Die Zukunft der europäischen Regulierungspolitik im audiovisuellen Bereich

Anfang 2003 hat die Kommission eine umfassende öffentliche Konsultation zu der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen" und ihrer möglichen Überarbeitung in die Wege geleitet. In dieser Mitteilung werden die wichtigsten Ergebnisse der Konsultation dargelegt; zudem wird auf dieser Grundlage eine Reihe von Initiativen, die kurz- und mittelfristig ergriffen werden sollen, erörtert. Ferner gibt die Mitteilung einen Überblick über die jüngsten Entwicklungen im audiovisuellen Sektor und analysiert die verschiedenen Gemeinschaftsmaßnahmen mit Auswirkungen auf diesen Sektor.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission vom 15. Dezember 2003 über die Zukunft der europäischen Regulierungspolitik im audiovisuellen Bereich [KOM(2003) 784 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

ZUSAMMENFASSUNG

WESENTLICHE TRENDS IN DER AUDIOVISUELLEN LANDSCHAFT IN EUROPA

Im Jahr 2001 belief sich der europäische audiovisuelle Markt auf nahezu 95 Mrd. Euro, was einen Zuwachs von 5,2 % im Vergleich zu 2000 darstellt. Von den zwei wichtigsten Wirtschaftszweigen, d. h. Fernsehen und Kino, machte das Fernsehen im Jahr 2001 etwa zwei Drittel des Marktes aus, während das Kino, einschließlich Videos, etwa 15 % des Marktes einnahm. Der DVD-Sektor stellte den dynamischsten Sektor dar: im Jahr 2002 lag der Einzelhandelsumsatz auf der Höhe des Verkaufs herkömmlicher VHS-Kassetten.

Die Entwicklung des Fernsehmarktes verlangsamte sich 2001, vor allem aufgrund unbefriedigender Ergebnisse beim herkömmlichen kommerziellen Fernsehen, das unter der globalen Krise des Werbemarktes leidet. Der Pay-TV-Sektor dagegen bestätigte seinen jährlichen Zuwachs von rund 13 %. Vorläufige Zahlen für 2002 bestätigen diese Trends. Das digitale Fernsehen erreichte Ende 2002 knapp 18 % der EU-Haushalte. Dabei handelt es sich überwiegend um Satellitenübertragungen, während sich die Übertragung per Kabel nur in wenigen Ländern durchsetzte.

Die Handelsbilanz für den audiovisuellen Bereich ist nach wie vor negativ, insbesondere für Rundfunk, Kinovorführungen und Videofilm-Vertriebsrechte. Grund hierfür ist der Negativsaldo zu den USA, der sich im Jahr 2000 auf über 8 Mrd. USD belief.

Nahezu alle EU-Haushalte sind mit einem bzw. mehreren Fernsehgeräten ausgestattet. Was den durchschnittlichen täglichen Fernsehkonsum betrifft, so ist Österreich immer noch das Land, in dem die Menschen am wenigsten Zeit vor dem Bildschirm verbringen (153 Minuten), während das Fernsehen in Spanien am meisten Anhänger findet (262 Minuten).

Die EU konnte ihre Führungsrolle bei der Produktion von Spielfilmen festigen: Im Jahr 2002 waren es 630 Produktionen, während in den Vereinigten Staaten rund 450 Filme gedreht wurden. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass ein beträchtlicher Anteil der europäischen Werke nicht die „kritische Menge" an Zuschauern erreicht (d. h. mindestens 100 000 Kinobesucher). Hinsichtlich der finanziellen Investitionen verfügen die US-Filmemacher immer noch über Budgets, die ein Vielfaches der Investitionen in EU-Produktionen betragen, und es wird auch erheblich mehr Marketingaufwand für sie betrieben. Die jüngste Welle europäischer Koproduktionen könnte eine Antwort auf ein solches Ungleichgewicht darstellen (250 Koproduktionen im Jahr 2002).

Auf dem Gebiet der Technologieentwicklungen könnten sich - abgesehen vom Digitalfernsehen - drei technische Innovationen günstig auf die Entwicklung des audiovisuellen Sektors auswirken: hochauflösendes Fernsehen, Flachbildschirme sowie interaktives Fernsehen.

POLITISCHE MASSNAHMEN MIT AUSWIRKUNGEN IM AUDIOVISUELLEN BEREICH

Nicht nur die gemeinschaftlichen Unterstützungsmechanismen (Programm MEDIA) und Inhaltsregulierungen (Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen" - siehe weiter unten) wirken sich auf den audiovisuellen Sektor aus. Auch viele andere Gemeinschaftsmaßnahmen haben einen großen Einfluss auf die in der Medienindustrie tätigen Unternehmen. Aus diesem Grund drängt sich ein kohärenter Ansatz auf Gemeinschaftsebene auf, bei dem alle betroffenen Politikbereiche berücksichtigt werden.

Folgende Gemeinschaftspolitiken spielen eine wichtige Rolle bei der Entwicklung des audiovisuellen Sektors:

Wettbewerb: Die Wettbewerbsregeln zielen darauf ab, illegale Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und Bedingungen für einen lauteren Wettbewerb ohne Verzerrungen auf dem Binnenmarkt zu gewährleisten. Laut EG-Vertrag sind staatliche Beihilfen, die durch die Bevorzugung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb beeinträchtigen, verboten. Allerdings sind staatliche Beihilfen für „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse", einschließlich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, zulässig. In diesem Zusammenhang sind in einer Mitteilung der Kommission vom November 2001 die Kriterien zur Anwendung der Wettbewerbsregeln im öffentlich-rechtlichen Rundfunk festgelegt worden. Mit Annahme einer weiteren Mitteilung zur Filmwirtschaft im September 2001 hat die Kommission die Kriterien veröffentlicht, die für die Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen für Kino- und Fernsehproduktionen mit dem EG-Vertrag gelten.

Medienpluralismus: Der Pluralismus der Medien wird allgemein durch eine Begrenzung der Höchstbeteiligung an Medienunternehmen gesichert; zudem wird die kumulative Kontrolle bzw. gleichzeitige Beteiligung an mehreren Medienunternehmen unterbunden. Dabei geht es um den Schutz der freien Meinungsäußerung und die Widerspiegelung der Meinungsvielfalt in den Medien. Im Grünbuch der Kommission zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse vom Mai 2003 wird darauf verwiesen, dass der Schutz des Pluralismus in den Medien in erster Linie in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fällt. Derzeit enthält das Gemeinschaftsrecht keine einschlägigen Bestimmungen. Gleichwohl tragen einige gemeinschaftliche Rechtsakte mehr oder weniger indirekt zur Wahrung des Medienpluralismus bei. Es sind dies das gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht und bestimmte Bestimmungen der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen" (Bestimmungen zur Förderung von europäischen Werken und von Werken unabhängiger Produzenten).

Urheberrecht: Der entsprechende Rechtsrahmen ist durch die Richtlinie 2001/29/EG zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft gegeben. Vor kurzem haben der Rat und das Parlament eine Richtlinie über Maßnahmen und Verfahren zum Schutz der Rechte an geistigem Eigentum verabschiedet. Damit sollen die nationalen Gesetze, die dem Schutz der Rechte an geistigem Eigentum dienen, harmonisiert und ein allgemeiner Rahmen für den Informationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten geschaffen werden.

Elektronische Kommunikationsnetze und -dienste: Im Jahr 1999 leitete die Kommission eine gründliche Überarbeitung des bestehenden EU-Rechts für den Telekommunikationsbereich ein, um den Wettbewerb anzukurbeln und den Sektor besser an den technologischen Fortschritt und die Anforderungen des Marktes anzupassen. Diese Arbeit mündete im Jahr 2002 in die Annahme eines neuen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation (anwendbar ab Juli 2003). Die im Jahr 2000 verabschiedete Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr bezweckt die Harmonisierung bestimmter Aspekte, damit die Dienste der Informationsgesellschaft in vollem Umfang vom Binnenmarkt profitieren können.

Verbraucherschutz: Der audiovisuelle Sektor unterliegt genau wie die anderen Wirtschaftsbereiche den gemeinschaftlichen Verbraucherschutzvorschriften. Dazu gehören die allgemeinen Bestimmungen über irreführende Werbung und der kürzlich vorgelegte Vorschlag für eine Rahmenrichtlinie über unlautere Praktiken im Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und Verbrauchern.

Handelspolitik: Bei der letzten Runde multilateraler Handelsverhandlungen („Uruguay Round") haben die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten keinerlei Zugeständnisse gemacht und Ausnahmeregelungen für audiovisuelle Dienstleistungen im Rahmen der Meistbegünstigungsklausel in Anspruch genommen. So hat sich die EU einen Handlungsspielraum im audiovisuellen Sektor geschaffen, durch den die Möglichkeit gewahrt wird, zum einen nationale und gemeinschaftliche Maßnahmen aufrechtzuerhalten und zum anderen nationale und gemeinschaftliche Strategien und Instrumente angesichts der Einwicklungen in diesem Sektor auszubauen.

ERGEBNISSE DER KONSULTATION ZUR FERNSEHRICHTLINIE

Die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen" (so genannte Fernsehrichtlinie) bildet den Eckpfeiler der audiovisuellen Politik der Europäischen Union. Sie schreibt den Mindeststandard fest, den die mitgliedstaatliche Regulierung der Inhalte von Fernsehsendungen gewährleisten muss. Dieser Mindeststandard umfasst im Wesentlichen die Verpflichtung zu

• Maßnahmen zur Förderung der Produktion und Verbreitung europäischer Fernsehprogramme;
• Maßnahmen des Verbraucherschutzes hinsichtlich Werbung, Sponsoring und Teleshopping, auch in Bezug auf unlautere Geschäftspraktiken;
• Maßnahmen, die sicherstellen sollen, dass Ereignisse von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung nicht auf Ausschließlichkeitsbasis in einer Weise übertragen werden, die bedeutenden Teilen der Öffentlichkeit die Möglichkeit vorenthält, das Ereignis zu verfolgen;
• Maßnahmen des Schutzes von Minderjährigen und der öffentlichen Ordnung;
• Maßnahmen zur Wahrung des Rechtes auf Gegendarstellung.

Die Mehrzahl der Beiträge, die bei der Kommission im Rahmen der Konsultation eingingen, stimmt darin überein, dass der Rechtsrahmen der Fernsehrichtlinie zweckmäßig ist und die Richtlinie wesentlich dazu beiträgt, den freien Verkehr von Fernsehdiensten innerhalb der EU zu erleichtern. Nachstehend die wichtigsten Ergebnisse der Konsultation:

- Während die meisten Mitgliedstaaten die Auffassung vertraten, dass die Vorschriften ihren Zweck erfüllen, drückten andere Mitgliedstaaten sowie Verbraucherorganisationen ihre Besorgnis aus hinsichtlich der Vielfalt der nationalen Gesetze und der Gefahr, dass sich die Fernsehveranstalter in den Mitgliedstaaten mit der liberalsten Gesetzgebung niederlassen könnten.

- Ferner wurde von einigen Mitgliedstaaten das Problem der „Werbefenster" angesprochen. Darunter versteht man die Praxis der Fernsehveranstalter, ein Programm, das eigentlich auf die Zuschauerschaft des Ursprungslands ausgerichtet ist, in einem anderen Land auszustrahlen - meist im Nachbarland -, wobei die ursprünglichen Werbefenster durch solche ersetzt werden, die speziell auf das Zielpublikum des anderen Landes zugeschnitten sind. Zwar steht diese Praxis im Einklang mit dem Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit bzw. der Niederlassungsfreiheit - wie vom Gerichtshof ausgeführt -, gleichwohl wird sie aufgrund der Wettbewerbsverzerrungen, die sie verursacht, und der Gefährdung, die sie für den Pluralismus und die kulturelle Vielfalt darstellt, in Frage gestellt.

- Recht auf Information (Ereignisse von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung): Die Konsultationen ergaben, dass kein dringender Bedarf an einer Überarbeitung dieser Richtlinienbestimmung besteht. Obgleich die Beiträge verschiedene Verbesserungsvorschläge enthielten, ergab sich kein Konsens dahingehend, ob der Begriff „bedeutender Teil der Öffentlichkeit" auf europäischer Ebene definiert werden sollte oder ob die Bezugsdaten in der Richtlinie geändert werden müssten.

- Produktionsquoten und Sendezeiten: Die Mehrzahl der Beiträge sprach sich für den Status quo in Bezug auf die Förderung europäischer Werke aus (Artikel 4). Einige forderten den Ausbau der Vorschriften, andere schlugen vor, die aktuellen Vorschriften durch andere Instrumente zu ersetzen (z. B. Investitionsverpflichtungen oder spezielle Unterstützungsprogramme für europäische Produktionen). Was die Quoten für europäische Produktionen betrifft (Artikel 5), so wird der Status quo weitgehend befürwortet. Gleichwohl sprachen sich mehrere Akteure für die Einführung einer harmonisierten Definition für „unabhängige Hersteller" aus.

- Werbung und Sponsoring: Die meisten Beiträge befürworten eine Beibehaltung der bestehenden Vorschriften. Einige sprechen sich allerdings für eine Vereinfachung der Vorschriften über die Einfügung von Werbe- und Teleshoppingspots aus, vor allem in Bezug auf Sportsendungen und auf den 20-minütigen Abstand zwischen den Werbeunterbrechungen. Zustimmung findet im Allgemeinen auch das Verbot von Fernsehwerbung für Tabakerzeugnisse und verschreibungspflichtige Arzneimittel. Eine gewisse Lockerung der Vorschriften zur zeitlichen Dauer wird vonseiten mehrerer Mitgliedstaaten, der meisten kommerziellen Fernsehanstalten sowie einiger Werbeagenturen als notwendig angesehen. Was die neuen Werbetechniken anbelangt, so hat eine große Zahl der Teilnehmer den Wunsch ausgedrückt, dass die Kommission die Modalitäten für die Anwendung der Richtlinienbestimmungen auf diese neuen Techniken näher erläutert.

- Jugendschutz: Insgesamt stimmen die betroffenen Akteure darin überein, dass die Richtlinienbestimmungen über den Jugendschutz zufrieden stellend und zweckmäßig sind. Einige haben allerdings darauf hingewiesen, dass die Durchsetzung dieser Vorschriften zunehmend Probleme bereiten könnte, vor allem in Online-Umgebung.

DIE NÄCHSTEN SCHRITTE

Aufgrund der Ergebnisse des Konsultationsprozesses kommt die Kommission zum Schluss, dass es derzeit keiner dringenden Überprüfung der Richtlinie bedarf.

Mittelfristig gesehen ist die Kommission jedoch der Auffassung, dass eine grundlegende Überarbeitung der Richtlinie geboten sein könnte, um den technologischen Entwicklungen und strukturellen Veränderungen des audiovisuellen Marktes Rechnung zu tragen. Im Hinblick auf eine eventuelle Überarbeitung wird die Kommission einen zweistufigen Ansatz verfolgen.

Kurzfristig

Auf kurze Sicht beabsichtigt die Kommission, eine Mitteilung zu Auslegungsfragen in Bezug auf die Fernsehwerbung anzunehmen. Diese Mitteilung soll insbesondere klären, inwieweit die geltende Richtlinie auf neue Werbetechniken Anwendung findet, und insofern mehr Rechtssicherheit gewähren. Die Kommission wird ferner eine Aktualisierung der Empfehlung über den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde vorlegen.

Mittelfristig

Mittelfristig wird eine Reihe von Fragen tief greifendere Überlegungen erfordern, was eine Änderung der Fernsehrichtlinie zu einem späteren Zeitpunkt nach sich ziehen könnte. Diese Fragen werden von der Kommission entweder mithilfe von Sachverständigen oder im Rahmen von unabhängigen Studien untersucht. Folgende Themen sollen erörtert werden:

• Regulierung audiovisueller Inhalte;
• Grad der Detaillierung bei der Regulierung im Werbebereich;
• Recht auf Information und Recht auf Kurzberichterstattung.

Die Studien sollen sich mit folgenden Aspekten befassen:

• Vergleichende Studie über die Auswirkung von Regulierungsmaßnahmen auf die Fernsehwerbemärkte in den Mitgliedstaaten und einigen anderen Ländern;
• Studie über die Auswirkung von Maßnahmen zur Förderung der Verbreitung und Herstellung von Fernsehprogrammen gemäß der Fernsehrichtlinie;
• Studie über Koregulierungsmaßnahmen im Mediensektor;
• Studie über die regulatorische Behandlung des interaktiven Fernsehens.

WEITERE MASSNAHMEN AUF DIESEM GEBIET

Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen in Bezug auf bestimmte Aspekte der Bestimmungen der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen" über die Fernsehwerbung [KOM(2004) 1450 - Amtsblatt C 102 vom 28.4.2004]

In dieser Mitteilung soll geklärt werden, wie die Bestimmungen der Fernsehrichtlinie insbesondere auf bestimmte Werbeformen und -techniken Anwendung finden, wie Split-Screen-Technik sowie interaktive und virtuelle Werbung. Die Mitteilung hält fest, dass die neuen Werbetechniken und -formen nicht von vornherein mit der Richtlinie unvereinbar sind. Sie erklärt, inwieweit deren Einsatz mit den bestehenden Rechtsvorschriften vereinbar ist.

Vorschlag für eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. April 2004 zum Schutz von Jugendlichen, der Menschenwürde und dem Recht auf Gegendarstellung hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen audiovisuellen Medien und der europäischen Informationsdiensteindustrie [KOM(2004) 341 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

Mit diesem Vorschlag soll die Empfehlung 98/560/EG des Rates, die sich mit demselben Thema befasst, unter Berücksichtigung der jüngsten technologischen Entwicklungen und der sich ändernden Medienlandschaft ergänzt werden. Sie ist folgenden vier Aspekten gewidmet: Recht auf Gegendarstellung in allen Medien, verantwortungsvolle Nutzung und Aufklärung, Bekämpfung von Diskriminierungen, Evaluierung oder Klassifizierung audiovisueller Inhalte.

Letzte Änderung: 28.06.2004