat, ob die vom Kläger vorgetragenen Umstände die Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime widerlegen können.

Hinsichtlich der verschiedenen vom Kläger hierzu vorgelegten Erklärungen hat das Gericht darauf hingewiesen, dass diese nach den von der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätzen der freien Beweisführung und der freien Beweiswürdigung zu bewerten sind. Zu den vier Zeugenaussagen zugunsten des Klägers, die von diesem vorgelegt wurden und von Dritten stammen, hat das Gericht festgestellt, dass die fraglichen Erklärungen von ihren Urhebern ausdrücklich an das Gericht für die Zwecke dieses Verfahrens gerichtet waren, ohne dass angenommen werden kann, dass sie sich hierfür abgestimmt hatten, und dass diese Erklärungen inhaltlich darin übereinstimmen, dass sie den Kläger als unverhohlen kritisch gegenüber dem syrischen Regime beschreiben und darauf hinweisen, dass er humanitäre und zivilgesellschaftliche Organisationen, die syrischen Flüchtlingen Hilfe leisteten, finanziell unterstützt habe. Da objektive Elemente in der Akte den Inhalt dieser Erklärungen bestätigen, hat das Gericht festgestellt, dass diese vernünftig und glaubhaft sind. Da der Rat außerdem keinen Gesichtspunkt vorgetragen hat, um den Inhalt dieser Erklärungen in Zweifel zu ziehen, ist das Gericht zu dem Schluss gelangt, dass diese Erklärungen beweisen, dass sich der Kläger vom syrischen Regime distanziert hat und humanitäre Missionen zur Unterstützung syrischer Flüchtlinge finanziert.

Da der Kläger zudem erfolgreich die Behauptung erschüttert hat, er sei ein enger Geschäftspartner von Rami Makhlouf, hat es das Gericht für wenig wahrscheinlich erachtet, dass er Verbindungen zum syrischen Regime unterhält, so dass ungewiss ist, ob die ihm gegenüber erlassenen restriktiven Maßnahmen ihn dazu veranlassen würden, durch die Ausübung des notwendigen Einflusses auf das syrische Regime den Druck auf dieses zu erhöhen und eine Änderung seiner repressiven Politik zu bewirken. Da eine der Möglichkeiten eines Klägers, die Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime zu widerlegen, in der Beibringung eines Bündels von Indizien dafür besteht, dass kein Einfluss auf dieses Regime ausgeübt wird, hat das Gericht festgestellt, dass der Kläger diese Vermutung widerlegen konnte und der erste Grund für die Aufnahme seines Namens in die in Rede stehenden Listen, nämlich dass er ein „führender“, in Syrien tätiger Geschäftsmann sei, somit nicht rechtlich hinreichend bewiesen ist.

Was zum anderen den zweiten Grund für die Aufnahme in die Listen, nämlich die Verbindung mit dem syrischen Regime, betrifft, hat das Gericht darauf hingewiesen, dass der Rat, um diesen Grund zu untermauern, rechtlich hinreichend nachweisen muss, dass der Kläger den Vertrag mit dem syrischen Tourismusministerium aufgrund von Verbindungen zum syrischen Regime erhalten hat. Es kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass allein der Zuschlag im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens, auch wenn er zum Abschluss eines Vertrags mit einem Ministerium des syrischen Regimes führte, ausreicht, um das Bestehen von Verbindungen festzustellen, die der betroffenen Person ermöglichen, im Sinne von Art. 27 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung vom syrischen Regime zu profitieren. Somit hat der Rat nicht rechtlich hinreichend nachgewiesen, dass der Kläger von seinen Verbindungen zum syrischen Regime profitiert hat, um den genannten Zuschlag zu erhalten und auf diese Weise seine Aktivitäten im Tourismussektor auszubauen.

Daher hat das Gericht die angefochtenen Rechtsakte für nichtig erklärt, soweit sie den Kläger betreffen.

( 1 ) Durchführungsbeschluss (GASP) 2020/212 des Rates vom 17. Februar 2020 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2020, L 43 I, S. 6) und Durchführungsverordnung (EU) 2020/211 des Rates vom 17. Februar 2020 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2020, L 43 I, S. 1).

( 2 ) Beschluss (GASP) 2020/719 des Rates vom 28. Mai 2020 zur Änderung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2020, L 168, S. 66) und Durchführungsverordnung (EU) 2020/716 des Rates vom 28. Mai 2020 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2020, L 168, S. 1).

( 3 ) Beschluss 2013/255/GASP des Rates vom 31. Mai 2013 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2013, L 147, S. 14) in der durch den Beschluss (GASP) 2015/1836 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 75) geänderten Fassung.

( 4 ) Verordnung (EU) Nr. 36/2012 des Rates vom 18. Januar 2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 442/2011 (ABl. 2012, L 16, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2015/1828 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 1) geänderten Fassung.