Rechtssache T‑163/18

Gabriel Amisi Kumba

gegen

Rat der Europäischen Union

Urteil des Gerichts (Neunte erweiterte Kammer) vom 12. Februar 2020

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Demokratischen Republik Kongo – Einfrieren von Geldern – Verlängerung der Aufnahme des Namens des Klägers in die Liste der betroffenen Personen – Begründungspflicht – Verteidigungsrechte – Pflicht des Rates, die neuen Gesichtspunkte mitzuteilen, die die Verlängerung der restriktiven Maßnahmen rechtfertigen – Rechtsfehler – Offensichtlicher Beurteilungsfehler – Eigentumsrecht – Verhältnismäßigkeit – Unschuldsvermutung – Einrede der Rechtswidrigkeit“

1. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Einfrieren der Gelder von Personen, die die Rechtsstaatlichkeit untergraben oder sich an der Begehung von Handlungen beteiligen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen – Mindestanforderungen

   (Art. 296 AEUV; Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung des Beschlusses [GASP] 2017/2282, Anhang II)

   (vgl. Rn. 32, 34-36)

2. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Einfrieren der Gelder von Personen, die die Rechtsstaatlichkeit untergraben oder sich an der Begehung von Handlungen beteiligen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen – Pflicht, in der Begründung einzelfallbezogene und spezifische Gründe für solche Maßnahmen anzugeben – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen

   (Art. 296 AEUV; Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung des Beschlusses [GASP] 2017/2282, Anhang II)

   (vgl. Rn. 33, 41-45)

3. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Einfrieren der Gelder von Personen, die die Rechtsstaatlichkeit untergraben oder sich an der Begehung von Handlungen beteiligen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen – Pflicht zur Angabe der einzelfallbezogenen und spezifischen Gründe für die getroffenen Entscheidungen – Pflicht, dem Betroffenen die Möglichkeit zu geben, zu den gegen ihn angeführten Gründen zweckdienlich Stellung zu nehmen – Umfang

   (Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2 Buchst. a; Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung des Beschlusses [GASP] 2017/2282, Anhang II)

   (vgl. Rn. 49, 50, 52)

4. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Einfrieren von Geldern – Verteidigungsrechte – Folgebeschluss über den Verbleib des Namens des Klägers in der Liste der Personen, die von diesen Maßnahmen betroffen sind – Keine neuen Gründe – Pflicht des Rates, dem Betroffenen die neuen Gesichtspunkte mitzuteilen, die bei der regelmäßigen Überprüfung der restriktiven Maßnahmen berücksichtigt wurden – Mitteilung der neuen Gesichtspunkte an den Betroffenen, um seine Stellungnahme einzuholen – Fehlen – Verletzung der Verteidigungsrechte

   (Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung des Beschlusses [GASP] 2017/2282, Art. 9 Abs. 2 und Anhang II)

   (vgl. Rn. 54-61, 64, 67)

5. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Pflicht der Organe, dem Betroffenen die neuen Gesichtspunkte mitzuteilen, die bei der regelmäßigen Überprüfung der restriktiven Maßnahmen berücksichtigt wurden – Umfang – Rechtswidrigkeit des Rechtsakts, die vom Nachweis einer möglichen Auswirkung der Verletzung der genannten Pflicht auf das Verfahren abhängt – Keine Auswirkung im vorliegenden Fall

   (Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung des Beschlusses [GASP] 2017/2282, Anhang II)

   (vgl. Rn. 68-71, 73, 76)

6. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Geltungsbereich – Personen, die an der Planung, Steuerung oder Begehung von Handlungen beteiligt waren, die schwere Menschenrechtsverletzungen oder ‑übergriffe darstellen – Begriff – Personen, die diese Handlungen ungeachtet fehlender Beweise für die gegenwärtige Beteiligung oder Teilnahme an solchen Handlungen in der Vergangenheit begangen haben – Einbeziehung – Auslegung, die durch die Möglichkeit gestützt wird, die restriktiven Maßnahmen zu verlängern – Praktische Wirksamkeit

   (Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung der Beschlüsse [GASP] 2016/2231 und [GASP] 2017/2282, Art. 3 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 2)

   (vgl. Rn. 81-84, 86)

7. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Funktionen – Der Öffentlichkeit zugängliche Dokumente, die die Begehung schwerer Menschenrechtsverletzungen belegen – Beweiswert – Grundsatz der freien Beweiswürdigung

   (Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung des Beschlusses [GASP] 2017/2282, Anhang II)

   (vgl. Rn. 93-95, 98, 99)

8. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Einfrieren der Gelder von Personen, die die Rechtsstaatlichkeit untergraben oder sich an der Begehung von Handlungen beteiligen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen – Kriterien – Funktionen, aus denen sich eine Verantwortung für das gewaltsame Vorgehen gegen die Zivilbevölkerung oder die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ergibt – Beurteilungsfehler – Fehlen

   (Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung der Beschlüsse [GASP] 2016/2231 und [GASP] 2017/2282, Anhang II)

   (vgl. Rn. 112-115)

9. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Einfrieren der Gelder von Personen, die die Rechtsstaatlichkeit untergraben oder sich an der Begehung von Handlungen beteiligen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen – Beschränkungen des Eigentumsrechts – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Fehlen

   (Art. 3 Abs. 5, Art. 21 Abs. 2 Buchst. b und c und Art. 29 EUV; Art. 215 Abs. 2 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1; Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung der Beschlüsse [GASP] 2016/2231 und [GASP] 2017/2282, Art. 5 Abs. 1)

   (vgl. Rn. 120-133)

10. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Grundrechte – Unschuldsvermutung – Beschluss über das Einfrieren von Geldern, der angesichts der Lage in der Demokratischen Republik Kongo gegen bestimmte Personen und Einrichtungen verhängt wurde – Vereinbarkeit mit dem genannten Grundsatz – Voraussetzungen

    (Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 48 Abs. 1; Beschluss 2010/788/GASP des Rates in der Fassung des Beschlusses [GASP] 2017/2282, Art. 5 Abs. 1 und Art. 9)

    (vgl. Rn. 136-141)

11. Einrede der Rechtswidrigkeit – Umfang – Handlungen, deren Rechtswidrigkeit geltend gemacht werden kann – Rechtsakt allgemeiner Tragweite, auf den der angefochtene Beschluss gestützt ist – Notwendigkeit eines rechtlichen Zusammenhangs zwischen der angefochtenen Handlung und dem beanstandeten allgemeinen Rechtsakt – Fehlen – Unzulässigkeit

    (Art. 277 AEUV; Beschluss 2010/788/GASP des Rates, Art. 3 Abs. 2 Buchst. b; Verordnung Nr. 1183/2005 des Rates, Art. 2b Abs. 1 Buchst. b)

    (vgl. Rn. 145, 146)

12. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo – Umfang der Kontrolle – Eingeschränkte Kontrolle in Bezug auf allgemeine Regeln – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Beteiligung an der Planung, Steuerung oder Begehung von Handlungen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen – Umfang – Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit, wonach Rechtsvorschriften klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen

    (Art. 3 Abs. 5 und Art. 21 Abs. 2 Buchst. b und c EUV; Art. 275 Abs. 2 AEUV; Beschlüsse des Rates 2010/788/GASP, Art. 3 Abs. 2 Buchst. b, und [GASP] 2016/2231, Erwägungsgründe 3 und 4; Verordnung Nr. 1183/2005 des Rates)

    (vgl. Rn. 147-157)

Zusammenfassung

In den am 12. Februar 2020 verkündeten Urteilen Amisi Kumba/Rat (T‑163/18) und Kande Mupompa/Rat (T‑170/18) hat das Gericht die Nichtigkeitsklagen abgewiesen, die von den jeweiligen Klägern, und zwar dem militärischen Befehlshaber der 1. Verteidigungszone der kongolesischen Armee (FARDC) und dem Gouverneur der Provinz Kasai Central, gegen die Rechtsakte des Rates der Europäischen Union ( 1 ) erhoben worden waren, mit denen im Wesentlichen ihre Namen auf der Liste der Personen und Einrichtungen in Anhang II des Beschlusses 2010/788 (im Folgenden: streitige Liste) beibehalten wurden, gegen die sich die gegen die Demokratische Republik Kongo verhängten restriktiven Maßnahmen richten, die darauf abzielen, einen dauerhaften Frieden in diesem Land herzustellen.

Diese Urteile ergehen im Kontext der Verschlimmerung der politischen Situation in der Demokratischen Republik Kongo, weil nicht zu Präsidentschaftswahlen Ende 2016 aufgerufen wurde und sich im Anschluss daran die Sicherheitslage verschlechterte. Gemäß Art. 3 Abs. 2 des Beschlusses 2010/788 wurden vom Rat restriktive Maßnahmen gegen die Personen erlassen, die an Handlungen in der Demokratischen Republik Kongo beteiligt waren, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen. Da die FARDC an der unverhältnismäßigen Anwendung von Gewalt und gewaltsamen Repression von Demonstrationen beteiligt waren, die im September 2016 in Kinshasa stattfanden, wurde der Name des militärischen Befehlshabers der 1. Verteidigungszone der FARDC in die streitige Liste mit der Begründung aufgenommen, dass er aufgrund seiner Funktionen an der Planung, Steuerung oder Begehung von Handlungen beteiligt war, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen. Der Name des Gouverneurs der Provinz Kasai Central wurde mit der Begründung in die Liste aufgenommen, dass er aufgrund seiner Funktionen seit 2016 „für den unverhältnismäßigen Einsatz von Gewalt, gewaltsame Repressionen und außergerichtliche Hinrichtungen“ durch die Sicherheitskräfte in dieser Region, einschließlich angeblicher rechtswidriger Tötungen im Februar 2017, verantwortlich war. Mit dem Beschluss 2017/2282 verlängerte der Rat am 11. Dezember 2017 unter Aufrechterhaltung derselben Gründe die Aufnahme der Namen der Kläger in die streitige Liste. Die gegen den Gouverneur der Provinz Kasai Central herangezogene Begründung wurde in der Folge am 12. April 2018 geändert.

Zur Stützung ihrer Klagen machten die Kläger mehrere Klagegründe, u. a. einen Verstoß gegen die Begründungspflicht und die Verteidigungsrechte sowie einen Rechtsfehler geltend.

In Bezug auf den Verstoß gegen die Begründungspflicht hat das Gericht festgestellt, dass in der im Beschluss 2017/2282 sowie im Durchführungsbeschluss 2018/569 herangezogenen Begründung die besonderen und konkreten Gründe dargelegt werden, weshalb die Aufnahmekriterien auf die Kläger anwendbar waren, da diese Begründung auf ihre Funktionen und ihre Beteiligung aufgrund dieser Funktionen an den Handlungen Bezug nahm, die als schwere Menschenrechtsverletzungen eingestuft wurden. Hierzu hat das Gericht klargestellt, dass die Kläger wissen mussten, dass sie in Anbetracht ihrer Funktionen die Macht hatten, die Soldaten der FARDC und die Sicherheitskräfte in der Provinz Kasai Central direkt zu beeinflussen, die in der fraglichen Begründung für die Begehung der oben genannten schweren Menschenrechtsverletzungen verantwortlich gemacht wurden. Das Gericht kam zu dem Ergebnis, dass die Begründung der angefochtenen Rechtsakte somit zum einen den Klägern erlaubte, die Gültigkeit der Beibehaltung ihrer Namen in der streitigen Liste anzufechten, und zum anderen dem Gericht, seine Rechtmäßigkeitskontrolle auszuüben. Es hat daher den Klagegrund des Verstoßes gegen die Begründungspflicht zurückgewiesen.

Hinsichtlich der Verteidigungsrechte war das Gericht der Auffassung, dass, obwohl die Verlängerung der gegen die Kläger erlassenen Maßnahmen im Beschluss 2017/2282 auf denselben Gründen wie denjenigen beruhte, die den Erlass der ursprünglichen Maßnahmen gerechtfertigt hatten, dies den Rat nicht von der Achtung der Verteidigungsrechte der Kläger entbindet und insbesondere nicht davon, ihnen die Möglichkeit zu geben, sich in sachdienlicher Weise zu den Gesichtspunkten zu äußern, die für den Erlass der angefochtenen Rechtsakte berücksichtigt wurden. Hierbei hat das Gericht hervorgehoben, dass die restriktiven Maßnahmen Sicherungscharakter haben und definitionsgemäß vorläufiger Natur sind, so dass ihre Gültigkeit immer von der Fortdauer der tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die ihrem Erlass zugrunde gelegen haben, sowie von der Notwendigkeit abhängig ist, sie zur Erreichung des mit ihnen verbundenen Ziels aufrechtzuerhalten, was der Rat bei der regelmäßigen Überprüfung dieser Maßnahmen zu beurteilen hat, indem er eine aktualisierte Bewertung der Lage vornimmt und eine Bilanz der Auswirkungen dieser Maßnahmen zieht. Das Gericht hat daher darauf hingewiesen, dass der Rat den Klägern zur Wahrung ihrer Verteidigungsrechte vor dem Erlass eines Beschlusses zur Verlängerung der gegen sie verhängten restriktiven Maßnahmen diejenigen Umstände mitteilen muss, die er bei der regelmäßigen Überprüfung der betreffenden Maßnahmen herangezogen hat, um die Informationen zu aktualisieren, mit denen er ihren ursprünglichen Erlass gerechtfertigt hatte. Somit war der Rat im vorliegenden Fall angesichts des ursprünglichen Ziels der restriktiven Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo, nämlich im Wesentlichen ein für die Abhaltung von Wahlen günstiges Klima zu gewährleisten und allen Menschenrechtsverletzungen ein Ende zu setzen, bei der regelmäßigen Überprüfung der gegen die Kläger verhängten restriktiven Maßnahmen verpflichtet, diesen alle neuen Umstände mitzuteilen, über die er verfügte und die er heranzog, um nicht nur die Informationen über ihre persönliche Situation, sondern auch die über die politische Lage und die Sicherheitslage in der Demokratischen Republik Kongo zu aktualisieren. Das Gericht hat hierzu festgestellt, dass der Rat dadurch, dass er vor dem Erlass der angefochtenen Rechtsakte nicht die Stellungnahmen der Kläger zu diesen Gesichtspunkten einholte, die Verteidigungsrechte der Kläger verletzt hat.

Allerdings hat das Gericht darauf hingewiesen, dass der Richter der Europäischen Union im Fall einer Unregelmäßigkeit, die die Verteidigungsrechte beeinträchtigt, zu prüfen hat, ob das fragliche Verfahren unter den speziellen tatsächlichen und rechtlichen Umständen des konkreten Falles zu einem anderen Ergebnis hätte führen können, wenn sich die Kläger ohne diesen Verfahrensfehler besser hätten verteidigen können. Das Gericht kam daher zu dem Ergebnis, dass kein Anhaltspunkt dafür bestand, dass die betreffenden restriktiven Maßnahmen gegen die Kläger möglicherweise nicht aufrechterhalten worden wären, wenn ihnen die fraglichen neuen Gesichtspunkte mitgeteilt worden wären. Aufgrund dessen hat das Gericht den Klagegrund einer Verletzung der Verteidigungsrechte zurückgewiesen.

Schließlich machten die Kläger geltend, dass der Rat dadurch einen Rechtsfehler begangen habe, dass er die angefochtenen Rechtsakte unter Verstoß gegen das Aufnahmekriterium, in dem [in der französischen Sprachfassung] das Partizip Präsens verwendet werde und das die Personen betreffe, „die an … Handlungen … beteiligt sind, die schwere Menschenrechtsverletzungen … darstellen“, auf der Grundlage von Tatsachen erlassen habe, die zum Zeitpunkt dieses Erlasses nicht mehr bestanden hätten. Hierzu war das Gericht der Auffassung, dass das in [der französischen Sprachfassung] bei der Festlegung der Kriterien für die Aufnahme der von den restriktiven Maßnahmen erfassten Personen in die streitige Liste verwendete Partizip Präsens bedeutet, dass die Tatsachen, die der Aufnahme des Namens einer Person oder Einrichtung in diese Liste zugrunde liegen, zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Aufnahme oder ihre Verlängerung fortbestehen müssten, da das Partizip Präsens in dem gesetzlichen Definitionen eigenen allgemeinen Sinne zu verstehen ist und nicht als Bezugnahme auf einen bestimmten Zeitraum. Da der Rat beschlossen hatte, in den Gründen für die Aufnahme der Kläger auf konkrete Vorfälle Bezug zu nehmen, an denen die Polizeikräfte beteiligt waren, kamen zudem nur in der Vergangenheit liegende Handlungen in Betracht. Das Gericht hat schließlich ausgeführt, dass Art. 9 Abs. 2 des Beschlusses 2010/788 in der durch den Beschluss 2017/2282 geänderten Fassung, wonach „die restriktiven Maßnahmen verlängert oder geändert [werden], wenn der Rat der Auffassung ist, dass ihre Ziele nicht erreicht wurden“, diese Auslegung bestätigt, wenn dieser Bestimmung nicht ihre praktische Wirksamkeit genommen werden soll. Das Gericht hat daher den Klagegrund eines Rechtsfehlers zurückgewiesen und die Klagen insgesamt abgewiesen.

( 1 ) Beschluss (GASP) 2017/2282 des Rates vom 11. Dezember 2017 zur Änderung des Beschlusses 2010/788/GASP über restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo (ABl. 2017, L 328, S. 19) sowie, was Alex Kande Mupompa betrifft, Durchführungsbeschluss (GASP) 2018/569 des Rates vom 12. April 2018 zur Durchführung des Beschlusses 2010/788/GASP über restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Republik Kongo (ABl. 2018, L 95, S. 21) und Durchführungsverordnung (EU) 2018/566 des Rates vom 12. April 2018 zur Durchführung des Artikels 9 der Verordnung (EG) Nr. 1183/2005 über die Anwendung spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen Personen, die gegen das Waffenembargo betreffend die Demokratische Republik Kongo verstoßen (ABl. 2018, L 95, S. 9).