EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 22.7.2015

COM(2015) 361 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Gemeinsam für Beschäftigung und Wachstum: Die Rolle der nationalen Förderbanken im Rahmen der Investitionsoffensive für Europa

Gemeinsam für Beschäftigung und Wachstum: Die Rolle der nationalen Förderbanken im Rahmen der Investitionsoffensive für Europa

1. Einleitung: Die zentrale Rolle der nationalen Förderbanken bei der Umsetzung der Investitionsoffensive für Europa

Am 26. November 2014 hat die Kommission ihre Investitionsoffensive für Europa 1 gestartet – ein koordiniertes, umfassendes Vorhaben, in dessen Rahmen innerhalb von drei Jahren mindestens 315 Mrd. EUR an zusätzlichen öffentlichen und privaten Investitionen für die Realwirtschaft mobilisiert werden sollen. Die Zuständigkeit für die Umsetzung liegt in erster Linie bei der Kommission und der EIB, die als strategische Partner zusammenarbeiten. Im Interesse einer maximalen Wirkung der Initiative in Bezug auf Investitionen, Wachstum und Beschäftigung ist jedoch eine Einbindung der nationalen Förderbanken („NFB“) erforderlich, das diese über spezifische Fachkompetenz verfügen und mit den Gegebenheiten vor Ort, der Unternehmenslandschaft und der Investorengemeinde sowie mit den nationalen Politiken und Strategien vertraut sind. Mitgliedstaaten, in denen es noch keine NFB gibt, sollten die Gründung einer NFB in Betracht ziehen. Für das Poolen der Ressourcen von EIB, NFB und privaten Investoren können Investitionsplattformen ebenfalls eine zentrale Rolle spielen. Die vorliegende Mitteilung soll Orientierungshilfen bieten und aufzeigen, was bei der Errichtung von Förderbanken und Plattformen zu berücksichtigen ist.

Bisher haben sich acht NFB (in Bulgarien, Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg, Polen, der Slowakei und Spanien) verpflichtet, Kofinanzierungen für Projekte und Investitionsplattformen in einem Gesamtvolumen von bis zu 34 Mrd. EUR bereitzustellen.

Den NFB fällt eine wichtige Rolle als Katalysator für Langzeitfinanzierungen zu. In den vergangenen Jahren haben sie ihre Tätigkeiten verstärkt, um angesichts des notwendigen Prozesses des Fremdkapitalabbaus im Geschäftsbankensektor ein Gegengewicht zu schaffen. Darüber hinaus spielen sie eine wichtige Rolle bei der Implementierung von EU-Finanzierungsinstrumenten jenseits der Investitionsoffensive. Mehrere Mitgliedstaaten, in denen es zuvor keine NFB gab, haben beschlossen, eine solche zu gründen, andere ziehen die Gründung einer neuen NFB in Betracht.

Im Zuge der Konsultationen über das Grünbuch „Langfristige Finanzierung der europäischen Wirtschaft“ 2 wurden Forderungen laut, die Synergien zwischen dem EU-Haushalt, der Europäischen Investitionsbank-Gruppe („EIB-Gruppe“) und den NFB in Politikbereichen wie Klimaschutz, Umwelt, Innovation, soziale Entwicklung und Entwicklung des Humankapitals besser zu nutzen. In Anbetracht der dringenden Notwendigkeit, Investitionen anzukurbeln, und eines zugleich begrenzten durchschnittlichen Haushaltsspielraums in Europa ist es wichtiger denn je, dass öffentliche Mittel optimal eingesetzt werden. Eine intelligentere Verwendung öffentlicher Mittel mit dem Ziel der Einbindung privater Akteure ist Kernstück der Investitionsoffensive für Europa. Entsprechend ist eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den NFB auf der einen Seite und Kommission und EIB-Gruppe auf der anderen eine wesentliche Voraussetzung für den Erfolg der Initiative. Dies hat auch seinen deutlichen Niederschlag in der Verordnung über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) 3 gefunden, die die Rechtsgrundlage für die erste Komponente der Investitionsoffensive bildet.

Die vorliegende Mitteilung enthält Orientierungshilfen für Mitgliedstaaten, die beabsichtigen, aufbauend auf bewährten Praktiken eine neue NFB zu errichten. Darüber hinaus werden einige Grundprinzipien formuliert, die für die Zusammenarbeit der NFB mit der EIB-Gruppe und der Kommission sowie für die Zusammenarbeit der NFB im Kontext der Investitionsoffensive, insbesondere im Rahmen von Investitionsplattformen, von Bedeutung sind. Ferner wird erläutert, in welcher Weise Beiträge der NFB zu Investitionsplattformen in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen erfasst werden sollten und wie Kofinanzierungen beihilferechtlich zu betrachten sind.

2. Errichtung nationaler Förderbanken

2.1 Gründe für die Errichtung nationaler Förderbanken

Für die Zwecke dieser Mitteilung sind NFB gemäß Artikel 2 Absatz 3 der EFSI-Verordnung juristische Personen, die im Rahmen ihrer gewerblichen Tätigkeit Finanzierungstätigkeiten ausüben und denen von einem Mitgliedstaat oder einer Einrichtung eines Mitgliedstaats auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene ein Auftrag zur Durchführung von Entwicklungs- oder Fördertätigkeiten erteilt wurde. Diese Definition erfasst verschiedenste Formen von NFB, die je nach Bedarfslage des Landes spezifische Förderprodukte anbieten. Die Entscheidung über die Errichtung einer NFB sowie über deren Zuschnitt und Form obliegt den einzelnen Mitgliedstaaten.

Der wichtigste wirtschaftliche Grund für die Errichtung einer Förderbank ist der Umstand, dass Marktversagen zu einem stärkeren Investitionsrückgang und damit auch zu einer stärkeren Verlangsamung des Wachstums als wirtschaftlich vertretbar führen kann und dass eine im öffentlichen Auftrag handelnde Einrichtung besser in der Lage ist, ein solches Marktversagen zu überwinden, als private Wirtschaftsteilnehmer.

Ein Marktversagen kann resultieren aus i) Informationsasymmetrien, ii) Externalitäten oder iii) Marktmacht (schwacher Wettbewerb). Ein Marktversagen wirkt sich sowohl auf die Investitionsnachfrage als auch auf das Investitionsangebot aus. Typische Beispiele sind i) Kreditbeschränkungen und hohe Rentabilitätsanforderungen angesichts der hohen Transaktionskosten, die den Banken im Zusammenhang mit der Ermittlung tragfähiger Investitionsvorhaben (z. B. im KMU-Sektor) entstehen, ii) unzureichende Investitionen in Projekte in Bereichen wie Forschung und Entwicklung, Infrastruktur, Bildung und Umwelt, in denen die Vorteile von Investitionen auch den Wettbewerbern zugutekommen können, und iii) die Unterversorgung mit Finanzdienstleistungen als Folge einer Marktkonzentration aufgrund von Unternehmenszusammenschlüssen, Marktaustritten von Wettbewerbern oder anderen Hindernissen für einen wirksamen Wettbewerb. Eine spezifische Externalität im EU-Kontext ist die verstärkte Marktintegration, die durch grenzüberschreitende Projekte gefördert wird.

Einige Fälle von Marktversagen können durch Förderbanken oder mithilfe anderer Interventionsmechanismen angegangen werden. So kann eine Förderbank in Bereichen, die von einem Marktversagen betroffen sind, für eine bessere Versorgung mit Investitionsmitteln sorgen. Strukturpolitische Maßnahmen hingegen kommen eher als Hebel bei rentablen Projekten in Betracht (z. B. Erhöhung der Rechtssicherheit, Straffung der Verwaltungsverfahren oder Senkung der Faktorkosten). Deshalb ist die Agenda für Regulierungs- und Strukturreformen integraler Bestandteil der Investitionsoffensive. Die Errichtung einer NFB ist jedoch kein Ersatz für notwendige Reformen.

Auf nationaler Ebene nehmen verschiedene öffentliche Einrichtungen entsprechende Aufgaben wahr. Zu den größten zählen die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Deutschland), Bpifrance (Frankreich), die Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Frankreich), die Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Italien), das Instituto de Crédito Oficial (ICO, Spanien) und die kürzlich gegründeten Green Investment Bank und British Business Bank (Vereinigtes Königreich). Sie stellen Finanzierungen für Schlüsselsektoren bereit und investieren in innovative, umweltfreundliche und soziale Projekte in Bereichen, in denen ein Marktversagen festgestellt wurde. Auch in Portugal, Irland, Griechenland und Lettland wurden unlängst NFB geschaffen.

2.2 Leitprinzipien für die Errichtung nationaler Förderbanken

Durch die Korrektur von Marktversagen können NFB zur Wohlstandsförderung beitragen. Allerdings bedarf es geeigneter politischer Maßnahmen, mit denen etwaige negative Nebenwirkungen der NFB-Tätigkeiten verhindert werden. Mögliche negative Nebenwirkungen sind

Verluste, die den als Garantiegeber auftretenden Regierungen aus der Übernahme unzureichend abgesicherter Risiken erwachsen;

Fehlallokationen von Investitionen aufgrund politischer Einflussnahme;

die Aufrechterhaltung ineffizienter Marktstrukturen und die Stützung von Wirtschaftszweigen mit Überkapazitäten oder von Unternehmen, die sich in finanziellen Schwierigkeiten befinden;

ein Verdrängen von Geldgebern des privaten Sektors, wodurch die Entwicklung des Finanzsektors gehemmt wird.

Der Rechts- und Regulierungsrahmen für NFB wie auch ihre Governance-Strukturen sind zur Absicherung gegen diese Risiken und zur Gewährleistung eines maximalen Nutzens der Tätigkeiten der NFB von entscheidender Bedeutung. 4 Deshalb sollten nationale, regionale und lokale Rechtsvorschriften sowie die Satzungen von NFB bewährten Praktiken Rechnung tragen.

In den NFB-Satzungen ist in der Regel klar festgelegt, dass die Förderbanken ihre Tätigkeiten auf Wirtschaftszweige konzentrieren, in denen ein massives Marktversagen vorliegt und die somit von Geschäftsbanken oder anderen privaten Geldgebern nicht ausreichend mit Krediten versorgt werden. Hinsichtlich der Unternehmen, in die investiert wird, gilt es, für gleiche Wettbewerbsbedingungen zu sorgen und Marktverzerrungen zu vermeiden, insbesondere auf Märkten, auf denen staatseigene Unternehmen und Unternehmen des privaten Sektors miteinander im Wettbewerb stehen.

Mit Blick auf die Vermeidung von Marktverzerrungen sollte die Notwendigkeit des Tätigwerdens einer neu errichteten NFB, der Festlegung eines neuen Interventionsbereichs oder der Einführung eines neuen Finanzinstruments begründet und durch eine unabhängige Ex-ante-Bewertung des Marktversagens, dem die NFB abhelfen soll, der relativen Wirksamkeit und Effizienz der NFB, der Marktinteraktion zwischen bestehenden (privaten und öffentlichen) Finanzierungskanälen sowie der von der NFB einzusetzenden Finanzierungsinstrumente untermauert werden. Besonderes Augenmerk sollte der Straffung der Aktivitäten, der Vermeidung von Überschneidungen mit Finanzierungsalternativen und der Handhabung von Schnittstellen mit bestehenden Unterstützungsmechanismen gelten. Eine unabhängige Ex-post-Bewertung ist hilfreich, um die Ex-ante-Bewertung des Zusatznutzens einer Initiative zu überprüfen. Geht es um Märkte, auf denen bereits Geschäftsbanken tätig sind, erweist es sich im Hinblick auf die Sicherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen auf den Finanzmärkten als sinnvoll, dass NFB ihre Produkte indirekt über den Geschäftsbankensektor bereitstellen. Eine solche enge Interaktion mit dem privaten Sektor würde es den NFB nicht nur ermöglichen, ihre Produktpalette auf die bestehenden Marktlücken auszurichten, sondern würde darüber hinaus eine positive Signalwirkung entfalten, indem Projektarten, die außerhalb des Fokus der traditionellen Investitionsstrategien von Banken liegen, als bankfähig ausgewiesen werden. Auf diese Weise könnten die NFB private Finanzmittel für ihre Tätigkeitsbereiche mobilisieren, ohne den privaten Sektor zu verdrängen. Damit kann sichergestellt werden, dass die die Kredite weiterreichenden Geschäftsbanken alle Vorteile an den Endbegünstigten in der Realwirtschaft weitergeben.

NFB agieren nachweislich am wirkungsvollsten, wenn sie sich auf wirtschaftlich tragfähige Projekte konzentrieren und eine ausreichende (wenngleich unterhalb der Eigenkapitalkosten privater Wirtschaftsteilnehmer liegende) Rentabilität gewährleisten, so dass die finanzielle Solidität der Projekte gesichert ist und diese ohne ständige staatliche Kapitalspritzen auskommen (wobei Gewinne größtenteils zur Unterfütterung der künftigen Kreditvergabekapazitäten einbehalten werden). Hohe Standards in Bezug auf Transparenz und Verantwortlichkeit sind für die Reputation von NFB auf dem Markt gleichermaßen wichtig wie ein professionelles Management und der erforderliche Grad an Unabhängigkeit. Eine unabhängige Beaufsichtigung durch eine getrennte Einrichtung kann die Reputation zusätzlich stärken.

Voraussetzung für die Vorgabe strategischer Leitlinien und die Überwachung des Managements durch die entsprechenden Leitungsorgane der NFB sind Autorität, Kompetenz, Integrität, Verantwortlichkeit und Objektivität. Die klare Trennung zwischen der Zugehörigkeit zu einem Leitungsorgan und der Zugehörigkeit zur Geschäftsführung stärkt die Aufsichtsfunktion des Leitungsorgans. Während die Fördertätigkeiten einer NFB in der Regel der Zustimmung des Aufsichtsorgans bedürfen und somit der Staat über seine Vertretung im Aufsichtsorgan involviert sein kann, obliegen die operativen Tätigkeiten bzw. die eigentlichen Banktätigkeiten einer NFB dem professionellen Management und sind frei von jeglichem politischen Einfluss.

Ein solides Risikomanagement und solide interne Kontrollverfahren verhindern, dass die Leitungsorgane von NFB riskante finanzielle oder organisatorische Entscheidungen treffen.

Neue NFB können auf unterschiedliche Weise von den Erfahrungen etablierter NFB profitieren und diese Erfahrungen mit Blick auf die Verwirklichung der im Vorangehenden genannten Ziele nutzen. Mehrere erst kürzlich gegründete NFB wie etwa die portugiesische Instituição Financeira de Desenvolvimento und die irische SBCI konnten von einer bilateralen Ad-hoc-Kooperation mit Partner-NFB profitieren.

Darüber hinaus sollten die EIB und die NFB bereit sein, die Fachkompetenz der neuen Europäischen Plattform für Investitionsberatung (European Investment Advisory Hub – EIAH) einzubringen und Wissen und bewährte Praktiken in den von der EIAH abgedeckten Tätigkeitsbereichen weiterzugeben. Ferner können die NFB im Interesse einer beschleunigten Projektentwicklung die EIAH als lokale Anlaufstelle für potenzielle Kunden und Interessenträger nutzen. Schließlich sollten die EIB und die NFB als weiteres nützliches Instrument zum Aufbau von Fachkompetenz in einer neu geschaffenen NFB einen befristeten Personalaustausch ins Auge fassen. 5

2.3 Vereinbarkeit mit den EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen

NFB werden zumeist staatlich finanziert und unterstützt. Daraus erwächst ihnen ein Wettbewerbsvorteil gegenüber privatwirtschaftlichen Marktteilnehmern. Ihre Ressourcen stellen somit staatliche Mittel im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV 6 dar und ihre Interventionen sind als staatliche Beihilfen zu betrachten, sofern alle anderen in Artikel 107 Absatz 1 genannten Kriterien erfüllt sind. Wie bereits dargelegt, sollte sich die wirtschaftliche Existenzberechtigung der NFB in erster Linie aus ihrer Fähigkeit herleiten, Finanzierungen in Bereichen bereitzustellen, in denen ein Marktversagen zur Unterversorgung mit Finanzmitteln durch private Wirtschaftsteilnehmer führt oder in denen der private Markt überhaupt nicht mehr interveniert. Die EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen basieren auf demselben Prinzip. Von ihrer Konzeption her sollen sie gewährleisten, dass die Interventionen von NFB zielgerichtet sind, in Fällen von Marktversagen Abhilfe schaffen und damit einen Beitrag zur wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklung leisten, ohne jedoch den Markt zu verzerren, private Wirtschaftsteilnehmer zu verdrängen oder Unternehmen am Leben zu erhalten, die anderenfalls aus dem Markt ausgeschieden wären.

Was Errichtung, Mandat und Kapitalausstattung neuer NFB anbelangt, verdeutlicht die jüngste Beschlusspraxis der Kommission, wie diese die Vereinbarkeit mit den EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen beurteilt. Die Fälle aus der jüngeren Vergangenheit betrafen unter anderem die Green Investment Bank (Vereinigtes Königreich) 7 , die British Business Bank (Vereinigtes Königreich) 8 , die portugiesische Instituição Financeira de Desenvolvimento 9 und das lettische zentrale Förderinstitut (Attīstības finanšu institūcija) 10 . In den einschlägigen Beschlüssen wurde insbesondere herausgestellt, dass gewährleistet sein muss, dass die betreffenden NFB ihre Tätigkeiten auf Wirtschaftszweige konzentrieren, in denen ein massives Marktversagen und somit eine Unterversorgung durch gewerbliche Finanzdienstleister – in der Regel Banken – festzustellen ist. Auf diese Weise soll vermieden werden, dass durch die Kreditvergabepolitik der betreffenden NFB private Investitionen verdrängt werden.

Nach Auffassung der Kommission fällt die Beteiligung an zentral verwalteten EU-Finanzierungsinstrumenten in den Tätigkeitsbereich von NFB. Das Mandat der British Business Bank umfasst beispielsweise die Beteiligung an von der EIB-Gruppe umgesetzten zentral verwalteten EU-Finanzinstrumenten oder -Programmen. Das lettische zentrale Förderinstitut wird auch als Finanzintermediär fungieren, indem es – im Einklang mit den EU-Beihilfevorschriften – die Steuerung kofinanzierter Programme und Projekte internationaler Finanzinstitutionen wie der EIB-Gruppe, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE) oder anderer nationaler Entwicklungsbanken wie der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) übernimmt.

Mit den Reformen im Zuge der jüngsten Modernisierung des EU-Beihilfenrechts wurde die Gewährung gut konzipierter und auf ausgewiesenes Marktversagen und auf Ziele von gemeinsamem Interesse ausgerichteter Beihilfen, die den Wettbewerb möglichst wenig verzerren, („gute Beihilfen“) 11 erleichtert. Entsprechend wurde in den jüngsten Kommissionsbeschlüssen über staatliche Beihilfen für NFB auf eine detaillierte wirtschaftliche Ex-ante-Analyse eines Marktversagens verzichtet, wenn es um Tätigkeiten ging, die unter die De-minimis-Verordnungen 12 oder unter eine Gruppenfreistellungsverordnung 13 fallen oder bei denen es sich um Beihilfemaßnahmen handelt, die auf der Grundlage spezifischer Beihilfeleitlinien genehmigt wurden. In Bezug auf andere Tätigkeiten gelangte eine Ex-ante-Untersuchung zum Marktversagen zu dem Schluss, dass ein Eingreifen erforderlich sei. Selbstverständlich sollten NFB auch die für Endbegünstigte geltenden Beihilfevorschriften einhalten. So sollten Unternehmen, die sich in Schwierigkeiten befinden, nur dann Zuwendungen erhalten, wenn dies – z. B nach den Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen 14 – ausdrücklich gestattet ist. In ihren einschlägigen Beschlüssen hat die Kommission positiv vermerkt, wenn NFB indirekt über Finanzintermediäre intervenieren, um das Risiko einer Verdrängung oder Diskriminierung privater Geldgeber zu mindern; die mit der Beihilfe verbundenen Vorteile sollten jedoch in vollem Umfang dem Endbegünstigten zugutekommen.

In den jüngsten Beschlüssen der Kommission wurden marktbasierte Preisfestlegungsstrategien in der Regel als zulässig betrachtet, und zwar im Einklang mit der Mitteilung über Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften 15 , der Mitteilung über Referenzsätze 16 und den Pari-passu-Investitionsgrundsätzen, wobei das Ziel darin besteht, Marktverzerrungen zu vermeiden. Im Falle der British Business Bank musste beispielsweise das Unternehmen, in das investiert werden sollte, der NFB gegenüber nachweisen, dass es ihm nicht möglich war, die benötigten Finanzmittel auf dem Markt zu beschaffen. Kommerzielle Tätigkeiten von NFB werden jedoch von deren Fördertätigkeiten abgespalten, um Quersubventionierungen zu verhindern.

Die jüngsten Genehmigungsbeschlüsse der Kommission enthalten eine Klausel, die eine Überprüfung nach vier bis sieben Jahren vorsieht. Eine solche Neubewertung des Marktversagens und des Mandats der neu geschaffenen NFB ist erforderlich, um der Entwicklung der Wirtschaft, des Marktes und damit auch von Marktversagen Rechnung tragen zu können. Auf Wunsch des betroffenen Mitgliedstaats kann die Überprüfung auch bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorgenommen werden. So wurde beispielsweise der ursprüngliche Tätigkeitsbereich der Green Investment Bank im Vereinigten Königreich ausgeweitet, um Investitionen in außerhalb ihres ursprünglichen Mandats liegenden Bereichen sowie die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel zu ermöglichen. 17 Entsprechend wird auch im Beschluss über die portugiesiesche Instituição Financeira de Desenvolvimento darauf hingewiesen, dass die portugiesische Regierung beabsichtigt, das Mandat des Instituts auf die Weiterreichung von Krediten, die durch multilaterale Finanzinstitutionen und andere NFB finanziert werden, auszuweiten.

In ihrem Beschluss zur British Business Bank hat die Kommission ferner klargestellt, dass die bloße Zusammenlegung bestehender Einrichtungen und/oder laufender Tätigkeiten – ohne zusätzliche Kapitalzufuhr bzw. Bereitstellung zusätzlicher öffentlicher Mittel für die neu entstandene Einrichtung – als interne Verwaltungsreorganisation des Mitgliedstaats betrachtet wird und somit nicht bei der Kommission zur Genehmigung angemeldet werden muss.

Mitgliedstaaten, die die Gründung einer neuen NFB beabsichtigen, sollten die Kommission rechtzeitig von ihren Plänen unterrichten, damit die Einhaltung der EU-Beihilfevorschriften und des Durchführungsverbots nach Artikel 108 AEUV erleichtert wird.

2.4 Statistische Behandlung der Kreditvergaben und Kreditaufnahmen durch nationale Förderbanken innerhalb oder außerhalb des Sektors Staat im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Kreditvergaben und -aufnahmen durch NFB, die den in den Abschnitten 2.1 bis 2.3 genannten Leitprinzipien entsprechen, werden in der Regel außerhalb der Konten des Sektors Staat erfasst, da Entscheidungen über Kreditvergaben nicht von staatlichen Stellen getroffen werden und die Mitglieder der Leitungsorgane der NFB vom Staat unabhängig sind. NFB-Tätigkeiten, die diesen Anforderungen genügen, fallen somit nicht in den Geltungsbereich des EU-Stabilitäts- und Wachstumspakts.

Sollten Finanzierungsentscheidungen jedoch der Billigung durch eine staatliche Stelle bedürfen oder sollten die Mitglieder der zuständigen Leitungsorgane (z. B. des Vorstands) Staatsbedienstete sein oder anderweitig an staatliche Weisungen gebunden sein, ist die betreffende NFB als staatseigene Finanzierungseinrichtung zu betrachten und in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung dem Sektor Staat zuzurechnen. Eine detaillierte Anleitung zur Kontenzuordnung von NFB findet sich im Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene (ESVG 2010) 18 , im Manual on Government Deficit and Debt on the implementation of ESA 2010 19 sowie in spezifischen Hinweisen für die Mitgliedstaaten 20 .

3. Zusammenarbeit der nationalen Förderbanken und Rolle der Investitionsplattformen im Kontext der Investitionsoffensive für Europa

3.1 Zusammenarbeit zwischen der EIB und den nationalen Förderbanken

Aufgrund ihrer komplementären Produktpalette und ihrer geografischen Reichweite spielen NFB eine wichtige Rolle bei der Umsetzung der Investitionsoffensive für Europa. Nach der EFSI-Verordnung ist eine direkte Beteiligung von NFB am EFSI zwar zulässig, doch haben die NFB bisher eine eindeutige Präferenz für eine Zusammenarbeit im Rahmen von Investitionsplattformen oder Einzelprojekten geäußert. Darüber hinaus sieht die EFSI-Verordnung vor, dass NFB für eine Abdeckung durch die über den EFSI bereitgestellte EIB-Garantie unter einer Rückgarantie der EU-Garantie in Frage kommen.

Die geäußerten Präferenzen finden ihren Niederschlag in den Vorschlägen der Arbeitsgruppe für eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen der EIB-Gruppe und den NFB, die auf den vom Rat Wirtschaft und Finanzen (Ecofin) im September 2014 geäußerten Wunsch eingesetzt wurde. Die Gruppe plädiert für flexible Kooperationsmodelle und sieht Komplementaritäten zwischen der EIB und den NFB, wobei Letztere aufgrund ihrer Vertrautheit mit den Gegebenheiten vor Ort, der Unternehmenslandschaft und der Investorengemeinde sowie den nationalen Politiken und Strategien einen spezifischen Zusatznutzen einbringen können. Die Zusammenarbeit kann sowohl auf bilateraler als auch auf multilateraler Basis (z. B. über Investitionsplattformen) erfolgen. In beiden Fällen besteht ein zentrales Ziel darin, Mittel des privaten Sektors zu hebeln.

Für eine Zusammenarbeit in Betracht kommende Finanzprodukte könnten – zusätzlich zu einer Kofinanzierung auf Projektebene – unter anderem Risikoteilungsinstrumente zur Deckung unbesicherter Kreditvergaben und anderer riskanterer Finanzierungsarten, gemeinsame Verbriefungsplattformen, Risikokapitalfonds sowie sonstige Investitionsfonds und -plattformen sein.

Die finanzielle Kooperation sollte durch eine Zusammenarbeit in den Bereichen Beratungsdienste und durch einen Personalaustausch ergänzt werden, damit bewährte Praktiken in allen Einrichtungen, einschließlich neuer und kleinerer NFB, Verbreitung finden.

Bei Kofinanzierungen könnten größere Synergien zwischen der EIB und den NFB im Hinblick auf eine Reduzierung des Verwaltungsaufwands und auf eine stärkere Standardisierung erzielt werden. Dies könnte beispielsweise zur gegenseitigen Anerkennung von Due-Diligence-Verfahren führen.

3.2 Zusammenarbeit im Rahmen von Investitionsplattformen

Ein möglicher Weg zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen NFB und EIB sind Investitionsplattformen. Hierbei handelt es sich dem Wesen nach um strukturierte Koinvestitionsmechanismen, mit denen das Ziel verfolgt wird, Investitionen für ein Bündel von Projekten (und nicht für Einzelprojekte) einzuwerben. Das Instrument der Investitionsplattform ermöglicht es, Investitionsvorhaben zusammenzuführen, Transaktions- und Informationskosten zu senken und eine effizientere Risikoallokation zwischen mehreren Investoren zu gewährleisten.

Bei Investitionsplattformen kann es sich um Zweckgesellschaften, verwaltete Konten, vertragliche Kofinanzierungs- oder Risikoteilungsinstumente oder anderweitige Mechanismen handeln, über die finanzielle Beiträge einer Reihe ausgewählter Investitionsvorhaben zugeführt werden. Was den Aktionsradius von Investitionsplattformen anbelangt, so kann es sich um Plattformen auf nationaler oder subnationaler Ebene handeln, die mehrere Investitionsvorhaben im Gebiet eines bestimmten Mitgliedstaats zusammenführen, oder um mehrere Länder einbeziehende oder regionale Plattformen, die Partner aus mehreren Mitgliedstaaten oder Drittländern zusammenbringen, die sich für Vorhaben in einer bestimmten geografischen Region interessieren, oder aber um thematische Plattformen für die Investitionsvorhaben in einem bestimmen Sektor.

Gut konzipierte Plattformen haben das Potenzial, Investitionen privater institutioneller Anleger, z. B. Pensionsfonds, anzuziehen und auf diese Weise die mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln erzielte Wirkung noch zu erhöhen.

Mehrere multilaterale Plattformen wie etwa der Infrasturkturfonds „Marguerite“ 21 , der Europäische Energieeffizienzfonds (EEEF) 22 und der Europäische Fonds für Südosteuropa (EFSE) 23 haben bereits ihre Tätigkeit aufgenommen und könnten weiter ausgebaut werden. Jeder dieser Fonds verfügt über mehrere Kerninvestoren, darunter die EIB und NFB wie CDC, KfW, CDP, ICO und PKO Bank Polski SA. Hinzu kommt eine unterschiedliche Zahl privater Ko-Investoren sowohl auf Fondsebene als auch auf Ebene der einzelnen von der Plattform unterstützten Projekte. Somit bündeln die Plattformen Investitionen verschiedenster Geldgeber, um sie in ein diversifiziertes Portfolio von Projekten in den Zielbereichen des Fonds zu lenken. Bei den genannten Beispielen handelt es sich um Plattformen mit Rechtspersönlichkeit. Investitionsplattformen können aber auch auf vertraglichem Wege durch Kofinanzierungs- und Risikoteilungsvereinbarungen zwischen den Beteiligten eingerichtet werden.

Mit öffentlichen Einrichtungen als Ankerinvestoren und einem unabhängigen Management haben Investitionsplattformen das Potenzial, in beträchtlichem Umfang Investitionen institutioneller Anleger, möglicherweise auch von Staatsfonds, anzuziehen. Soweit erforderlich, kann der EFSI Kreditsicherheiten bereitstellen, um durch die Minderung spezifischer Projekt- oder Portfoliorisiken die Anwerbung privater Ko-Investoren zu erleichtern.

Technische Hilfe bei der Einrichtung von Investitionsplattformen könnte über die EIAH bereitgestellt werden. Im Einklang mit der gängigen Praxis sollten NFB und EIB maximale Synergien mit den politischen Zielen der EU anstreben und bereits in einem frühen Stadium des Prozesses mit den Kommissionsdienststellen zusammenarbeiten.

3.3 Statistische Behandlung von Plattformen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Die Behandlung von Investitionsplattformen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts hängt in erster Linie von der statistischen Einordnung solcher Plattformen durch Eurostat ab. Für die statistische Behandlung (Erfassung innerhalb oder außerhalb der Vermögensbilanz des Staates) gelten dieselben Eurostat-Regeln wie für die NFB selbst (ESVG 2010 sowie die in Abschnitt 2.4 genannten zusätzlichen Dokumente). Investitionsplattformen mit Rechtspersönlichkeit könnten demnach wie Zweckgesellschaften behandelt werden.

Allgemein werden Zweckgesellschaften dem Sektor Staat zugerechnet, wenn sie von einer staatlichen Stelle gegründet wurden und für eine staatliche Stelle tätig sind. Bei Investitionsplattformen mit mehreren Anteilseignern bzw. Geldgebern hängt der Status der Plattform von der Einrichtung bzw. den Einrichtungen ab, die sie nach den nationalen Rechnungslegungsvorschriften kontrolliert bzw. kontrollieren.

Wird die NFB dem Sektor Staat zugeordnet oder laufen ihre Transaktionen über staatliche Stellen, lautet die zentrale Frage, welche Einrichtung die Zweckgesellschaft gegründet hat und diese kontrolliert.

Handelt es sich bei den Investoren von Investitionsplattformen hauptsächlich um nicht staatseigene Finanzierungseinrichtungen und private Investoren und übt keine staatliche Stelle eine anderweitige Kontrolle über die Zweckgesellschaft aus, wird diese somit höchstwahrscheinlich nicht als eine dem Sektor Staat zuzurechnende Zweckgesellschaft eingestuft. Ist der Staat (direkt oder über eine staatlich kontrollierte Finanzierungseinrichtung) Minderheitsinvestor und übt er nicht eine anderweitige Kontrolle über die Zweckgesellschaft aus, wird diese in der Regel ebenfalls außerhalb der Vermögensbilanz des betreffenden Staates (oder anderer Staaten) erfasst.

Wird die Zweckgesellschaft gemeinsam von einer Gruppe von außerhalb des Sektors Staat eingestuften und nicht auf staatliche Weisung handelnden NFB, (und nicht von einer einzigen staatlichen Stelle) oder von privaten Einrichtungen und/oder der EIB kontrolliert und wird die Zweckgesellschaft themengebunden in unterschiedlichen Ländern investieren, wird sie höchstwahrscheinlich nicht dem Sektor Staat zugerechnet.

Zum Zeitpunkt der Verabschiedung der EFSI-Verordnung gab die Kommission folgende Erklärung zu ihrer Bewertung einmaliger Beiträge im Rahmen der EFSI-Initiative für die Zwecke der Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts ab 24 :

„... unbeschadet der Vorrechte des Rates bei der Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts [sollten] einmalige Beiträge von Mitgliedstaaten, entweder von einem Mitgliedstaat oder von nationalen Förderbanken, die dem Sektor Staat zugeordnet sind oder im Auftrag eines Mitgliedstaates handeln, an den EFSI oder thematische Investitionsplattformen oder mehrere Länder einbeziehende Investitionsplattformen, die für die Umsetzung der Investitionsoffensive eingerichtet wurden, grundsätzlich als einmalige Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 25[1] des Rates und des Artikels 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 26[2] des Rates gelten.“

Somit sind Beiträge von Mitgliedstaaten zu multilateralen Investitionsplattformen entsprechend den Grundsätzen für die Zuordnung einmaliger Maßnahmen generell als einmalige Maßnahmen im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu betrachten. Diese Auslegung lässt die Bestimmungen über die haushaltspolitische Überwachung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts unberührt. Zu berücksichtigen sind darüber hinaus die operativen Vorteile wie eine bessere Portfolio-Diversifizierung und Skaleneffekte.

3.4 EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen

Über die Festlegung allgemeiner Grundsätze für die Gründung von NFB hinaus, die sich aus der in Abschnitt 2.3. umrissenen Beschlusspraxis herleiten, hat die Kommission mit Blick auf die Erfüllung ihrer Aufgaben im Bereich der Beihilfenkontrolle zugesagt, ein beschleunigtes Verfahren einzuführen, das es ermöglicht, innerhalb von sechs Wochen nach Eingang der vollständigen Anmeldung durch den zuständigen Mitgliedstaat nationale Kofinanzierungen von EFSI-finanzierten Projekten auf ihre Vereinbarkeit mit den EU-Beihilfevorschriften zu prüfen.

3.5 Synergien zwischen EIB, nationalen Förderbanken und EU-Instrumenten

Ein immer größerer Teil der Mittel aus dem EU-Haushalt wird von der Kommission über Finanzierungsinstrumente bereitgestellt, die die bislang eher übliche Unterstützung in Form von Finanzhilfen ergänzen. Ziel ist es, die mit öffentlichen Mitteln erzielte Wirkung auf die Realwirtschaft zu maximieren.

Beispiele für Finanzierungsinstrumente, bei denen EU-Haushaltsmittel mit Krediten von Förderbanken kombiniert werden, wären unter anderem KMU-Unterstützungsprogramme wie COSME und Horizon 2020 InnovFin, Finanzierungsinstrumente im Rahmen der Fazilität Connecting Europe und Erasmus +. Erfahrungsgemäß wird mit diesen Instrumenten die angestrebte Hebelwirkung der investierten öffentlichen Mittel erreicht. NFB könnten künftig eine wichtigere Rolle bei der Anwendung dieser Instrumente spielen.

Nach dem Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2014-2020 der EU können Fördereinrichtungen nationale und regionale Verwaltungen bei der Zuweisung von Mitteln aus den europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESIF) – u. a. in Form von Finanzierungsinstrumenten wie Risikoteilungsinstrumenten, (Teil)Bürgschaften, Eigenkapital- und Mezzanin-Finanzierungen – unterstützen. Die Verwendung von ESIF-Mitteln für die Bereitstellung von Krediten oder Risikokapital anstelle von Finanzhilfen hat vor allem zwei Vorteile: Erstens kann auf diese Weise eine Hebelwirkung erzielt werden, weil mit jedem eingesetzten Euro aus den ESIF mehrere Euro für Darlehen oder Eigenkapitalfinanzierungen mobilisiert werden können. Zweitens wird durch die Anforderung der finanziellen Tragfähigkeit ein effizienter Einsatz der knappen Ressourcen sichergestellt. Die Kommission hat eine Reihe „gebrauchsfertiger“ Finanzierungsinstrumente erarbeitet, um eine breitere, stärker standardisierte Nutzung der ESIF zu ermöglichen. Die zuständigen Verwaltungsbehörden werden ermutigt, solche Instrumente in operationellen Programmen zu nutzen und gleichzeitig die Rolle der NFB zu stärken.

Darüber hinaus arbeitet die Kommission an konkreten technischen Lösungen für eine Kombination von EFSI-Finanzierungen mit den ESIF. Zum einen könnte der EFSI Finanzierungsinstrumente fördern, die auf nationaler oder regionaler Ebene geschaffen wurden, unter Umständen zusätzlich zur Förderung durch die ESIF. Zum anderen könnten die ESIF direkt die Projektentwicklung und -umsetzung unterstützen (im Einklang mit den für das jeweilige ESIF-Programm geltenden Bestimmungen und Förderkriterien) 27 . Alternativ könnten ESIF-Programme einen Beitrag zu einer Investitionsplattform leisten, wobei die Mittel dann gemeinsam verwaltet würden, aber – im Einklang mit den für die ESIF geltenden Rechtsvorschriften bzw. mit der Verordnung 1303/2013 – bestimmten Teilbereichen der Plattform zugewiesen würden. In einem solchen Fall würde die EIB / der EIF mit Unterstützung des EFSI einen Beitrag zur Investitionsplattform leisten, während der Beitrag des ESIF-Programms über ein Finanzierungsinstrument bereitgestellt würde.

Schließlich wurde mit der Haushaltsordnung der EU 28 die Rechtsgrundlage dafür geschaffen, dass NFB (ebenso wie die EIB oder der EIF) die Rolle einer Verwaltungsbehörde für zentral verwaltete EU-Finanzinstrumente übernehmen. Diese Aufgabe kann eine NFB aber nur dann wahrnehmen, wenn ein nationaler Regulierungsrahmen für ihre Tätigkeit existiert, der eine Internationalisierung und grenzüberschreitende Transaktionen ermöglicht. Damit der Fokus ihrer Tätigkeiten weiterhin auf die Korrektur von Marktversagen gerichtet bleibt, sind die NFB aufgefordert, im Rahmen von Konsortien tätig zu werden und sich an internationalen Kofinanzierungen zu beteiligen. Für die NFB besteht somit durchaus die Perspektive, ihre Rolle bei der Durchführung sowohl zentral verwalteter EU-Programme als auch der ESIF weiter auszubauen.

4. Fazit

Das mit der Investitionsoffensive angestrebte Ziel, innerhalb der nächsten drei Jahre mindestens 315 Mrd. EUR für zusätzliche öffentliche und private Investitionen in die Realwirtschaft zu mobilisieren, könnte im Wege einer gemeinsamen Anstrengung unter Ausnutzung der Komplementaritäten zwischen der EIB, den NFB und privaten Investoren erreicht werden. Wie in den vorangehenden Abschnitten ausgeführt, ist eine enge Einbindung der NFB in die Investitionsoffensive in allen Mitgliedstaaten angeraten. Mitgliedstaaten, in denen es noch keine NFB gibt, sollten die Gründung einer NFB auf der Basis der vorstehend dargelegten Grundsätze in Betracht ziehen. Für das Poolen der Ressourcen von EIB, NFB und privaten Investoren können auch Investitionsplattformen eine zentrale Rolle spielen. Die NFB könnten ihre Handlungskapazitäten weiter stärken, indem sie an bewährte Praktiken anknüpfen, und damit auch ihre Fähigkeit zur Zusammenarbeit verbessern. Eine gemeinsame Arbeitsgruppe unter Leitung der EIB und unter Beteiligung der Kommission hat bereits wertvolle Vorschläge zu Investitionsplattformen, Wissensaustausch und Beratungstätigkeiten vorgelegt. Mit der Zeit könnte aus dieser vertieften Zusammenarbeit ein integriertes System öffentlicher Investitionsbanken entstehen, die in allen Mitgliedstaaten auf bewährte Produkte und Verfahren zurückgreifen können. Die EFSI-Bewertung im Jahr 2017/2018 wird Gelegenheit bieten, eine erste Einschätzung zur Entwicklung der Zusammenarbeit sowohl zwischen den NFB und der EIB als auch der NFB untereinander vorzunehmen.

Vorläufiger Zeitplan

4. Juli 2015: Inkrafttreten der EFSI-Verordnung

Bis 1. Oktober 2015: Ausweitung der ersten EFSI-Garantien auf NFB

1. Oktober 2015: Errichtung der ersten Investitionsplattformen

30. Juni 2018: Abschluss des EFSI-Investitionsprogramms

Nach Juni 2018: Bewertung des EFSI, u. a. der Rolle und der Zusammenarbeit von NFB

(1)

 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, die Europäische Zentralbank, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und die Europäische Investitionsbank – Eine Investitionsoffensive für Europa, COM(2014) 903 final, veröffentlicht am 26. November 2014.

(2)

 Siehe Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: „Langfristige Finanzierung der europäischen Wirtschaft“, COM(2014) 168 final, veröffentlicht am 27. März 2014.

(3)

Verordnung (EU) 2015/1017 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2015 über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen, die europäische Plattform für Investitionsberatung und das europäische Investitionsvorhabenportal sowie zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1291/2013 und (EU) Nr. 1316/2013 – der Europäische Fonds für strategische Investitionen (ABl. L 169 vom 1.7.2015, S. 1).

(4)

Siehe OECD, „Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises“, 2005.

(5)

Diese Maßnahmen wurden im Zuge der Ausarbeitung der Investitionsoffensive für Europa von einer gemeinsamen EIB/NFB-Arbeitsgruppe unter Beteiligung der Kommission vereinbart.

(6)

Die Einordnung der NFB im Rahmen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (siehe Abschnitte 2.4 und 3.3) ist für Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht von Belang.

(7)

SA.33984 (2012/N) (ABl. C 370 vom 30.11.2012, S. 2).

(8)

SA.36061 (2014/N) (ABl. C 460 vom 19.12.2014, S. 1).

(9)

SA.37824 (2014/N) (ABl. C 5 vom 9.1.2015, S. 1).

(10)

SA.36904 (2014/N), noch nicht veröffentlicht.

(11)

Mitteilung der Kommission: „Modernisierung des EU-Beihilfenrechts“, COM(2012) 209 final vom 8.12.2012. Weitere Informationen unter:

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html.

(12)

Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen (ABl. L 352 vom 24.12.2013, S. 1). Verordnung (EU) Nr. 1408/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen im Agrarsektor (ABl. L 352 vom 24.12.2013, S. 9); Verordnung (EU) Nr. 717/2014 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor (ABl. L 190 vom 28.6.2014, S. 45).

(13)

Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1); Verordnung (EU) Nr. 702/2014 der Kommission vom 25. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Arten von Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 193 vom 1.7.2014, S. 1).

(14)

ABl. C 249 vom 31.7.2014, S. 1.

(15)

ABl. C 155 vom 20.6.2008, S. 10.

(16)

ABl. C 14 vom 19.1.2008, S. 6.

(17)

SA.37554 (ABl. C 210 vom 4.7.2014, S. 1).

(18)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925749/KS-02-13-269-DE.PDF.

(19)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5937189/KS-GQ-14-010-EN.PDF/c1466fde-141c-418d-b7f1-eb8d5765aa1d.

(20)

http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states.

(21)

http://www.marguerite.com/.

(22)

  http://www.eeef.lu/ .

(23)

http://www.efse.lu/.

(24)

 Siehe Erwägungsgrund 10 der EFSI-Verordnung.

(25)

[1] Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1).

(26)

[2] Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6).

(27)

Ähnliche Beispiele könnten für das EFSI-Finanzierungsfenster „KMU“ in Betracht gezogen werden, in dessen Rahmen Portfolios für KMU-Finanzierungen unterstützt werden.

(28)

 Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).