Rechtssache T‑143/20

PT Pelita Agung Agrindustri
und
PT Permata Hijau Palm Oleo

gegen

Europäische Kommission

Urteil des Gerichts (Vierte erweiterte Kammer) vom 14. Dezember 2022

„Subventionen – Einfuhren von Biodiesel mit Ursprung in Indonesien – Durchführungsverordnung (EU) 2019/2092 – Endgültiger Ausgleichszoll – Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EU) 2016/1037 – Preisunterbietung – Preisdruck – Art. 8 Abs. 5 der Verordnung 2016/1037 – Ursächlicher Zusammenhang – Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. iv und Nr. 2 der Verordnung 2016/1037 – ‚Betrauung‘ einer privaten Einrichtung mit der Wahrnehmung einer Aufgabe, die eine finanzielle Beihilfe darstellt, oder ‚Anweisung‘ dazu – Geringeres als das angemessene Entgelt – Einkommens- oder Preisstützung – Art. 3 Nr. 2 und Art. 6 Buchst. d der Verordnung 2016/1037 – Vorteil – Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. i und Nr. 2 der Verordnung 2016/1037 – Direkter Transfer von Geldern – Art. 7 der Verordnung 2016/1037 – Berechnung des Vorteils – Art. 8 Abs. 1 und 8 der Verordnung 2016/1037 – Drohende bedeutende Schädigung – Verteidigungsrechte“

1. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Schädigung – Ermessen der Organe – Gerichtliche Nachprüfung – Grenzen

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 8)

   (vgl. Rn. 24-26, 87)

2. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Schädigung – Zu berücksichtigende Faktoren – Auswirkungen der subventionierten Einfuhren auf die Preise gleichartiger Waren auf dem Unionsmarkt – Berechnung der Unterbietungsspanne – Berechnungsmethode – Ermessen der Kommission – Pflicht zu einem fairen Vergleich des Preises der betroffenen Ware mit dem Preis der gleichartigen Ware des Wirtschaftszweigs der Union – Gerichtliche Nachprüfung – Offensichtlicher Beurteilungsfehler – Beweislast

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 8 Abs. 1 und 2)

   (vgl. Rn. 27-31, 39, 40, 58-63)

3. Recht der Europäischen Union – Auslegung – Methoden – Auslegung in Ansehung der von der Union geschlossenen völkerrechtlichen Verträge – Auslegung der Verordnung 2016/1037 in Ansehung des GATT‑Antidumping-Übereinkommens von 1994 – Berücksichtigung der Auslegung durch das Streitbeilegungsgremium

   (Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens, [Antidumping-Übereinkommen von 1994], Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates)

   (vgl. Rn. 47, 56)

4. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Schädigung – Zu berücksichtigende Faktoren – Auswirkungen der subventionierten Einfuhren auf die Preise gleichartiger Waren auf dem Unionsmarkt – Berechnung der Unterbietungsspanne – Berechnungsmethode – Ermessen der Kommission – Pflicht der Kommission, die Preisunterbietung für die gleichartige Ware des Wirtschaftszweigs der Union insgesamt – Fehlen

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Buchst. c und Art. 8 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 2)

   (vgl. Rn. 72-76)

5. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Subvention – Begriff – Finanzielle Beihilfe einer Regierung im Ursprungs- oder Ausfuhrland – Regelung zur Einführung von Beschränkungen der Ausfuhr von Rohpalmöl, die seine Ausfuhr kommerziell unattraktiv machen – Einbeziehung

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. iv)

   (vgl. Rn. 94-129, 144, 145)

6. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Durchführung der Untersuchung – Verwendung der verfügbaren Informationen, wenn die betroffenen Parteien eine Zusammenarbeit verweigern – Ermessen – Pflicht der Organe, die besten verfügbaren Daten heranzuziehen – Fehlen

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 28)

   (vgl. Rn. 133-138)

7. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Subvention – Begriff – Einkommens- oder Preisstützung im Sinne des Art. XVI des GATT 1994 – Maßnahmen, die es Biodieselherstellern ermöglichen sollen, ihren Hauptrohstoff zu einem Preis zu beziehen, der unter dem Weltmarktpreis liegt – Einbeziehung

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Nr. 1 Buchst. b)

   (vgl. Rn. 154-160)

8. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Subvention – Begriff – Dem Begünstigten gewährter Vorteil – Berechnung des Vorteils – Ermessen der Kommission – Erlass von Leitlinien für die Berechnung der Höhe der Subventionen durch die Kommission – Folgen – Selbstbeschränkung ihres Ermessens

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Nrn. 1 und 2, Art. 6 Buchst. d und Art. 7 Abs. 1 Buchst. a)

   (vgl. Rn. 163-172, 196-201, 215-220)

9. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Subvention – Begriff – Finanzielle Beihilfe einer Regierung im Ursprungs- oder Ausfuhrland – Festlegung von Referenzpreisen – Zahlung der Differenz zwischen dem Referenzpreis für Diesel und dem Referenzpreis für Biodiesel durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft – Einbeziehung

   (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. i)

   (vgl. Rn. 176-191)

10. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Schädigung – Drohende bedeutende Schädigung – Beweis – Prüfung der zu berücksichtigenden Faktoren – Berücksichtigung von Daten aus der Zeit nach dem Untersuchungszeitraum – Gerichtliche Nachprüfung – Offensichtlicher Beurteilungsfehler – Beweislast

    (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Buchst. d und Art. 8 Abs. 1, 4 und 8)

    (vgl. Rn. 238-245, 268-272, 285-297)

11. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Schädigung – Zu berücksichtigende Faktoren – Auswirkung der Subvention auf die Unionsproduktion – Vorliegen von Faktoren und Indizien, die eine positive Tendenz erkennen lassen – Umstand, der die Feststellung einer bedeutenden Schädigung des Wirtschaftszweigs der Union nicht ausschließt

    (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 8 Abs. 5)

    (vgl. Rn. 258)

12. Gemeinsame Handelspolitik – Schutz gegen Subventionspraktiken von Drittstaaten – Durchführung der Untersuchung – Pflicht der Kommission, die Unterrichtung der betroffenen Parteien sicherzustellen – Umfang – Verteidigungsrechte – Verstoß – Voraussetzungen – Möglichkeit für das betreffende Unternehmen, sich besser zu verteidigen, wenn kein Verfahrensfehler vorliegt

    (Verordnung 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 30)

    (vgl. Rn. 302-311)

Zusammenfassung

Nach Abschluss einer 2018 eingeleiteten Antisubventionsuntersuchung erließ die Europäische Kommission die Durchführungsverordnung 2019/2092 zur Einführung eines endgültigen Ausgleichszolls auf die Einfuhren von Biodiesel mit Ursprung in Indonesien ( 1 ) (im Folgenden: betroffene Ware).

Die indonesischen Gesellschaften PT Pelita Agung Agrindustri und PT Permata Hijau Palm Oleo, die Biodiesel herstellen und in die Europäische Union ausführen, erhoben Klage auf Nichtigerklärung dieser Durchführungsverordnung.

Das Gericht weist ihre Klage ab und präzisiert dabei die Analyse der Preisunterbietung der Preise der Einfuhren, die Gegenstand von Antisubventionsuntersuchungen sind. Ferner präzisiert es die Tragweite mehrerer Begriffe in der Antisubventionsgrundverordnung 2016/1037 ( 2 ).

Würdigung durch das Gericht

Was erstens die Frage betrifft, ob bei den Einfuhren von Biodiesel mit Ursprung in Indonesien gegenüber dem Preis für Biodiesel mit Ursprung in der Europäischen Union eine erhebliche Preisunterbietung stattgefunden hat, weist das Gericht die Rüge zurück, dass die Kommission diese beiden Preise nicht ordnungsgemäß verglichen habe. Insoweit machten die Klägerinnen insbesondere geltend, die Kommission habe dadurch, dass sie im Rahmen einer der drei angewandten Berechnungsmethoden alle Einfuhren von Biodiesel aus Indonesien mit allen Unionsverkäufen von Biodiesel ohne jede Preisberichtigung verglichen habe, den Unterschied hinsichtlich der Höhe der Temperaturgrenzwerte der Filtrierbarkeit („Cold Filter Plugging Point“, im Folgenden: CFPP) zwischen indonesischem Biodiesel und dem von den Unionsherstellern verkauften Biodiesel verkannt.

Insoweit merkt das Gericht zum einen an, dass die Entscheidung der Kommission, für unterschiedliche CFPP-Werte keine Preisanpassungen vorzunehmen, auf objektive Gesichtspunkte gestützt worden ist, nämlich auf die Komplexität der Wettbewerbsbeziehungen zwischen Biodieseln mit unterschiedlichen CFPP-Werten und die unterschiedlichen Marktbedingungen zwischen Biodieseln mit unterschiedlichen CFPP-Werten sowie das Fehlen eines direkten Zusammenhangs zwischen CFPP-Wert und Preis. Zum anderen haben die Klägerinnen nicht nachgewiesen, dass die beantragte Anpassung erforderlich war, um die Vergleichbarkeit der fraglichen Preise herzustellen.

Zum Vorbringen der Klägerinnen, dass sich eine Verpflichtung der Kommission, die Preisunterbietung für die betreffende Ware insgesamt zu ermitteln, im vorliegenden Fall auf eine entsprechende Anwendung des Urteils Changshu City Standard Parts Factory und Ningbo Jinding Fastener/Rat (C‑376/15 P und C‑377/15 P) ( 3 ), stützen könne, stellt das Gericht fest, dass die die Ermittlung der Dumpingspanne betreffenden Erkenntnisse aus dem Urteil nicht auf die Analyse der Auswirkungen der gedumpten Einfuhren auf die Preise des Wirtschaftszweigs der Union übertragbar sind. Diese letztgenannte Analyse impliziert nämlich einen Vergleich der Verkäufe nicht ein- und desselben Unternehmens, wie dies bei der Ermittlung der Dumpingspanne der Fall ist, die auf der Grundlage der Daten des betroffenen ausführenden Herstellers berechnet wird, sondern einen Vergleich der Verkäufe mehrerer Unternehmen, nämlich der in die Stichprobe einbezogenen ausführenden Hersteller und der in die Stichprobe einbezogenen Unternehmen des Wirtschaftszweigs der Union. Nach dieser Klarstellung stellt das Gericht fest, dass die Kommission die Preisunterbietung jedenfalls zunächst für 20 %, anschließend für 55 % und schließlich für alle Verkäufe der Unionshersteller berechnet hat.

Zweitens weist das Gericht die Rüge eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers zurück, soweit die Kommission die Ansicht vertreten habe, dass die indonesische Regierung durch die Ausfuhrbeschränkungen für Rohpalmöl ( 4 ), die sie in Form einer Ausfuhrsteuer, einer Ausfuhrabgabe und der Festlegung der Preise durch einen im Besitz der indonesischen Regierung befindlichen Hersteller von Rohpalmöl eingeführt hat, versucht hat, von den Herstellern von Rohpalmöl die Bereitstellung dieser Ware auf dem indonesischen Markt zu einem geringeren als dem angemessenen Entgelt zu erlangen. Nach Ansicht der Klägerinnen könne nicht angenommen werden, dass die indonesische Regierung mit diesen Maßnahmen die Lieferanten von Rohpalmöl im Sinne von Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. iv zweiter Gedankenstrich der Antisubventionsgrundverordnung ( 5 ) damit „betraut“ oder dazu „angewiesen“ hätte, ihre Waren zu einem geringerem als dem angemessenen Entgelt zur Verfügung zu stellen.

Hierzu stellt das Gericht fest, dass Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. iv zweiter Gedankenstrich der Antisubventionsgrundverordnung eine gegen Umgehungen gerichtete Bestimmung ist und dass, um ihre voll und ganz zweckdienliche Wirkung sicherzustellen, unter „betrauen“ jede Handlung einer Regierung zu verstehen ist, die direkt oder indirekt darauf hinausläuft, die Zuständigkeit für die Ausführung einer Aufgabe des Typs, auf den sich Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. i bis iii der Verordnung bezieht, auf eine private Einrichtung zu übertragen, und unter „anweisen“ jede Handlung einer Regierung zu verstehen ist, die direkt oder indirekt darin besteht, von ihren Befugnissen gegenüber einer privaten Einrichtung Gebrauch zu machen, damit diese eine solche Aufgabe ausführt. Dies war hier der Fall, da die in Rede stehenden Ausfuhrbeschränkungen von der Regierung mit dem ausdrücklichen Ziel konzipiert worden waren, die indonesische Biodieselbranche von künstlich niedrig gehaltenen Inlandspreisen für Rohpalmöl profitieren zu lassen.

Des Weiteren können diese Ausfuhrbeschränkungen auch als Subventionen in Form einer „Einkommens- oder Preisstützung im Sinne des Artikels XVI des GATT 1994“ im Sinne von Art. 3 Nr. 1 Buchst. b der Antisubventionsgrundverordnung eingestuft werden, da durch sie ein Beitrag zum Einkommen der Biodieselhersteller geleistet worden ist, indem es diesen ermöglicht worden ist, ihren Hauptrohstoff, der für sie der wichtigste Kostenfaktor ist, zu einem Preis zu beziehen, der unter dem Weltmarktpreis liegt. Die „Einkommens- oder Preisstützung“ im Sinne dieser Bestimmung umfasst nämlich jede Maßnahme einer Regierung, die direkt oder indirekt darin besteht, die Stabilität der Einkommen oder der Preise zu erhalten oder bei diesen einen Anstieg herbeizuführen, da der Verweis auf Art. XVI des GATT bedeutet, dass auch die Auswirkungen dieser Handlung auf die Aus- und Einfuhren zu berücksichtigen sind.

Drittens befindet das Gericht, dass die an die indonesischen Biodieselhersteller getätigten Zahlungen des Ölpalmenplantagenfonds eine „finanzielle Beihilfe“ der Regierung in Form eines direkten Transfers von Geldern gemäß Art. 3 Nr. 1 Buchst. a Ziff. i der Antisubventionsgrundverordnung darstellten. Nach dieser Bestimmung umfasst der Begriff „finanzielle Beihilfe der Regierung“ alle Geldmittel, die die Regierung tatsächlich verwenden kann. Außerdem ist bei der Beurteilung der Frage, ob ein direkter Transfer von Geldern die Einführung eines Ausgleichszolls rechtfertigen kann, das Fehlen einer Gegenleistung oder einer gleichwertigen Gegenleistung seitens des Unternehmens, das diesen Transfer erhält, zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang durfte in Anbetracht dessen, dass die Klägerinnen nicht nachgewiesen haben, dass diese Zahlungen im Rahmen eines zwischen der indonesischen Regierung und den Biodieselherstellern geschlossenen Kaufvertrags geschuldet wurden, die Kommission das Vorliegen einer finanziellen Beihilfe in Form eines direkten Transfers von Geldern bejahen.

Das Gericht weist auch die Rügen zurück, mit denen geltend gemacht wird, die Kommission habe einen Fehler bei der Berechnung des Vorteils begangen, der den indonesischen Biodieselherstellern durch die Zahlungen des Ölpalmenplantagenfonds gewährt worden sei. Nach Ansicht der Klägerinnen hätte die Kommission den Vorteil für die Biodieselhersteller dadurch ermitteln müssen, dass sie gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Antisubventionsgrundverordnung von der Höhe der anfechtbaren Subvention die Transportkosten für die Lieferung von Biodiesel abziehe. In diesem Rahmen stellt das Gericht fest, dass sich die Kommission bei der Berechnung der Höhe der Subvention auf ihre Mitteilung über die Berechnung der Höhe von Subventionen in Ausgleichszolluntersuchungen ( 6 ) habe stützen dürfen. Nach den in dieser Mitteilung enthaltenen Leitlinien hängt die Abzugsfähigkeit der Kosten und Gebühren u. a. von den Voraussetzungen ab, dass sie dem Staat im Untersuchungszeitraum direkt gezahlt wurden und dass ihr obligatorischer Charakter für den Erhalt der Subvention nachgewiesen worden ist. Da diese Voraussetzungen mit der Antisubventionsgrundverordnung vereinbar sind, haben die Klägerinnen weder nachgewiesen, dass die in Rede stehenden Transportkosten unmittelbar an die indonesische Regierung gezahlt wurden, noch, dass sie obligatorisch waren.

Schließlich bestätigt das Gericht unter Bezugnahme auf eine ständige Rechtsprechung im Antidumpingbereich den Schluss der Kommission, dass durch die Einfuhren aus Indonesien im Untersuchungszeitraum eine bedeutende Schädigung des Wirtschaftszweigs der Union gemäß Art. 8 Abs. 8 der Antisubventionsgrundverordnung gedroht habe.

( 1 ) Durchführungsverordnung (EU) 2019/2092 der Kommission vom 28. November 2019 zur Einführung eines endgültigen Ausgleichszolls auf die Einfuhren von Biodiesel mit Ursprung in Indonesien (ABl. 2019, L 317, S. 42).

( 2 ) Verordnung (EU) 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz gegen subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern (ABl. 2016, L 176, S. 55) in der durch die Verordnung (EU) 2018/825 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 (ABl. 2018, L 143, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Antisubventionsgrundverordnung).

( 3 ) Urteil vom 5. April 2017, Changshu City Standard Parts Factory und Ningbo Jinding Fastener/Rat (C‑376/15 P und C‑377/15 P, EU:C:2017:269).

( 4 ) Rohpalmöl ist eine Quelle für die Herstellung von indonesischem Biodiesel.

( 5 ) Nach dieser Bestimmung wird von dem Vorliegen einer Subvention ausgegangen, wenn eine Regierung „eine private Einrichtung mit der Wahrnehmung einer oder mehrerer der unter den Ziff. i, ii und iii genannten Aufgaben, die normalerweise der Regierung obliegen, betraut oder dazu anweist und sich diese Praktik in keiner Weise von den Praktiken unterscheidet, die normalerweise von den Regierungen ausgeübt werden“.

( 6 ) Mitteilung der Kommission über die Berechnung der Höhe von Subventionen in Ausgleichszolluntersuchungen (ABl. 1998, C 394, S. 6).