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Document 52013DC0047
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über Rumäniens Fortschritte im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über Rumäniens Fortschritte im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus
/* COM/2013/047 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über Rumäniens Fortschritte im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus /* COM/2013/047 final */
Im Juli 2012 legte die
Kommission einen Bericht über die Fortschritte Rumäniens im Rahmen des
Kooperations- und Überprüfungsmechanismus (Cooperation and Verification
Mechanism – CVM) seit 2007 vor.[1]
Der Bericht befasste sich mit der Nachhaltigkeit und Unumkehrbarkeit der
durchgeführten Reformen. Da er zu einer Zeit vorgelegt wurde, als die
Rechtsstaatlichkeit und die Unabhängigkeit der Justiz in Rumänien Anlass zu
Fragen gaben, wurden auch spezifische Empfehlungen abgegeben, wie diesen
Grundsätzen erneut Geltung verschafft werden kann. Außerdem wurde beschlossen,
sechs Monate später einen Bericht zu erstellen, dessen Hauptaugenmerk auf den
diesbezüglichen Empfehlungen der Kommission liegt. Die letzten sechs Monate
waren in Rumänien durch die bevorstehenden Wahlen geprägt. Nach Auffassung der
Kommission bietet der Antritt der neuen Regierung nach der Wahl eine gute
Gelegenheit, Rechtsstaatlichkeit, Unabhängigkeit der Justiz und Stabilität zu
gewährleisten. Loyalität in der Zusammenarbeit der Organe und eine fest
verankerte Gewaltenteilung bilden das Fundament und den richtigen Ausgangspunkt
für Fortschritte bei der Justizreform und der Korruptionsbekämpfung. Der vorliegende Bericht
ist in erster Linie eine Bestandsaufnahme im Hinblick auf die spezifischen Empfehlungen
der Kommission zu Rechtsstaatlichkeit und zur Unabhängigkeit der Justiz.
Daneben werden aber auch die CVM-Vorgaben zu anderen Aspekten der Justizreform
und zur Korruptionsbekämpfung behandelt.
1. Wahrung
der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz
Als Beitrag zur
Beilegung der Kontroversen um Rechtsstaatlichkeit und die Unabhängigkeit der
Justiz hatte die Kommission zehn spezifische Empfehlungen abgegeben. Die
rumänische Regierung hat gegenüber der Kommission die Zusage gegeben, dass sie
diese Empfehlungen umsetzen wird.[2]
Die Kommission hat die Fortschritte in diesen Punkten anhand der Vorgaben des
CVM-Beschlusses genau verfolgt. Die Prüfung hat ergeben,
dass Rumänien einige, aber nicht alle Empfehlungen der Kommission zur Wiederherstellung
der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz umgesetzt hat. Die
Verfassung wurde geachtet und die Rolle und die Entscheidungen des Verfassungsgerichts
wurden respektiert. Dagegen wurden die Zusagen in Bezug auf die Unabhängigkeit
der Justiz und die Befolgung von Entscheidungen zur Integrität einer Person
nicht so eingehalten, wie dies der Fall sein sollte. Auch die Ernennung einer
neuen Leitung der Staatsanwaltschaft und der nationalen Antikorruptionsbehörde
steht noch aus. Rumänische
Verfassungsordnung Besondere Sorgen
bereitete der Kommission im Juli die Stabilität der Verfassungsordnung. Das Verfassungsgericht
spielt dabei eine zentrale Rolle. Die Befugnis des Verfassungsgerichts, die
Verfassungskonformität von Beschlüssen des Parlaments zu prüfen, wurde durch
Urteile des Verfassungsgerichts wieder in Kraft gesetzt, so dass die
Dringlichkeitsanordnung 38 daher „de facto“ nicht mehr anwendbar ist.[3] Durch die
Aufhebung der Dringlichkeitsanordnung 41 wurde den Entscheidungen des Gerichts
zum Quorum für ein Referendum Rechnung getragen. Die Tatsache, dass die
rechtskräftige Entscheidung des Verfassungsgerichts über die Gültigkeit des
Referendums vom 29. Juli[4]
nicht in Frage gestellt wurde, ist ein wichtiger Hinweis darauf, dass Verfassungsnormen
nicht mehr in Zweifel gezogen werden. Der Rückgriff auf
Dringlichkeitsanordnungen gibt Anlass zur Sorge, die auch von der Venedig-Kommission
und dem Europarat geteilt wird.[5]
Der Einsatz dieses Instruments Anfang Juli trug wesentlich zu Befürchtungen
bei, wonach auf diese Weise Verfassungsnormen umgangen werden sollten. Die
rumänische Regierung verpflichtete sich, Dringlichkeitsanordnungen
ausschließlich in den in der Verfassung vorgesehenen Fällen und nur im
äußersten Notfall zu erlassen. In den letzten Monaten haben sich diese Bedenken
etwas zerstreut, wobei das neue Parlament mit seinen klaren
Mehrheitsverhältnissen dazu beitragen sollte, dass sich die übliche Praxis des
Erlasses von Gesetzen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verfestigt. Die Kommission stellt
fest, dass alle Rechtsakte, darunter auch die Entscheidungen des Verfassungsgerichts,
rechtzeitig im Amtsblatt veröffentlicht wurden. Im Januar 2013 ernannte
das Parlament den neuen Ombudsmann. Dieser erhielt zwar die volle Unterstützung
der Regierungskoalition, nicht aber der Opposition. Deshalb wird es für ihn
besonders wichtig sein, durch sein Handeln seine Überparteilichkeit unter
Beweis zu stellen. Der Ombudsmann spielt eine wichtige Rolle bei der
Gewährleistung der Gewaltenteilung und hat vor allem die Aufgabe, die Exekutive
in Bezug auf deren Befugnis, Gesetze in Form von Anordnungen zu erlassen, zu
kontrollieren. Alles in Allem wurde der
Verfassung und dem Verfassungsgericht entsprechend den Empfehlungen der
Kommission wieder der ihnen gebührende Stellenwert eingeräumt. Es ist jedoch
wichtig, dass der Präsident, die neue Regierung und das Parlament die
Stabilität der Verfassungsordnung gewährleisten, während alle politischen
Parteien sich darum bemühen sollten, die Polarisierung des politischen Systems
einzudämmen. Im Vorfeld der Wahlen
gab es auch Diskussionen über eine mögliche Verfassungsänderung. Wichtig ist
dabei, dass sich der Prozess der Verfassungsreform unter strikter Einhaltung
der verfassungsrechtlichen Grundwerte wie Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und
Einhaltung der Gewaltenteilung vollzieht. Dazu gehören die dauerhafte
Respektierung des Verfassungsgerichts in seiner Rolle als Garant des Vorrangs
der Verfassung sowie die Unabhängigkeit und Stabilität der Justizorgane einschließlich
der Staatsanwaltschaft. Wichtig ist auch, dass der Debatte über eine eventuelle
Reform genug Zeit eingeräumt und sie so offen gestaltet wird, dass unter
Einhaltung des entsprechenden verfassungsrechtlichen Verfahrens ein möglichst
breiter Konsens hergestellt wird. Dabei ist es wichtig, den Justizorganen die
Gewähr zu geben, dass ihre Unabhängigkeit unangetastet bleibt, und
Spekulationen und damit ein Klima der Instabilität zu vermeiden. Unabhängigkeit
der Justiz Besondere Sorge
bereitete im letzten Sommer der Umstand, dass offensichtlich Druck auf
Justizorgane ausgeübt und die Unabhängigkeit der Justiz nicht genügend
respektiert wurde. Diese Sorge bleibt bestehen. Der Kommission wurde mehrfach
von Einschüchterungen oder Belästigungen von Personen berichtet, die in
Schlüsselpositionen im Justizwesen und in Anti-Korruptionsbehörden tätig sind.
Danach soll es auch persönliche Drohungen gegen Richter und ihre Familien
gegeben haben sowie Medienkampagnen, die Mobbing gleichkamen.[6] Leider wurde die Kommissionsempfehlung
nicht vollumfänglich aufgegriffen. Die politisch motivierten Angriffe auf die
Justiz haben nach wie vor nicht aufgehört. Ein kritischer Punkt ist in diesem
Zusammenhang die Akzeptanz gerichtlicher Entscheidungen: Hierzu ist es erforderlich,
dass die gesamte politische Klasse einvernehmlich davon Abstand wird, gerichtliche
Entscheidungen zu verunglimpfen, die Glaubwürdigkeit von Richtern zu
untergraben oder sie unter Druck zu setzen. Die Kommission möchte
das Augenmerk auch auf die Rolle der Medien lenken. Es gibt zahlreiche Fälle,
in denen die Medien Druck auf die Justiz ausgeübt haben, und es bestehen ernsthafte
Zweifel, ob der nationale Rat für audiovisuelle Medien seiner Aufpasserrolle
wirklich gerecht wird. Die aktuelle Lage legt eine Überprüfung der bestehenden
Vorschriften nahe, die sicherstellen sollten, dass die Pressefreiheit mit einem
angemessenen Schutz der Organe und der Grundrechte des Einzelnen einhergeht und
dass den Betroffenen ein wirksamer Rechtsschutz zur Verfügung steht. Unter den besonderen
Umständen der Interimspräsidentschaft im letzten Sommer war die Kommission
besorgt, dass frühere gerichtliche Entscheidungen durch Begnadigungen aufgehoben
werden könnten. Der Interimspräsidentschaft ist den Empfehlungen der Kommission
in diesem Punkt in vollem Umfang nachgekommen. Ein Kriterium für die
Unabhängigkeit der Justiz ist nicht zuletzt auch die Qualität der Besetzung von
Schlüsselpositionen in den Justizorganen, wofür die Exekutive und die
Legislative die Verantwortung tragen. Nach Auffassung der Kommission ist die
Erfolgsbilanz Rumäniens bei der Korruptionsbekämpfung auf hoher Ebene einer der
größten Fortschritte im Rahmen des CVM. Unter der künftigen Führung muss daher
eine wirksame und unparteiische Strafverfolgung beibehalten werden. Die
Kommission hält es daher für wichtig, die Leitung der Staatsanwaltschaft und
der nationalen Antikorruptionsbehörde neu zu besetzen und dadurch für die
Unabhängigkeit, Integrität und Professionalität zu sorgen, die notwendig sind,
um das Vertrauen der Öffentlichkeit zu gewinnen und weiterhin greifbare
Ergebnisse zu erzielen. Der Bericht empfahl in
diesem Zusammenhang besonders die Ernennung eines neuen Generalstaatsanwalts
und des leitenden Staatsanwalts der nationalen Antikorruptionsbehörde in einem
offenen, transparenten Verfahren und auf der Grundlage von Kriterien wie
beruflichem Fachwissen, Integrität und Erfolgsbilanz bei der
Korruptionsbekämpfung. Das Verfahren wurde jedoch überstürzt angegangen und
fand bei der Richterschaft zunächst wenig Anklang. Daraufhin verlängerte der
Justizminister die Fristen und führte eine Reihe von Verfahrensverbesserungen
ein[7]; dennoch
bewarben sich nur wenige Kandidaten. Die beiden aus diesem Verfahren
hervorgehenden Kandidaten fanden nicht die Zustimmung des obersten Richterrats
und wurden schließlich vom Präsidenten abgelehnt. Nach Meinung der Kommission
ist eine hinreichende Zahl hochqualifizierter Kandidaten, die in einem offenen
und transparenten Verfahren ausgewählt werden und nach Möglichkeit die
Unterstützung des obersten Richterrats finden, ein entscheidendes Kriterium
dafür, dass die Öffentlichkeit Vertrauen in die ausgewählten Personen hat. Integrität Personen in
Machtpositionen müssen ein hohes Maß an Integrität unter Beweis stellen. Kommen
die Justizbehörden zu dem Schluss, dass dies nicht der Fall ist, und werden die
Gerichtsentscheidungen einfach übergangen, stellt dies einen Verstoß gegen das
Rechtsstaatlichkeitsprinzip dar. In ihrem Juli-Bericht zeigte sich die
Kommission besorgt, dass sowohl die Regierung als auch das Parlament dieses
Prinzip nicht immer beachten. Im November 2012 führten
Prüfungsberichte der nationalen Integritätsbehörde ANI[8] gegen Minister
und leitende Beamte zu keinerlei Rücktritten. [9]
Die neue Regierung bekräftigte ihr Ziel, die Korruption bekämpfen zu wollen,
doch laufen in zwei Fällen offizielle strafrechtliche Ermittlungen wegen
Korruptionsverdachts gegen Kabinettsmitglieder. In ihren Empfehlungen vom Juli
2012 erklärte die Kommission, sie erwarte, dass Minister in der Frage der
Integrität mit gutem Beispiel vorangehen: Dies sollte auch in Fällen von
Korruptionsverdacht gelten. Für die Glaubwürdigkeit einer Regierung ist es
unerlässlich, dass diejenigen Personen, die ein Ministeramt bekleiden, das
Vertrauen der Bevölkerung genießen, indem sie beispielsweise zurücktreten,
sobald ein sie belastender Bericht der Integritätsbehörde vorliegt. Verfassungsnormen,
auch solche, die eine vorläufige Amtsenthebung für den Fall vorsehen, dass
gegen einen Minister Anklage erhoben wird, müssen uneingeschränkt durchgesetzt
werden. Auch das Parlament würde
an Glaubwürdigkeit gewinnen, wenn es klarere Regeln für die Handhabung der
Fälle gäbe, in denen die Integrität von Abgeordneten in Frage gestellt ist oder
in denen gegen sie ein Korruptionsverdacht besteht. Die Staatsanwaltschaft
sollte hier innerhalb der verfassungsmäßigen Grenzen ihre Arbeit auf die
gleiche Weise vornehmen können wie bei jedem anderen Bürger. Mit klaren,
automatisch greifenden Verfahren kann früheren Befürchtungen, wonach es in
parlamentarischen Verfahren diesbezüglich ein gewisses Maß an Subjektivität
gegeben hat, am besten entgegengewirkt werden. Im Januar 2013
verabschiedete das Parlament Änderungen zum Status von Mitgliedern des
Parlaments: So wurde das Verfahren zur Aufhebung der Immunität von
Abgeordneten, die strafrechtlich verfolgt werden oder sich in
(Untersuchungs-)Haft befinden, und von Ministern, gegen die strafrechtliche
Ermittlungen laufen, geändert. Weitere Maßnahmen sind geplant, darunter auch ein
Verhaltenskodex. Zu den weiteren Schritten gehört auch, dass für die einzelnen
Verfahrensschritte Fristen eingeführt werden und dass das Parlament in den
Fällen, in denen es sich gegen die Aufhebung der Immunität ausspricht, hierfür
eine ausführliche Begründung liefert. Ebenso muss klargestellt werden, dass die
Überprüfung möglicher Interessenkonflikte von gewählten und ernannten Beamten
einzig und allein Aufgabe der nationalen Integritätsbehörde (ANI) bleibt. Das Verhalten des
Parlaments gab insofern Anlass zur Sorge, als es eine Reihe von gerichtlichen
Entscheidungen in einem speziellen Fall rundweg anzweifelte: Der oberste
Richterrat musste beim Verfassungsgericht Beschwerde einlegen, um zu erreichen,
dass das Parlament einer letztinstanzlichen Gerichtsentscheidung auch
tatsächlich Folge leistete. [10]
Es ist zu hoffen, dass die neuen Verfahren verhindern, dass sich derartige
Probleme wiederholen. Empfehlungen Die Kommission begrüßt,
dass seit Juli Schritte in die richtige Richtung unternommen wurden, ist jedoch
der Auffassung, dass bis zur vollständigen Umsetzung ihrer Empfehlungen noch
viel zu tun bleibt. Der Amtsantritt der neuen Regierung und die Aufnahme der
Arbeit durch ein neues Parlament bieten eine ausgezeichnete Gelegenheit, diese
Schritte zu konsolidieren und die noch anstehenden Punkte anzugehen. Die
Kommission wird sich in ihren Empfehlungen auch künftig von dem Grundsatz
leiten lassen, dass das Rechtsstaatlichkeitsprinzip und die Fähigkeit der
Justiz, ohne Einmischung von außen ihre Entscheidungen zu treffen, geschützt
werden müssen. Um das pluralistische
Funktionieren der rumänischen Demokratie zu gewährleisten und die Polarisierung
einzudämmen, ist es wichtig, dass die Zuständigkeiten und Entscheidungen des
Verfassungsgerichts beachtet und alle verfassungsrechtlichen Anforderungen
uneingeschränkt erfüllt werden. Ebenso wichtig ist es, dafür zu sorgen, dass
während der Verfassungsreform, der ein größtmöglicher Konsens zugrunde liegen
sollte, Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung, Unabhängigkeit der Justiz und
Stabilität in vollem Umfang gewahrt bleiben. Die neue Regierung hat
bereits mit der zwischen dem Präsidenten und dem Premierminister getroffenen
Vereinbarung über die Zusammenarbeit der Organe signalisiert, dass sie sich für
die Unabhängigkeit der Justiz und den Vorrang der Rechtsstaatlichkeit einsetzen
wird. Dies sollte jetzt durch folgende Maßnahmen ergänzt werden: ·
Es muss klare Regeln[11] geben, die
verhindern, dass Gerichtsentscheidungen verunglimpft werden oder dass die
Justiz geschwächt oder unter Druck gesetzt wird, und diese Vorschriften müssen
wirksam durchgesetzt werden können. Der oberste Richterrat sollte aufgefordert
werden, eine Stellungnahme zu den entsprechenden Vorschriften abzugeben. ·
Die bestehenden Normen zur Gewährleistung von Pressefreiheit
und Medienvielfalt müssen überprüft werden, wobei dafür gesorgt werden muss,
dass gegen die Verletzung von individuellen Grundrechten und gegen übermäßigen
Druck oder Einschüchterung der Justiz oder der Antikorruptionsbehörden durch
die Medien rechtlich wirksam vorgegangen werden kann. Der nationale Rat für
audiovisuelle Medien sollte in seiner Unabhängigkeit bestärkt werden, und er
sollte seinem Auftrag gerecht werden und einen Verhaltenskodex erarbeiten und
diesen auch durchsetzen. ·
Es muss sichergestellt werden, dass die neue
Leitung der Staatsanwaltschaft und der nationalen Antikorruptionsbehörde nach
einem offenen und transparenten Verfahren aus einer hinreichenden Zahl von hochqualifizierten
Kandidaten ausgewählt wird und dass sie die in der Vereinbarung über die
Zusammenarbeit der Organe festgelegten Kriterien (berufliches Fachwissen,
Integrität und Erfolgsbilanz bei der Korruptionsbekämpfung) erfüllt. Damit die
Öffentlichkeit Vertrauen in das System hat, wäre es wichtig, dass der oberste
Richterrat hierzu eine positive Stellungnahme abgibt. ·
Der neue Ombudsmann wird zeigen müssen, dass er
über eine unumstrittene Autorität, Integrität und Unabhängigkeit verfügt und
überparteilich ist. ·
Es müssen Vorkehrungen getroffen werden, damit
Minister, deren mangelnde Integrität offiziell festgestellt wurde,
zurücktreten. Die Verfassungsnormen zur vorläufigen Amtsenthebung von unter
Anklage stehenden Ministern müssen rasch zur Anwendung kommen. ·
Das Parlament sollte auf die neuen Vorschriften
zurückgreifen und klare, objektive Verfahren für die vorläufige Amtsenthebung
von Abgeordneten erlassen, deren mangelnde Integrität offiziell festgestellt
wurde oder die wegen Korruption verurteilt wurden. Es sollte ferner kurze
Fristen für die Bearbeitung von Anträgen der Staatsanwaltschaft auf Aufhebung
der Immunität vorsehen. Für den Fall, dass es das Parlament nicht zu einer
normalen Strafverfolgung kommen lässt, sollte eine ausführliche Begründung
vorgeschrieben werden.
2. Reform
des Justizwesens, Integrität und Korruptionsbekämpfung
In diesem Abschnitt werden
die Fortschritte im Vergleich zu den Vorgaben des Kooperations- und
-Überprüfungsmechanismus und früheren Kommissionsempfehlungen untersucht. Diese
bleiben gültig und werden auch noch Gegenstand des nächsten Berichts sein.
Justizreform Die erste Empfehlung des
Juli-Berichts zum Thema der Justizreform bezog sich auf die Einführung aller
vier Gesetzbücher[12].
Einen genauen Zeitplan für die Umsetzung dieser wichtigen Reform gibt es nicht.
Die Zivilprozessordnung soll nach wie vor im Februar 2013 in Kraft treten. Das
Inkrafttreten des Strafgesetzbuchs und der Strafprozessordnung ist vorerst für
Februar 2014 geplant. Es stellt sich daher verstärkt die Frage, wie vermieden
werden kann, dass sich das Inkrafttreten noch weiter verzögert. Nach dem letzten Bericht
hat das Justizministerium eine Mehrjahresstrategie für die Einführung dieser
Gesetzbücher erarbeitet, in der auch auf ressourcenbezogene Aspekte eingegangen
wird. Die Abschätzung möglicher Folgen der Verabschiedung der Gesetzbücher
durch das Parlament schafft weitere Ungewissheit, und eine vollständige
Abschätzung der Folgen in Bezug auf die Humanressourcen ist erst für 2014
geplant. [13] Das Verfahren
wird noch komplizierter, wenn der Wortlaut der Gesetzbücher immer wieder neu
diskutiert wird. Dabei darf jedoch das eigentliche Ziel, nämlich dass das Recht
wirksamer und rascher durchgesetzt werden kann, nicht aus den Augen verloren
werden (beispielsweise, was in Korruptionsfällen die Vorlage von Beweisstücken
vor Gericht anbelangt). Die zweite Empfehlung
bezog sich auf die Arbeitsbelastung im rumänischen Justizwesen insgesamt und
die Notwendigkeit, das Gerichtswesen und die Staatsanwaltschaften umzustrukturieren
und dabei ein ausgewogenes Verhältnis von Personal und Arbeitsbelastung
herzustellen. Die Regierung ist dabei, die Ursachen für eine Welle neuer
Gerichtsfälle durch Gesetzesänderungen zu beheben.[14] Solche
Bemühungen um die Verringerung der Arbeitsbelastung an bestimmten Punkten im
System sind möglicherweise wirkungsvoller als der Versuch, das Problem durch
eine höhere Zahl von Richtern und Staatsanwälten zu lösen, der außerdem die
jüngsten Verbesserungen in der Qualität der Ausbildung von Berufsanfängern
wieder zunichte machen könnte. Die letzte Empfehlung betraf
die Einrichtung einer übergeordneten Monitoringgruppe für die Justizreform.
Dahinter stand der Gedanke, in der Frage der Justizreform einen Konsens herbeizuführen.
Seit dem Juli-Bericht wurden keine Fortschritte dabei erzielt, die wichtigsten
Akteure in konstruktiver Weise an einen Tisch zu bringen. Rechenschaftspflicht
der Justiz Die 2011 angenommenen
Rahmenvorschriften für die Justizinspektion ermöglichten eine wirkungsvollere
Inspektion, die in den ersten Monaten zu 21 neuen Disziplinarverfahren führte.[15] Das
Justizministerium hat die neue Inspektionsbehörde durch eine Reihe praktischer
Maßnahmen unterstützt, vor allem auch durch die Bereitstellung eines neuen
Gebäudes, in dem sich jetzt ihr Hauptsitz befindet. Die Erfahrungen aus
Einzelfällen könnten nutzbringend in die allgemeine, von der Kommission, dem
obersten Richterrat und der Regierung empfohlene gemeinsame Strategie zur
Förderung von Verantwortlichkeit und Integrität einfließen. Ein weiterer, für das
Ansehen und die Verantwortlichkeit der Justiz wesentlicher Faktor ist das
Verfahren zur Ernennung von Richtern. Die neuen Regelungen für die Beförderung
an den obersten Gerichts- und Kassationshof lassen auf ein konsequenteres
Vorgehen schließen: Die Qualität des Wettbewerbs scheint inzwischen wichtiger
als die Beseitigung von Engpässen, die womöglich nur von kurzer Dauer sind. Kohärenz
und Wirksamkeit der gerichtlichen Verfahren Die Glaubwürdigkeit und
Wirksamkeit der gerichtlichen Verfahren hängt maßgeblich von ihrer Kohärenz und
Transparenz ab. Seit dem Juli-Bericht hat der oberste Gerichts- und Kassationshof
weitere konkrete Schritte zur Vereinheitlichung und Verbesserung der Rechtsprechung
unternommen, indem sichergestellt wird, dass Entscheidungen an untergeordnete Gerichte
weitergeleitet werden, und indem der Online-Zugang zu den Entscheidungen
verbessert wurde. Durch die schrittweise Umwandlung des obersten Gerichts- und
Kassationshofs in einen vollwertigen Kassationsgerichtshof, der nur noch
bestimmte Berufungssachen behandelt, könnte sich dieser stärker auf die
Vereinheitlichung der Rechtsprechung in bestimmten Rechtsfragen konzentrieren.
Berufungsverfahren, die aus einem rechtlichen Interesse heraus angestrengt
werden, tragen bereits jetzt dazu bei. Es muss sichergestellt sein, dass diese
Fortschritte nicht durch die zusätzliche Arbeitsbelastung infolge des neuen
Vorabentscheidungsverfahrens gefährdet werden, wobei die derzeitige Zahl von
Richtern in den Kammern am obersten Gerichts- und Kassationsgericht ausgewogen
zu sein scheint. Wichtig für die
Vereinheitlichung der Rechtsprechung ist die Modernisierung des veralteten
IT-Systems, das bisher eine bessere Information der Richter über
Parallelentscheidungen verhindert hat. Dazu gibt es zwei Projekte. Das
Justizministerium plant eine Strategie für einen einfachen, raschen Zugang zu
ECRIS (der wichtigsten Rechtsdatenbank), und der oberste Richterrat versucht
parallel dazu, ein anderes System, das bestehende “Jurindex”, zu verbessern. Es
wäre sinnvoll, diese beiden Initiativen gleichzeitig voranzutreiben. [16] Wirksamkeit
der gerichtlichen Verfahren Die Haltung des obersten
Gerichtshofs zu Korruption auf hoher Ebene war wie bisher durch eine erfreulich
proaktive Inangriffnahme der Fälle gekennzeichnet. Der oberste Gerichts- und
Kassationshof berichtete über sichtbare Fortschritte bei der Bearbeitung von
Korruptionsfällen auf hoher Ebene, die von 28 auf 10 anhängige Verfahren
zurückgegangen sind; außerdem berichtete er über einen Anstieg der Zahl von
Fällen, die in der ersten Instanz abgeschlossen wurden. Bei den Verurteilungen
wurden die Bemühungen um verhältnismäßigere und einheitliche Strafen
fortgesetzt. Es entsteht somit der allgemeine Eindruck, dass die Justiz ihre abschreckende
Rolle wirksamer wahrnehmen kann. Zur Wirksamkeit der
Justiz gehört auch, dass die Strafverfolgung durchweg fair und effizient
arbeitet. Der oberste Gerichts- und Kassationshof hat an der Festlegung von
Normen und Leitlinien für die nachgeordneten Gerichte weitergearbeitet. In den letzten Monaten
war festzustellen, dass die Staatsanwaltschaft, die nationale Antikorruptionsbehörde
und der oberste Gerichtshof zum Teil unter extremem Druck professionell und
unparteiisch gearbeitet haben. Diese Organe haben ihre bisherige Arbeit
unbeirrbar fortgesetzt, und ihre Erfolgsbilanz bei der Korruption auf hoher
Ebene ist einer der wichtigsten Belege für die Fortschritte Rumäniens im Rahmen
des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus. Diese Fortschritte müssen auch
unter neuer Führung unbedingt fortgesetzt werden. Sie dürfen auch nicht dadurch
zunichte gemacht werden, dass die Fähigkeiten der Strafverfolgungsbehörden zur
Rechtsdurchsetzung auf andere Weise eingeschränkt werden. [17] Integrität Seit dem letzten Bericht
hat die nationale Integritätsbehörde ihre Erfolgsbilanz und ihren Wirkungsrad
weiter verbessert[18].
Sie hat ein ehrgeiziges IT-Projekt in die Wege geleitet, mit dem Daten über
gewählte und ernannte Beamte gesammelt werden sollen und das einen Abgleich mit
anderen staatlichen Datenbanken wie dem Handelsregister oder der Steuerbehörde
ermöglicht, um auf diese Weise Interessenkonflikte aufzudecken. Allerdings sind
zusätzliche Ressourcen notwendig, damit dieses Projekt vollständig umgesetzt
werden kann. Große Sorge bereitet
nach wie vor die Tatsache, dass die Beschlüsse der Integritätsbehörde häufig in
Frage gestellt werden, obgleich der Behörde vor Gericht oft Recht gegeben wird,
wenn ihre Beschlüsse angefochten werden. Die Integritätsbehörde und der
nationale Integritätsrat sowie deren Personal wurden häufig auf politischer Ebene
und durch die Medien angegriffen. Das Parlament hat es versäumt, den
Prüfungsberichten der nationalen Integritätsbehörde Taten folgen zu lassen,
selbst wenn diese durch rechtskräftige Gerichtsentscheidungen bestätigt worden
waren (siehe oben). Im November 2012 veröffentlichte die Behörde vier Inkompatibilitätsberichte,
die sich gegen Minister und leitende Beamte richteten. Alle vier Berichte
wurden vor Gericht angefochten, und keine der betroffenen Personen ist aus
diesem Grund von ihrem Amt zurückgetreten[19].In
Verbindung mit wiederholten Vorschlägen, den rechtlichen Rahmen der ANI zu
ändern, schafft dies eine Unsicherheit, die Rumänien daran hindert zu zeigen,
dass eine stabile Integritätsstruktur existiert. Korruptionsbekämpfung Die nationale
Antikorruptionsbehörde DNA hat weiter erfolgreich Korruptionsfälle untersucht
und ans Licht gebracht. Im Vergleich zum Vorjahr verdoppelte sich 2012 die Zahl
der rechtskräftigen Verurteilungen, die auf von der Behörde eingeleitete
Ermittlungen zurückgingen. Hiervon waren Politiker aller großen Parteien
betroffen. Auch die Anklageerhebungen und Verurteilungen in EU-Betrugsfällen,
die von der Antikorruptionsbehörde bearbeitet wurden, haben stetig zugenommen.
Dies kann als positives Beispiel für den gesamten Bereich der Strafverfolgung
gewertet werden, in dem es Hinweise auf große Unterschiede bei der Erfolgbilanz
der verschiedenen Strafverfolgungsbehörden gibt. Im Rahmen des
Kooperations- und Überprüfungsmechanismus werden auch nachhaltige Anstrengungen
zur Bekämpfung der Korruption auf allen Ebenen der rumänischen Gesellschaft
gefordert. Umfragen zufolge betrachtet die Öffentlichkeit die starke
Verbreitung der Korruption mit großer Sorge. [20]
Der Juli-Bericht begrüßte deshalb die nationale Antikorruptionsstrategie.
Einige Ministerien haben weitreichende Maßnahmen ergriffen, und die Beteiligung
der örtlichen Behörden scheint zuzunehmen[21].
Das Justizministerium hat Strukturen zur Umsetzung der Strategie eingeführt.
Trotz geringer Beteiligungszahlen scheint dies Früchte zu tragen.
Vor-Ort-Missionen und die Suche nach bewährten Verfahren zeugen von einem
erfreulichen Maß an Proaktivität. Damit die Strategie zügig umgesetzt werden
kann, müssen entsprechende Ressourcen bereitgestellt werden. Zudem gewährt die
EU finanzielle Unterstützung für eine Reihe von Anti-Korruptionsprojekten in
den Bereichen Bildung, Gesundheit, Regionalentwicklung und öffentliche
Verwaltung. Die Umsetzung macht Fortschritte, so dass jetzt konkrete Ergebnisse
erwartet werden. Ein anderer wichtiger
Aspekt ist die Strafverfolgung der Geldwäsche und die Einziehung der Erträge.
Die neue gesetzliche Regelung zur erweiterten Einziehung gilt seit 2012, doch
wäre es noch verfrüht, ihre Wirksamkeit zu bewerten: Derzeit ist ein wichtiger
Fall von Geldwäsche als eigenständige Straftat beim obersten Justiz- und
Kassationshof anhängig. Die Vermögensabschöpfungsstelle vermeldet einen Anstieg
der von ihr bearbeiteten Anträge, insbesondere solcher seitens der rumänischen
Behörden. Derzeit gibt es keine ausführlichen Statistiken über die genaue Höhe
der einzuziehenden Vermögenswerte, aber die Schätzungen gehen von geringen
Summen aus. Ebenso wenig gibt es ausführliche Statistiken zu den Beträgen, die
im Anschluss an eine Einziehungsanordnung tatsächlich eingezogen wurden. Sehr geringe
Fortschritte, so scheint es, wurden bei der Verhinderung und Sanktionierung von
Korruption im Zusammenhang mit öffentlichen Aufträgen erzielt. Die bei der
Bekämpfung der Korruption auf hoher Ebene erzielten Fortschritte wurden im
Bereich des öffentlichen Auftragswesens nicht erreicht. Die Verfahren sind
langwierig, was zum Teil durch die Notwendigkeit bedingt ist, Finanzexperten zu
Rate zu ziehen. Dies führt zu dem besonderen Problem, dass Aufträge
abgeschlossen sind, bevor das Gericht über die Straftat urteilt. Die Strafen
für Beamte, die sich des Betrugs bei öffentlichen Aufträgen schuldig machen,
sind nach wie vor sehr gering, und das Gesetz sieht nicht vor, dass bereits
durchgeführte Projekte infolge von Interessenkonflikten nachträglich annulliert
werden können. An der Effizienz der Staatsanwaltschaften, die mit diesen Fällen
betraut sind, gibt es erhebliche Zweifel.[22] In neueren
Vorschlägen scheint die für echte Fortschritte unabdingbare stabile unabhängige
institutionelle Basis in Frage gestellt zu werden. Eine systematischere
Herangehensweise an die Ex-ante-Kontrollen - eine Aufgabe, für die sich die
nationale Integritätsbehörde anbieten würde, die für eine einheitliche,
systemische Durchführung sorgen würde (die dafür aber zusätzliche Ressourcen
erhalten müsste), wäre ein sinnvoller Weg zu weiteren Fortschritten.
3.
Fazit
Die Prüfung hat ergeben,
dass Rumänien einige, wenn auch nicht alle Empfehlungen der Kommission zur
Wiederherstellung der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz
umgesetzt hat. Während die Verfassung eingehalten und die Aufgaben und
Entscheidungen des Verfassungsgerichts beachtet wurden, wurden Zusagen in Bezug
auf den Schutz der Justiz gegen Angriffe von außen, den Rücktritt von
Ministern, deren Mangel an Integrität amtlich festgestellt wurde, und die
Niederlegung des Mandats durch Abgeordnete, gegen die eine rechtskräftige
Entscheidung wegen Bestehens von Unvereinbarkeiten und Interessenkonflikten
vorliegt oder die rechtskräftig wegen Korruption verurteilt sind, nicht in
angemessener Weise eingehalten. Zugleich steht die Ernennung einer neuen
Leitung der Staatsanwaltschaft und der nationalen Antikorruptionsbehörde noch
aus. Nach Auffassung der
Kommission bieten die Wahl eines neuen Parlaments und der Amtsantritt einer
neuen Regierung die Gelegenheit, den Empfehlungen zügig und umfassend nachzukommen.
Sie fordert die neue Regierung dringend auf, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Die Kommission weist
ferner darauf hin, dass ihren Empfehlungen zur Reform der Justiz, zum Thema
Integrität und zur Korruptionsbekämpfung rascher nachgekommen werden muss. Sie
wird im ständigen Dialog mit der rumänischen Regierung die Fortschritte genau
verfolgen und Ende 2013 erneut einen Bericht über den Reformprozess vorlegen. [1]
COM(2012)410 final. Die darin enthaltenen Analysen und Empfehlungen wurden im
September vom Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ in seinen Schlussfolgerungen
bestätigt. [2] Schreiben vom
16. und 17. Juli 2012. [3] Die
Dringlichkeitsanordnung 38/2012 wurde zwar noch nicht förmlich aufgehoben, doch wurde sie
mit den Entscheidungen des Verfassungsgerichts Nr. 727 vom 9. Juli
2012 und Nr. 738 vom 19. September 2012 für verfassungswidrig
erklärt.
Die
Dringlichkeitsanordnung 38 sollte daher in Übereinstimmung mit dem Urteil
des Verfassungsgerichts zurückgenommen werden. [4] Entscheidung
Nr. 6 des Verfassungsgerichts vom 21. August 2012. Daraufhin
stimmte der Senat am 19.9.2012 dem Gesetz zur Änderung der
Dringlichkeitsanordnung Nr. 41 zur Änderung des Gesetzes Nr. 3/2000
über die Durchführung des Referendums zu. [5] Nach Ansicht der
Venedig-Kommission ist der übermäßige Rückgriff der Regierung auf
Dringlichkeitsanordnungen ein Problem, das angegangen werden muss: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2012)026-e.aspx [6] So erhielt die
Kommission beispielsweise Mitteilung, dass auf Richter des Verfassungsgerichts
Druck ausgeübt worden und sie Einschüchterungsversuchen ausgesetzt gewesen sein
sollen.
Schreiben
von Präsident Barroso an den rumänischen Premierminister Victor Ponta vom
10.8.2012: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-621_en.htm.
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-621_en.htm. [7] Einige dieser
Änderungen wurden nach Gesprächen mit der Europäischen Kommission und dem
obersten Richterrat eingeführt. [8] Die
Prüfungsberichte der Behörde haben unmittelbare Folgen, wenn nicht binnen
15 Tagen gerichtlich gegen sie vorgegangen wird. Nur rund 5 % der
gerichtlichen Rechtsbehelfe gegen die Prüfungsberichte der nationalen
Integritätsbehörde sind jedoch erfolgreich. [9] Keiner der
Berichte betraf ein aktuelles Regierungsmitglied. [10] Das
Verfassungsgericht entschied über einen Verfassungskonflikt zwischen Justiz und
Senat in einem Fall, in dem der oberste Gerichts- und Kassationshof eine
Inkompatibilitätsentscheidung gegen einen Senator bestätigt hatte (Urteil
Nr. 972 des Verfassungsgerichts vom 21. November 2012). Mit Beendigung
der Amtszeit des Senats war die Entscheidung des Verfassungsgerichts immer
noch nicht umgesetzt worden. [11] Beispielsweise
in Form eines Verhaltenskodexes [12] Das neue Zivil-
und das neue Strafgesetzbuch sowie die entsprechenden Prozessordnungen wurden
2009 beziehungsweise 2010 verabschiedet, doch ist bisher nur das
Zivilgesetzbuch in Kraft getreten. Wann die übrigen Gesetzbücher in Kraft treten
werden, ist noch ungewiss, aber vor kurzem wurde von amtlicher Seite bestätigt,
dass die Zivilprozessordnung am 1. Februar 2013 in Kraft treten soll. [13] Im CVM-Bericht
vom Juli 2012 wurde darauf hingewiesen, dass unterschieden werden muss zwischen
den Folgen für die Ressourcen und dem allgemeineren Problem der
Arbeitsbelastung der Justizbehörden. [14] Beispielsweise,
indem bei Fragen der Besteuerung der Erstzulassung eines Personenwagens ein
Gerichtsverfahren durch ein Verwaltungsverfahren ersetzt wird – dies dürfte die
Gerichte um rund 100 000 Fälle entlasten. [15] Ein besonders
wichtiger Fall im Sommer bezog sich auf die vorläufige Amtsenthebung eines
Staatsanwalts, der zugleich Mitglied des obersten Richterrats ist. [16] Das
Justizministerium hat außerdem ein mittelfristiges Projekt gestartet, das die
Kodifizierung von Rechtsakten erleichtern soll und das eventuell noch
Änderungen unterzogen wird, um den Prozess der Aktualisierung zu beschleunigen. [17] Kürzlich wurde
beispielsweise vorgeschlagen, dass Beweise, die von der Strafverfolgung während
der Untersuchung anderer Straftaten gesammelt wurden, nicht in
Korruptionsverfahren verwendet werden dürfen. [18] Hilfreich war
dabei auch, dass eine Beschwerde der Behörde gegen eine Entscheidung eines
Ausschuss für die Untersuchung von Vermögensverhältnissen vor Gericht
zugelassen wurde. [19] Die drei
betroffenen Minister legten Widerspruch gegen die Berichte ein. Ein weiterer
leitender Beamter trat aus anderen Gründen zurück (legte aber dennoch
Widerspruch ein). [20] Vgl. Eurobarometer
Nr. 374 vom Februar 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf
sowie den Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International 2012, http://www.transparency.org/cpi2012/results. [21] Bis Januar 2013
hatten sich 1874 Gemeindevertretungen und 20 Bezirksräte beim
Sekretariat der Nationalen Antikorruptionsstrategie registrieren lassen. [22] Nach dem
Kommissionsmonitoring der Gesetze über die öffentliche Auftragsvergabe gibt es
deutliche Hinweise darauf, dass Verstöße nicht von der Staatsanwaltschaft
verfolgt wurden.