(1)

Der Immobiliensektor spielt eine wichtige Rolle in der Wirtschaft und seine Entwicklung kann wesentliche Auswirkungen auf das Finanzsystem haben. Die Finanzkrisen der Vergangenheit haben gezeigt, dass nicht nachhaltige Entwicklungen auf den Immobilienmärkten schwerwiegende Folgen für die Stabilität des Finanzsystems und die Wirtschaft insgesamt nach sich ziehen können, was auch negative grenzüberschreitende Ansteckungseffekte zur Folge haben kann. Negative Entwicklungen auf den Immobilienmärkten einiger Mitgliedstaaten führten in der Vergangenheit zu hohen Kreditverlusten und/oder hatten negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft. Diese Auswirkungen spiegeln die enge Verzahnung von Immobiliensektor, Anlegern und anderen Wirtschaftssektoren wider. Darüber hinaus können die Rückkopplungseffekte zwischen Finanzsystem und Realwirtschaft negative Entwicklungen verschärfen.

(2)

Diese Zusammenhänge sind wichtig, da sie bedeuten, dass Risiken, die ihren Ursprung im Immobiliensektor haben, systemische Auswirkungen haben können. Anfälligkeiten des Finanzsystems häufen sich in der Regel während der Aufschwungphase des Immobilienzyklus. Dabei können die vermeintlich geringeren Finanzierungsrisiken und der leichtere Zugang zur Finanzierung neben der höheren Nachfrage nach Immobilien auch zu einem raschen Kredit- und Investitionswachstum beitragen, wodurch die Immobilienpreise unter Aufwärtsdruck geraten. Darüber hinaus können die Rückkopplungseffekte zwischen Wohnimmobilienpreisen und Kreditentwicklung systemische Folgen haben. Umgekehrt können sich strengere Kreditkonditionen, eine höhere Risikoaversion und Druck auf die Immobilienpreise in Abschwungphasen des Immobilienzyklus negativ auf die Widerstandsfähigkeit von Kreditnehmern und -gebern auswirken und damit das konjunkturelle Umfeld schwächen.

(3)

Anfälligkeiten im Zusammenhang mit Wohnimmobilien können eine Ursache für Systemrisiken sein und die Finanzstabilität unmittelbar wie auch mittelbar beeinflussen. Unmittelbare Auswirkungen sind Kreditverluste in Hypothekenportfolios, die aus nachteiligen wirtschaftlichen oder finanziellen Bedingungen und damit einhergehenden negativen Entwicklungen auf dem Wohnimmobilienmarkt resultieren. Mittelbare Auswirkungen könnten mit Konsumänderungen bei Privathaushalten oder mit einem Abbau der Verschuldung durch Kreditgeber in Verbindung stehen, was weitere Folgen für die Realwirtschaft und die Finanzstabilität nach sich ziehen könnte.

(4)

Wie in Erwägungsgrund 4 der Empfehlung ESRB/2013/1 des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (3) ausgeführt wird‚ besteht das Endziel makroprudenzieller Maßnahmen darin, zum Schutz der Stabilität des Finanzsystems in seiner Gesamtheit beizutragen, u. a. durch die Stärkung der Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems und durch den Abbau der Anhäufung von Systemrisiken, wodurch ein nachhaltiger Beitrag des Finanzsektors zum Wirtschaftswachstum sichergestellt wird.

(5)

Zu diesem Zweck können makroprudenzielle Behörden je nach Risikobewertung eine oder mehrere der in der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (4) und der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (5) genannten kapitalbasierten makroprudenziellen Maßnahmen und/oder ausschließlich auf nationalem Recht beruhende kreditnehmerbasierte Maßnahmen ergreifen. Während die kapitalbasierten Maßnahmen in erster Linie darauf abzielen, die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems zu verbessern, können die kreditnehmerbasierten Maßnahmen besonders geeignet sein, um eine weitere Anhäufung von Systemrisiken im Zusammenhang mit neuen Wohneigentumskrediten zu verhindern.

(6)

Im Jahr 2019 hat der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) eine systematische und vorausschauende Bewertung von Anfälligkeiten in Zusammenhang mit dem Wohnimmobiliensektor im gesamten Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) durchgeführt (6). Anhand dieser Bewertung konnte der ESRB in mehreren Ländern eine Reihe von mittelfristigen Anfälligkeiten als eine Ursache für Systemrisiken für die Finanzstabilität ausmachen, was zur Herausgabe von Warnungen an fünf Länder, darunter auch Deutschland, führte (7).

(7)

Im Jahr 2019 wurden als Hauptanfälligkeiten auf dem Wohnimmobilienmarkt in Deutschland die Überbewertung der Wohnimmobilienpreise in Stadtgebieten in Verbindung mit der weit verbreiteten, rasanten Immobilienpreisdynamik und gewissen Anzeichen einer Lockerung von Kreditvergabestandards für Wohneigentumskredite festgestellt, wenngleich vor dem Hintergrund einer aufgrund beträchtlicher Datenlücken insgesamt ungewissen Situation.

(8)

Der ESRB hat kürzlich eine weitere EWR-weite systematische und vorausschauende Bewertung von Anfälligkeiten im Zusammenhang mit dem Wohnimmobiliensektor abgeschlossen. Die Ergebnisse dieser Bewertung zeigen, dass einige Länder nach Erhalt länderspezifischer Warnungen im September 2019 weitere Maßnahmen ergriffen haben, um die damit verbundenen Anfälligkeiten zu beseitigen. So verabschiedete die Tschechische Republik einen Rechtsrahmen für kreditnehmerbasierte Maßnahmen, Deutschland schuf eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Daten zu Standards für die Vergabe neuer Wohneigentumskredite an Privathaushalte, Frankreich führte Obergrenzen für die Schuldendienstquoten (debt-service-to-income ratio – DSTI) ein, Island verschärfte die Begrenzungen der Beleihungsquoten (loan-to-value ratio – LTV) und Norwegen verschärfte seine Systemrisikopufferquote. Angesichts der zunehmenden Anfälligkeiten wurden die von einigen Ländern ergriffenen Maßnahmen der Bewertung des ESRB zufolge jedoch nicht als ausreichend erachtet.

(9)

Der Ausbruch der COVID-19-Pandemie im Jahr 2020 und die damit verbundene Krise haben nicht zu einem zyklischen Abschwung auf den Wohneigentumsmärkten geführt. Vielmehr haben sich der reale Anstieg der Wohnimmobilienpreise und das reale Kreditwachstum nach einer Phase moderaten Wachstums vor dem Hintergrund des Niedrigzinsumfelds in mehreren Ländern weiter beschleunigt und das Einkommenswachstum von Privathaushalten weitgehend übertroffen. Um die Auswirkungen der Pandemie und die daraus resultierende wirtschaftliche Unsicherheit abzufedern, wurden verschiedene politische und sonstige Maßnahmen wie Schuldenmoratorien und öffentliche Garantien umgesetzt. Vor diesem allgemeinen politischen Hintergrund wurden zuvor geplante makroprudenzielle Maßnahmen in einigen Ländern vorübergehend gelockert oder ihre Einführung wurde verschoben. Die derzeit beobachtete Verbesserung der Wirtschaftslage ermöglicht eine Anpassung der makroprudenziellen Maßnahmen in den Ländern, in denen sich die Anfälligkeiten im Zusammenhang mit dem Wohnimmobiliensektor weiter verschärft haben.

(10)

In Bezug auf Deutschland hat diese jüngste Bewertung ergeben, dass trotz der Schaffung eines Rechtsrahmens für kreditnehmerbasierte Instrumente im Jahr 2017, der einen begrenzten Katalog von Maßnahmen (eine Begrenzung der Beleihungsquote (Beleihungsgrenze) sowie Anforderungen bezüglich der Kredittilgung) umfasst, keine dieser Maßnahmen eingeführt wurde, um den zunehmenden mittelfristigen Anfälligkeiten im Wohnimmobiliensektor zu begegnen. Der ESRB nimmt zur Kenntnis, dass nach dem geltenden Rechtsrahmen die Voraussetzungen für die Einführung bestehender kreditnehmerbasierter Maßnahmen nicht gegeben waren.

(11)

Aus der Bewertung des ESRB geht zudem hervor, dass der Anstieg der Wohnimmobilienpreise sowohl in Stadtgebieten als auch im ländlichen Raum breiter angelegt ist. Daher deuten die vorliegenden Schätzungen auf eine hohe und zunehmende Überbewertung der Wohnimmobilienpreise in Deutschland hin. Eine umfassende Analyse der Anfälligkeiten wird gegenwärtig durch das Fehlen detaillierter Daten zu den Kreditvergabestandards für Wohneigentumskredite behindert, wenngleich aufgrund des Inkrafttretens der nationalen Verordnung zur Durchführung von Datenerhebungen zu Wohnimmobilienkrediten im Jahr 2021 entsprechende Maßnahmen ergriffen wurden, um ab 2023 Daten zu erheben. Für den jüngsten Zeitraum lassen die verfügbaren Informationen hinsichtlich der Entwicklung der Standards für die Vergabe von Wohneigentumskrediten keine einheitliche Tendenz erkennen. Während die Ergebnisse der Umfrage zum Kreditgeschäft der Banken (Bank Lending Survey – BLS) im Euro-Währungsgebiet den Schluss nahe legen, dass die Kreditbedingungen für den Erwerb von Wohnimmobilien im Laufe des Jahres 2020 weiter verschärft wurden, deutet eine alternative Datenquelle für den Privatsektor (8) darauf hin, dass der Anteil der Kreditanträge mit hohen Beleihungsquoten im Jahr 2020 weiter zugenommen hat. In einer weiteren alternativen, den deutschen Behörden zur Verfügung stehenden Datenquelle für den Privatsektor, die tatsächlich erfolgte Transaktionen erfasst und einen Teil des aggregierten Markts abbildet, wird bestätigt, dass die Beleihungsquoten in den letzten zehn Jahren leicht gestiegen sind. Andererseits sind die Beleihungsquoten der BLS zufolge nach der Krise gesunken. Aus den Daten geht zudem hervor, dass die Schuldendienstquoten und die Laufzeiten in der ersten Hälfte der 2010er Jahre rückläufig waren und in der zweiten Hälfte wieder zunahmen. Dagegen sind die Kenngrößen für das Verhältnis von Schulden zu Einkommen seit 2009 stetig gestiegen.

(12)

Darüber hinaus hat Deutschland nach der Senkung seines antizyklischen Kapitalpuffers (countercyclical capital buffer – CCyB) als Reaktion auf die COVID-19-Krise keine kapitalbasierten Maßnahmen mehr ergriffen, um bestehende vom Wohnimmobiliensektor ausgehende Anfälligkeiten zu beseitigen und die Finanzstabilität zu stärken.

(13)

In Anbetracht dieser jüngsten Entwicklungen, insbesondere angesichts der Hinweise auf eine Überbewertung der Wohnimmobilienpreise, ist der ESRB zu dem Schluss gekommen, dass kreditnehmerbasierte Maßnahmen eingeführt werden sollten, um den mittelfristigen Anfälligkeiten im Wohnimmobiliensektor Deutschlands zu begegnen. Daher sollten die deutschen Behörden unverzüglich eine rechtsverbindliche oder, falls dies nach deutschem Recht nicht möglich ist, eine rechtlich nicht verbindliche Beleihungsgrenze einführen, um solide Kreditvergabestandards zu gewährleisten, damit eine Überbewertung der Wohnimmobilienpreise verhindert wird. Ergänzend zu der die Beleihungsquote betreffenden Maßnahme würden zugleich kapitalbasierte Maßnahmen, wie die Wiedereinführung des antizyklischen Kapitalpuffers oder die Einführung eines sektoralen Systemrisikopuffers (sectoral systemic risk buffer – sSyRB), die Widerstandsfähigkeit des Bankensektors in Deutschland gegenüber den Anfälligkeiten des Wohnimmobiliensektors verbessern, die angesichts der in den letzten Jahren vorherrschenden Überbewertung der Wohnimmobilienpreise und der Unsicherheit hinsichtlich der Standards für die Vergabe von Hypothekarkrediten bereits entstanden sein könnten. Darüber hinaus könnte eine angemessene Kombination mit rechtsverbindlichen oder, wenn dies nach deutschem Recht nicht möglich ist, rechtlich nicht verbindlichen einkommensabhängigen Instrumenten die Wirksamkeit der Beleihungsgrenze bei der Behebung von Anfälligkeiten im Zusammenhang mit der Finanzierung von Wohnimmobilien erhöhen. Daher sollte der deutsche Rechtsrahmen für kreditnehmerbasierte Maßnahmen durch einkommensbasierte Instrumente ergänzt und entsprechend angepasst werden, um eine zügigere Einführung kreditnehmerbasierter Maßnahmen zu ermöglichen und so die Entstehung von Anfälligkeiten zu vermeiden —

a)

Obergrenzen für das Verhältnis von Schulden zu Einkommen (DTI) und für die Schuldendienstquote (DSTI),

b)

Obergrenzen für die Beleihungsquote (LTV),

c)

Laufzeitlimite und

d)

Anforderungen bezüglich der Kredittilgung.

1.

2.

1.

1.

2.

1.

Empfehlung A

Die Adressaten der Empfehlung A werden ersucht, dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem ESRB bis zum 30. Juni 2023 und bis zum 30. Juni 2025 einen Bericht über alle Maßnahmen vorzulegen, die zur Festlegung einer Beleihungsgrenze ergriffen wurden, um die Anfälligkeiten im Wohnimmobiliensektor Deutschlands als eine Ursache für Risiken für die Finanzstabilität zu verringern. Sind mehrere Behörden für die Umsetzung von Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Anfälligkeiten verantwortlich, ist ein gemeinsamer Bericht vorzulegen.

2.

Empfehlung B

Die Adressaten der Empfehlung B werden ersucht, dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem ESRB bis zum 30. Juni 2023 und bis zum 30. Juni 2025 einen Bericht über alle Maßnahmen vorzulegen, die zur Umsetzung kapitalbasierter Maßnahmen ergriffen wurden. Sind mehrere Behörden für die Umsetzung von Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Anfälligkeiten verantwortlich, ist ein gemeinsamer Bericht vorzulegen.

3.

Empfehlung C

Die Adressaten der Empfehlung C werden ersucht, dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem ESRB bis zum 30. Juni 2025 einen Abschlussbericht über die Umsetzung der Empfehlung C vorzulegen, der auch eine Erklärung enthält, aus der hervorgeht, welche Behörde(n) für die Entscheidung über die Einführung und Umsetzung der in vorgenannter Empfehlung dargelegten kreditnehmerbasierten Maßnahmen zuständig ist/sind. Sind mehrere Behörden für die Umsetzung von Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Anfälligkeiten verantwortlich, ist ein gemeinsamer Bericht vorzulegen.

4.

Empfehlung D

Die Adressaten der Empfehlung D werden ersucht, dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem ESRB bis zum 30. Juni 2023 und bis zum 30. Juni 2025 einen Bericht über die mittelfristige Überwachung von Anfälligkeiten im Zusammenhang mit der Verschuldung von Privathaushalten, der Überbewertung der Wohnimmobilienpreise und der Kreditvergabestandards für neue Hypothekarkredite sowie über Maßnahmen, die sie zur Beseitigung dieser Anfälligkeiten getroffen haben, vorzulegen. Sind mehrere Behörden für die Umsetzung von Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Anfälligkeiten verantwortlich, ist ein gemeinsamer Bericht vorzulegen.

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