Rechtssache T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

und

Sace BT SpA

gegen

Europäische Kommission

„Staatliche Beihilfen — Ausfuhrkreditversicherung — Rückversicherungsschutz, den ein öffentliches Unternehmen seiner Tochtergesellschaft gewährt — Kapitaleinlagen zur Deckung von Verlusten der Tochtergesellschaft — Begriff ‚staatliche Beihilfen‘ — Zurechenbarkeit an den Staat — Kriterium des privaten Kapitalgebers — Begründungspflicht“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Siebte Kammer) vom 25. Juni 2015

1. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beihilfen eines öffentlichen Unternehmens – Staatlich kontrolliertes Unternehmen – Zurechenbarkeit der Beihilfemaßnahme an den Staat – Einbeziehung – Komplex der zu berücksichtigenden Indizien

   (Art. 107 Abs. 1 AEUV)

2. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beihilfen eines öffentlichen Unternehmens – Staatlich kontrolliertes Unternehmen – Zurechenbarkeit der Beihilfemaßnahme an den Staat – Einbeziehung – Zu berücksichtigende Indizien – Ernennung der Mitglieder des Verwaltungsrats durch mehrere Ministerien – Unzulänglichkeit

   (Art. 107 Abs. 1 AEUV)

3. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beihilfen eines öffentlichen Unternehmens – Staatlich kontrolliertes Unternehmen – Zurechenbarkeit der Beihilfemaßnahme an den Staat – Einbeziehung – Keine Ausübung der Tätigkeiten dieses Unternehmens auf dem Markt unter normalen Bedingungen des Wettbewerbs mit privaten Wirtschaftsteilnehmern – Zu berücksichtigende Indizien

   (Art. 107 Abs. 1 AEUV)

4. Staatliche Beihilfen – Entscheidung der Kommission – Gerichtliche Nachprüfung – Grenzen – Beurteilung der Rechtmäßigkeit anhand der bei Erlass der Entscheidung verfügbaren Informationen

   (Art. 108 Abs. 2 AEUV und 263 AEUV)

5. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beurteilung nach dem Kriterium des privaten Kapitalgebers – Berücksichtigung des Zusammenhangs und der bei Erlass der Unterstützungsmaßnahmen verfügbaren Informationen

   (Art. 107 Abs. 1 AEUV)

6. Staatliche Beihilfen – Verwaltungsverfahren – Verpflichtungen der Kommission – Sorgfältige und unparteiische Prüfung – Berücksichtigung möglichst vollständiger und verlässlicher Informationen – Umfang der Verpflichtung

   (Art. 108 Abs. 2 AEUV)

7. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beurteilung nach dem Kriterium des privaten Kapitalgebers – Beurteilung unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Aspekte des streitigen Vorgangs und seines Kontexts – Pflicht des Mitgliedstaats, objektive und überprüfbare Nachweise zu liefern, aus denen die Wirtschaftlichkeit seiner Tätigkeit hervorgeht

   (Art. 107 Abs. 1 AEUV)

8. Staatliche Beihilfen – Verwaltungsverfahren – Bestimmung der Höhe der Beihilfe – Verweis auf eine frühere Entscheidungspraxis – Unzulässigkeit

   (Art. 107 Abs. 1 AEUV und 296 AEUV)

9. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beurteilungskriterium – Vernünftige Handlungsweise aus der Sicht eines privaten Kapitalgebers, der eine mittel- oder langfristige Politik verfolgt

   (Art. 107 Abs. 1 AEUV)

1.  Die bloße Tatsache, dass ein öffentliches Unternehmen unter staatlicher Kontrolle steht, genügt nicht, um Maßnahmen dieses Unternehmens dem Staat zuzurechnen. Es muss außerdem geprüft werden, ob davon auszugehen ist, dass die Behörden in irgendeiner Weise am Erlass dieser Maßnahmen beteiligt waren.

   In dieser Hinsicht ist der Begriff der konkreten Beteiligung des Staates so zu verstehen, dass die fragliche Maßnahme tatsächlich unter dem Einfluss oder der Kontrolle der Behörden getroffen wurde oder das Fehlen eines solchen Einflusses oder einer solchen Kontrolle unwahrscheinlich ist, ohne dass es einer Prüfung bedarf, wie sich diese Beteiligung auf den Inhalt der Maßnahme ausgewirkt hat. Insbesondere kann zur Erfüllung der Voraussetzung der Zurechenbarkeit nicht der Nachweis verlangt werden, dass das öffentliche Unternehmen sich anders verhalten hätte, wenn es selbständig gehandelt hätte. Die mit der fraglichen Maßnahme verfolgten Ziele können bei der Beurteilung der Zurechenbarkeit zwar berücksichtigt werden, sind aber nicht entscheidend.

   Ferner steht die Selbständigkeit, die einem öffentlichen Unternehmen aufgrund seiner Rechtsform verliehen ist, der Möglichkeit des Staates, einen beherrschenden Einfluss auf den Erlass bestimmter Maßnahmen auszuüben, nicht entgegen. Da die Selbständigkeit, die ein öffentliches Unternehmen grundsätzlich genießt, eine etwaige konkrete Beteiligung des Staates nicht ausschließt, kann der Beweis einer solchen Beteiligung auf der Grundlage aller relevanten rechtlichen oder tatsächlichen Umstände geführt werden, die geeignet sind, ein Bündel hinreichend präziser und übereinstimmender Indizien für die tatsächliche Einflussnahme oder die tatsächlich ausgeübte Kontrolle des Staates zu bilden.

   (vgl. Rn. 41, 48, 51)

2.  Im Bereich staatlicher Beihilfen, die über ein öffentliches Unternehmen gewährt werden, stellt der Umstand, dass zumindest die ursprüngliche Ernennung der Mitglieder des Verwaltungsrats eines solchen Unternehmens aufgrund einer spezifischen gesetzlichen Bestimmung der Zustimmung wichtiger Ministerien bedurfte, einen Beleg für die besonderen Beziehungen zwischen diesem Unternehmen und den Behörden dar und kann ein Indiz für die Beteiligung der staatlichen Stellen an der Tätigkeit dieses Unternehmens sein. Obwohl diese organisationsrechtlichen Indizien insoweit von Bedeutung sind, als sie einen beschränkten Unabhängigkeitsspielraum des in Rede stehenden öffentlichen Unternehmens gegenüber dem Staat aufzeigen, reichen sie allein nicht aus, eine konkrete Beteiligung des Staates am Erlass der streitigen Maßnahmen nachzuweisen, und sind zusammen mit den anderen Indizien zu beurteilen.

   (vgl. Rn. 61, 63)

3.  Im Hinblick auf die Ausübung ihrer Tätigkeiten durch ein öffentliches Ausfuhrkreditversicherungsunternehmen unter normalen Bedingungen auf dem Markt und im Wettbewerb mit privaten Wirtschaftsteilnehmern und die Beurteilung der Frage, ob die öffentlichen Behörden dieses Unternehmen heranziehen, um das System der Unternehmen im fraglichen Mitgliedstaat zu stützen und so dessen wirtschaftliche Entwicklung zu begünstigen, liefern die folgenden allgemeinen Indizien, die den Kontext betreffen, in dem die von der Kommission als staatliche Beihilfen eingestuften Maßnahmen erlassen wurden in ihrer Gesamtheit einen rechtlich hinreichenden Nachweis dafür, dass diese Maßnahmen angesichts ihrer Bedeutung für die Wirtschaft eines Mitgliedstaats diesem zuzurechnen sind.

   Zunächst gehört das auf die Deckung von politischen Risiken, Katastrophenrisiken, wirtschaftlichen und kommerziellen Risiken, Wechselkursrisiken sowie zusätzlichen Risiken, denen die Wirtschaftsteilnehmer und die mit ihnen verbundenen oder von ihnen beherrschten – auch ausländischen – Unternehmen bei ihren Geschäftsbeziehungen mit dem Ausland und im Hinblick auf die Internationalisierung der Wirtschaft des Mitgliedstaats unmittelbar oder mittelbar ausgesetzt sind, bezogene Indiz zu einer im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe, die über die bloße Aufgabe der Versicherung nicht marktfähiger Risiken, die nicht in den Wettbewerbsbereich fällt, hinausgeht.

   Sodann bestätigt im Hinblick auf das auf die staatliche Garantie, in deren Genuss dieses staatliche Unternehmen kam, auch wenn sie sich nicht auf dessen Tätigkeit im Bereich der Versicherung von Risiken, die nicht in den Wettbewerbsbereich fallen, betreffende Indiz allerdings, dass die Tätigkeiten dieses Unternehmens nicht diejenigen sind, die eine kommerzielle Exportkreditversicherung unter Marktbedingungen ausübt, sondern die einer öffentlichen Versicherungsgesellschaft mit Sonderstatut, die von den Behörden festgelegte Ziele der Wirtschaftsförderung verfolgt, indem sie, namentlich dank der staatlichen Garantie, als Instrument zur Exportförderung dient.

   Schließlich belegt das Indiz, das sich auf die jährliche Kontrolle der Abschlüsse dieses Unternehmens durch den nationalen Rechnungshof und auf die Verpflichtung des Ministeriums für Wirtschaft und Finanzen dieses Mitgliedstaats bezieht, dem Parlament des betroffenen Mitgliedstaats jährlich einen Bericht über die Tätigkeit des in Rede stehenden Unternehmens vorzulegen, auch wenn es nicht allein ausschlaggebend ist, das Interesse des betroffenen Mitgliedstaats an den Tätigkeiten dieses Unternehmens und ist daher als Komponente des Bündels von Indizien, auf die sich die Kommission stützen kann, um eine Maßnahme als staatliche Beihilfe einzustufen, von Bedeutung.

   Letztlich, was das Indiz zur Zustimmung des Interministeriellen Komitees für die Wirtschaftsplanung zu einer Finanzprognose über die Versicherungsverbindlichkeiten des in Rede stehenden Unternehmens und den in Zusammenhang mit bestimmten Risiken stehenden Finanzbedarf sowie die von diesem Komitee festgelegten Grenzen für die nicht marktfähigen Risiken, die das in Rede stehende Unternehmen übernehmen darf, betrifft, zeigt die Billigung der Finanzprognose durch dieses Komitee, das höchste Organ zur Koordinierung und Leitung der Wirtschaftspolitik des betroffenen Mitgliedstaats, dass dieses Unternehmen seine Tätigkeiten nicht in vollständiger unternehmerischer Selbständigkeit ausübt und somit als ein Unternehmen angesehen werden kann, das unter der Kontrolle der Behörden handelt, zumindest was die Beschlussfassung über wichtige Entscheidungen betrifft.

   Unter Berücksichtigung des Umfangs und des Ziels der von der Kommission als staatliche Beihilfen eingestuften Maßnahmen ergibt sich nämlich aus der Gesamtheit dieser Indizien, dass eine fehlende Beteiligung der Behörden am Erlass der streitigen Maßnahmen unwahrscheinlich ist.

   (vgl. Rn. 66, 67, 71-74, 76, 77, 81, 82)

4.  Siehe Text der Entscheidung.

   (vgl. Rn. 83, 94, 133)

5.  Im Bereich staatlicher Beihilfen dient die Anwendung des Kriteriums des marktwirtschaftlichen handelnden privaten Kapitalgebers der Feststellung, ob der einem Unternehmen aus staatlichen Mitteln – in welcher Form auch immer – gewährte Vorteil aufgrund seiner Wirkungen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht nach den Gründen oder Zielen des Handelns einer öffentlichen Einrichtung unterscheidet, sondern dieses nach seinen Wirkungen bestimmt.

   Für die Prüfung der Frage, ob sich der Mitgliedstaat oder die betroffene öffentliche Einrichtung wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, muss man sich in den Kontext der Zeit zurückversetzen, in der fraglichen Maßnahmen getroffen wurden, um beurteilen zu können, ob das Verhalten des Staates wirtschaftlich vernünftig ist, und sich jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten. Die Verhaltensweisen öffentlicher und privater Marktteilnehmer sind daher im Hinblick darauf zu vergleichen, wie sich ein privater Marktteilnehmer bei dem fraglichen Vorgang angesichts der zum entsprechenden Zeitpunkt verfügbaren Informationen und vorhersehbaren Entwicklungen verhalten hätte. Die rückblickende Feststellung der tatsächlichen Rentabilität der vom Mitgliedstaat oder der betroffenen staatlichen Einrichtung durchgeführten Maßnahme ist daher unerheblich. Dies gilt insbesondere, wenn die Kommission das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Zusammenhang mit einer Maßnahme prüft, die ihr, als sie ihre Prüfung durchführte, nicht mitgeteilt und von der betreffenden öffentlichen Einrichtung bereits umgesetzt worden war

   (vgl. Rn. 92-94)

6.  Nach den Grundsätzen der Beweislast im Bereich staatlicher Beihilfen hat die Kommission zu beweisen, dass eine staatliche Beihilfe vorliegt. Insoweit hat die Kommission das Verfahren zur Prüfung der betreffenden Maßnahmen sorgfältig und unvoreingenommen zu führen, damit sie bei Erlass der endgültigen Entscheidung, in der das Vorliegen und gegebenenfalls die Unvereinbarkeit oder Rechtswidrigkeit der Beihilfe festgestellt wird, über möglichst vollständige und verlässliche Informationen verfügt.

   Wenn sich daher erkennen lässt, dass das Kriterium des privaten Kapitalgebers anwendbar sein könnte, hat die Kommission den betroffenen Mitgliedstaat um alle einschlägigen Informationen zu ersuchen, um überprüfen zu können, ob die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit und Anwendung dieses Kriteriums erfüllt sind. Wenn der Mitgliedstaat ihr Auskünfte der erforderlichen Art erteilt, hat die Kommission eine Gesamtwürdigung vorzunehmen und dabei jeden erheblichen Anhaltspunkt zu berücksichtigen, der es ihr ermöglicht, festzustellen, ob das begünstigte Unternehmen derartige Erleichterungen offenkundig nicht von einem privaten Marktteilnehmer erhalten hätte.

   (vgl. Rn. 95, 96, 112, 184-186)

7.  Im Lauf des Verwaltungsverfahrens der Prüfung einer staatlichen Beihilfe und insbesondere bei der Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers obliegt es dem betreffenden Mitgliedstaat, der Kommission diejenigen objektiven und nachprüfbaren Anhaltspunkte mitzueilen, die zeigen, dass die getroffene Entscheidung auf wirtschaftlichen Bewertungen beruht, die mit jeden vergleichbar sind, die ein vernünftig handelnder privater Kapitalgeber in einer möglichst ähnlichen Lage wie dieser Mitgliedstaat oder diese Einrichtung vor dem Erlass dieser Maßnahme hätte erstellen lassen, um die künftige Rentabilität einer solchen Maßnahme zu bestimmen.

   Werden zu diesem Zweck im Verwaltungsverfahren Studien unabhängiger Beratungsunternehmen vorgelegt, die vor dem Erlass der beabsichtigten Maßnahme in Auftrag gegeben wurden, kann dies zum Nachweis beitragen, dass der Mitgliedstaat oder die betreffende öffentliche Einrichtung diese Maßnahme als Marktteilnehmer getroffen hat.

   Welche Angaben zur wirtschaftlichen Bewertung von der öffentlichen Einrichtung zu verlangen sind, die die Beihilfe gewährt hat, ist jedoch konkret zu beurteilen und kann je nach der Art und dem Umfang der übernommenen wirtschaftlichen Risiken unterschiedlich sein. Sie müssen insbesondere der Art und Komplexität der fraglichen Maßnahme, dem Wert der betroffenen Aktiva, Vermögensgegenstände oder Dienstleistungen und dem Umständen des Einzelfalls angepasst sein.

   (vgl. Rn. 97, 98, 121, 122, 178)

8.  Um festzustellen, dass eine Beihilfe vorliegt, darf die Kommission sich nicht darauf beschränken, auf ihre Entscheidungspraxis zu verweisen. Sie ist verpflichtet, alle ihr bekannten objektiven Umstände anhand der anwendbaren Regelung sorgfältig und unvoreingenommen zu prüfen. Das Gleiche gilt, wenn die Kommission die Höhe der Beihilfe bestimmt, deren Rückforderung sie anordnet. Die Kommission muss, wenn sie über die Anordnung der Rückforderung eines bestimmten Betrags entscheidet, nämlich den Wert der dem Unternehmen zugute gekommenen Beihilfe so genau ermitteln, wie es die Umstände des Falls ermöglichen.

   Daraus folgt, dass die Kommission ihrer Begründungspflicht nicht mit dem bloßen Verweis auf eine Methode nachkommen kann, die sie in einer anderen Sache entwickelt hat, ohne die Relevanz dieser Methode für die Beurteilung der Maßnahme zu erläutern, die möglicherweise eine staatliche Beihilfe umfasst.

   (vgl. Rn. 149, 152-154)

9.  Bei der Beurteilung, ob die Beteiligung eines öffentlichen Kapitalgebers am Kapital eines Unternehmens das Kriterium des privaten Kapitalgebers erfüllt, muss das Verhalten des öffentlichen Kapitalgebers im Bereich staatlicher Beihilfen zwar nicht zwangsläufig mit dem des gewöhnlichen Kapitalgebers verglichen werden, der Kapital anlegt, damit es sich mehr oder weniger kurzfristig rentiert. Es muss aber wenigstens dasjenige einer privaten Holding oder einer privaten Unternehmensgruppe sein, die eine globale oder sektorale Strukturpolitik verfolgt, und sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lassen.

   Das Erfordernis einer vorherigen wirtschaftlichen Bewertung dient nur dazu, das Verhalten des betroffenen öffentlichen Unternehmens mit dem eines vernünftig handelnden privaten Kapitalgebers in einer ähnlichen Situation zu vergleichen, und ist daher mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung des öffentlichen und des privaten Sektors vereinbar, aus dem folgt, dass die Mitgliedstaaten in wirtschaftliche Tätigkeiten investieren können und dass die Mittel, die der Staat einem Unternehmen direkt oder indirekt zu normalen Marktbedingungen zur Verfügung stellt, nicht als staatliche Beihilfen anzusehen sind.

   Ferner kann der Wertungsspielraum, über den der öffentliche Kapitalgeber verfügt, ihn nach der Rechtsprechung nicht von der Verpflichtung entbinden, eine angemessene vorherige wirtschaftliche Bewertung vorzunehmen. Zwar kann zwischen der Einschätzung der wahrscheinlichen Rendite des Vorhabens, bei der der öffentliche Kapitalgeber über einen gewissen Wertungsspielraum verfügt, und der Prüfung unterschieden werden, die dieser Kapitalgeber vornimmt, um festzustellen, ob ihm die Rendite als ausreichend erscheint, um die fragliche Investition vorzunehmen, und bei der der Wertungsspielraum weniger weit ist, da der fragliche Vorgang mit anderen Anlagemöglichkeiten für das zu investierende Kapital verglichen werden kann. Der Wertungsspielraum, über den der öffentliche Kapitalgeber hinsichtlich der Einschätzung der wahrscheinlichen Rendite des Vorhabens verfügt, befreit diesen aber nicht von der Verpflichtung, anhand einer Analyse der verfügbaren Informationen und absehbaren Entwicklungen eine wirtschaftliche Bewertung vorzunehmen, die angesichts der Art, der Komplexität, der Bedeutung und des Kontexts der Transaktion angemessen ist.

   (vgl. Rn. 181, 187, 188)