Ein neuer Rahmen für elektronische Kommunikationsdienste

1) ZIEL

Überprüfung des Telekommunikationsrechts der Europäischen Union und Unterbreitung von Vorschlägen für die Hauptkomponenten eines neuen Rahmens für Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörige Dienste

2) RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Entwicklung neuer Rahmenbedingungen für elektronische Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörige Dienste - Kommunikationsbericht 1999 [KOM(1999) 539 endg., 10.11.1999 - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

3) ZUSAMMENFASSUNG

Die Liberalisierung des europäischen Telekommunikationsmarktes gipfelte am 1. Januar 1998 in der vollständigen Liberalisierung sämtlicher Telekommunikationsnetze und -dienste in den meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Die technologische Entwicklung, die Innovation des Dienstangebotes, wettbewerbsbedingte Preissenkungen und qualitative Verbesserungen bildeten die Grundlage für den Übergang zur europäischen Informationsgesellschaft. Die Konvergenz der Bereiche Telekommunikation, Rundfunk und Informationstechnologien bewirkt einen grundlegenden Wandel des Kommunikationsmarktes; dies gilt vor allem für die Konvergenz fester mobiler, terrestrischer und satellitengestützter Kommunikationsdienste sowie der Kommunikations- und Ortungssysteme. Bei Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörigen Diensten stellt die Konvergenz die herkömmliche Trennung der rechtlichen Funktionen zwischen diesen Bereichen mehr und mehr in den Schatten und erfordert ein kohärentes Rechtssystem.

In diesem Zusammenhang wird mit der vorliegenden Mitteilung eine erneute Überprüfung des derzeitigen Rechtsrahmens für Kommunikationsdienste veranlasst, wobei dem Bedarf an einem horizontaleren Konzept Rechnung getragen wird, der sich bei der Konsultation zur Konvergenz abzeichnete. Ferner werden die Grundgedanken berücksichtigt, die sich beispielsweise bei der Konsultation zum Frequenz-Grünbuch, in dem Bericht über die Entwicklung des Marktes für Digitalfernsehen in der Europäischen Union und dem fünften Bericht über die Umsetzung des Telekom-Reformpakets herauskristallisierten.

Der neue Rechtsrahmen wird auf fünf Prinzipien basieren, die die rechtlichen Maßnahmen auf gemeinschaftlicher und nationaler Ebene bestimmen. Dementsprechend müssen künftige Vorschriften

• auf klar definierten politischen Zielsetzungen beruhen;
• die Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele auf ein Mindestmaß begrenzen (indem z. B. Mechanismen zum weiteren Abbau der Regulierung eingeführt werden, wenn sich die politischen Ziele im Rahmen des Wettbewerbs erreichen lassen);
• die Rechtssicherheit auf einem dynamischen Markt verstärken;
• technologieneutral sein (d. h. den Einsatz einer speziellen Technologie weder vorschreiben noch in diskriminierender Weise begünstigen, sondern gewährleisten, dass ein und derselbe Dienst unabhängig von den Mitteln zu dessen Bereitstellung in gleicher Weise reguliert wird);
• den regulierten Bereichen so nahe wie möglich stehen (unabhängig davon, ob die Regulierung auf einem weltweiten, regionalen oder nationalen Konsens basiert).

Unter Berücksichtigung dieser fünf Grundsätze gedenkt die Kommission den neuen Rechtsrahmen in folgende Bereiche zu gliedern:

• ein auf die konvergierenden Bereiche zugeschnittenes Gemeinschaftsrecht. Es umfasst eine Rahmenrichtlinie mit den allgemeinen und spezifischen politischen Zielsetzungen sowie vier weitere Richtlinien über die Erteilung von Genehmigungen, Zugang und Zusammenschaltung, Universaldienst und Datenschutz. Damit wird der derzeitige Rechtsrahmen wesentlich vereinfacht, indem die zwanzig bestehenden Rechtsvorschriften auf sechs reduziert werden.
• unverbindliche flankierende Maßnahmen
• Wettbewerbsregeln: verstärkte Heranziehung der allgemeinen Wettbewerbsregeln, so dass der wesentliche Inhalt der bereichsspezifischen Regulierung in dem Maße abgelöst werden kann, wie der Wettbewerb greift.

Parallel dazu werden die Richtlinien nach Artikel 86 des Vertrages vereinfacht und als eine einzige Rechtsnorm kodifiziert.

Anhand dieser allgemeinen Grundsätze legt die vorliegende Mitteilung die vorläufigen Standpunkte der Kommission zu den jeweiligen Bereichen ihrer Regulierungspolitik fest. Hierzu werden Stellungnahmen aller interessierten Partien bis zum 15. Februar 2000 erbeten. Aufgrund der eingegangenen Kommentare wird die Kommission Vorschläge ausarbeiten, um den derzeitigen Rahmen im Laufe des ersten Halbjahres 2000 zu überarbeiten.

Was die verbindlichen bereichsspezifischen Rechtsvorschriften betrifft, ist die Ausarbeitung einer neuen Rahmenrichtlinie vorgesehen. Diese soll u. a.:

• die spezifischen politischen Zielsetzungen für die Mitgliedstaaten vorgeben;
• die spezifischen Verbraucherrechte garantieren (z. B. Schlichtungsverfahren, Notrufnummern, Verbesserung der Transparenz und des Informationszugangs u. a.);
• ein ausreichendes Maß an Interoperabilität für Kommunikationsdienste und -geräte gewährleisten;
• die Rechte und Pflichten sowie die Entscheidungsbefugnis und die Verfahren der NRB (nationalen Regulierungsbehörden) festlegen;
• Regeln für den neuen Kommunikationsausschuss und die neue Gruppe hoher Beamter für Kommunikation festlegen und vorgeben.

Die Rahmenrichtlinie wird von vier spezifischen Richtlinien flankiert, die sich auf Artikel 95 des Vertrages stützen:

• einer Genehmigungsrichtlinie (mit Regeln für den Zugang zu begrenzten Ressourcen und deren effiziente Verwaltung);
• einer Richtlinie über die Bereitstellung des Universaldienstes, die die Komponenten der derzeitigen Richtlinien über Sprachtelefonie und Zusammenschaltung verbindet;
• einer Richtlinie über Zugang und Zusammenschaltung, die auf den derzeitigen Richtlinien über Zusammenschaltung und Fernsehnormen basiert;
• einer aktualisierten und klarer abgefassten Richtlinie über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Datenschutz im Telekommu\-nikationssektor, die den technologischen Entwicklungen Rechnung trägt.

Das Wettbewerbsrecht wird in diesem Bereich zunehmend an Bedeutung gewinnen und schließlich den wesentlichen Inhalt der bereichsspezifischen Regulierung ablösen, wenn sich der Wettbewerb endgültig auf dem Markt durchgesetzt hat.

Ferner werden in dieser Mitteilung grundlegende Änderungen der derzeitigen Rechtsvorschriften vorgeschlagen. Damit sollen die Probleme gelöst werden, die mit dem neuen Rechtsrahmen zu bewältigen sind.

Diese Änderungen betreffen folgende Aspekte:

Genehmigungen

Die Kommission besteht auf der Notwendigkeit, die administrativen Hindernisse für den Marktzugang abzubauen, um einen wettbewerbsfähigen europäischen Markt für Telekommunikationsdienste zu fördern. Sie schlägt insbesondere vor,

• für Kommunikationsnetze und -dienste Allgemeingenehmigungen zugrunde zu legen, während für die Zuweisung von Frequenzen und Nummern Sondergenehmigungen erteilt werden;
• einen vollständigen, kohärenten politischen Rahmen auf Kommunikationsinfrastrukturen einschließlich Rundfunknetzen anzuwenden;
• zu gewährleisten, dass die Genehmigungsgebühren lediglich gerechtfertigte und tatsächlich anfallende Verwaltungskosten decken;
• Kommunikationsdienste, die über das Internet erbracht werden, gleichberechtigt mit anderen Kommunikationsdiensten zu genehmigen (d. h. keine Sonderregelung für Internet-Dienste).

Zugang und Zusammenschaltung

In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ist der "Zugang" ein allgemeines Konzept, das alle Formen des Zugangs zu öffentlich verfügbaren Netzen und Diensten umfasst, während sich die Zusammenschaltung auf die physische und logische Verbindung der Netze bezieht. Die Zugangsregeln für die Zusammenschaltung gewährleisten die Interoperabilität und sind eine wesentliche Voraussetzung für die Einführung des Wettbewerbs. Die Kommission ist sich der grundlegenden Bedeutung bewusst, die der Bereitstellung von Zugangs- und Zusammenschaltungsdiensten zukommt, und schlägt daher vor,

• spezifische Gemeinschaftsmaßnahmen beizubehalten, die sowohl den Zugang als auch die Zusammenschaltung regeln und auf neuen Grundsätzen basieren, die in der Zusammenschaltungsrichtlinie und in der Richtlinie über Fernsehnormen niedergelegt sind;
• den nationalen Regulierungsbehörden (NRB) die Zuständigkeit für spezifische Fragen des Zugangs zu Netzinfrastrukturen zu übertragen; Eigentümer von Infrastrukturen mit beträchtlicher Marktmacht aufzufordern, über Zugangsanträge auf kommerzieller Basis zu verhandeln; ein Einschreiten der NRB zur Beilegung von Streitigkeiten zu gestatten;
• die Forderung der bisherigen Richtlinien nach kostenorientierter Zusammenschaltung beizubehalten (rechtliche Bestimmungen), dieses Konzept jedoch anhand von Empfehlungen der Kommission auszulegen;
• gegebenenfalls Zugangsempfehlungen zu erstellen und vor allem eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten zu den technischen und wirtschaftlichen Aspekten der Entbündelung der Teilnehmeranschlüsse in Betracht zu ziehen (der Teilnehmeranschluss verbindet die Wohnung des Kunden mit einem Telekommunikationsnetz). Nach Auffassung der Kommission würde der entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss den Wettbewerb verstärken und könnte auch die Einführung neuer Internet-Zugangsdienste beschleunigen. In diesem Zusammenhang hat sie am 24. November eine Empfehlung zur Zusammenschaltung von Mietleitungen verabschiedet, in der sie u. a. den Mitgliedstaaten nahe legt, Maßnahmen zur Intensivierung des Wettbewerbs beim Zugang zum Ortsnetz zu ergreifen (z. B. Entbündelung von Mietleitungen und Erteilung von Genehmigungen für drahtlose Teilnehmeranschlussleitungen);
• die derzeitigen Rahmenbedingungen für die Normung der Telekommunikation auf sämtliche Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörigen Dienste auszudehnen
• die Betreiberauswahl (eine Form des Netzzugangs, die durch die derzeitigen Rechtsvorschriften für das Festnetz zwingend vorgeschrieben ist) auch den Mobilfunkteilnehmern zur Verfügung zu stellen, indem Betreibern von Mobilfunknetzen, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, Verpflichtungen auferlegt werden.

Verwaltung des Frequenzspektrums

Die starke Nachfrage nach Funkfrequenzen in verschiedenen Branchen, insbesondere in der Telekommunikation, aber auch in den Bereichen Verkehr, öffentliche Sicherheit, Rundfunk und FuE hat gezeigt, dass die derzeitigen Verfahren zur Zuweisung von Frequenzen und Erteilung von Genehmigungen nicht effizient genug sind. Angesichts der Bedeutung, die dem Frequenzspektrum für die Entwicklung von Kommunikationsdiensten zukommt, und der begrenzten Verfügbarkeit des Spektrums vertritt die Kommission die Ansicht, dass

• staatlich festgelegt Nutzungsentgelte und Frequenzauktionen eine effizientere Nutzung des Frequenzspektrums gewährleisten können;
• die Bestimmungen der derzeitigen Genehmigungsrichtlinie zu ändern sind, damit die Mitgliedstaaten die Möglichkeit eines Sekundärmarktes für Funkfrequenzen ins Auge fassen können, um die effiziente Nutzung des Frequenzspektrums zu fördern.

Universaldienst

Aufgrund des derzeitige Rechtsrahmens müssen die NRB die Netzbetreiber verpflichten, ein definiertes Mindestangebot an Diensten von bestimmter Qualität allen Nutzern unabhängig von ihrer geographischen Lage zu angemessenen Preisen zur Verfügung zu stellen. Der Universaldienst, wie er derzeit in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften definiert ist, umfasst die Bereitstellung von Sprachtelefondiensten, Telefax und Datenübertragung über Modems im lokalen Band (d. h. den Internet-Zugang).

Die Kommission ist sich der Bedeutung des Universaldienstes bewusst und schlägt u. a. vor,

• die derzeitige Definition und den Geltungsbereich des Universaldienstes vorläufig beizubehalten (wobei jedoch die Festlegung von Kriterien im Hinblick auf dessen etwaige Erweiterung sowie Verfahren zur regelmäßigen Überprüfung vorgeschlagen werden);
• Grundsätze für die Preisbildung auf Unionsebene zu entwickeln, um zu gewährleisten, dass der Universaldienst zu angemessenen Preisen erbracht wird.

Interessen der Nutzer und Verbraucher

Der derzeitige Rechtsrahmen enthält einige Bestimmungen, die die Interessen der Nutzer und der Verbraucher generell schützen sollen. Ferner gibt es auf europäischer Ebene horizontale Verbraucherschutz-Richtlinien, die für alle Bereiche einschließlich der Telekommunikation gelten. Hier schlägt die Kommission vor,

• die Datenschutz-Richtlinie zu aktualisieren und klarer abzufassen, um dem technologischen Fortschritt Rechnung zu tragen;
• die Ausdehnung der europäischen Notrufnummer 112 zwingend vorzuschreiben;
• die bestehenden Verpflichtungen in Bezug auf die Verfahren zur Behandlung von Beschwerden und Beilegung von Streitigkeiten aufrechtzuerhalten und zu verschärfen;
• die Verbraucherinformationen (insbesondere über Tarife) transparenter zu gestalten:
• die Anbieter zu verpflichten, für ihre Kunden Informationen über die Dienstqualität zu veröffentlichen;
• die Mietleitungsrichtlinie 92/44/EG aufzuheben, wenn eine hinreichende Auswahl an Mietleitungen für alle Nutzer zur Verfügung steht und die Mietleitungspreise wettbewerbsfähig sind.

Nummern, Namen und Adressen

Das geltende Gemeinschaftsrecht enthält die Komponenten eines harmonisierten Konzepts für Nummern, Namen und Adressen und weist auf die Bedeutung hin, die der durchgehenden Zusammenschaltung der Nutzer und der Interoperabilität der Dienste auf europäischer Ebene zukommt. In diesem Zusammenhang schlägt die Kommission insbesondere vor,

• für Internet-Namen und -Adressen vorläufig keine spezifischen rechtlichen Maßnahmen vorzuschreiben;
• die Übertragbarkeit von Nummern auf Mobilfunkteilnehmer auszudehnen, vorläufig jedoch nicht für den Verkehr zwischen Fest- und Mobilnetzen vorzuschreiben.

Spezifische Wettbewerbsfragen

Die bereichsspezifischen Regeln und die Anwendung der Wettbewerbsregeln erleichtern den Zugang zum Markt, wo die etablierten Betreiber weiterhin über starke Positionen verfügen, und gewährleisten, dass neue Marktteilnehmer tatsächlich den Wettbewerb aufnehmen können. Daher ist die Schaffung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen der bereichsspezifischen Regulierung und den Wettbewerbsregeln von grundlegender Bedeutung. Vor allem sollten bei der bereichsspezifischen Regulierung verstärkt rechtliche Konzepte des Wettbewerbs (wie das der beherrschenden Stellung in Artikel 82 des Vertrages) zugrunde gelegt werden, wenn es z. B. um die Verpflichtung zur Kostenorientierung und Nichtdiskriminierung geht.

Institutionelle Fragen

Das in dieser Mitteilung vorgestellte rechtliche Modell sieht eindeutig eine verstärkte Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an die NRB vor, um die marktgerechte Umsetzung dieses Rahmens in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Daher ist ein Gleichgewicht anzustreben, indem die Entscheidungen und Standpunkte der NRB auf Unionsebene verstärkt koordiniert werden.

In diesem Zusammenhang schlägt die Kommission vor,

• die beiden derzeitigen Telekommunikationsausschüsse durch einen neuen Kommunikationsausschuss zu ersetzen, der sich auf die Erfahrung einer neuen Gruppe Hoher Beamter für Kommunikation stützt, in der die Kommission und die NRB vertreten sind, um die Anwendung des Gemeinschaftsrechts kohärenter und die Durchführung der nationalen Maßnahmen einheitlicher zu gestalten;
• die derzeitigen Rechtsvorschriften zu überprüfen, um den NRB mehr Unabhängigkeit zu verleihen; die Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Institutionen auf nationaler Ebene effizient zu verteilen; die Zusammenarbeit zwischen den spezifischen und allgemeinen Behörden dieses Bereichs in Bezug auf den Wettbewerb zu verbessern und transparente Entscheidungsverfahren auf nationaler Ebene zu fordern.

Letzte Änderung: 02.12.2003